兩高污染環境司法解釋

① 兩高司法解釋出台，降低了企業的環境犯罪入罪門檻，請問這對企業來說意味著什麼

對於企業來說，這意味著除了罰款、停業等行政、民事手段，對環境違法可以有更加嚴厲的措施；而有些以前可以矇混過關的行為現在可能就要被定罪量刑。
嚴厲將不僅體現在環境入罪門檻的降低。楊朝飛表示，司法解釋在第八條中明確提出多罪以重處罰。「對環境污染犯罪來說，此前最高量刑就是7 年。現在一些如故意傾倒危廢、有毒有害物質嚴重污染水源或造成重大人員傷亡、財產損失嚴重的，就可以不局限於環境污染犯罪去量刑定罪，還可以按照社會治安條例甚至刑法中的投放危險物質罪定罪，7 年將可能不再是量刑上限。
據他介紹，對違法單位和違法個人進行雙罰是當前環境法制建設的一個新趨勢。2009 年我國修改後的《水污染防治法》中規定，企業事業單位違法造成水污染事故的，不僅對單位處以罰款，對直接責任人等也要處年收入50%以下的罰款。
這是實行雙罰制的一次重要突破，而此次司法解釋，將這一規定拓展至污染犯罪的新領域。不僅對於實施環境污染犯罪的相關人員和其他直接責任人員量刑定罪，而且還要對單位判處罰金，這就從刑事訴訟的角度對企業單位和企業有關責任人提出了新的雙罰制。
首鋼能源環保事業部部長姜林曾長期負責企業的環保工作，也對行業弊病了解頗深。「對不少企業來說，環保就是個說起來重視、做起來忽視的事情。因為即使被發現查處不外就是罰點款；出了事也就是處理個別責任人，賠點錢。但現在開始，情況可能就不一樣了，企業和負責人要為自己的環境行為承擔責任。」
「從無關痛癢到入罪判刑，對企業來說意味著環境污染違法風險加大，違法成本增加，將嚴重打擊不法企業偷排漏排的僥幸心理，迫使其意識到後果的嚴重性而調整行為預期，減少污染環境的非法行為。」中投顧問環保行業研究員侯宇軒對司法解釋寄予厚望。
常年關注企業環境行為的公眾環境研究中心主任馬軍也提醒企業要有充分的認識。「 以前可能只要罰款了事的行為，現在就可能要追究刑事責任。」他表示，長期以來，我國企業的環境違法成本過低，執法過程中也存在很多漏洞。企業對於環境責任的認識參差不齊，多數企業還未將環保作為生存發展的重要問題，負責人也不夠重視，相關管理機制不健全，甚至有些企業在環保方面寧可交罰款，也不願意認真解決問題。

② 環保入刑的十幾種情形

危害環境的一切污染 只有當利用暗管、滲井、滲坑排放的廢物是有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質的，才適用「兩高」司法解釋中行為罰的規定。當利用暗管、滲井、滲坑排放的廢物是除此之外的有害物質時，如果達到入刑標准，適用《刑法》；如果未達到入刑標准，則適用新修訂的《環保法》第六十三條，處行政拘留。而這里的入刑標准，根據《刑法》第三百三十八條，為「嚴重污染環境」，「兩高」司法解釋在第一條中做了詳細闡述。

環境保護部政策法規司副司長別濤在回答本人提問時解釋說：「根據《刑法》和『兩高』司法解釋，有一個入案的標准，也就是門檻。」

對於這一問題，別濤解釋說，「兩高」司法解釋的規定是，物質是特定的，可能是放射性物質廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質危險廢物，持久性有機污染物，以及其他具有毒性的物質。另外，還有明確的標准，有量化的指標，危險廢物超過3噸，危險重金屬超標3倍，如果達到那個標準的就是刑事責任。

「所以新法第六十三條規定，尚不構成犯罪的，就是適用拘留，如果構成犯罪，就適用刑罰。這兩者之間的界限在立法當中還是比較清晰的。」別濤說。

在「兩高」司法解釋中，對利用暗管、滲井、滲坑非法排污的行為作出刑事處罰的規定，而在新修訂的《環保法》中，則規定了行政拘留的處罰。

這引起了許多人的誤解，認為在「兩高」司法解釋中，利用暗管、滲井、滲坑非法排污是行為罰，即只要有這種行為就應入刑；而在新修訂的《環保法》中又規定了行政拘留的處罰，這是一種法律的倒退。

