地方政府权力清单法律效力研究

㈠ 地方政府权力清单编制需注意哪些问题

推行权力清单制度，首先是“清权”：
1.没有法律法规规章依据的职权，予以取消；部门自行发布的文件，不得作为职权设定和行使的依据；部门内部管理职责，不列入权力清单；对面向公民、法人和其他组织的非行政许可审批事项原则上予以取消，确需保留的要通过法定程序调整为行政许可；有法规规章依据，但不符合改革要求和经济社会发展需要的行政权，提请修改相关法规规章后予以取消；
2.行规行约制定、行业技术标准规范制定、行业统计分析和信息预警、行业学术和科技成果评审推广、行业纠纷调解等行业管理和协调事项，原则上转移给行业组织承担；对公民、法人和其他组织水平能力的评价、认定，以及相关从业、执业资格、资质类管理，原则上交由社会组织自律管理；
3.直接面向基层、量大面广、由基层管理更方便有效的经济社会管理事项，下放基层管理；对于行政许可、行政处罚、行政征收、行政给付、行政确认以及备案等行政权，除法律法规规章规定应由省级部门行使外，按照方便公民、法人和其他组织办事、提高管理服务效率、便于监管的原则，一般下放市县政府主管部门管理；
4.确需保留的职权，工作内容相同或相似，具有前后环节反复核准、审查、确认等情况的，要按照简化办事环节、优化办事流程、提高管理效率的要求进行整合；
5.有法律法规规章依据、但不符合改革要求和经济社会发展需要、一时难以通过修改相关法律法规调整或取消的，以及日常管理中很少行使的行政权，应建立严格管理措施，未经同级政府同意不得行使；
6.职权加强：重点在保持宏观经济稳定、加强和优化公共服务、保障公平竞争、加强市场监管、维护市场秩序、推动可持续发展、促进共同富裕等方面加强。
其次是“确权”，即编制权力目录和运行流程图；其三是“配权”：对保留的权力事项，按规范行政权力运行和便民高效的要求，着力减少内部运转环节，优化权力运行流程，明确和强化工作责任，规范自由裁量空间，研究确定履职程序、办理期限和具体承办机构等。其四是“晒权”：公开的内容权力运行应包括权力名称编号、实施依据、办事流程、责任单位、监督方式等，确保每项权力按照规定的权限和程序行使；其五是“制权”：对于保留、取消、转移、下放的行政许可、非行政许可审批等权力事项，按照转变管理理念、改进工作方式的要求，加快实现政府管理方式从注重事前审批向注重事中、事后监管转变；加强社会组织培育和监管，提升社会组织承接政府职能转移的能力。
地方各级推行的政府及部门权力清单，可由本级政府提出，经上一级政府机构编制管理机关审核后，报上一级政府批准；其中，县级以上地方各级政府权力清单，还应报本级人大常委会备案。地方各级政府部门权力清单，由本级政府部门提出，经本级政府机构编制管理机关审核后，报本级政府批准。

㈡ 地方政府令有无法律效力有无强制性

有法律效力。
《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（一）专项规定 县级以上的地方属各级人民政府行使“执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令”职权。
根据上述规定，县级以上地方政府发布命令是法律赋予的权利，是有法律效力的，具有法律效力的命令当然具有强制性。

