司法部改革基層法律所
司法部近日抄公布了修訂後的襲《基層法律服務所管理辦法》和《基層法律服務工作者管理辦法》， 明確了基層法律服務所組織形式，完善了基層法律服務工作者執業核准制度，加強了基層法律服務執業監管。兩個《辦法》將於2018年2月1日起施行。
與此同時，修訂後的《基層法律服務工作者管理辦法》還在基層法律服務工作者訴訟代理執業區域方面做出了詳細的規定。
B. 法律服務所是什麼性質的單位
基層法律服務所是依據司法部《基層法律服務所管理辦法》》（2000年3月31日 司法部令第59號）在鄉鎮和城市街道設立的法律服務組織，是基層法律服務工作者的執業機構。它是設在鄉鎮和城市街道，面向社會開展法律服務業務的市場中介組織。其任務是組織基層法律服務工作者開展業務活動，並進行相關的管理、培訓、服務等，接受司法行政機關的管理和指導。它不同於其他法律服務組織。法律服務所的業務范圍非常廣泛，除不能辦理刑事訴訟案件外，幾乎可以涉足律師事務所的全部業務范圍，總體來說有八大類：
（1）應聘擔任法律顧問：擔任本轄區的鄉鎮、街道政府及其各行政管理部門、村民委員會、鄉鎮企業、事業單位、農村承包經營戶、個體工商戶、私營企業、個人合夥組織及公民的法律顧問；
（2）代理參加民事、經濟、行政訴訟；
（3）代理非訴訟法律事務：審查合同、協議、章程等法律服務文書，參與協商和談判，參與協調、仲裁活動，申請行政復議，代理合作、擔保、分家析產等單項民事、經濟法律事務等；
（4）主持調解糾紛、經濟、勞動爭議、生產經營性糾紛及具有財產利益性質的民間糾紛；
（5）解答法律咨詢：解答法律問題、各項具體法律事務的方法和途徑及政策咨詢；
（6）代寫法律事務文書：訴訟法律事務、非訴訟法律事務及其他有法律意義的文書；
（7）協助辦理公證：協助開展證前服務、辦理公證申請、辦證過程中的有關事項及證後服務；
（8）辦理鑒證：在積極開展協辦公證業務的基礎上，應當事人的申請，可以對一些內容單一、權責明確、標的額小、履行期短的協議或合同給予審查和證明，並監督協議或合同的履行；
（9）協助司法助理員開展法制宣傳教育和其他有關業務工作。
基層法律服務所工作是適應改革開放和加強民主與法制建設的需要而產生，並不斷發展壯大的一項具有中國特色的法律制度。十多年來，在臨沂市委市政府的正確領導下，在臨沂市人大的有力監督下，我市基層法律服務工作，堅持以鄧小平民主法制理論和「三個代表」重要思想為指導，立足於實施依法治國基本方略，按照依法治市的總體要求，緊緊圍繞改革、發展、穩定的大局，全面貫徹「大服務」的工作方針，認真貫徹落實《山東省基層法律服務條例》和部頒規章的各項規定，八湖法律服務所在實踐中不斷探索「改革創新求發展、整合職能促效益」的新路子，逐步形成了「機構健全、職責明確、設施完善、運作規范、優質高效」的基層法律服務工作新格局，充分發揮了「為一方服務，促一方繁榮，保一方平安」的獨特作用。
C. 基層法律服務所目前現狀
基層法律服務所是最早於1980年底出現在廣東、福建、遼寧等地，主要是面向廣大農民群眾，調解生產經營性糾紛，並從事代書、解答法律咨詢等簡單的法律服務工作。自1984年以來經司法部、中央書記處都以會議和文件等形式再三肯定和推廣之後，在全國范圍內迅速發展起來，並迅速普及到大中城市的街道和廠礦企業。自1986年以後，在「鞏固、提高、完善、發展」的方針指導下，全國基層法律服務所呈急劇上升趨勢。截止1989年底，全國共有鄉鎮法律服務所29979個，擁有鄉鎮（街道）法律工作者90333人，全國鄉鎮法律服務所共調解糾紛1377624件，協助辦理公證1727265件，民事訴訟代理117013件，非訴訟代理235037件，擔任基層政府和企業常年法律顧問104073家，代寫法律文書594356件，解答法律咨詢3986602人次，挽回經濟損失212688萬元，各項業務比1988年均有較大幅度增長。 1990年代初，中共中央、國務院《關於加強社會治安綜合治理的決定》等有關文件則將基層法律服務所作為「政法基層組織」之一。
自90年代以來，鄉鎮法律服務所開始進入總結、整頓階段，基層法律服務所建設重點轉到了上等級、上水平、上質量、上效益的新階段。司法部先後頒布的《關於鄉鎮法律服務所的暫行規定》、《鄉鎮法律服務業務工作細則》等，確認了基層法律服務所近似於律師的廣泛業務范圍；司法部並統一頒發《鄉鎮法律工作者證》，作為法律服務工作者的資格認證或執業證書（但審查權實際上交給了由縣級司法局）；國務院物價局下發的《關於印發第二批〈國務院有關部門行政事業性收費管理目錄〉的通知》中，將基層法律服務所業務收費列為准予收費的項目。總體來看，90年代的整頓和改革強化了基層法律服務體系。1992年，全國鄉鎮法律服務所經過整頓撤消、合並驗收不合格的所加上新建的所，比整頓前增加1087個；整頓中辭退、解聘不符合條件的法律工作人員之後加上新招聘人員，比整頓前增加10467人；全國具有大專以上文化程度的鄉鎮法律工作人員佔13.8%，具有高中（中專）文化程度的佔62.3%，並有1205人已考取律師資格；很多法律服務所經過整頓，增加了服務業務的層次和范圍；法律服務所的各項規章制度開始健全，80%以下的所實行了掛牌服務和「兩公開一監督」制度；辦公條件和物質裝備也得到改善。 當時官方文件一致肯定，基層法律服務所在協助基層政府推進依法治理、化解基層矛盾、普及法律常識、整治涉法熱點問題等方面所扮演了重要角色，成為政法基層基礎工作的重要輔助力量。