實則不然，兩條法律條文之間的規定並無沖突，它們規定的是兩種不同行為情況下的處罰措施。為辨明兩條文之間的區別，銜接好新修訂的《環保法》與「兩高」司法解釋，本人采訪了相關一線執法人員和專家學者，對此作出了詳細解讀。

如何鑒別暗管、滲井、滲坑？

河北省邯鄲市永年縣是全國標准件集散地，電鍍加工企業比較多，當地環保部門處理過很多非法排污、異地傾倒、滲坑排放等環境違法的案子，有著豐富的一線執法經驗。本人就暗管、滲井、滲坑排污的行為采訪了永年縣環保局環境監察大隊大隊長李社喜。

「通過暗管、滲井、滲坑排放有毒物質的通常都是涉水企業。涉水企業排放的廢水中含酸、重金屬、有毒有害物質、病原體或其他高濃度污染物等，由於這種廢水比較難處理或處理成本高，企業可能會通過暗管、滲井、滲坑等方式進行非法排污。」李社喜介紹說。

【(2)兩高污染環境司法解釋擴展閱讀】暗管，是指通過隱蔽的方式達到規避監管目的而設置的非法排污管道。

滲井，是指利用自流或高壓注入方式將未經處理的超標廢水直接排入地下水體的廢棄方式或利用專門的水井或裂隙、溶洞廢棄污水。「這種方式最惡劣，一旦造成地下水污染，將很難恢復。」李社喜說。

滲坑，是指能夠排放、輸送、貯存超標廢水的天然或人工的無防滲措施的溝渠、坑塘等。

李社喜根據平時的執法經驗總結出以下方式，來判斷是否為暗管、滲井、滲坑。

「一是廢水未經處理或經處理不達標就直接排放，二是排放的方式很隱蔽，意在規避環保部門的監管，三是將廢水直接排入地下水體，四是沒有防滲措施，間接進入地下水體。」

「符合第1、2項的設置管道視為暗管，包括埋入地下的水泥管、瓷管、塑料管和地上臨時的排污軟管等，符合1、3項可視為滲井，符合1、4項可視為滲坑。」

新法實施前，如何處罰？

李社喜告訴本人，在現行法律下，除「兩高」司法解釋外，處罰利用暗管、滲井、滲坑排放有毒物質的行為，一般依據的法律有以下幾條。

《水污染防治法》第二十二條規定，禁止私設暗管或者採取其他規避監管的方式排放水污染物。

第三十五條規定，禁止利用滲井、滲坑、裂隙和溶洞排放、傾倒含有毒污染物的廢水、含病原體的污水和其他廢棄物。

第三十六條規定，禁止利用無防滲漏措施的溝渠、坑塘等輸送或者存貯含有毒污染物的廢水、含病原體的污水和其他廢棄物。

以上違法行為根據《水污染防治法》第七十五條第二款、第七十六條進行處罰。

第七十五條規定，違反法律、行政法規和國務院環境保護主管部門的規定設置排污口或者私設暗管的，由縣級以上地方人民政府環境保護主管部門責令限期拆除，處兩萬元以上十萬元以下的罰款；逾期不拆除的，強制拆除，所需費用由違法者承擔，處十萬元以上五十萬元以下的罰款；私設暗管或者有其他嚴重情節的，縣級以上地方人民政府環境保護主管部門可以提請縣級以上地方人民政府責令停產整頓。

第七十六條規定，有下列行為之一的，由縣級以上地方人民政府環境保護主管部門責令停止違法行為，限期採取治理措施，消除污染，處以罰款；逾期不採取治理措施的，環境保護主管部門可以指定有治理能力的單位代為治理，所需費用由違法者承擔：