㈢ 权力清单制度涉及行政法的哪些内容

广推权力清单制度，是从中央到地方自上而下施行的政府内部的自觉行动，是一次深具中国特色的行政管理色彩强于法律强制要求的自我变革。
首先，推行权力清单制度是提高行政效能的重要方式。行政效能强调数量与质量、功效与价值、目的与手段、过程与结果的统一。[1]公布权力清单目录，有利于明确权力边界，增强组织内部的协调性和外部的遵从度，部门内外达成共识，一定程度上可减少不必要的摩擦冲突，降低行政管理和运行成本，提高行政效能。
其次，推行权力清单制度是调控行政立法的必要补充。20世纪以来，一般性、抽象性的根据、基准由法律来规定，而具体性、实质性的内容则委托给行政立法，“框架立法”越来越多。[2]立法权被分割、转授，而道德约束相对软性和政府部门有限理性等极易导致部门利益化，在阳光下晾晒权力并进行制度化运作，倒逼立法良性，是对行政立法天然缺陷的自我修复。
再次，推行权力清单制度是深化行政治理的突出体现。国家治理能力和治理体系的现代化，关键是制度现代化。要培养和增强制度自信，就必须尊重制度形成规律并厉行制度创新。制度的发生、形成和确立是在人类历史长河的消逝和人类活动沉积的双重结果。[3] 广推行权力清单制度，是一次崭新的行政实践，是具有开拓意义的制度创新，必将为国家治理体系注入行政治理的强大内生动力。
第四，推行权力清单制度是优化行政服务的内在要求。美国“重塑政府运动”三原则：顾客导向原则主要是解决思想观念即“为谁服务”的问题;竞争导向、结果导向原则主要是解决程序和实际效果即“如何服务”的问题。[4] 在职权法定基础上，用行政手段编织权力的制度笼子，并着力规范权力运行轨迹，进一步解决“权为民所授、权为民所用、如何为民用、如何让民满意”的问题，最终达到优化行政服务的目的。
最后，推行权力清单制度是推进行政公开的应有之义。在美国，公开公正成为民主程序一个不可或缺的部分，让阳光照耀所有重要行政决策的过程，可激励政府机关更高质量达成行政目标。[5]行政公开包括：行政立法和政策公开、执法行为公开、行政裁决和行政复议行为公开以及行政信息、情报公开。[6] 公开以权力依据、类型、数量和运行程序为核心内容的权力清单，既是公权的自我约束，也饱含对私权的尊重和敬畏，一定程度上明晰了公私权力(利)的界限。
(二) 逻辑起点：限制权力而非设定权力
权力清单制度的逻辑起点，在于限制权力而非设定权力，通过行政层级的内部管理方式进行梳理汇总并分类公布，具有“示范性、规范性、公示性、工具性、变动性”[7]等特性，在权力制约制度谱系中展示了四个维度。
1.权力清单应是伸缩有为的指向标。一般来说，行政职能和行政权力行使包含积极和消极两个指向，即：依法作为和依法不作为以及应当依法行为而消极未作为。从对相对人的影响看，尽管大多数行政行为是赋予义务或限制甚至剥夺权利即侵益性行为，但某些行政行为赋予当事人权利或减免其义务即授益性行为。[8] 20世纪行政国家的产生，源于国家行政职能的增加和行政权的扩大，意味着社会经济发展所必需的秩序的确立和保障，也意味着个体的自由和权利受侵害的威胁性和可能性增大。[9]
2.权力清单应是动静结合的刻度尺。从形式看，权力清单一经公布便成为静态，而从内容看，权力清单目录中的权力范围、数量和类型等则是动态的。国家治理是个综合体，在发展过程中，国家权力、社会权力等多种治理力量此消彼长、相互渗透或转化扩张;国家管理领域、范围和事项随着经济社会发展不断发生变化;而且立法不可能事前对所有权力进行事无巨细的明确授权;加之法律具有滞后特性;并且制定的法不一定是良法等等，因而公布权力清单不能是得一劳永逸之功，而应实施动态管理。
3.权力清单应是松紧有度的调节阀。权力清单能将行政权力“一网打尽”吗?从管理学的角度看，制度成本与制度收益是一对矛盾，一项制度的有效性某种意义上应遵循“木桶理论”，将有限成本规制最可能肆意滥为的权力比不顾制度成本更为有效。从行政权的属性看，行政裁量和权力滥用是一对矛盾，“自由裁量意味着在在合理意志范围内，符合法定要求并服务合法目的采取行动”[10]，这样的行政行为即具有公定力、执行力和拘束力。
4.权力清单应是公私分明的警戒线。行政实现的是公共利益，[11]任何行政行为都是从其所欲实现的公共目标中获得强制力和价值。[12]行政权力与公共利益密切相关，一方面这些特殊权利维护国家的普遍利益和法制，归入国家的普遍利益和法制之内;[13]另一方面，政府管制服务公共利益的程度和对公共利益的增进是国家管制活动正当性的基本原因。[14] 这也意味着行政权力的拥有和行使都必须以公共利益为出发点和落脚点，未经授权不得进入社会自治、公民自治的私人领域、非为公共利益不得侵犯私人合法权益。
二、制度本质：最优选择和行为清单
(一)行政行为承载行政权力：退而结网的最优选择
行政行为是行政权力的外在载体，通过规范行政行为达到控制行政权力，是退而结网的最优选择。
