公共法律服務331

『壹』 公法和私法的「區分標准」是什麼

（一）最普通的學說可說是"主體說"（Subjekttheorie）。這學說以為在私法，法主體的雙方都是私人或私團體；反之，在公法，法主體的雙方或最少一方是國家或在國家之下的公團體，而主張公法和私法的區別標准即在於此。自然，國家和其他公團體亦可以做"私經濟"的主體，而私經濟的主體，卻是私法關系的主體，所以主體說這種理論，有加以某種限制的必要。關於這種限制，有的說是"非私經濟的企業者之公團體"，有的說是"為保持公益者的公團體"，有的卻說是"為支配權之主體的公團體"，此外尚各有定說，莫能一致。但歸納起來，這主體說的要點，不外是主張當具有某種資格的國家或其他公團體做主體時，那法即為公法。

（二）與上說相關聯而屢被倡道的學說，是把公法和私法的區別標准求之於法律關系的性質之差異，以為公法關系是權力者與服從者間的關系，私法關系是對等者間的關系的學說。這學說主張公法所規律的意思為權力者及服從者的意思，私法所規律的意思為對等者的意思，因此，我擬稱之為"意思說"（Willenstheorie）。

（三）此外還有一種通行頗廣的"利益說"（Interessentheorie）。這是根據法的目的去區別公法和私法的思想，以為以公益為目的的法是公法，以私益為目的的法是私法。一切法的內容，即在其為人類的意思之規律及同時為人類的利益之規律，意思和利益是法的兩種本質的要素，因此，主張公法和私法的區別標准應求於意思或利益兩要素中之任何一者的學說之發生，是必然的結果。前舉"意思說"是主張在意思的要素中求其區別的；
二、公法與私法區別的標准之多元性

關於公法私法的區別標準的學說之紛然不一，既如前述。考其主要的原因，實在於從事該區別，不能只根據任何單一的標准，而應將各種不同的標准結合起來才有可能的緣故。

假如那區別是先驗的論理的區別，那末，那區別的標准該是比較明顯，亦就不致發生這許多不同的學說。但公法和私法的區別，不是根據單純的理論的區別，是現實的國法上的區別，而現實的國法系由種種錯雜的思想之結果所結集而成的，所以把任何單一的標准去區別兩者，都不能與現實的國法相適合，那區別標准之所以會發生種種不同的學說，其理由即在於此。若只以某單一的標准而企圖區別兩者，無論其所用的是何種標准，結果都必歸於失敗。

要究明兩者的區別何在，那第一，非將其所以發生區別的根本原則究明，第二非將該根本原則在現實國法中貫徹至如何程度和有無其他修補的原則之存在的問題加以考察不可。因為那不是單純論理的問題而是現實的國法的問題，所以不能單拘泥於論理。同時，在現實的國法中亦沒有何種足資根據的"原理的"的法則，對於各項事件便當然不能採取機械地斷定某者為公法某者為私法的態度，所以全然置論理於不顧，亦有所未當。

三、公法與私法區別之基本的標准

（一）無論公法或私法，在其為國家法之點是具有共通的性質的。當討論公法與私法的區別標准時，這是第一件要注意的事。國家法（Staatsrecht）這句詞，歷來被人用在廣狹不同的各種意義上，但普通最廣義地亦不過被用作公法的同意語，而常被理解為與私法相反對。其實，私法亦是國家法的一部分，國家對之加以承認、加以適用、當必要時且以強制遵守的手段去確保其法的權力。私法是構成與行政法相對之司法法（Justizrecht）的一部份的，國家根據司法權而當其適用維持之任。私法的全部，在某種意義之下可說是國家之司法作用的准則，國家當行使司法作用--特別是當裁判時，受應遵守私法的拘束。若把做國家的行政作用之准則的法視為國家法，那末，做國家的司法作用之准則的法，當然亦是國家法。