（七）利用滲井、滲坑、裂隙或者溶洞排放、傾倒含有毒污染物的廢水、含病原體的污水或者其他廢棄物的；

（八）利用無防滲漏措施的溝渠、坑塘等輸送或者存貯含有毒污染物的廢水、含病原體的污水或者其他廢棄物的。

有前款第八項行為的，處兩萬元以上二十萬元以下的罰款；有前款第七項行為的，處五萬元以上五十萬元以下的罰款。

「執法人員發現利用暗管、滲井、滲坑排污的違法行為後，應先立案，並對違法行為進行調查取證（製作現場筆錄、詢問筆錄、影像資料等），由法制部門製作《行政處罰事先告知書》、《行政處罰決定書》，由縣級以上環保部門依據法律法規進行處罰，涉及刑事犯罪的，移交司法機關。」李社喜介紹說。

新法實施後，有何不同？

「這次新增加的規定，有特定的幾種行為引入了治安拘留，這是立法機關針對環保管理違法比較突出的情況提出的新的制裁手段，范圍是特定的，在法律上有嚴格的區別。」環境保護部政策法規司副司長別濤說。

為何要引入行政拘留？這種手段與刑事處罰相比有哪些異同？它的作用又是什麼？在這點上，如何銜接好「兩高」司法解釋與新修訂的《環保法》？

就這些問題，本人采訪了鄭州大學法學院訴訟法副教授馬春娟和四川省通江縣環境監察大隊副大隊長劉永濤。

行政拘留與刑事處罰有何區別？

馬春娟介紹，兩者的主要區別如下。

一是性質不同。行政拘留是行政處罰，刑事處罰是刑罰。

二是處罰適用的前提不同。行政拘留是在短期內限制人身自由的一種行政處罰，只適用於一般違法的人；而刑事處罰是針對犯罪的人作出的刑罰。

三是處罰適用的依據不同。行政拘留適用的依據是行政法；而刑事處罰適用的依據只能是法律，即《刑法》和全國人大及其常委會通過的有關《刑法》的若干補充規定。

四是實施處罰的機關不同。行政拘留的實施主體是縣級以上公安機關，新修訂的《環保法》第六十三條的行為由公安機關作出行政處罰；而刑事處罰屬於國家的司法權范疇，《刑法》第三百三十八條規定的行為只能由人民法院實施處罰。

五是處罰的期限不同。行政拘留的期限最長為15日，刑事處罰的期限為3個月以上。

六是違法者主觀狀態對承擔責任的影響不同。在刑事處罰中，行為人的主觀是故意還是過失對其所承擔的刑事責任影響很大，是判斷罪與非罪、此罪與彼罪的重要因素。但在行政拘留過程中，行為人主觀上的故意和過失就顯得不那麼重要，只要主觀上有過錯，客觀上實施了行政違法行為，就可以對其實施行政拘留，不必過細地研究這一違法行為是故意還是過失。

七是處罰的作用不同。行政拘留和刑事處罰雖然對違法者都有懲戒和教育的雙重作用，但側重點不同。行政拘留注重的是對違法者的教育；而刑事處罰更注重對違法犯罪活動的打擊，制裁犯罪分子是刑罰的主要功能。

如何認定「兩高」司法解釋中規定的刑事處罰？

劉永濤認為，在「兩高」司法解釋和新修訂的《環保法》中對利用暗管、滲井、滲坑違法排污的定性不同的問題，實際上就是如何界定環境刑事處罰（環境污染犯罪）和環境行政處罰（環境違法）的構成要件問題。

「兩高」司法解釋第一條是對實施《刑法》第三百三十八條涉及的「嚴重污染環境」的認定標准作出的具體規定。

「兩高」司法解釋中認定這一標準的規定之一為「私設暗管或者利用滲井、滲坑、裂隙、溶洞等排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質」。

對於放射性廢物的范圍問題，《放射性污染防治法》第六十二條第八項和《放射性廢物安全管理條例》（國務院第612號令）第二條作出了解釋：放射性廢物是指含有放射性核素或者被放射性核素污染，其濃度或者比活度大於國家確定的清潔解控水平，預期不再使用的廢棄物。