1.学理上，行政权力内涵界限难以清晰界定。
首先，行政、公共行政、行政行为、行政权力和行政职权是含混夹杂的综合概念，甚至在一定意义上互用或混用，对行政权力作出非此即彼且最令人信服的惟一性诠释，难度很大甚至难以进行，因而直接编织关住行政权力的“制度笼子”并不可行。有学者将行政和权力互用，认为行政，就是执行和实施法律的权力。[15]有学者将行政等同于为行政行为，认为其目的旨在完成更为技术性的与重复出现的、细节性的、区域性的任务。[16] 还有人按照行政活动的范围和性质将公共行政区分为消极定义和积极定义。前者指立法和司法之外的活动;后者区分为实质意义、形式意义和组织意义等三种公共行政。[17]
其次，行政权力与行政职能、行政职权的内涵和界限不易界分。主流观点认为，权力是依法赋予国家机关及其工作人员的职权并从而具有的处理公务的资格和能力。[18] 按照组织机构行使的不同权力大体区分，法律终极的权力是国家强制权力。[19] 行政并不仅限于执法，而且也包含了立法和司法职能的意味，实质是一个集立法、执法、司法三权于一身的复合体。[20]有学者总结，行政职权包括决策权、执法权、任免权、外交权、军事指挥权、紧急状态权、刑事特免权以及其他权力。[21]相应的，行政权在结构上也分为决策、执行和裁判等不同部门。 [22]行政职能，行政管理学和法学的定义并不相同。行政管理学上，行政职能是行政机关的基本职责和功能作用，主要涉及管什么、怎么管、发挥什么作用的问题。其基本职能包括政治、经济、文化和社会服务职能，运行职能包括决策、组织、协调和控制职能。[23]法学上，行政职能除了立法职能和司法职能外，还包括全部行政权力;具有剩余的特征，从制定广泛的政策到对日常事务事无巨细的管理，都是行政职能的行使范围。[24]
2.实践中，行政行为和行政权力不能剥离
从行政实践看，行政权力与行政行为相伴相随，行政行为是行政权力的载体，“无形的”行政权力只有通过“有形的”行政行为来体现;静止状态的权力不具有危害的现实性，运动状态的权力才是利害并行的“双刃剑”;行政权力数量的多少和有无通过行政行为外化出来，行政行为的效力直接反映行政权力的运行效果，无权或不正当行使行政权力的行为应属无效，反之行政行为无效、被撤销等意味着行政权力越位、失位、越界，因而规范行政行为是约束行政权力的最好抓手，通过规范行政行为，以间接方式达到规范行政权力的直接效果。
(二)行为类型规范权力类型：名为权力清单实为行为清单
将行政行为抽象成不同的类型，具有理论与实践的双重意义;也是规范行政权力类型的基础工程。一般来说，行政行为分为抽象行政行为和具体行政行政。抽象行政行为，即行政立法权。具体行政行为，分为行政司法行为、行政执法行为和行政救济三大类;行政司法行为细分为行政调解、行政裁决和行政仲裁;行政执法行为则分为行政决定、行政确定、行政许可、行政裁定、行政处理、行政处罚、行政征收等;行政救济分为行政法制监督、行政复议、行政赔偿和行政补偿。[25]
从各地推行权力清单制度实践不难得出这样的结论：权力清单其本质是，将行政权力置换为行政行为，按行政行为类型规范行政权力类型，名为行政权力清单实为行政行为清单。
三、实然局限：实践试错和症结剖析
(一)实践试错：权力清单暴露内在瑕疵
限于篇幅，本文仅对出台较早、反响较好、传播较广的浙江、江苏、安徽权力清单模板进行比对、分析和评判。
1.三张清单样本
(1)浙江模式：部门清单汇总
2014年6月25日，浙江发布了省级政府权力清单，有关媒体报道是全国首张权力清单。(a)按类型：行政许可、非行政许可审批、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政裁决、行政确认、行政奖励和其他行政权力;(b)按部门：省发改委、省经信委、省教育厅等42个部门;(c)部门权力分为：省级保留、市、县(市、区)属地管理、共性权力、审核转报等四种权力。[29]
(2)江苏模式：改进的部门清单汇总
2014年11月，江苏省在省编办门户网站上汇总公布了省政府部门权力清单，各部门权力清单可分项查询。(a)按类型：行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政奖励、行政确认、行政裁决、行政征用和其他;(b)按部门：省发改委、省经信委、省教育厅等51家单位。
(3)安徽模式：总清单+部门清单
2014年10月31日，安徽省人民政府公布了该省政府权力总清单，同时还公布了部门清单。(a)按类型：行政审批、行政处罚、行政奖励、行政确认、行政规划、行政征收、行政强制、行政裁决、行政给付和其他权力;(b)按部门：省发展和改革委员会、省教育厅、省科学技术厅等55个单位。
2.内在瑕疵