然而，世紀之交似乎成為基層法律服務所命運的一次轉折點，抑制（或明揚暗抑）基層法律服務所的發展成為官方態度的主流傾向，基層法律服務所的職能、體制和目標在幾經調整後目前可謂撲朔迷離。2000年3月，司法部頒布《基層法律服務所管理辦法》和《基層法律服務工作者管理辦法》，規定「基層法律服務所按照事業法人體制進行管理和運作」，實行與鄉鎮政府司法所「政事合一」；同年8月，「國辦發（2000）51號」和「清辦函（2000）9號」文件則指出，法律服務所「不再屬於行政掛靠機構或事業單位，實行自主執業、自收自支、自我管理、自我發展的自律性運行機制，成為符合法律中介服務行業規則的合夥制執業組織形式」。嗣後全國各地深入貫徹《辦法》的精神，全面開展基層法律服務所清理整頓，要求各基層法律服務所與司法所按照上述規章進行脫鉤改制。自此，全國基層法律服務所的數量由持續上升趨勢急轉直下。截止2000年底，全國共有基層法律服務所34219個，較1999年減少1164個，不過，也許是慣性作用的影響，該年度全國基層法律服務工作者總數為121904人，較1999年底仍增加2182人；業務量也有所增加，代理民事、經濟、行政訴訟比上年增長6.3%，擔任基層人民政府、村（居）委會和企事業單位常年法律顧問的比上年增長5.9%，其他業務也有所增加。然而到2001年，全國共有基層法律服務所銳減到28647個（較上年減少5572個），基層法律服務工作者總數為較上年減少13919人；服務業務除訴訟代理略有上升外，但其他業務都明顯下降。 2002年，基層法律服務所及服務人員數量繼續下降，服務所較2001年減少1758個，從業人員減少9444人。
二、基層法律服務所在基層法律服務體系中的角色
基層法律服務所在基層法律服務體系中的角色主是通過其與這一體系中的其他主體之間的關系來定位的。從這些關系中，也能夠或明或暗地了解對基層法律服務所的現狀評價和未來設計眾說紛紜的原因。
1.基層法律服務所與基層司法所-「一套人馬，兩塊牌子」的形成。
基層司法所作為一級司法行政機構產生於20世紀90年代中期，比基層法律服務所出現約晚10餘年，但基層司法所的職能產生與法律服務所產生幾乎是同期的。1981年11月，司法部《司法助理員工作暫行規定》規定了人民公社（鎮）、街道辦事處設立專職司法助理員，作為基層人民政權的司法行政工作人員，在人民公社（鎮）、街道辦事處和縣（區）司法局（科）的領導和基層人民法院的指導下工作。1996年6月司法部《關於加強司法所建設的意見》明確規定基層司法所的八項主要職能，其中包括指導管理基層法律服務工作，代表鄉鎮人民政府（街道辦事處）處理民間糾紛。 1991年9月司法部《鄉鎮法律服務業務工作細則》也規定，鄉鎮法律服務所辦理各項法律服務業務，應當在本鄉鎮人民政府及其司法助理員（司法所）的領導下進行。由此形成的基層法律服務所和基層司法所的關系是：基層司法所是國家基層司法行政機關，基層法律服務所是社會團體，二者是管理和被管理、指導和被指導的關系；基層司法所經費來自國家財政，由國家核定編制，基層法律服務所經費自籌，自負盈虧，沒有固定編制；基層法律服務所為當事人提供服務可以收費，而基層司法所提供法律幫助不能收費。但從文獻中我們看不出司法所與法律服務所「兩塊牌子，一套人馬」的根據，結合實證調查所獲得的信息，我們了解到，早期的法律服務所所長就是司法助理員，司法助理員又成為後來的司法所所長，於是就形成兩所所長合一、兩所人馬合一、兩所工作職能合一的狀況。
2.基層法律服務所與律師事務所-「剪不斷，理還亂」的冤家。
十幾年前，律師事務所從行政機關逐步脫鉤獨立、完全走向市場（不過在許多農村基層，國營律師事務所仍是當地主要或唯一的律師事務所），時至今日，以鄉鎮、街道為據點的基層法律服務所也正按照同樣的思路開始與其行政主管機關司法所脫鉤、走向市場。根據2000年有關文件，基層法律服務所在完全脫鉤改制後與現有律師事務所體制區別不大，他們在執業過程中享有的權利和承擔的義務，與《律師法》中關於律師執業的權利和義務差別不大，其中包括在參加民事、經濟、行政案件的訴訟代理活動時，向人民法院查閱案件有關材料，並可根據承辦事項的需要，持基層法律服務所證明和《法律服務執照》進行調查，向有關單位和個人查詢、索取有關材料等權利，他們的義務中也同樣包括了「維護法律尊嚴與社會正義」、盡職盡責地維護當事人的合法權益、按規定履行法律援助義務等等。不過，基層法律服務所與律師事務所之間也存在明顯區別：（1）地域范圍：基層法律服務所主要服務於本區域農村、城市街道各基層單位和個人，而律師事務所則不受此限制；（2）業務范圍：基層法律服務所不能辦理刑事案件及與此相關業務，律師事務所則可以辦理包括刑事案件在內的所有訴訟和非訴訟業務；（3）執業資格：基層法律服務所從業人員要求取得專門法律服務工作者資格證書，由司法部統一組織考試進行資格認證；律師事務所執業律師要求通過司法部、最高人民法院、最高人民檢察院組織的全國統一司法考試；（4）收支制度：法律服務工作者必須按照各省物價局的規定由法律服務所統一收案、統一委派、統一收費，收費標准低廉，很多案件只收取成本費，有的甚至要求按照法律援助標准不收費；律師事務所收費標准相對較高。 法律服務工作者和法律服務所只需要繳納很低的年檢費，勿須繳稅；律師和律師事務所必須按特定標准繳納個人所得稅和管理費。
3.基層法律服務所與人民調解委員會-同一司法所領導下的職能交叉的服務實體。