「有放射性的廢物」、「含傳染病病原體的廢物」容易鑒定、認定，無需專門解釋；「其他有害物質」范圍則十分寬泛，難以具體界定。

鑒於此，「兩高」司法解釋第十條明確界定了「有毒物質」的范圍和認定標准。

第十條規定：「下列物質應當認定為『有毒物質』：

（一）危險廢物，包括列入國家危險廢物名錄的廢物，以及根據國家規定的危險廢物鑒別標准和鑒別方法認定的具有危險特性的廢物；

（二）劇毒化學品、列入重點環境管理危險化學品名錄的化學品，以及含有上述化學品的物質；

（三）含有鉛、汞、鎘、鉻等重金屬的物質；

（四）《關於持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》附件所列物質；

（五）其他具有毒性，可能污染環境的物質。」

綜上，「兩高」司法解釋是對環境污染犯罪（污染環境罪）的入罪要件的具體認定標准作出的具體規定。

如何認定新修訂的《環保法》中規定的行政處罰？

刑事處罰作為最重的處罰手段，只能針對那些危害特別嚴重的違法行為，而對環境污染違法行為而言，除追究刑事責任外，還有大多數沒有構成犯罪的，應由行政機關追究行政責任。因此，對違法與犯罪的問題，需要行政處罰與刑事處罰的有效銜接。

新修訂的《環保法》第四十二條第四款規定，嚴禁通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監測數據，或者不正常運行防治污染設施等逃避監管的方式違法排放污染物。同時，第六十三條規定了相應的處罰措施。

行政拘留屬於行政處罰的一種，是對尚未構成犯罪的一般違法行為給予的一種最為嚴厲的制裁。劉永濤談到，行政拘留最高期限為15日，新修訂的《環保法》第六十三條又進一步作了區分，符合法定情形的，對其直接負責的主管人員和其他責任人員，處10日以上15日以下拘留；情節較輕的，處5日以上10日以下拘留。

由於涉及對公民人身自由的限制，因此行政拘留權只能由縣級以上公安機關行使，對本條規定的4種行為尚不構成犯罪的，縣級以上人民政府環境保護主管部門或者其他有關部門無權直接拘留，應當將案件移送公安機關，由公安機關依法處以拘留。如果構成犯罪的，應當依法追究刑事責任。

應當說明的是，新法第六十三條規定的對4種行為實施行政拘留，並不排除依照有關法律法規對其予以處罰，而是在其他法律法規規定的處罰之上，新增加了行政拘留的法律責任，加重了對這些行為的處罰。同時，本條規定也與《刑法》的規定做了較好的銜接。新法第六十九條規定：「違反本法規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任」。

綜上，本條是對嚴重的環境違法行為但尚不構成犯罪的處以行政拘留的規定。如何做好銜接工作？

馬春娟提到，要注意環保行政處罰與環保刑事處罰的證據標準的銜接問題。

對環保違法排放行為的行政處罰和刑事責任追究都離不開證據證明，而且舉證責任在於環保行政機關和司法機關。但由於行政處罰與刑事處罰對違法行為者的影響具有質的差別，案件事實所要達到的證明程度，即證明標准也相應的有很大差別。

在刑事責任追究中證據必須達到「排除一切合理懷疑」的標准；而行政處罰的證據則應當達到「實質性的證據」或「清楚、令人明白、信服的標准」，這個標准低於「排除一切合理懷疑」的標准，但高於民事案件中的「占優勢蓋然性證據」標准。如何辨明標准，還需要一線執法人員在實踐中更多地積累經驗。

李社喜介紹，河北省早在去年上半年就已經就利用暗管、滲井、滲坑惡意排污等行為開展了「利劍斬污」行動，河北省環保部門、公安機關和檢察機關聯動執法，河北省成立環境安全保衛總隊，市級設環安支隊，縣級設環安大隊，對觸犯《刑法》足以入刑的行為，及時移交公安機關立案處罰。新修訂的《環保法》頒布後，一線執法人員學習了新法中的亮點，將對環保部門和公安部門的銜接問題再做完善，以期更好地適用新法。

法條速遞

「企業事業單位和其他生產經營者有下列行為之一，尚不構成犯罪的，除依照有關法律法規規定予以處罰外，由縣級以上人民政府環境保護主管部門或者其他有關部門將案件移送公安機關，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處十日以上十五日以下拘留；情節較輕的，處五日以上十日以下拘留：