从权力依据、类型和数量看，包含度不够且数量不统一。权力依据，有的包括法律法规规章;有的则扩充到法律法规规章及省政府三定方案文件。权力类型总数均为十种但具体类型不尽相同，权力的具体数量则多少不一。除去相同的权力类型，不同的表现为：浙江将行政许可和非行政许可审批列为权力类型;江苏将行政许可、行政征用列为权力类型;安徽将行政审批、行政规划列为权力类型。究其原因，未准确把握好行政审批和行政许可的内涵和界限;二者分离的根本原因是立法层面未能处理好 “权限法定”与“实践需要”的紧张关系。行政机关创造性地把行政审批作为行政许可的上位概念，将行政审批分为许可类和非许可类审批;并通过规范性文件形式进行公布，获得了实践层面分类的法律效力。[26] 而行政征用和行政规划则属于其他两种完全不同类型的行政权力。此外，应作为“主业”的行政权力却遗漏未列入，如浙江省权力清单中省地税局未有行政征收的权力类型。
从职权部门看，职权部门名称及职权认识不规范统一。职权部门总数，浙江42个、江苏51家、安徽55个，最大差数达到13个之多;职权部门名称更是“政出多门”。还有对部门职权的性质认识不统一，比如省政府法制办是否列入清单，还有一些与行政相对人接触不多、平时在行政管理领域“亮相”很少的单位如省地方志编纂委员会办公室，是否属职权部门，安徽列入了清单，其他两家则未列入。从权属等级来看，浙江分为省级保留、市、县(市、区)属地管理、共性权力和审核转报等四种权力，其他两省未作细分。
(二)症结剖析
1.功能误区：正衣镜还是通行证。一种观点，把权力清单当通行证，即认为未列入清单目录的权力不得行使;另一种观点，权力清单可作正衣镜，从权力设定法律效力位阶、清单制度价值和实践情况等分析，权力清单制度的利好不得优先于职权法定。[27] 笔者认为，权力清单并非设定(限定)权力的通行证，而应作为权力运行的正衣镜。
2.调控误区：行政权还是执法权。从各省公布的权力清单来看，清单目录制度调控对象均为执法权;而行政权是集立法、执法、司法三权于一身的复合体，且实践中导致行政管理乱象的源头性因素正是行政立法的失控，各类红头文件大行其道，将行政立法权“置之度外”明显欠妥，与《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”的要求也明显不符。
3.权责误区：职责含混职权。实践中，未正确区分职权和职责的内涵和界限，导致权力清单与责任清单含混不清、夹杂难分。职权与职责相比权力和义务职权是依据、基础，对某一部门而言是其存在的依据，对某一行政行为而言是其成立的基础;职责是后果、约束，职权应行使未行使或行使不当应承担相应的后果;达到职权和职责的统一。目前来看，“职权法定”比“职责法定”的法定化程度高，行政职责更多的由内部管理制度文件作出规定。
4.职能误区：法定覆盖实有。如前文所述，行政职能具有剩余的特征，从制定广泛的政策到对日常事务事无巨细的管理，除了法律明确授权，还有广泛发挥作用但尚未职权法定的实有职能。按照现行公布的职权依据法律效力等级，大量实有的职能因没有法定依据或依据“不够格”不能进入权力清单目录，未能列入是否意味着被覆盖或取消呢?笔者以为，法律永远落后实践，实有职能并不等量于法定职能，随着社会发展，实有职能和法定职能同处于辩证发展变化中，法定职能和实有职能均应进行制度化调控，但不一定采取“格式化”的清单模式。
5.依据误区：条款代替条规。各地公布的权力清单目录，权力事项进行细化分解并将依据精确到条、款、项、目，展示了制度的精细化程度，也不当挤压了行政权力的弹性空间。权力类型化和依据条款化是一对矛盾，司法中法律适用要求精确、准确，而行政管理事项量多、事杂往往注重效率、简便，将所有事项分解对应具体条款，可能导致事与愿违、事倍功半。事实上，往往一个行政管理事项对应多个不同的法律依据或不同的条款，权力清单制度不同于具体办事指南，更不是一个行政处理决定，以条款完全替代条规不值提倡。
6.主体误区：政府等同部门。从各地的权力清单目录看，都把政府部门清单汇总作为政府清单目录，未对政府独享权力开列清单，且政府部门名称和数量严重不对应，暴露出了权力底子不清、职能不顺等问题。各级政府均为独立执法主体资格，且在现行行政管理体制下，政府部门职权来自政府指定或授权的现象并不少见，正是因为机构改革不彻底、不完全，部门职权法定程度低，政府授权不规范等问题的存在，导致部门职能职责不清、推诿扯皮等现象层出不穷。
7.运行误区：实体重于程序。从清单样本看，各省的权力清单目录均从权力依据的实体法角度进行了制度梳理和架构，而权力如何运行则有所偏失。实体和程序谓之行政行为的双翼，也是行政运行的二轮驱动，缺一不行。当然，并不主张对每个具体的行政管理事项制画权力运行流程图，而应总结权力类型的共性，规范权力运行的程序轨道。
8.衔接误区：权责偏离权义。除了权力清单，目前政府也在推行责任清单和“负面清单”制度，简称“三单”制度，由于对三份清单的理解和认识不统一、不到位，导致衔接不好、夹杂不清。“三单”制度的逻辑起点均为限制行政权力，权力清单突出正向例举、侧重打造阳光政府;责任清单注重中间兜底、彰显建设责任政府;负面清单进行反向限制、凸显私法自治，共同划定国家、社会和私人的治理领域。