根據1989年6月17日國務院發布的《人民調解委員會組織條例》，人民調解委員會是村民委員會和居民委員會下設的調解民間糾紛的群眾性組織，在由司法助理員具體代表的基層人民政府和基層人民法院指導下工作。人民調解委員會委員除村民委員會成員或居民委員會成員兼任外，由群眾選舉產生。人民調解委員會調解民間糾紛不收費，其工作經費和人民調解員的補貼經費由村民委員會或居民委員會自行解決（後規定調解成功的可適當收費）；在2002年9月最高法院司法解釋頒布後，人民調解協議的效力具有民事合同性質。但基層法律工作者主持達成的調解協議不具有約束力，只能靠雙方當事人自覺履行。當事人一方無故拒不履行的，法律工作者可以告知、協助或者受託代理另一方當事人向人民法院起訴。不過，由於作為司法所所長的司法助理員的法定職責包括指導管理人民調解工作並參與重大疑難民間糾紛調解，在只有一名司法助理員的司法所，常常是「三塊牌子，一套人馬」，司法所所長兼任法律服務所所長和調解委員會主任，於是在具體案件中，上述區別意義就不大了。
三、基層法律服務所的社會評價與未來命運
基層法律服務所是基於社會需求而自發產生後，在一種沒有理論論證、沒有市場調查、沒有法律規范的背景下，依賴於政策和行政手段推動擴展的機制，因而它的生死成敗都對政策有很強的依賴性。至於我們特別關注的基層法律服務所的政策急轉直下的主觀原因，目前還沒有十分確切的官方依據。結合與高層官員的接觸和課題組自己的分析，基層法律服務所發展的無序狀態，加之近年來城市地區律師業的迅速發展和競爭日益激烈，基層法律服務所的種種弊端和劣勢日漸顯現出來，特別是低價競爭和劣質服務成為直接威脅基層法律服務所的存在價值的致命抨擊。司法行政管理部門高層領導的人事變動和思路變化，也是導致法律服務所在發展趨勢驟然變化的重要原因。
1999年9月至10月，司法部司法研究所組成4個調研小組，分赴北京、天津、上海、山東、江蘇、河南、陝西、甘肅、廣東、湖北共10省市，就律師事務所與法律服務所的設置、業務范圍的劃分等問題，進行了專題調查研究，聽取了數百名調查對象的意見，主管基層和律師的有關負責人以及基層法律工作者、律師從不同的角度發表了自己的意見。從調查組調查結果來看，法律服務市場存在一些突出問題：（1） 基層法律服務機構名稱混亂， 法律服務所、法律服務中心、法律事務所、法律服務站、法律咨詢中心、法律服務公司、法律咨詢公司等林林總總，五花八門；（2）法律服務所布局不盡合理。總體看來，城市偏多，農村偏少，老少邊窮地區則更少；（3）收費標准缺乏規范。由於部里對法律服務所收費標准沒有統一規定，收費根據只能依據一些省市出台的臨時性的收費辦法；（4）法律服務所設立的審批許可權不統一，有省市司法廳局批准成立的，有地區縣司法局批准成立的，還有非司法行政部門批准成立的，如省編委、省政府、省法制辦、省高院、省檢察院、省工商局、老齡委等等部門；（5）法律服務工作者的任職條件偏低。1987年司法部規定，具有高中文化和一定法律知識的人可以從事基層法律服務工作，但由於在全國范圍內缺乏統一的任職資格考試，各地在掌握任職資格時隨意性較大；（6） 法律服務工作者隊伍急待整頓，主要是一些政法機關離退休人員，有的離退休年限不滿二年就進入法律服務機構工作，辦人情案、關系案，群眾對此反映較大；（7）法律服務所的管理有待規范，缺乏職業道德和執業紀律的規范和約束，等等。
盡管存在上述問題，社會各界對於鄉鎮一級保留法律服務所並無分歧；但對在城市的街道一級是否設立法律服務所分歧很大；關於法律服務所的業務范圍是否應當劃分、怎樣劃分，意見不一。然而，部分高層官員希望法律服務所走向市場、並在市場競爭中自生自滅的意向，已體現為行政結構變更，比如司法部管理法律服務所工作的基層處已由基層工作司調整到律師與公證工作司，基層法律服務所被納入與律師同類的管理體制。然而，這種似乎體現市場化和自治化的意向與高層領導的講話及文件精神並不一致。比如，2002年司法部頒布《關於加強大中城市社區法律服務工作的意見》和2003年司法部長張福森在全國司法廳（局）長座談會上的講話中，要求基層法律服務立足社區，親民近民、服務便利、收費低廉等特點，以及在滿足城市低收入階層和弱勢群體的法律需求等特殊作用出發，將大中城市基層法律服務工作職能定位於「以街道社區為依託，面向基層、面向社區、面向群眾，提供公益性、非營利性法律服務」。我們無法想像，「公益性」、「非營利性」的法律服務與以營利為驅動和杠桿的市場化體制/管理模式如何兼容，我們更無法想像，一個既沒有政府支持、也沒有市場資金來源的基層服務機構如何實現「公益性」目標？合理的推測是，基層法律服務也許能夠依賴於「（立足）社區」而獲得社會捐贈，從而成為公益性和非營利性的法律服務機構？無論如何，對於農村基層法律服務所的前景如何定位目前尚未看到官方文件或講話，然而，官方、學者、以及與大中城市律師界較為接近的媒體卻基於不同立場和目標，正在設想由政府撥款的法律援助機構，和由政府操縱的「群體性自治組織」
D. 基層法律服務所是什麼
基層法律服務所是依據司法部《基層法律服務所管理辦法》在鄉鎮和城市街道設立的法律服務組織，是基層法律服務工作者的執業機構。它是設在鄉鎮和城市街道，面向社會開展法律服務業務的市場中介組織。
E. 基層法律服務所屬司法局什麼單位