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（三）通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監測數據，或者不正常運行防治污染設施等逃避監管的方式違法排放污染物的；

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——《環境保護法》（2014年4月24日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議修訂）第六十三條

「違反國家規定，排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質或者其他有害物質，嚴重污染環境的，處三年以下有期徒刑或者拘役，並處或者單處罰金；後果特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，並處罰金。」

——《刑法》第三百三十八條

「實施刑法第三百三十八條規定的行為，具有下列情形之一的，應當認定為『嚴重污染環境』：

（一）在飲用水水源一級保護區、自然保護區核心區排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質的；

（二）非法排放、傾倒、處置危險廢物三噸以上的； （三）非法排放含重金屬、持久性有機污染物等嚴重危害環境、損害人體健康的污染物超過國家污染物排放標准或者省、自治區、直轄市人民政府根據法律授權制定的污染物排放標准三倍以上的；

（四）私設暗管或者利用滲井、滲坑、裂隙、溶洞等排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質的；

（五）兩年內曾因違反國家規定，排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質受過兩次以上行政處罰，又實施前列行為的；

（六）致使鄉鎮以上集中式飲用水水源取水中斷十二小時以上的；

（七）致使基本農田、防護林地、特種用途林地五畝以上，其他農用地十畝以上，其他土地二十畝以上基本功能喪失或者遭受永久性破壞的；

（八）致使森林或者其他林木死亡五十立方米以上，或者幼樹死亡二千五百株以上的；

（九）致使公私財產損失三十萬元以上的；

（十）致使疏散、轉移群眾五千人以上的；

（十一）致使三十人以上中毒的；

（十二）致使三人以上輕傷、輕度殘疾或者器官組織損傷導致一般功能障礙的；

（十三）致使一人以上重傷、中度殘疾或者器官組織損傷導致嚴重功能障礙的；（十四）其他嚴重污染環境的情形。」

——《最高人民法院最高人民檢察院關於辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》第一條

③ 非法處置危險廢物罪司法解釋

兩高《關於辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》第一條
實施《刑法》第三百三十八條規定的行為，具有下列情形之一的，應當認定為「嚴重污染環境」：
（一）在飲用水水源一級保護區、自然保護區核心區排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質的；
（二）非法排放、傾倒、處置危險廢物三噸以上的；
（三）排放、傾倒、處置含鉛、汞、鎘、鉻、砷、鉈、銻的污染物，超過國家或者地方污染物排放標准三倍以上的等。
法律依據
《最高人民法院最高人民檢察院關於辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》第一條 實施刑法第三百三十八條規定的行為，具有下列情形之一的，應當認定為「嚴重污染環境」：

（一）在飲用水水源一級保護區、自然保護區核心區排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質的；

（二）非法排放、傾倒、處置危險廢物三噸以上的；

（三）非法排放含重金屬、持久性有機污染物等嚴重危害環境、損害人體健康的污染物超過國家污染物排放標准或者省、自治區、直轄市人民政府根據法律授權制定的污染物排放標准三倍以上的；

（四）私設暗管或者利用滲井、滲坑、裂隙、溶洞等排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質的；

（五）兩年內曾因違反國家規定，排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質受過兩次以上行政處罰，又實施前列行為的；

（六）致使鄉鎮以上集中式飲用水水源取水中斷十二小時以上的；

（七）致使基本農田、防護林地、特種用途林地五畝以上，其他農用地十畝以上，其他土地二十畝以上基本功能喪失或者遭受永久性破壞的；

（八）致使森林或者其他林木死亡五十立方米以上，或者幼樹死亡二千五百株以上的；

（九）致使公私財產損失三十萬元以上的；

（十）致使疏散、轉移群眾五千人以上的；

（十一）致使三十人以上中毒的；

（十二）致使三人以上輕傷、輕度殘疾或者器官組織損傷導致一般功能障礙的；

（十三）致使一人以上重傷、中度殘疾或者器官組織損傷導致嚴重功能障礙的；

（十四）其他嚴重污染環境的情形。