據此，廣義地說來，公法和私法都是屬於國家法的，但其所以尚有區別之必要者，已略如前述，完全是因為私法在第一次的是關於其他社會--特別是個人相互間的意思和利益之交涉的法，原則上由那社會本身的力量維持，只當那社會的力量不足以資維持時，才第二次的地由國家去當其適用維持之任的緣故。不錯，廣義地說來私法亦是國家法，但那是"第二次的"的國家法，在這點，是應當和公法區別的。

區別公法與私法之所以必要，完全在於那法第一次地是何種社會的法這問題上。一切法都是社會的規律，是跟著社會而存在的，所以因法所規律的社會之差異，便當然生出法的類別。而所謂法所規律的社會之差異，又不外是那法所規律的權利義務的主體（法主體）之差異。據此，就可明白從法所規律的法主體之差異去求公法與私法的區別標準的學說，即所謂"主體說"之所以為正當的理由。

（二）公法所規律的法主體，最少有一方是國家或是由國家予以國家的公權者，反之，私法所規律的法主體，直接地都是個人或非"國家公權的主體"的團體，國家只當第二次的（換言之，就是在直接受規律的法主體再沒有維持那法的力量，因而得到關系者的保護請求時）才受其規律。區別公法和私法的基本標准，即在於此。

關於由國家予以國家的公權者的問題，容俟後述。現在若將此種由國家予以國家的公權者除外，那末，所謂公法就不外是直接關於國家的法。所謂"公"這名詞，依今日日本國語的普通用例，往往被用作"國家的"的意義，所以說公法即國家法，亦與普通的用語例相符（荷靈加在前揭論文S. 42 f.，對於德意志語?ffentlich的用例，區別為 ：（一）與特定的人相對而用為"一般人"之意。例如議會議事或裁判之公開，財產之公賣、公然的侮辱、公示、公告；（二）用為"社會公共"之意。例如公共的安寧秩序、侵害公益、公共交通；（三）用為"國家的"之意的三種，和日本"公"字的用例略同。）詳言之，在這種意義上，公法可說是以國家的組織，國家與其他國家或國內人民（包含個人及團體。又於本國人民外，並包含外國人）的關系為規律之直接對象的法；反之，私法是以個人（私團體准此）相互間的關系，私團體的組織或私團體與其團員的關系為規律之直接對象的法。

以上所述，就是區別公法和私法的根本思想之所在。在區別之要點，完全在於主體的不同。亦有不少的人曾非難這學說，舉出有時國家內的公共團體及其他--間或個人亦可於做與國家同等的公法的法主體；又有時卻是國家做與私人同等的私法的法主體這兩點來論證主體說的缺點，但這是除此種基本標准之外尚有後述其他附加的副標准之結果，所以這基本標准仍不失其為正當。

（三）公法與私法的區別，如上所述，其基本標准在於法主體的差異，因此，由法的成立根據或法的規律之內容的差異，已可以顯示出公法與私法的大體傾向之不同。但是若以之為兩者的區別標准，卻還有不足之嫌。

從法的成立根據說來，公法是國家的法，而國家是不能被支配於其他權力之下的，所以公法普通都由國家自行制定，有不容個人的意思介入其中的傾向。反之，私法或為個人相互間的法，或為私團體的法，所以普通都由為該法之主體的個人去相互締結，或由私團體自行制定。但這亦不過是大體的傾向，都不是不變的鐵則。譬如從公法方面看來，像公法上的契約那樣，關於法之訂立，在某限度內亦是允許個人的意思加入其中的。又從私法方面看來，因為國家有為國內一切社會的監督者的性質，所以有不少是由國家的意思制定的。如民法商法兩大法典及其他可視為特別法的各種法令。都足為由國家立法而制定之私法的顯明例證。此外，在實在的具體的場合，由國家的行為去形成私法關系的亦復不少，關於此節，且等後章（第三章第二第三節）再加論述。

自法的規律之性質言，公法最顯著的特色，在於其除國際法外概屬團體法之點；至私法的特色，卻在於其除公司法及其他私團體法外都是非團體的社會法之點。團體法以全部與一部之關系為其規律的內容；至社會法卻以彼此對等的個體之相互關系為內容。單從此點，亦可以看出公法和私法的主要性質之差異。但是，這亦不過指示大體傾向的差別而已，團體法並非盡屬公法，如公司法及其他私團體法都屬於私法；社會法亦不盡為私法，如彼此對等的國家相互間的法--國際法及國內的公共團體相互間的法等，雖然是社會法，但卻是屬於公法的。

