条例博弈

① 颁布农村环境保护治理条例意义

“环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福啊！要像保护眼睛一样保护版生态环境，像对待生权命一样对待生态环境。”由此可见， 环境问题一直是民众高度关注的热点，特别是民众对于城市空气质量、水污染的吐槽等涉及到群众切身利益的环保问题，无疑更触痛了民众敏感神经。因为环境一旦遭到破坏，不仅要付出更高昂的治理成本，而且这些环境问题关系到群众的生产、生活，关系到群众的身体健康和生活质量的提高。
“既要绿水青山，也要金山银山”。这意味着环境保护和经济发展是非零博弈。其实，只要坚持科学发展，把老百姓的健康置于GDP之上，严格按照国家相关法律的规定，严把“绿色关”，就可以实现经济发展和环境保护齐头并进，就可以让群众在享受绿色生活的用时，也能感受到经济发展带给他们的实惠。也就是说，我们要解决环境治理和保护问题，必须从经济发展的角度解决，就环保论环保是缘木求鱼。我们必须把节约优先、保护优先放在突出的位置上，在发展中保护，在保护中发展。

② 信息网络传播权保护条例的意义

国务院发布的《信息网络传播权保护条例》(以下简称(条例))，2006年7月1日起将全面施行。《条例》的出台与实施，意味着我国的网络信息传播开始迈入规范化发展的轨道，是我国网络信息产业发展历史中一个重要的里程碑。
结束混沌、迷茫的状态
互联网应用改变了世界，尤其改变了信息世界。《条例》向网络世界发出了这样一个信号——网络信息世界将结束过去的混沌、迷茫的状态，在版权保护和应用方面带来一个朗朗乾坤。
适应各方利益博弈，促进信息网络繁荣
网络的大行其道，为著作权人和以社会公众为代表的作品使用者之间带来了新的利益平衡问题，著作权合理使用制度和著作权授权方式都受到新的挑战。《条例》的出台，是著作权法为适应网络环境下各方利益博弈而做出的有力的补充，不仅进一步完善了我国著作权相关法规，更促进了我国信息数字化进程。
《条例》比较明确地规定了使用者可以在什么样的条件下无偿使用版权，版权人发现被侵权应该采取什么行动维护自身利益等等。从《条例》制订的规则可以看出，包括合理使用、法定许可、避风港原则、版权管理技术等一系列内容，更好地区分了著作权人、图书馆、网络服务商、读者各自可以享受的权益，网络传播和使用都有法可依，形成一个相互依存、相互作用、相互影响的“对立统一”关系，很好地体现了产业发展与权利人利益、公众利益的平衡。《条例》进一步完善了著作权配套法规，为著作权人与公众利益之间、著作权垄断与信息分享之间的博弈提供了良好的平衡点，适应各方利益博弈，为产业加速发展，促进信息网络繁荣做好了法律保证。