基層法律服務所是依據司法部《基層法律服務所管理辦法》》（2000年3月31日司法部令專第59號）在鄉鎮屬和城市街道設立的法律服務組織，是基層法律服務工作者的執業機構。它是設在鄉鎮和城市街道，面向社會開展法律服務業務的市場中介組織。其任務是組織基層法律服務工作者開展業務活動，並進行相關的管理、培訓、服務等，接受司法行政機關的管理和指導。它不同於其他法律服務組織。法律服務所的業務范圍非常廣泛，除不能辦理刑事訴訟案件外，幾乎可以涉足律師事務所的全部業務范圍
F. 基層法律服務工作者在哪裡上班
基層法律服務工作者執業核准部門為:省級或其授權的下一級人民政府司法行政主管部門基層法律服務工作者是符合《基層法律服務工作者管理辦法》規定的執業條件，經核准執業登記，領取《法律服務工作者執業證》，在基層法律服務所中執業，為社會提供法律服務的人員。
基層法律服務工作者的職責是依據司法部規定的業務范圍和執業要求，開展法律服務，維護當事人的合法權益，維護法律的正確實施，促進社會穩定、經濟發展和法制建設。基層法律服務是自80年代初中期逐步形成發展起來的一種法律服務工作。在當時，律師極為稀少的情況下，它主要通過建立法律服務所，利用貼近基層、便利群眾、服務便捷、收費低廉等優勢，面向基層社會提供法律服務。基層法律服務工作者與律師形成競爭關系。在《中華人民共和國行政許可法》實施之前的2000年，根據司法部《基層法律服務所管理辦法》的規定和有關實施意見，廣泛開展了基層法律服務所的調整整頓工作，對現有司法行政機關批准設立的各種形式的基層法律服務所進行了一次全面的清理檢查，並在調整整頓的基礎上按新的管理體制重新辦理設立登記。 2000年，司法行政機關繼續採取多種措施，提高人員整體素質。根據《基層法律服務工作者管理辦法》建立了規范的執業資格認定和執業准入控制制度。2000年12月24日，司法部組織了首次全國基層法律服務工作，依照《中華人民共和國行政許可法》和行政審批制度改革的有關規定，國務院對所屬各部門的行政審批項目進行了全面清理。由法律、行政法規設定的行政許可項目，依法繼續實施;對法律、行政法規以外的規范性文件設定，但確需保留且符合《中華人民共和國行政許可法》第十二條規定事項的行政審批項目，根據《中華人民共和國行政許可法》第十四條第二款的規定，國務院發布了《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》。其中第75項基層法律服務工作者執業核准部門為:省級或其授權的下一級人民政府司法行政主管部門。2012年8月31日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議第二次修正的《民事訴訟法》第58條明確規定，基層法律服務工作者和律師一樣均可作為訴訟代理人參加民事訴訟。這是我國立法機關第一次從法律層面明確了基層法律服務工作者的執業依據。這對於維護當事人的合法權益，調動基層法律工作者的積極性，防止不具有訴訟代理人資格的公民參與訴訟具有重大意義
G. 基層法律服務工作者開展業務應當遵循哪些要求
《基層法律服務工作者管理辦法》
第五章執業權利和義務
第三十二條基層法律服務工作者持基層法律服務所出具的介紹信、當事人的委託書和《法律服務工作者執業證》，經有關單位或者個人同意，可以向他們調查、收集與承辦法律事務有關的證據材料；可以向人民法院申請查閱有關的案卷或者庭審材料。
第三十三條基層法律服務工作者對堅持非法要求、故意隱瞞重大事實、提供虛假證據或者嚴重違反委託合同約定義務的當事人，可以拒絕為其代理或者解除委託關系。
第三十四條基層法律服務工作者在執業中發現本地區政府機關、村民(居民)自治組織、企業事業單位、社會團體在執行法律、法規和規章方面存在問題的，可以向其提出法律建議。
第三十五條基層法律服務工作者在應聘執業期間，有權獲得執業所需的工作條件，有權參加政治學習和業務培訓，有權參與所務民主管理，有權獲得勞動報酬和享受保險、福利待遇。
第三十六條基層法律服務工作者對侵犯其執業權利的行為，可以請求司法行政機關、有關司法機關或者基層法律服務行業協會組織依法予以保障。
第三十七條基層法律服務工作者執業，應當遵守法律、法規和規章，以事實為根據，以法律為准繩，嚴格依法辦事，自覺維護法律尊嚴與社會正義。
第三十八條基層法律服務工作者應當盡職盡責，努力維護當事人的合法權益，接受當事人和社會的監督。
第三十九條基層法律服務工作者應當遵守由基層法律服務所統一收案、統一委派、統一收費的規定。
第四十條基層法律服務工作者應當依照有關規定履行法律援助義務。
第四十一條基層法律服務工作者應當遵守司法、仲裁和行政執法活動的有關制度，尊重司法、仲裁和行政執法機關及其工作人員依法行使職權。
曾擔任法官的基層法律服務工作者，在離任後二年內不得擔任原任職法院審理的訴訟案件的代理人。
第四十二條基層法律服務工作者應當尊重同行和其他法律服務工作人員，同業互助，公平競爭，共同提高執業水平。
第四十三條基層法律服務工作者應當保守在執業活動中知悉的國家秘密、當事人的商業秘密和個人隱私。
第四十四條基層法律服務工作者應當愛崗敬業、堅持原則、誠實守信、舉止文明、廉潔自律，自覺維護執業聲譽和社會形象。
第四十五條基層法律服務工作者應當勤奮學習，加強職業修養，積極參加司法行政機關組織的業務培訓和進修，不斷提高專業水平和服務技能。
H. 司法部關於基層法律工作者改革的近幾天的新聞
消除司法部司復[2002]12號批復陰影為基層法律工作者順利開展民事訴訟代理掃除障礙