四、局限克服：思路引导和路径选择
(一) 思路引导
一要遵循政府和市场的边界。为了突出社会自我调节的优先权，国家和社会必须分开但相互发生联系，一方面确保国家能完成保障个人自由和社会自治的功能，另一方面又要防止国家滥用权力侵害自由。[28]凡是市场能自我决定、自行调节、自我净化的事项和领域，公权不得介入、无权干涉;然而，市场机制没有能力在所有情况下或对每一种财产都提供正义性的利益性平衡,[29]当市场失灵、失控、失位的时候，公权为了公共利益应及时介入、主动干预。
二要遵循公权与私权的边界。“区分真正现实中的利益竞争与法律规范的利益价值判断”[30]既是法理命题，也是实践问题。法律通过私益和公益的概念，对利益结构作了多重规范。事实上，公益和私益的范畴和边界是变化发展的，界限是模糊的也是清晰的。对负有履行管制任务的行政法而言，认知特定行政领域中实际利益的数量、利益结构及典型运作规则，是必要前提条件。法律授予广泛的利益衡量空间，实质上也展现了公益到私益之间的多重过渡阶段。[31]
三要遵循积极行政和消极行政的边界。积极行政和消极行政分别对应不同的国家任务和行政任务。一般来讲，消极行政对应守夜人式国家，也称“最低限度的国家”(minamal state)，国家是再分配的，其功能局限于保护所有公民免于暴力、盗窃等，公民能得到以税收为基础的担保。[32]积极行政对应社会福利(法治)国，国家不仅仅只是出现灾难或危机的时候才作出反应，而是要预见可能出现的问题并通过早期控制措施使其消灭于萌芽状态。[33]事实上我国，既提供基本生存保障也提供预防性的积极服务，行政是积极行政和消极行政的有机结合。
四要遵循政府职能和部门职能的边界。凡履行由法律秩序决定的职能者就是一个机关，这些职能不论是创造规范性质或者是适用规范性质，全都是最终旨在执行法律制裁。[34]不论政府还是其部门，作为行政机关均具有立法、执法和司法的职能，既有造法功能也有适法功能;并且按照事务和地域划分，行政权从普通向特殊、从复合向单一推移，划分为不同部门和上、下级，实现行政权的横向和纵向分配。
(二)路径选择
从已公布的权力清单样本看，“一股脑儿”公布的总清单暴露出制度瑕疵，不可贪一时之功，宜探索路径，着眼长远，稳妥推进。
1.轻重缓急，先后有序。从行政行为(权力)对相对人的利益影响看，行政行为分为侵益性与授益性，侵益性行政行为的现实危害性大于后者，应先公布侵益性权力清单;从行政权力性质看，除了执法权力，还宜公布立法权力和司法权力清单，且须明确各级行政机关的立法权限，加大对规章及以下规范性文件的合法性审查力度。
2.循序渐进，从粗到细。权力清单是一个动态管理的越织越密的制度网，按法律效力位阶自上而降，权力依据依照法律、行政法规、地方性法规、规章以及其他规范性文件等逐步梳理公布。按权力类型分期分批公布，可按行政征收、行政处罚、行政强制、行政许可等类型逐步公布。
3. 法律保留，程序正当。对属于法律保留的权力和事项，未经授权不得实施;对清理出来的违规设定权力的依据文件，要宣布作废或提请有权部门出台有效文件。对清理出来的权力(事项)，要通过网络、座谈、听证会等方式广泛征求公众意见，并组织专家评审论证。
4.上下联动，内外有别。建立上下联动机制，按照中央、省、县(市)区、乡镇四级，对应清理法律、法规、规章和其他规范性文件，下一级拟公布的权力清单应经上一级审核批准、政府部门的权力清单要提交政府汇总;同时在时间安排上亦应从中央到地方、从上级到下级逐次公布，避免冲突。对内要完善组织规范，提高部门职能职责的法治化程度，明晰授权或委托，禁止多次授权或转委托。对外要明确权力边界，不得越权、违规行使权力;公布权力运行流程图和时限要求，接受公众监督。
5.权权相称，权责一致。对具有对外职能、行使权力的部门，要建立权力监督机制，加强行政法制建设并对应逐级完善罚则体系，做到权责统一，确保权力清单制度真正落到实处、取得实效。
6.格式统一，形式固定。为维持权力清单制度的统一性和严肃性，央地上下应统一权力清单格式，同时给予地方少许调整空间。权力清单的路径构造，一种是视为行政机关内部行政行为，以非正式文件公布;一种视为外部行政行为，通过正式文件发布。建议以同级政府以规范性文件形式统一公布清单，权力清单包括政府权力及部门权力;同时注明实行动态管理，如与上位法冲突以上位法为准。
五、结语
制度的建构及发展完善，遵循从实践中来到实践中去的发展轨迹，历经实践先行、理论提炼、修正完善、实践发展再到理论总结等不断循环过程。政府及部门权力清单制度并非如列出“菜单”般简单，隐蕴其后的制度价值、功能定位、本质属性等必须从理论上凝结、提升并及时反哺实践并及时纠偏，推进制度建设，才能焕发制度生命力。