③ 怎样实现科学立法

科学立法的实现路径
实行科学立法，必须坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，遵循立法的科学理论，还要从以下几个方面着手。
（一）科学合理的立法体制机制
1.立法决策体制机制。有立法权的人大及其常委会作为立法主体，是立法决策和立法协调主体。不过，人民代表大会主席团和委员长会议（或主任会议）在立法决策和协调过程中发挥着重要作用。
2.立法权限（体制）。现行宪法和有关法律对立法权限划分作了基本界定，确立了统一的、分层次的立法体制。现在看来，立法权限的划分还不够明晰，需要修改宪法和立法法的相关规定，进一步规范和完善这一体制。（1）从纵向来说，要明确中央与地方的立法权限划分；明确省（市、自治区）人大及其常委会与较大的市人大及其常委会的立法权限划分。（2）从横向来说，要着重厘清立法权与行政权的界限，既要明确全国人大及其常委会与国务院的立法权限划分，细化宪法第八十九条关于国务院行政管理职权的事项，界定何为“执行法律”、“行政管理职权”等，细化立法法第八条关于专属立法权的规定；又要明确地方人大及其常委会与地方政府的立法权限划分。（3）要明确人大与其常委会之间立法权限的划分，目前法律法规大多在人大常委会上通过，而很少（有的地方几乎没有）在人民代表大会上通过。依法将更多的法律法规草案提请代表大会审议和表决，既是发挥人大代表在立法中的作用的应有之义，也是增强法律法规正当性的必然要求。
3.规范立法权的行使。（1）扩大提出法律法规案的主体范围。有权提出法律法规案的主体不积极、不主动，而有利益表达诉求的主体又没有提出法律法规案的权力，因此，适当扩大提出法律法规案的主体范围，有利于适应利益主体多元化的需要，也可以在一定程度上解决“等米下锅”的问题。贯彻落实党的十八届三中全会提出的“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”，可否考虑赋予有地方立法权的较大的市人大及其常委会向省（市、自治区）人大及其常委会提出法规案的权力。（2）抓紧完善法律制度。我国法律体系内部不和谐、相互矛盾冲突的现象比较突出，还存在不均衡的问题。比如，虽有民法通则和合同法、婚姻法等法律，却没有民法总则、更没有民法典；社会保障方面法律也较为欠缺等。当前，急需“落实税收法定原则”，进一步健全税收制度。（3）适当将行政法规和司法解释中的一些内容，吸收到法律中来或者说由法律予以规定。既然行政法规和司法解释都是适用于全国的，那从权力行使的合理性和正当性（合法性）的角度来说，就应当由全国人大及其常委会以法律的形式作出规定，而不应寄希望于国务院和“两高”做细化规定，以免他们僭越应当由全国人大及常委会行使的立法权。
（二）完善的立法程序
立法本身是一件大事，所以立法的协商、协调，不仅要在会下进行，也要在会上进行，而且要采取公开立法这种让人看得见的方式进行。当前，在立法工作中要实行更加广泛的协商，“深入开展立法协商。”
1.扩大立法博弈。立法本质上是各种社会利益的分配和协调，是不同利益主体之间的博弈，是对既有利益格局的调整，是在打破现有利益格局的条件下，通过协商和博弈，重塑新的利益格局，既保护共同利益，也保护个人利益。这本身既是民主立法，也是科学立法。我国正处于社会急剧转型时期，复杂的政治和社会局面使得各项改革均步入了“深水区”，举步维艰，实质上就是利益的表达与博弈不充分，而这又加大了改革的难度，延缓甚至阻碍了改革进程。因此，对利益的调整必须格外小心，必须与所涉及的利害关系人进行沟通，扩大和促进博弈，进而形成共识，达成各方均能接受的方案，平衡各种利益，体现和保障各利益主体不同的正当利益。
2.进一步丰富方式方法。在立法过程中，已广泛采取座谈会、书面征求意见、调查研究、列席和旁听、公民讨论、专家咨询和论证、媒体讨论、信访等形式。立法法没有对此作出明确规定，但其中第五十八条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”其实，这些方法也可在法律起草过程中加以使用。因为这些方法的广泛运用，不但有助于法案起草者深刻了解和把握各有关方面的利益、愿望及相关要求，而且有助于立法协调工作的实施，保证立法顺利进行，使法案更加成熟，质量更高。这需要修改完善立法法，从法律上进一步予以明确，做好立法沟通协调工作。