2013年1月1日，新修改的民事訴訟法施行後，將基層法律服務工作者與律師並列為第一類訴訟代理人，也是專業訴訟代理人，使基層法律工作者看到了司法體制改革的曙光，感受到了基層法律服務所生存發展的希望和空間。然而在具體的執行中，受司法部司復[2002]12號批復的影響，作為享有審判權的人民法院仍然對基層法律工作者代理訴訟行為存在著歧視性看法。最具代表性的便是最高人民法院研究室民事處處長、法學博士吳兆祥先生在民事訴訟法修改條文理解與適用中的諸多觀點。正是由於有吳博士觀點作支撐，作者在深圳市福田區法院代理北京等地的當事人承辦申請執行事務時，才遭到拒絕。
細探司法部司復[2002]12號批復出台的背景和理論依據，作者發現這個批復的出台是司法體制改革的一次大倒退，且引用的是已經失效的或需要修訂的部頒規定，它的出現使無數有作為、能夠為「非轄區」當事人提供優質服務的基層法律工作者陷入了尷尬的境地。
為了基層從事法律服務的同行能夠正常開展「轄區外」訴訟代理業務，為了司法部高層能聽到最底層的聲音，作者從四個方面諫言，希望司法部決策層能夠及時作出反應，以消除司復[2002]12號批復產生的陰影。
一、從深圳兩級法院對基層法律工作者代理民事訴訟的不同做法，看兩級法院法官對《民事訴訟法》第五十八條第二款第一項規定的差別執行。
2011年3月以來，在山西省原平市南城法律服務所執業的作者，開始為以北京人為主的17名出借人，遠赴深圳市的兩家法院承辦被告為深圳市三家私營公司的民間借貸糾紛案，案件總量為54件，涉案金額為986萬元。由於該案有其特殊性和復雜性，作者先後在深圳兩家基層法院進行了4批次的訴訟，到2013年5月17日，四批次判決書全部發生效力。兩批17案已經中止執行，准備向深圳市中級人民法院申請破產還債。
2013年9月2日，當作者持北京市、內蒙古自治區等五省市區16名委託人簽發的授權委託書、本所的專用函和本人執業證，再次踏進廣東省深圳市福田區人民法院立案樓，代理這些當事人承辦37件民間借貸糾紛案件的執行事宜時，被負責承辦執行案件窗口的女法官告知，因基層法律工作者不能代理非本轄區外的案件而拒絕接受相關訴訟文書。
此前，在深圳市福田區、羅湖區法院無論是起訴當初的代為立案、出庭代理訴訟，包括前兩批17個案件的申請執行，都沒有因為作者是一名基層法律服務工作者（以下簡稱法律工作者）而被拒之門外。
作者向這位女法官再三說明為這些當事人代理訴訟，並不是第一次來深圳，且已經生效的這37案判決書上的共同委託代理人就是本人。然而，這位法官依然堅持她執行的正是新《民事訴訟法》第五十八條第二款第一項的規定。
而作者的觀點正好與之相反。作者認為，既然全國人大常務委員會已經通過立法確立了法律工作者的訴訟代理地位，就不應當看著已經過時的老黃歷，再拿已經失效的批復作擋箭牌。況且，十年前司法部一個批復怎麼能對抗立法機關的規定，任憑怎麼解釋都無濟於事。這位法官還為作者支招說，可以由當事人推舉訴訟代表人親自前來法院立案，以解決法律工作者代理權受限的問題。
由於作者在福田、羅湖區法院分別代理的前兩批共17件案件已經中止執行，將進入破產還債程序，作者帶著草擬的相關訴訟文書來到深圳市中級人民法院請教。並與立案庭接待法官探討進入破產還債程序法律工作者能否享有代理權時，接待法官請示領導後明確答復，法律工作者的代理權不會受到限制。
在深圳這座高度開放的城市，兩級法院審查立案的法官對法律工作者代理訴訟兩種截然不同的做法，說明深圳市中院的同志對《民事訴訟法》第五十八條第二款第一項的規定有正確的認識，業務素質更過硬，同時反映出執法者對新施行法律的理解仍存在著不同認識。
為了爭取37案執行階段的代理權，作者再次返回福田法院與這位法官交涉。承辦法官認為自己無權決定，請示負責立案審查的領導。這位領導很負責任，不僅與作者進行了溝通，還給深圳市中級致電了解了法律工作者代理權的問題，確認作者所反映的情況屬實後，又給其他基層法院打電話了解對類似情況的做法。最後女法官作出答復依然是，中院是中院的做法，基層法院就這么做，並以龍崗、羅湖區等法院都是這種做法為由拒絕。
作者提出是否可以給個書面答復，該法官答復可以，但須領導給出編號。等了好大一會兒，該法官告訴作者，已請示領導不能給予書面答復，也拒不接收相關訴訟文書。為了說服作者，這位法官還拿出由最高人民法院副院長奚曉明主編的《〈中華人民共和國民事訴訟法〉修改條文理解與適用》（以下簡稱民訴法修改條文的理解與適用）作為其拒絕的依據。
兩方各執一詞，僵持不下，其直接後果便是影響當事人權利的實現。為了節省資源、節約時間，徵得委託人代表同意後，作者與深圳市一家規模律師事務所簽訂了《委託代理合同》，將這批37案的執行事務轉交當地律師代理。
作者代理的訴訟案件，真正符合「本轄區」條件者少之又少，也沒有被拒之門外。這是作者本人從業24年來，因法院執行司法部《鄉鎮法律服務業務工作細則》第二十四條第四項「當事人一方位於本轄區內」的規定，第一次被法院剝奪訴訟代理權。
二、其實司法部司復[2002]12號批復出台當時引用的條文已經失效，卻在之後的十餘年間仍大行其道，且產生的影響在一定程度上制約了整個行業的良性發展。
司法部司復[2002]12號批復，不顧法律工作者當時已經走向法律服務市場的現實，援引的又是已經過時、失效，且存在立法技術缺陷的《鄉鎮法律服務業務工作細則》。存在的主要問題是：
一、1991年9月20日由司法部頒布的《鄉鎮法律服務業務工作細則》總則部分第六條規定「鄉鎮法律服務所應當立足基層，主要面向本轄區內的政府機關、群眾自治組織、企業事業單位、社會團體和承包經營戶、個體工商戶、個人合夥組織以及公民提供法律服務，服務方式力求便民利民，及時有效」，根據該條的規定，已經明確定位為「主要面向本轄區」，而沒有限定非本轄區。卻在分則部分的第二十四條第四項出現「當事人一方位於本轄區內」限制性的規定。