㈣ 为何要推行权利清单制度

权力清单指明晰每个单位、每个职位的权责，给权力划定边界。要公开行政权力，先得知道一个单位、一个岗位到底有多少权力。厅长、市长到底有多少权力？处长、科长到底有多少权力？每项权力的运作程序是什么？
权力清单制度在以下四个方面的作用尤为显著：
1，划定权力边界，推进法治建设。法治国家、法治政府、法治社会是全体国人的共同愿望，依法治国、依法执政、依法行政也一直是党的努力方向，但是实践中由于权力的边界模糊不清，权力行使过程中的随意性很强，各种潜规则、以言代法、以权压法、徇私枉法现象屡见不鲜，而且屡禁不止。其中一些极端案例不仅严重破坏社会公平正义和削弱党的执政基础，甚至还引发过规模不小的群体性事件，直接威胁社会安全稳定。尤其是随着改革开放的深入和市场经济的不断发展，权力边界不清晰将会导致越来越多的社会问题。因为所有市场主体都有追求自身利益最大化的本能冲动，权力边界不清，很容易引发政府与市场主体间、市场主体彼此间剧烈的利益冲突。而且市场经济是一种自主经济，每个市场主体都渴望有足够的自主经营空间，权力边界不清意味着行政权力的无限权威，必然会遏制市场的创造活力和滋生各种违规违法经营行为。以清单形式对各项权力的边界进行明确规定，不仅对权力越界行为有了抵制、制约、监督、查办、惩处的明确标准，能有效减少各种权力越界行为，维护法律法规的权威性，而且也给包括市场行为在内的各种社会行为在边界之内和底线之上留下了足够活动空间，有利于公民遵纪守法和市场主体依法经营。
2，规范权力运行，提升行政管理水平。一个社会的行政管理水平，很大程度上取决于行政权力配置的科学性和行政权力运行流程的规范性。行政权力配置的基本原则是权责统一和互补而不重叠，而行政权力运行流程的规范性主要体现在政务处理的程序化和法制化。当前我国政府各职能部门在权力配置上权责失衡、交叉重叠与分兵把守、间隙空虚并存，在权力运行上程序性、法制化程序不高，这些问题导致行政管理乱象丛生。乱象主要表现在两个方面：一是政府内部工作协调的难度非常大，对那些需要提供无偿服务、不能罚款收费、吃力不讨好的事务，各职能部门彼此推诿扯皮踢皮球，“八部委管不好一头猪”“十部委管不好一个球”是司空见惯的现象；二是多头执法、重复执法问题特别突出，对那些能罚款收费、有利可图的事务，各职能部门一哄而上，谁都想多吃一块唐僧肉。权力清单的重要作用之一，就是可以对各职能部门和不同岗位的职权与责任进行明确的界定，对政务流程进行合理的标准化，有助于构建权责统一、清晰具体、密切协同且无交叉的权责体系和程序化、法制化的权力运行流程，从而提高行政管理水平，管住各种不作为和乱作为。
3，强化制度性授权，提高政府工作效率。授权是组织管理的核心内容，也是现代管理学的重要研究领域。授权不稳定、不明确，是现代社会组织管理的大忌。现代组织由于其规模大、涉及的业务范围广，而且处于各种新问题新挑战层出不穷的信息化、全球化时代，亟需对各个岗位进行十分明确而且稳定的制度性授权，以便充分调动组织成员的责任意识和创造精神，从而提高组织工作效率和应对环境变化的灵敏度。一些大型的跨国组织和发达国家政府，都在制度性授权方面进行了积极探索，并且取得很好效果，我国一些优秀企业也在这方面颇有收获。然而我国政府部门的内部管理，制度性授权严重缺乏，总体上是以粗放式的财政控制加权威影响为主，是基于编制的身份管控和基于权谋的人际关系的混合体。虽然有些地方对岗位职责也有明文规定，但是非常笼统，停留在原则性要求上，对实际工作的规范和指导意义不强。行政部门一直存在“门难进、脸难看、话难听、事难办”的衙门作风，表面看是工作人员作风和态度问题，实际上是由于缺乏制度性授权、内部管理不科学所致。权力清单作为一种制度性授权机制，它要求对事务的办理流程、相关的法律依据、需要提交的证据材料、岗位的权责范围以及奖惩措施做出非常具体的规定，这无疑是我国政府内部管理的一场革命，将使公职人员的工作作风和政府的工作效率产生质的飞跃。
4，加强社会监督，遏制滥用职权。当前中国基层政府公信力下降、干群关系紧张、群体性事件频发，很大程度上是由部分公职人员滥用职权、以权谋私引起的。提高社会对基层公职人员的监督效力，遏制贪污腐败、假公济私、不当职务消费、徇私枉法、非法行政、粗暴执法等滥用职权行为，既是法治中国建设的一项重要任务，也是当前和今后一段时间内党风廉政建设和行政体制改革应该解决的重点问题。事实上，中国并不缺乏监督的法律依据、机构、机制和力量主体，但是法律法规和规章制度抽象化、不具体，从而使所有的制度机制形同虚设，使所有的监督主体无处着力。“八项规定”之所以能收到这么好的效果，除了是因为中央领导率先垂范、狠抓落实和网络舆论压力空前外，还因为“八项规定”非常具体，不存在模棱两可的解释空间，广大民众可以直接对照监督。短短几百字的“八项规定”就能对“四风”顽疾产生如此大杀伤力，可以想象按照十八届三中全会的决定，地方各级政府和职能部门推出明确具体的权力清单和权力运行流程之后，将会产生多么强大的浩然正气，届时各种渎职滥权行为将被送到历史的垃圾堆里。