自法的規律之內容言，因為法的規律在內容上為意思的規律，又為利益的規律，所以若以公法和私法為在內容上有所差異，那就非求之於意思或利益的任何一方不可。而大體言之，"意思"方面的特質，在於公法為關於具有優越權力的意思，與只在該權力所承認之限度內發生力量的微弱意思相交涉的規律；私法為關於彼此有對等力量的意思相交涉的規律。至"利益"方面的特質，卻在於公法為以保護國家的利益或社會公共的利益為主眼的規律；私法為以保護個人的利益為主眼的規律。但如前所言，這都不過是指示大體的傾向而已，並不能以之為兩者的區別標准。

（四）最近，頗有人主張在公法和私法的兩大領域外，應有"社會法"的第三領域存在；並以為在社會法的領域內，無公法和私法的區別可言（參照《法律學辭典》中菊池勇夫教授"社會法"之項）。在此所謂"社會法"與前述意義的社會法（即關於未構成統一的團體之多數人相互間的交涉的法）完全不同，主要是指勞動法及其他為保護經濟上的弱者而干預國民之經濟生活的法而言。在這種法里，事實上公法和私法確是常相結合的。例如勞動者罹災扶助法第二條："當勞動者因業務而負傷、疾病或死亡時，事業主應依敕令之規定，予本人、遺族或依本人死亡當時之收入以維持生計者以扶助。

這種公法和私法的結合，不限於所謂社會法--特別是勞動法的領域，跟著國家對於經濟生活的統制之進展，在其他產業的區域，亦必有此種結合出現，這是可想像而得的。假如國家對於一切個人相互間的關系都不限於第二次的裁判上的保護，更進而直接干預其事，將遵守法規的義務視為向國家所負的義務，而以國家的權力厲行之，到那時候，便是公法與私法泯其區別，一切國內法都成為公法的時候。

四、站於准私人的地位的國家

區別公法與私法的基本標准在於法主體之不同，又公法為關於國家的法，此已如上述。但從現實的國法上看來，那基本的標准在兩個方向有修正的必要；公法和私法的區別，在若干場合亦因此不甚明晰而成為問題。第一，當國家站在與私人同樣的法律地位時，國家被視為准私人，亦為私人相互關系的法所規律。所以在該場合，即規律國家的法亦不屬於公法而屬於私法；第二，在國家之下的公共團體及其他取得國家的公權的團體都被視為准於國家，因而當此等團體為法主體時，便與國家為法主體時同樣屬於公法。關於第二點容俟後述，現在先討論第一點。

（一）在現實的國法上區別公法與私法的困難，第一是因為國家與一私人相等，服從私法的規律，而關於國家在何種場合便與私人同樣受私法的規律的問題，又不易覺得明確的標准而生。
原則上，國家和人民的關系是不由私法規律而從公法的規律的，不過當國家站在准私人的地位時，國家和人民的關系才與私人相互間的關系一樣由私法規律。但在許多場合，國家究竟應否站在准私人的地位之點頗欠明瞭，在此等場合，固極希望法律明示其歸屬。實際上法律對之亦間有明白的規定。自然，所謂明白的規定並非將公法或私法的字樣用作制定法上的用語，法律並沒有聲明某者為公法的某者為私法的，不過法律往往設有規定以表明此種旨趣。至表明此種旨趣的規定，主要地可分為兩類：一是裁判管轄的規定；另一是強制執行的規定。
五、准國家的法主體
"公法為直接關於國家的法"這命題，是區別公法與私法的基本標准。但在國家之下的公共團體及其他享有國家的公權的團體，從其享有國家的公權之點看來，可以說是准國家的。這些團體和其他法主體間的關系，除其站在准私人的地位之場合外，都是屬於公法的。這就是基本標准有修補必要的第二點。