從立法技術層面看，如果分則部分的規定違反總則部分的規定，應當作為無效條款來看待，卻在當時缺乏立法法指引的情況下，加上擬稿人、審稿人法學理論的欠缺或疏忽，才作出如此不嚴謹的規定。因為法律服務業本身包括訴訟代理服務業務。事實上，當年中國的法學人才已不再匱乏，司法部應該有一批法學專家、法律專業人才。如果當時有人能夠意識到它的副作用，以及立法技術上存在的缺陷，只要在《鄉鎮法律服務業務工作細則》發布之前將第二十四條第四項「當事人一方位於本轄區內」的規定刪除便可。
當然，我們不能忘記這項規定出台的歷史背景是法律工作者照樣拿著政府的工資、使用著政府的經費，穿著與公安、司法助理員一樣的警服，還從事著非法律服務工作，其工作性質具有一定的行政色彩。
同時應當肯定，當時全國基層法律服務正方興未艾，多數法律服務工作還處在「摸著石頭過河」階段，出台「工作細則」在特定時期確實發揮了一定的作用。
二、《鄉鎮法律服務業務工作細則》制定的基礎是，1987年5月30日由司法部發布的《關於鄉鎮法律服務所的暫行規定》。根據暫行規定第九條「鄉鎮法律服務所實行『有償服務，適當收費』」的原則。……那時還沒有全面推行「兩不四自」。
從以上規定可以看出，司法部當初的本意已經是鼓勵、扶持這個行業的發展，而不是進行打壓、限制它生存、發展的空間。
之後，司法部又倡導「不佔編制、不要經費」，提出法律服務所走「自主執業、自收自支、自我管理、自我發展」的道路，其意圖正是為法律服務所走向市場創造條件。當時對法律服務所代理訴訟業務加以限制，更多的顧慮可能來自對法律工作者業務能力的擔心。
三、2000年3月31日，由司法部發布的《基層法律服務所管理辦法》第五十一條規定「本辦法自發布之日起施行。1987年5月30日司法部發布的《關於鄉鎮法律服務所的暫行規定》同時廢止」，那麼到2000年4月1日之後《關於鄉鎮法律服務所的暫行規定》這部曾經指導我國基層法律服務業建設、發展的部頒規章便失去存在的基礎。
《基層法律服務所管理辦法》這部新制定的部頒規章最具劃時代意義的做法是，將「鄉鎮法律服務」變更為「基層法律服務」，兩字之差確實是一種進步。按照常識和發展的眼光，曾與《關於鄉鎮法律服務所的暫行規定》相配套的細則、解釋，如不修改重新發布便將作廢。
十分遺憾的是，就在新規頒布實施9個月之後，司法部竟不當引用效力待定的《鄉鎮法律服務業務工作細則》在2002年12月10日，以司復[2002]12號作出《關於基層法律服務工作者不能代理當事人任何一方均不在本轄區內的民事經濟行政訴訟案件的批復》。
這份批復是「根據《鄉鎮法律服務業務工作細則》第二十四條第四項的規定，當事人一方位於本轄區內，是基層法律服務工作者代理民事、經濟、行政案件應當具備的條件之一。」
根據邏輯學大提前錯誤，其推出的結論必然錯誤的基本原理，在《鄉鎮法律服務業務工作細則》效力待定或失去存在基礎的情況下，作出「因此，基層法律服務工作者不能代理當事人任何一方均不在本轄區內的民事、經濟、行政訴訟案件。」結論肯定錯誤。
然而，正是因為這個批復的存在，將我國基層法律服務業的發展影響了十餘年，給工作優秀、具有社會影響力的基層法律工作者帶來的卻是災難性後果，它束縛了有能力的基層法律工作者的手腳。其間，江蘇省司法廳《關於基層法律服務工作者能否代理當事人任何一方均不在本轄區內的民事、經濟、行政訴訟的請示》(蘇司辦2002)69號)起了推波助瀾的作用。
經過長期深入的調研，全國政協委員孔維克發現，「2013年1月1日起實施的新《民事訴訟法》第一次在法律層面上確定了基層法律工作者訴訟代理人的地位，明確規定基層法律服務工作者可以被委託為訴訟代理人代理案件。但司法部於1991年針對政府撥款的法律服務所而制定的《鄉鎮法律服務業務工作細則》卻依舊未改，仍令行於當今自收自支的合夥製法律服務所」。孔維克委員同樣認為，「這一限制性的規定與民事訴訟法將基層法律工作者列為訴訟代理人的立法精神相悖。」
綜合評價這個批復，不僅沒有起到規范法律服務市場的作用，沒有給基層法律工作者帶來工作便利，反而給沒有執業資格的其他人員代理訴訟留下了存活的空間。從現實意義看，它的存在將制約新修訂的民事訴訟法的順利實施、成了法律工作者代理訴訟的拌腳石，是司法體制改革的大倒退。
三、吳兆祥博士對法律工作者代理民事訴訟的范圍及性質所持之觀點，既沒有考慮法律工作者產生的歷史背景，更沒有發現《鄉鎮法律服務業務工作細則》存在的缺陷，也忽視了已經步入成熟的法律服務所對社會所作出的貢獻，更沒有從發展的眼光正視民事訴訟法作出的新規定，所發言論頗具消極意義，對法律工作者開展「轄區外」訴訟代理業務產生的影響深遠。希望吳老能夠更新觀念，重新定位法律工作者在民事訴訟活動中的地位。
《民訴法修改條文的理解與適用》第十一章作者最高人民法院研究室民事處處長、法學博士吳兆祥先生撰文（以下簡稱吳文）認為，「基層法律工作者主要業務包括代理參加民事、經濟、行政訴訟活動。但是基層法律工作者的業務范圍受到一定的限制，司法部（司復[2002]12號）《關於基層法律服務工作者不能代理當事人任何一方均不在本轄區內的民事經濟行政訴訟案件的批復》規定：根據《鄉鎮法律服務業務工作細則》第二十四條第四項的規定，當事人一方位於本轄區內，是基層法律服務工作者代理民事、經濟、行政案件應當具備的條件之一。因此，基層法律服務工作者不能代理當事人任何一方均不在本轄區內的民事、經濟、行政訴訟案件。」這是在代理訴訟業務時，基層法律服務工作者與律師的主要區別。（見吳文P117第20行至第28行）