㈤ 任进：权力清单制度要破解哪些难题

任进：权力清单制度要破解哪些难题
2015年3月中办、国办印发《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》（以下简称《指导意见》），明确了推行地方政府工作部门权力清单制度的主要任务、基本要求和时间表。
推行权力清单制度，对政府部门行使的直接面向相对人的行政职权进行全面梳理，按照职权法定、简政放权和透明便民高效的要求，加以清理调整、依法审核确认，优化运行流程，将有关职权和责任以清单方式列明，并公之于众，接受监督，其实质是给行政权力打造一个透明的“制度笼子”，为相对人和大众创业、企业创新提供便利条件，也为行政机关依法行政规范基本依据。
推行地方政府部门权力清单制度，是实现有效政府治理、加强政府自身建设的基础性工作，有利于促进简政放权，推动政府依法全面正确履行政府职能、建设服务型政府，也是规范权力运行、建设法治政府和廉洁政府的重要途径。
在推行权力清单制度的进程中，也遇到一些理论和实践难题，需要深入研究和逐步破解。
弄清权力清单中行政职权的性质和行使主体
对什么是“行政权力”，学者理解主要有两种，一是从国家行政机关执行法律、法规的角度，将行政权力理解为行政机关的执行权，认为是国家行政机关执行国家法律、法规、政策的权力。二是从国家行政权力是国家权力的一部分来理解，认为行政权力是国家的管理权。实际上，行政权具有上述双重属性。
行政权力涉及的主要内容，一是政府执行法律的事项；二是政府为公共行政的目的而需要管理的事项。行政权力是一把双刃剑，一方面在维护社会秩序，增进公共利益，保护相对人合法权益方面，具有积极能动作用，这为建立责任清单提供了依据；另一方面，行政权力是对相对人的支配力量，如果不对其作必要的规范，则可能产生消极影响，这为建立权力清单奠定了基础。
行政职权作为行政权力的具体法律表现，除由行政机关行使外，还包括被授权组织（法律法规直接授权与行政机关授权）行使和行政机关合法委托的组织行使。根据委托和授权理论，地方政府对确需下放的职权事项，可依法委托下级政府或其部门行使，也可依法授权下级政府或其部门行使。
明确权力清单中行政职权的范围和类别
行政机关的主要执法，分为行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政裁决、行政确认等，但权力清单范围应包括但不限于行政执法，而是行政职权主体对外行使的影响相对人权利义务的权力。目前各地建立的权力清单，主要是直接面向相对人的具体行政行为，如行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政确认、行政裁决和其他类别，并采取常用列举、不常用概括的方式（列举﹢其他）表述。实际上，政府部门的行政职权是法律概括授予或具体授予的，并不都是具体行政行为。按照《指导意见》的要求，要对政府部门行使的直接面向相对人的行政职权，分门别类进行全面彻底梳理，逐项列明设定依据，汇总形成部门行政职权目录。各省级政府可参照行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查、行政确认、行政奖励、行政裁决和其他类别的分类方式，结合本地实际，制定统一规范的分类标准。对一些不直接面向相对人的行政职权如政策、规划等制定可暂不列入清单。
在建立权力清单的同时建立责任清单
除了直接面向相对人的行政职权外，地方政府部门还承担了越来越多的为履行政府公共服务、市场监管、社会管理和环境保护职能而必需的职责。政府部门的行政职权很多情况下也表现为行政职责，这要求在建立权力清单的同时，要按照权责一致的原则，逐一厘清与行政职权相对应的责任事项，建立责任清单，明确责任主体，确定责任范围如部门主要职责、不依法行使权力和不依法履行职责的责任等，厘清职责边界，健全问责和责任承担机制；已经建立权力清单的，要加快建立责任清单；尚未建立权力清单的，要与建立责任清单一并推进。
厘清政府及其部门间的职权关系
政府职权，主要是执行、管理、服务，办理授权或交办事项等；政府部门，行使部门管理职权，但涉及政府部门的工作方针和重大行政措施，应向本级政府请示或报告，由本级政府决定；涉及政府全面或跨部门职权应由本级政府行使。同时，有些法律规定了政府、政府部门以及部门之间的职权关系，如《环境保护法》规定了各级政府及其环保主管部门、政府其他有关部门在环保工作中的职权或责任，以及县级以上环保主管部门责令采取限制生产、停产整治等措施或经政府批准责令停业、关闭等处罚权。
地方政府管理本行政区域内行政工作，但关系国民经济命脉的事项，以及跨行政区域的全国性事务，由中央政府管理。国防、外交、国安、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社保、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权；区域性公共服务作为地方事权；强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责。
地方政府要做好国务院和上级地方政府下放权力的承接工作；市场监管原则上实行属地管理，由市县政府负责；省级政府主要负责维护市场统一和公平竞争以及对下级政府在市场监管方面的规范管理和监督指导。各省级政府要制定本地区推行权力清单制度工作方案，省级各部门明确本系统权力事项的名称、归类、实施依据等标准；省市县政府要明确本级保留（直接行使、委托或下放下级行使）、权力职责边界、共同职权以及由上级决定等事项；上级政府要加强对下级政府的指导和督促检查。
把握好几个问题
推行政府权力清单制度，无先例可循，要在以往改革基础上有所创新，坚持攻坚克难。
一是动静平衡。要根据法律立改废的情况、机构改革和调整的情况，相应调整权力清单，及时在政府网站等载体向社会公布。建立权力清单动态调整和长效管理机制，特别是对非行政许可审批，可设定为许可和通过废止、依法确认为其他行政行为或政府职责、改为告知性备案、转移给中介机构等方式取消。
二是协调配合。特别是地方各级机构编制部门和政府法制部门要切实负起责任，在党委、政府统一领导下，会同有关部门积极做好推行权力清单制度工作。要按清单严格行使行政职权，切实维护清单的严肃性、规范性和权威性。相关部门要适时组织督查，对不按照清单履行职权的单位和个人，依法依纪追究责任。
三是条块结合。要把推行权力清单制度与简政放权、政府职能转变等结合起来。目前国务院部门主要是推行行政审批权力清单，地方政府主要是推行部门权力清单；有的中央部门尝试推行部门权力清单，少数地方已推行政府权力清单制度。从长远来看，要探索推行中央部门的权力清单和地方政府的权力清单。
四是坚持按清单行权、履职与依法行政统一。权力清单，类似于行政机关的一种业务手册或相对人的办事指南，实际上就是一张写满“政府部门权力和责任的纸”。建立权力清单制度，体现了依法行政的基本要求，但不能简单将按清单行权、履职与依法行政等同起来，还要推动法治政府的其他制度建设。