立法工作要坚持走群众路线，建立健全相关的具体制度，使群众参与立法制度化、法律化，把“运动式”的参与变成制度化、法律化的有序参与，特别是要适当改变以往立法工作中的一些做法，继续征求有关部门、有关方面的意见，但又不能局限于此，以免使得有关主管部门“借法扩权”、“与民争利”，更要征求法律所调整范围内的利益集团和群众的意见，扩大有不同利益的公权力机关的参与，特别是要扩大各种不同利益群体、不同利益阶层的公众参与和博弈。就是说，对政府部门组织立法起草或参与立法起草中可能渗入的部门利益，应当通过公众参与、其他部门参与、立法审查、权力机关审议及其他程序博弈机制进行制约，以最大限度地反映各种不同利益群体、不同利益阶层的利益和意志。
3.完善立法听证制度。（1）明确立法听证的范围，什么样的法律必须经过听证、什么样的法律不必经过听证等。（2）规定立法听证的程序和相关规则，如选择参与立法听证的人或团体，举行听证会的法律效果，举行立法听证会的程序规则等。减少听证事项、范围和适用程序确定的随意性。（3）确定和强化“反对意见（原则性分歧意见）优先发言、重点对待”原则。
（三）高超的立法技术和艺术
1.关于立法技术。立法技术是实现立法目的的必要手段和工具，是指法律的内部结构和外部结构的形式，法律的修改和废止的方法，法律的文本，法律的系统化等方面的规则。法律的调整的对象不同，调整方法也不一样，既有公法与私法的调整方法之分，也有刑罚、行政处罚、民事处罚之别，这都是有讲究的。同时，法的目录、标题，法的总则、分则和附则等的制作技术，也需要加以改进。
2.完善立法体例。立法法第五十四条对法律的体例作了一些规定，但没有就行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等的体例作出规定。需要在总结实践经验的基础上，加以补充和完善。
3.规范立法的语言。语言是法律条文的载体和表现形式，立法语言具有自身鲜明的风格和特质，所谓“法言法语”，最基本的要求是明确性，同时模糊性是立法语言难以消解的属性。这是因为，立法者认识能力是有限的，语言本身具有模糊性，法的普遍性本身蕴含了模糊性、抽象性、概括性。因此，立法语言的使用，不仅是技术，也是艺术，立法须要兼顾语言的明确性和模糊性，该明确具体的一定要明确具体，该模糊的一定要模糊，既有刚性又有弹性，既有原则性又有灵活性。
（四）严谨细致的立法论证
2013年10月30日，张德江委员长在全国人大常委会立法工作会议上的讲话指出：要抓好立法项目论证，在充分论证必要性和可行性的基础上，科学确定立法项目。更加注重提高立法效益，建立健全法律出台前评估和立法后评估制度，使这些工作常态化、规范化。这需要在实践中认真贯彻落实。
1.加强论证工作。在论证立法的必要性、重要性的基础上，进一步加强对立法的科学性、可行性，出台时机，可能产生的社会效果（正面的和负面的）等内容的论证。作为一种公共决策和国家行为，立法本身、更不用说执法都是要耗费社会资源的，而社会资源是一定的、有限的。因此，要采取成本效益法，对执法成本、执法收益等进行客观分析和论证，其中执法成本包括：执法机构、人员编制、经费等。
2.开展立法评估。法律法规在实施一定时间之后，要开展评估工作，检测其实施状况，发现其中存在的问题，加以修改完善，增强可行性、可操作性，真正将纸上的规定变成现实的东西。
（五）专家学者的智慧与作用
1.要充分发挥专家学者的作用。立法过程中广泛征求专家学者的意见，有利于提高法案的质量。但由于受多种因素影响，在实践中专家学者为立法贡献智识的情况却很少。要转变思想观念，切实防止“权力让专家成为长官的奴婢”的现象，充分发挥专家学者在立法中的作用。
2.健全专家学者参与立法的机制。要进一步建立健全专家咨询、顾问制度，发挥各方面专家学者的作用。现代社会中专业性、技术性问题大量出现，立法就必须征求相关学科领域专家学者的意见。同时，要征求语言、法律等方面专家学者的意见。在制定1954年宪法的过程中，宪法起草委员会聘请法律专家周鲠生、钱端升为法律顾问，教育家叶圣陶、语言学家吕叔湘为语文顾问，从各个角度对宪法草案进行研究推敲。历史证明，效果是很好的。