（一）公共團體是為國家的目的而存在的團體，而其存立目的由國家賦予之點即為其特色。因為是以國家的目的為目的的團體，所以其法律上的地位是准國家的。因而關於公共團體之組織、公共團體與其所屬者間或與其他公共團體間之關系的法，便和關於國家的法一樣，都是屬於公法的。

公共團體中之與國家的性質最相近似者，是府縣市鎮村及其他地方自治團體。這些團體和國家同樣是地域團體，普通都是被限於某范圍內賦有統治的權力的。除屬於市鎮村之一部的區（市制第一四四條、鎮村制第一二四條），只有關於財產權的權利能力而不能行使權力的手段外，其他地方團體都賦有私人所無之優越的意思力。不但對其住民，即對於在其區域內有土地物件或營業所者，在某范圍內亦有行使權力的手段的權利。因此，此等團體的組織法固當然為公法，即關於此等團體以優越的意思力之主體的資格對付人民的關系的法、及關於其與其他公共團體的關系的法，亦都是屬於公法的。
（二）在公共團體中，公共合作社和地方團體的性質亦有顯著的差異。從其存在的目的上看來，公共合作社亦是為著國家的目的而存在的，因而其在此點具有公法人的性質。但公共合作社並不是像地方團體那樣的地域團體，而是社團法人。賦有統治的權力的亦只限於極少的例外。一般都不過和私法上的社團法人同樣，只可以對其社員行使社團權。因此，除其組織為公法的之外，其對於社員的關系和一般私法人對社員的關系同樣，原則上都是由私法規律的。只在法律特別承認公共合作社享有為私法人所無之優越的意思力時，及法律承認其行政上的爭訟手續或行政上的強制執行手段，以而明示其公法的性質時，才是屬於公法的。

（三）在公法人中，除地方團體及公共合作社外，還有第三種的公的財團法人（或公的營造物法人）。但財團法人完全沒有社員，因而無社團權。所以除其組織法為公法外，原則上只有與私法人同樣的權力。除法律特賦以優越的意思力的場合外，其對於第三者的關系概屬私法。

（四）不用說，私人相互間的關系在原則上是私法關系。但當私人賦有國家的公權時，其站於公權主體的地位而對其他私人的關系，除單純經濟的內容之關系和對等的私人相互間所能發生的關系外，就都是屬於公法關系的。

例如依學位令，私立大學所授與的學位，法律上的性質和官立大學所授與的學位毫無差異。後者公法的行為，前者亦當然是公法的行為。因而不能構成民事訴訟的目的。又依土地徵收法，起業者在取得內務大臣的事業許可及經地方長官公告土地細目後，其與土地所有人及關系人作關於取得該土地之權利的協議時，是以國家的公權--徵收權之主體的資格而對付對方的，故即使起業者為私人，那關系亦是公法的關系。若該協議成功，不能視為民法上的契約之成立，而是公法的徵收行為。所以其效果不能根據民法，而不得不由土地徵收法去判斷（大審院判例亦承認這種主張。《公法判例大系》下卷三五四頁以下）。

六、結論

要之，以上所述，是完全把公法與私法的區別標准求之於法主體的。當國家直接為法主體時，那法便是公法。但當國家站在與私人同樣的地位而與他者相對立時，則國家在法律上為居於准私人的地位。又在國家之下的公共團體及其他賦有國家的公權者，只在其為國家的公權之主體的限度內為居於准國家的地位。

（備考） 在現實的國法中，對於公法和私法的區別之處置，各國不同。而在此點，與日本國法最相近似者，是至最近為止的德意志國法。至與英美法等國法，卻有顯著的差異。現在從德國晚近二三學者的著作中，摘述其關於公法和私法的區別的見解於次，藉供參考。

(一) 佛靈納（FritzFleiner，Institutionen des deutschen Verwaltungsrechts[9] 一九一一年初版，S. 46 f.）。