作者認為，吳兆祥博士可能沒有認真研究中國基層法律服務業的發展史，也忽略了司復[2002]12號批復出台的背景，更沒有根據立法法的基本原理，仔細梳理新法與舊法的關系，上位法與下位法的不同效力，更沒有質疑該批復是否合規有效，因此才直接引用了司復[2002]12號批復，因而才作出「基層法律工作者的代理訴訟業務范圍受到一定的限制」的結論。
吳兆祥博士在文中還指出「這次《民事訴訟法》修改之前，基層法律服務工作者代理民事訴訟，是作為律師代理之外的公民代理的一種形式。」（見吳文P117倒數第1行至P118第1行）
作者認為，這種觀點很值得商榷。修改前的民事訴訟法，對「公民代理」的范圍沒有明確的規定，但是在司法部部頒規章已有明確規定的前提下，執意要把基層法律工作者劃入「作為律師代理之外的公民代理的一種形式」，顯然是對取得執業資格的基層法律工作者執業行為的不尊重，或者說是對基層法律服務整個行業的岐視，也沒有將司法行政機關核發的《法律服務工作者執業證》當回事。
吳兆祥博士在文中最後指出「修改後的《民事訴訟法》將基層法律服務工作者與律師並列為訴訟代理人，就其訴訟法律地位而言，是仍然作為公民代理，還是成為一種獨立的代理人類型尚需進一步研究。（見吳文P118第1行至第4行）」
作者認為，從吳兆祥博士的說法可以看出，吳兆祥博士顯然是對全國人大的立法沒有信心。既然最高立法機關已將基層法律服務工作者與律師並列為同一層次的訴訟代理人，說明雙方在訴訟中的地位平等，功能相同，而沒有高低貴賤之分。所不同的是，律師就是律師，基層法律服務工作者還是基層法律服務工作者。只因各自取得資格的渠道、條件不同，核發證件的部門不同，而稱謂有別。但發證機構都是在各級司法行政機關領導下的兩個工作機構。若再將基層法律服務工作者看成「公民代理」，顯然與民事訴訟法第五十八條第二款第一項的規定和立法本意相悖。
試想，如果司法部、國務院法制局及最高立法機關真得採納了吳兆祥博士提出的以上意見，在修改《基層法律服務所管理辦法》、《基層法律服務工作者管理辦法》或更高級別的《基層法律服務所管理條例》、《基層法律服務法》時，真將其觀點溶入其中，那麼在未來的十到二十年內，基層法律工作者將再無出頭之日。最為直接的後果便是使得最高立法機關作出的基層法律工作者與律師並列的民事代理訴訟地位變成一紙空文。
為此希望吳兆祥博士能實身處地考慮一下基層法律工作者面臨的現實困難，在《民訴法修改條文的理解與適用》再版時，將第十一章的內容進行適當調整，以免繼續以誤傳誤，成為各級法院法官阻礙基層法律工作者「跨區域」代理訴訟的擋箭牌。
四、要改變人們的偏見，最終須從頂層設計著手，取消這些不適時宜的規定。在新規一時難以出台的情況下，最為便捷的做法是司法部以批復的形式廢止司復[2002]12號批復，為基層法律服務所健康發展掃清障礙。
自2000年3月31日，由司法部《基層法律服務所管理辦法》、《基層法律服務工作者管理辦法》施行以來，基層法律服務業本來已經步入了正軌，法律工作者的隊伍得到了空前的發展。正如吳博士稱言「2000年12月24日，司法部組織了首次全國基層法律服務工作者執業資格統一考試。2000年底，全國基層法律服務共有工作者總數達到121904人，比1999年底增加2182人，具有大專以上文化程度的基層法律服務工作者達到57561人，占基層法律服務工作者總數的47%。」（見吳文P117倒數第6行至第2行）
然而，2002年12月10日由司法部司復[2002]12號作出《關於基層法律服務工作者不能代理當事人任何一方均不在本轄區內的民事經濟行政訴訟案件的批復》，卻如當頭一棒，給正在處於發展時期的法律服務業戴上了「經箍咒」。
就是這么一個龐大的服務群體，多數同志完全能夠勝任民事訴訟代理業務。卻讓他們各自為陣、劃地為牢，只能在自己所持執業證確定的執業機構所轄區域內從事代理訴訟業務。
就此河南律師馬玉峰認為，司復[2002]12號批復，對法律工作者的執業地域進行限制，即「當事人一方位於本轄區內」，如果雙方當事人不在法律工作者執業的轄區內就無權代理案件。那麼就明確禁止了基層法律工作者跨地辦案，成為好些律師、法官的利用品。
作者認為，在推進城鄉一體化的今天，鄉鎮、城區街道基層法律服務要發展、要生存，就應當適應市場需求，根據客戶的需求提供服務。作為市場主體的基層法律服務所，不應當拒絕非區域當事人的服務請求，同時也沒有理由拒絕為非區域當事人提供服務，如此做法勢必剝奪了法律消費者的自主選擇權。當今交通、通信如此發達，對基層法律服務的「執業區域」限制事實上已成為不可能。
再則，法律服務所既不是行政機構，也不是公安派出所，更不象派出法庭的職能，也沒有任何上撥經費，它不會將有服務需求又送上門的客戶拒之門外。
作者認為，這樣規定並沒有實際意義，反而制約了服務所的業務來源，給並不景氣的法律服務所帶來生存壓力。無須諱言，業務開展較好的法律服務所沒有一家不越過這條「紅線」去執業。而沒有能力代理訴訟，信用度不高的法律工作者，即便將法律服務所設在當事人的家門口也沒人敢用。
作者所在的法律服務所，如真嚴格司復[2002]12號批復的規定，可能早已關門停業，改行另謀生路。事實上，全國多數地區的法院包括北京市，並沒有因為非轄區當事人委託的案件而限製法律工作者出庭代理，就連深圳市兩級法院也是如此。因此規定「當事人一方位於本轄區內」確實沒有存在的價值和必要。