④ 预算法实施条例历时5年终于落地，国库管理权究竟归谁

迟到的预算法实施条例近期终于落地，这是有着“经济宪法”之称的预算法最为重要的配套文件，事关四五十万亿财政资金管理，备受外界关注。
导致预算法实施条例滞后于预算法近6年才出台的原因较为复杂，其中之一就是财政部门与中国人民银行及分支机构在国库管理权的界定。
多位财税专家对分析，从最终的预算法及实施条例来看，财政部门依然在国库管理权上起着主导作用，享有库款支配权，具体国库业务对财政部门负责。而央行及分支机构也得以保留“经理”国库业务，而非“代理”。几经博弈难以达成新的共识之后，两部门维持了国库管理的现行做法。由于实施条例并未阐明“经理”含义，双方对这一词理解有所不同。
央行守住国库“经理”权
国库是国家金库的简称，是办理预算收入的收纳、划分、留解、退付和库款支拨的专门机构。政府的全部收入都需要上缴到国库，2019年全国各级国库共办理公共预算收支高达43万亿元。现代国库并非传统意义上的实物仓库，堆放大量现金等，而是各级财政部门在银行开设了国库单一账户，财政资金以数字形式存放在账户里，并通过专门的计算机系统记载与核算。
中央财经大学政府预算研究中心主任王雍君告诉，国库管理中有三大权力，一是管钱，这体现在金额庞大、运作频繁的现金收付;二是管账，这涉及政府和预算单位的银行账户设置、调整和变更等;三是管投资，即国库库底资金的投资。可以说，国库管理中的实质性权力甚至比预算权力还要大得多，因此特别“诱人”。
与大多数国家一样，明带雀我国的国库采取了委托国库制，即委托中央银行履行国库职能，这也被称为人民银行代理国库制。中国人民银行根据“一级财政设立一级国库”的原则，建立了中央、省、市、县(区)、乡镇等五级国库组织机构体系。
1985年国务院颁布《国家金库条例》，明确规定“人民银行具体经理国库”，实现了人民银行代理国库制到经理国库制的转变。
央行从国库“代理”转向“经理”到底有哪些具体变化?根据多位央行官员解释，“代理”只是办理国库业务，而“经理”在办理国库业务基础上，新增了监督管理含义，即监督财政、征收机关和商业银行等与国库收支相关的业务行为，可以办理，违法违规也可以拒绝办理。另外“经理”也有国库现金经营管理的涵义。
但财政部门显然不这么认为。
一位财税专家告诉，央行认为如果国库管理完全听从财政部门意见，一些不妥当且有损公众利益的行为谁来监管?因此央行坚持“经理”国库，对财政部门相关行为进行监督和约束。而财政部门认为，央行坚持“经理”国库不服从财政部规定，不符合现代预算制度要求，形成内耗，影响预算执行效率。
实践中，随着国库集中支付制度等推进，财政资金支付已不再由人民银行直接办理，而是先由财政部门(直接支付)或预算单位(授权支付)向具备资格的代理银行直接下达支付指令，由代理银行先行支付，每日日终，再由代理银行汇总支付额，向央行国库进行汇总清算。央行的监督职能也主要是在与代理银行的清算环节中，对其合规性进行审查。
激早因此一些财政人士认为，央行监督无法直接介入预算的执行过程，更不可能对所支付的财政资金进行逐笔动态审核，为了提高资金拨付效率，可以让代理银行直接把关。
双方对于国库“经理”“代理”的不同看法，也可以从这一轮财政部负责起草的预算法及实施条例修订中看出。
为了适应新形势，2011年预算法开始启动修订。在当时的预算法修正案(草案)前三版送审稿中，删除了“中央国库业务由中国人民银行经理”的规定，这其实就是将“央行经理国库”改回“央行代理国库”。