"劃定公法和私法的界限，實屬困難。在歷史的過程中，德意志對於種種法律關系的性質的見解，亦隨之而變化。而這種變化，又不是在各邦都一樣地通行著。故今日對於同樣的法律關系，在某邦公法的見解或已極發達，但在他邦卻仍為私法所支配。今欲判斷某法律關系之為私法或公法，其所應依的標准如下：

第一，應以法律的規定為標准。若法律本身把法律關系之孰為公法孰為私法加以規定，那問題即告解決。（中略）可是法律對法律關系屬於公法或私法之點，往往不加明言。有時，對某法律關系且完全缺乏成文的規定。當此種場合，對於在明白的公法和明白的私法之中間的區域，就發生其究應屬諸公法或私法的疑問。而欲解決此疑問，就非完全根據學問不可。只有依學問的力量，才能判定那法律關系之所屬。

決定法律關系之為公法或私法的標准，往往有人求之於某種固定的條件。特別是在私法的見解影響之下，以為備有某一定的標准時，即可斷定其為有私法的性質的那種傾向，至今日已傳播極廣。這種學說，把 ：（一）一切財產法的內容之法律關系，（二）根據一切'私法名義'（Privatsrechtstitel 例如契約、條件、無因管理等）而生的法律關系，（三）由法院審理的法律關系都認為私法關系。但對於這種學說，是不能不加以否認的。第一，財產的價格之有無，不足為決定法律關系之性質的條件。如屬於租稅法或勞動保險法的金錢請求權及金錢義務之所顯示，私法和財產法並不是一致的；第二，法律名義亦不能成為標准。因為契約及條件等並不限於私法，而是適用於法的全部區域的；第三，亦不能以屬於法院的管轄為標准。因為關於公法之爭亦有不少是屬於法院管轄的。凡此等外形的標准，都不足以決定其歸屬。其足資決定之用的唯一的標准，卻非求之於其法律關系之內部的性質不可。總之，這種標准要在具體的公之行政與人民間的關繫上，看國家（地方團體）是否以高權的力（oberigkeitlicheMacht）之持有者--即有優越的力之人格者（potentiorpersona）去對付人民，抑為在權利及義務上以對等的私人般的資格去對付其他私人，然後才能決定。但國家以高權的支配者的資格去活動，並不限於行使命令及強制權力的場合。即依法律的規定而保護人民照料人民的場合亦包含其中。而後一場合，由於那'高權的'作用為單方的；那行為是有特別強固的公信力的；及以國家的強制為其執行之最後手段的三條件而表現出來。"（下略）

要之，佛靈納之說，是以為"高權的"力之主體的國家的地為公法的，故屬於"主體說"，其所主張雖未盡明確，但大致尚中肯綮。

(二) 史提亞－桑羅（Stier-Somlo，Die Einwirkung Des bürgerlichen Recht auf das preussisch-deutsche Verwaltungsrecht [10]，一九ΟΟS. 57，f. ）。

"依我的見解，實質的行政法和私法的區別標准，就是在行政法，可以發現行使高權的國家或在其下的公共團體之獨占的（ausschliessliche）優越的（vorwiegende），最少亦是直接的（Unmittélbare）利益。反之，若單是規律個人相互間的交易的，那末，即使其有超越該法律關系當事者各人之利益及目的的效果，但非出諸意圖；其利益直接只及於個人間，而且除親屬法和繼承法上的關系外，凡規律金錢之交易的，都可視為私法。"

大體上，桑羅可說是站在"利益說"的立場的。其主張不獨有欠明瞭，簡直是不能贊同的。

(三) 黑史捷克（Hatschek， Lehrbuchdes [11] 一九二二再版 S.14）。

"依今日為一般所承認的學說，（公法和私法）的界限，是根據請求權及其他法律的效果所發生的法律關系之究屬何法域而決定的。 若法律關系是以當事者之一方服從於對方的權力--不問其為國家抑其他公法團體--之下"（Unterordnung），或以當事者之雙方共服於共同的上級權力（Obergewalt）之下為基礎的場合，那法律關系便屬於公法。反之，若在當事者間的法律關系不與服從公的權力那回事發生關系的場合，那就是純粹的私法的關系。"