多少年來，為了法律服務所的生存與發展，無數的法律工作者、新聞工作者、法學界專家奔走呼籲，撰文立說，試圖改變法律工作者當前的命運。列舉如下：
2008年6月4日，《記者觀察》雜志記者張鵬在《10萬基層法律服務工作者面臨存廢之爭》一文中，指出「法律工作者認為，國家既然對基層法律服務工作者頒發了「准生證」，就應當允許基層法律服務工作者為社會提供法律服務。這是基層法律服務工作者最基本的生存權和工作權！」
2008年6月1日以後，部分省的基層法律服務工作者要求與司法部高層領導人就「中國基層法律服務工作者的訴訟代理權」問題進行對話，卻至今沒有下文。因為法律工作者沒有自己的行業協會，無法通過上級協會向司法部高層表達訴求。
當年4月3日，作為基層法律服務工作者的代表四川省成都市武侯區蜀漢法律服務所主任李雙德與司法部公證律師工作指導司基層法律服務處處長蔣建峰，探討了基層法律服務工作者的訴訟代理權和《基層法律服務法》的立法。然而，直到今天司法部也沒有從根本上解決中國基層法律服務工作者在法院辦理訴訟業務中的障礙。反而因為法院引用了司法部並不適當的批復，而使得法律工作者被拒之門外。
在法律服務所摸爬滾打過、已取得律師資格的河南黎光律師事務所律師馬玉峰，客觀評價道「法律工作者來自於鄉村，法律工作者由於生在農村，同情弱者的觀念較強，代理案件有著相當強的責任感，忠實於法律，忠實於當事人的合法權益，代理費的收取低廉，有些優秀的法律工作者的水平不亞於律師。由於法律工作者服務基層，紮根基層，案源業務不斷的擴展，基層法律服務工作者在社會主義法治建設中發揮著作用」
為了讓基層法律服務業能有健康發展的空間，全國政協委員孔維克在今年的全國政協會上提案指出，「由於基層法律工作者的代理權經常受到不合理的限制，他們卻不得不面臨著『斷奶』又『斷糧』的窘境。」為此建議，「司法部廢止1991年9月制定的《鄉鎮法律工作者業務工作細則》，制定新的法律工作者業務管理辦法以適應新的法制環境，擴大基層法律服務工作者服務范圍和領域，讓這個群體能夠在跨區域的競爭服務中得到鍛煉提高，給基層百姓提供更多的選擇」
湖北省京山縣坪壩法律服務所主任王偉，深深感到，「在農村，離開了法律約束的經濟活動矛盾重重，成功的很少；離開了法律指導的改革問題多多，多半失敗」，為此在《當前農村基層法律服務業面臨的困境及出路探討》一文中呼籲，「司法部應借鑒《律師法》和《公證法》的起草和頒布過程中的經驗，盡快通過立法的形式，將有些內容已過時的司法部59號令和60號令修改後上升為行政法規或法律，確保基層法律服務工作者能依法執業。或者由司法部提請全國人大常委會對《律師法》第十四條和第四十六條進行修改，然後作出立法解釋，將基層法律工作者的訴訟代理業務上升到法律許可的范圍，這也是當前基層法制建設的當務之急」
參與過北京市海淀區司法局和中國政法大學律師學研究中心《北京地區基層法律服務工作者現狀及對策研究》調研工作的中國政法大學碩士研究生朱桐桐，發表專著建議制定《基層法律服務工作者法》。……
當然，希望廢除法律服務所之聲也不絕於耳。
2013年4月8日，司法部基層法律服務處向社會發布《基層法律服務所管理辦法》、《基層法律服務工作者管理辦法》的修訂草案，使作者很興奮。只見樓梯響不見人下來的時代可能就要結束。
根據上級司法行政機關的安排，作者撰寫了《只有成為市場主體，才有更大生存發展空間》文章，忻州市司法局領導曾來所進行調研，對作者的提法和一些做法給予肯定，作者所持觀點或許能為高層立法有所幫助。
根據《立法法》的相關規定，出台一部新規需要經歷的程序或步驟可能還會太多。為了消除司法部司復[2002]12號批復造成的陰影，作者建議，可否考慮由某個省級司法廳就是否繼續執行《鄉鎮法律服務業務工作細則》第二十四條第四項「當事人一方位於本轄區內」的規定向司法部作出請示，由司法部以批復的形式予以撤銷司復[2002]12號批復，或以已經過時為由不再適用此批復作出批復。
司法部如果能及時出台這樣一個新批復，便可解決基層法律工作者「跨區域」訴訟代理的問題，為基層法律工作者順利開展民事訴訟代理掃清障礙。
I. 基層法律服務所是公益性事業單位嗎
基層法律服務抄所是依據《基層法襲律服務所管理辦法》在鄉鎮和城市街道設立的法律服務組織，是基層法律工作者的執業機構。基層法律服務所按照事業法人體制進行管理和運作，獨立承擔民事責任，依法自主執業，其執業活動不受干涉，財產權益不得侵范，面向社會開展法律服務業務的市場中介組織．基層法律服務所接受縣級司法行政機關或者鄉鎮、街道司法所的委託，協助開展基層司法行政工作。
從性質上來講，並非公益性的事業單位，它只是參照事業單位運作，而且他是自主經營，是有盈利性質的，不是公益性質的，本質上來講他相當於律師事務所，只是裡面的工作人員沒有律師資質，屬於中介機構性質。
J. 現在的鄉鎮司法所和法律服務所，還存在「兩個牌子一套人馬」的現象嗎
您好，很高興回答你的問題！
現在的鄉鎮司法所和法律服務所，基本上已經專不存在「兩個牌子屬一套人馬」的現象了。
根據1996年6月24日，司法部頒布的《司法部關於加強司法所建設的意見》的要求："……（二）目前尚未建立司法所的，要積極創造條件盡快建立；具備條件的地方，司法所和基層法律服務所可以逐步分離，明確各自的職責和相互關系……。」經過17年的逐步改革，目前全國基本已經實現「兩所分離」