王雍君表示，国库代理制下，国库管理由财政部主导，央行权责相对较小，需听从财政部，财政与央行是委托代理关系。而国库经理制下，央行与财政部是平行的合作关系，央行权责相对较大。
2014年，时任央行国库局局长刘贵生表示，预算法修订中，央行经理国库这一制度安排受到了前所未有的“强烈冲击”。
博弈之下，最终财政与央行行册在国库管理权上做出妥协与让步。2014年获得通过的预算法恢复了“中央国库业务由中国人民银行经理”的规定。但同时也强调了“各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门”，并允许“依法设立财政专户”。
“经理”定义依然不清
不过这一争议并未随着预算法的出台而停止。为配合修订后的新预算法，预算法实施条例也启动了修订，如何界定“经理”这一概念成为一大焦点。
2015年，财政部起草的预算法实施条例修订草案征求意见稿对外公布，这一意见稿比较详细地界定了财政与央行在国库管理的职责。不过部分专家学者认为，相关内容明显偏向财政部。
不久后，央行旗下媒体发表部分学者观点，认为该意见稿违反了预算法中对央行经理国库的规定，指出了一条国库工作对财政负责的歧路。财政部旗下媒体也发表学者观点支持意见稿相关内容，双方就“经理”定义开展了一场大论战。
最终，根据近期公布的预算法实施条例，此前征求意见稿中双方职责详细内容被删掉。
中国政法大学财税法研究主任施正文告诉，财政和央行对国库“经理”一词有不同理解，预算法没有定义什么是经理，外界本希望能在实施条例中予以明确，但最终实施条例也没有明确“经理”的定义。这说明有关各方对国库经理的职责定位并未达成一致意见，国库管理两家基本维持现状，今后将根据预算管理改革进程再逐步调整完善。
中国财政科学研究院研究员王泽彩也认为，从实施条例来看，国库管理上财政与央行职责基本维持现状。
“预算法实施条例继续坚持了国库业务由人民银行经理的原则，但必须强调的是，国库业务是由财政下达支付指令，各级人民银行经办、办理，而不是经营管理。”王泽彩告诉。
上述财税专家表示，从预算法实施条例内容来看，“经理”的实际含义是国库管理中，央行执行财政部门的指令，具体办理业务，央行在国库业务上需要接受财政部门的指导和监督，不能自作主张，进行决策。在国库业务上，财政部门占主导。国库所有业务央行需依照财政部门的指令具体办理。
“这一定位旨在行政部门内部建立统一集中的核心预算管理机构，高效率地执行人大的财政预算决策。如果行政部门内部出现多个执行领导机构，必然造成预算执行中的内耗，影响预算执行效率。”这位专家说。
施正文认为，为了保障国库资金安全，国库管理应该适当予以分工，以体现相互制约、相互协调的机制。如果没有分工制约协调机制，财政资金支出的透明度可能会受损。因此，赋予央行国库适当的执行职责，有利于保障国库资金安全运行。
央行副行长范一飞近日撰文表示，随着财税体制改革的不断推进和国库信息化的持续发展，央行经理国库业务与财政、税务、海关等部门的联系不断加深，人民银行国库部门顺利履职有赖于这些部门的支持和配合。因此，要正确处理央行国库与外部单位的工作关系，营造良好的外部履职环境。
他表示，一方面，要坚持和完善中央银行经理国库制度，发挥好央行与相关部门之间既分工合作又相互制衡的作用，确保国库资金安全、合规、高效运行。另一方面，在坚持法定制度框架下，根据业务需要和形势发展，及时完善国库规章制度，既包容支持各类新业务、新业态、新模式，又注重加强风险识别与管控，增强制度供给的有效性、及时性和系统性。