(四) 耶利內克（Walter Jellinek ， Verwaltungsrecht 一九二九再版 ，S .45 f.）。

"公法較之私法，在某點上是和國家有更深切的關系的。若果可以說，國家或其他公權力的主體對個人的場合為常屬於公法，其他場合則常屬於私法的話，那問題就簡單了。可是國家或其他公權力的團體，往往以私人的資格去活動，可以站在私人的地位去和個人發生關系，因而此種說明尚未為正確。

解決這種從國家的兩重性格所生的困難，若參照外國之法律的見解，亦許可以得著幫助。在法國是著重於國家的作用的目的的。即對於為公的行政利益而行之國家作用，不問其是否為權力的行為，原則上概屬於公法，其他則屬私法。例如國家因建築道路而締結的契約，是應服從行政法的法律行為，而不屬於法院的管轄。反之，國家所繼承的土地之租賃，卻純粹由私法判斷當然，這種看法很是簡明，可是和德意志的法之演進不相適合。在德意志，關於建築道路的契約亦是服從民法而由法院管轄的。

和法國完全相反的是英吉利系把法的全體在原則上置於單一的法系之下的見解。但這英國的見解亦和德國的見解不一致，在英國，無論任何官吏，若逾越其許可權都與私人同等處理。但若依德國的見解，卻認之為本屬於公法之爭而涉及私法的范圍的。'國務大臣以國策上的重大理由而侵入某家搜索文件，若無法律上的根據，在裁判上他就和幹了同樣事件的石炭搬運夫一樣而遭控告'（詹克士[12]）……。

各國的見解既如此多異，因而對於能否一般地將公法和私法的界限決定的問題，便不能無疑。固然，對各國的差異不能不加註意，但同時在學問上一般地將兩者的界限辨明，然後當法律無明示的規定時，方能根據之而求得其果當何屬的結論，這亦不能謂非確見。特別是德國，依判例在許多地方已有相當明白的見解，根據那種見解，對於德意志的普通法就可略明其兩者的界限。"（下略。）

(五) 萊耶（Max Layer ，Prinzipien des Enteignungsrechtes [13] 一九Ο二S .331 f.）
實際上這兩說不是絕對立的。一個學者要判斷某事件為屬於公法或私法時，亦往往因說明上的便利而採取第一說或第二說。又這兩說亦不像驟見之下所想像的那末差異得厲害，依甲說看來是屬於公法的，依乙說有時亦屬於公法，這是因為國家是以擁護公益為任務的，其對於公的任務得到圓滿，即為對公益得到圓滿；因而規律這種公的作用的關系的法，就是以公益為目的的法的緣故。實際上，在公益與國家的利益為同義的限度內，這兩說是可以達到同樣的結果的。不過，若承認公益之中含有非直接為國家的利益之成分的話，那末，第二說的公法區域便較第一說的為更廣。從來所爭執的自治團體究系以完成國家的利益為目的抑以完成與其相異的公益為目的的問題，關鍵即存於此。其實既然採取公法人說，那問題就是全部與一部間之公的關系，又即是公益的關系。反之，至於團體說（祁克Genossenschaftstheorie），在與一部分相對而全部可視為獨立人格（團體）的一切場合，主張有和私法相異的社會法（Socialrecht）之存在，那是置其重點於關系主體之為全部或一部上的，故驟視之似與第一說相近，其實不同。這全部和一部間的關系是非將統治關系，非將Imperium拋棄不可的。同時，對實定法亦不能不承認其並未將全部和一部的關系概行歸屬於公法，而只當其所冀求的利益為屬於較高的法的秩序時，才將之隸屬於公法。即當發生疑問時，便不得不將那區別標准求之於為其根柢的利益上。

依上所述，可知根據第二說，把法所保護的利益之區別做公法和私法之區別的基礎的主張是適當的。依其所謂公益的本質之決定方法看來，與主體說無大差異。但根據第二說，那以保護非統一體的，未經賦予人格的利益共同體之利益為目的，而在主體說的意義上不成為全部和一部的關系的，亦得包含於公法中。"