⑤ 如何全面地理解政府信息公开条例等法规

4月24日，新华社授权发布《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)。根据规定，《条例》将于2008年5月1日起施行。从此，中国的政务信息公开步入“有法可依”时代。

在推进中国民主法治建设的过程中，如何评价《条例》的出台？《条例》为改变政府和公众的社会生活提供了哪些可能？如何防止行政机关规避《条例》的规定，不公开本应公开的信息？如何修订《保密法》，协调其与《条例》的立法精神？《条例》有没有可能在不远的将来上升为国家立法？

姜明安北京大学法学院教授，公法研究中心主任，中国法学会行政法学研究会副会长

汪玉凯国家行政学院教授，国家信息化专家咨询委员会委员，国务院电子政务示范工程专家组成员

莫于川中国人民大学法学院教授、博导，中国法学会行政法学研究会常务理事，参与信息公开立法

《条例》为维护知情权提供法律依据

背景：2006年底，全国政务公开领导小组办公室有关负责人表示，《政府信息公开条例》正在积极起草中。然而此后数月，一直没有下文，引起舆论的极大关注。现在，该《条例》正式出台，中国政务信息公开从此进入“有法可依”时代。

新京报：《条例》为改变政府和公众的社会生活提供了哪些可能？

汪玉凯：一是政务公开有了法律依据。政务公开以前靠行政权力推动，缺乏法律基础，一些应该公开的政务信息没有公开；法律的明确规定，会约束政府行为，一些公共权力行使的非理性会受到一定抑制。其实，一些地方存在公权力被滥用，很大程度就是政府和公众信息不对称状态造成的；信息不对称状态被打破后，公众知情权得到尊重，就可以自由表达，从而制约政府权力行使的非理性。

二是为公众知情权提供法律保障。该公开的信息没有公开，公众可以追究有关部门责任。过去公众完全处在被动接受的地位，如果政府不公开有关信息，公众也无能为力。《条例》为保障公众的知情权、参与权甚至互动权提供了法律依据。

再次，贯彻实施《条例》，为构建阳光政府提供了重要基础。有了这个基础以后，政府不断公布信息，公众知情权、参与权和互动权不断得到保障，有助于改变过去暗箱操作、自由裁量权行使过大导致的腐败现象。

当然，《条例》实施过程还会面临很多困难和阻碍。比如“权力部门化、部门利益化、利益法制化”：政府将掌握的信息作为获取资源的手段，千方百计维护旧体制的惯性。所以伴随《条例》实施，会有一个各方博弈的过程。

防止例外范围随意扩大化

背景：《条例》第八条规定：“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”

新京报：有人担心第八条会成为一个不公开的理由，威胁公民知情权的实现。如何看待这种担心？

汪玉凯：这可能是《条例》实施过程中比较关键的一个问题。任何一个现代国家都有国家安全、国家主权、信息安全、公共秩序的问题，不公开的例外就是指这一块。我们担心的是“例外”范围的不当扩大化，所以应该制定配套的具体制度办法，将《条例》规定的内容细化。在信息不公开方面，哪些信息不公开？特别不公开的信息应该分类别细化，使政府各个机构有可操作的依据。这样也能经得起公众检验，保证国家信息安全和主权，防止例外范围扩大化，消除人们的担心。

姜明安：对这些规定的解释必须与《条例》的基本精神和立法目的保持一致，且遵循“公开是原则，保密是例外”的现代行政的要求，所谓“例外”，即必须有法律、法规的明确、具体规定，发生争议，最终由司法判断。

《保密法》和《档案法》应尽快修改

背景：《条例》第14条规定：行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任。行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》(以下简称《保密法》)以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。

新京报：有人认为，这是“明确规定了信息公开前的保密审查机制条款”，是“信息公开与保密条款的抵牾”。对此你怎么看？

莫于川：要看到，《保密法》规定的保密制度，是分级分类确定密级并自觉遵守为主，只有一些特殊情况需要审查，但许多情况似乎可以理解为是保密工作部门来协助做好保密工作。这次正式公布的《条例》第14条的规定，实际上是与《保密法》一致的：首先要求行政机关自己进行审查，只是在遇到疑难问题，自己不能确定是否可以公开时，依法报给包括保密工作部门在内的有关部门确定，这种情况也可理解为是一种行政协助机制，协助该行政机关做好公开工作，不必将其理解为一种保密审查机制。

新京报：修改《保密法》的基本思路应该怎样？如何与《条例》的立法精神相协调？

莫于川：在坚持若干底线的基础上更加民主、更加开放。这里的底线基础是保守国家秘密和安全、商业秘密和安全、私人权益和安全。谁违背这个原则都是不行的，都会失去平衡、造成损害，增大社会成本、影响社会和谐。至于是通过新的立法来补充，还是修改现有法律，这都是有可能的。面对法律文件的立、改、废，仍然需要强调下位法服从上位法，特别法优于普通法，新法优于旧法的基本法理。

姜明安：公民知情权的有效实现取决于修改《保密法》、《档案法》和其他相关法律、法规，以及制定相关的配套法规和规章。《条例》属于行政法规范畴，其位阶低于《保密法》和《档案法》。《保密法》和《档案法》都是上世纪制定的，有些规定与政务信息公开原则有冲突。如果我们不对这种立法精神和体现这种立法精神的相关规定进行修改、修正，《条例》的实施就可能遇到难以克服的障碍。此外，为保证《条例》在各个部门、各个领域的全面实施，还必须抓紧制定相关的配套法规和规章，如前不久颁布的《环境信息公开办法(试行)》。

行政诉讼是《条例》有效贯彻的关键

背景：早在《行政许可法》实施之后不久，就有学者撰文直指法律实施中有法不依的现象，担心良好的法律被成功规避，立法者的智慧总是赶不上执法者。同样的疑问也存在于《条例》的贯彻实施。

新京报：怎样避免贯彻实施《条例》出现有法不依的问题？

姜明安：《条例》对政府信息公开的范围、方式和程序均有明确、具体的规定，这些规定要得到严格贯彻执行，政府必须进行认真扎实的工作：要设立信息公开的专门工作机构；要建立信息收集、储存、保管、交换、查阅、设立、发布的专门制度、场所、设施；要对现有的信息进行清理、分类和对未来的信息源进行预测，确定公开方案等。

另外，公民知情权的有效实现取决于对违反《条例》行为责任的严肃追究和对侵犯公民信息获取权的有效救济。政府信息掌握在政府机关手里，如果政府机关及其工作人员由于种种原因，不愿将其掌握的应当公开的信息公开。那么，必须要有督促、监督和保障措施，如考核、评议、监察、行政相对人举报、申请行政复议和提起行政诉讼等。在所有这些措施中，行政诉讼应该是最重要、最有效的措施：行政相对人依法申请获得某种信息，行政机关违法拒绝的，可诉诸司法审查；法院经审查，如认为相应信息属于依法应公开的范围，可判决行政机关限期提供，如行政机关拖延提供造成相对人损失的，法院还可判决行政机关赔偿。只有做到了这些，才能避免“有法不依”。

审判、检察信息公开也应受法律调整

背景：十届全国人大常委会立法规划中，《政务信息公开法》是作为由国务院起草或提请审议的二类立法项目被写入规划的。而今年是十届全国人大常委会任期的最后一年，根据全国人大常委会2007年立法计划，《政务信息公开法》并没有被列入。

新京报：《政务信息公开法》没有如期列入全国人大常委会2007年立法计划，有哪些原因？

莫于川：政务信息立法的思路主要有两种：有人主张先在行政机关内部搞《条例》，待实施一段时间，总结经验教训之后再制定法律。也有人认为，经过一些地方的试验，信息公开立法的某些问题已很清楚，所以主张制定一部政务信息公开法就可以。实践证明，后一种思路还是有相当难度。

《条例》虽然只是行政机关对自己的约束，把各地进行的探索统一规范，但即便这样的做法，难度也是很大的，光是协调一些部门的看法都很困难。还要看到，该法在立法规划中列为第二类计划，也即着手进行一些研究起草工作，如果条件成熟就安排审议的法律草案，未能在规划期内制定出来是很普遍、很正常的事情。

新京报：《条例》上升为法律还需要哪些条件？

莫于川：上升为法律是一个必然的过程。由全国人大这样的最高权力机关制定法律，比政府自己给自己做出规定当然好得多；但这需要经验教训的积累过程。从《条例》出台到法律出台，正好有一个时间周期。这个周期内可以形成三步三台阶：一是一些地方的积极探索，如上海、广州等地方的政府信息公开立法与实施过程，积累了宝贵的经验教训，同时为《条例》出台创造了条件；二是在此基础上制定出行政法规，也就是刚公布的《条例》；三是在《条例》实施过程中积累经验，为最高国家权力机关制定出有关法律创造更好的条件。这样一种前进步子可能更稳当，也是大家更能接受的行政模式、行政行为方式的改变路径，阻力也会少一些。

十一届人大立法规划正在起草过程当中，我估计《政务信息公开法》还是会写进去的。因为经过五年左右的探索，将《条例》上升到法律应该说会比较成熟；待到法律出台，不仅行政机关，包括审判机关、检察机关在内的其他国家机关，政务信息公开行为都应受到法律调整。