㈥ 政府全面推行权力清单的内容有哪些

一、什么是权力清单制度？
就是界定每个职能部门、每个岗位的职责与权力边界，让民众都知晓权力的“家底”。即权力只能在某个部门、岗位被明确赋予的职责和边界之内活动。某个权力岗位能做什么，不能做什么，便一目了然了。
建立权力清单制度，权力边界清楚了，能做什么、不能做什么也就清楚了。一旦有人越界，便可依法问责。
二、、建立权力清单制度，有必要重视三个关键词：清理、透明与执行。
第一个关键词是：清理
之所以强调要清理地方政府的权力，实在是因为各级政府所掌握的权力种类繁多、数量庞大。中央一再推动简政放权，就是要将地方政府手中不必要的权力削减掉。政府不是万能的，不能包办一切事务。过多的权力集中于政府，也容易导致腐败问题的产生。过往的经验与教训，一再说明这一点。
权力的清理过程，必然是一个博弈过程。比如，过多过滥的审批权伤害了市场经济的发展，但削减审批权注定是一个渐进的过程。改良往往就是温和、渐进的变革。唯有深入的清理，权力清单才能有质量，权力边界的厘清也因此更具意义。
第二个关键词是：透明
道理很简单，倘若缺了透明度，权力依旧是在混沌状态，对权力的监督无从谈起，那么这样的权力清单也不过是一个漂亮的“花瓶”——看起来好看，却派不了实际用场。权力的公开当为普遍原则，不公开应是例外。凡是不涉及国家机密的公共权力，理应都在强制公开之列，接受民众监督。
第三个关键词是：执行
当权力清单制度逐步建立，当权力运行的程序、环节、过程、责任逐渐规范，这个时候，就应该强调可执行、可问责。执行到位与否，关乎权力清单制度最终的成效。
建立权力清单制度，不是制造时髦的概念，实为改革之需。但愿更多地方政府积极行动，探索建立权力清单制度，削减政府的自由裁量权，让公权力更清晰、更透明。

㈦ 什么是权力清单制度

一、什么是权力清单制度？

就是界定每个职能部门、每个岗位的职责与权力边界，让民众都知晓权力的“家底”。即权力只能在某个部门、岗位被明确赋予的职责和边界之内活动。某个权力岗位能做什么，不能做什么，便一目了然了。

建立权力清单制度，权力边界清楚了，能做什么、不能做什么也就清楚了。一旦有人越界，便可依法问责。

二、、建立权力清单制度，有必要重视三个关键词：清理、透明与执行。

第一个关键词是：清理

之所以强调要清理地方政府的权力，实在是因为各级政府所掌握的权力种类繁多、数量庞大。中央一再推动简政放权，就是要将地方政府手中不必要的权力削减掉。政府不是万能的，不能包办一切事务。过多的权力集中于政府，也容易导致腐败问题的产生。过往的经验与教训，一再说明这一点。

权力的清理过程，必然是一个博弈过程。比如，过多过滥的审批权伤害了市场经济的发展，但削减审批权注定是一个渐进的过程。改良往往就是温和、渐进的变革。唯有深入的清理，权力清单才能有质量，权力边界的厘清也因此更具意义。

第二个关键词是：透明

道理很简单，倘若缺了透明度，权力依旧是在混沌状态，对权力的监督无从谈起，那么这样的权力清单也不过是一个漂亮的“花瓶”——看起来好看，却派不了实际用场。权力的公开当为普遍原则，不公开应是例外。凡是不涉及国家机密的公共权力，理应都在强制公开之列，接受民众监督。

第三个关键词是：执行

当权力清单制度逐步建立，当权力运行的程序、环节、过程、责任逐渐规范，这个时候，就应该强调可执行、可问责。执行到位与否，关乎权力清单制度最终的成效。

建立权力清单制度，不是制造时髦的概念，实为改革之需。但愿更多地方政府积极行动，探索建立权力清单制度，削减政府的自由裁量权，让公权力更清晰、更透明。

㈧ 地方立法权的法律效力

宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、版规章都不权得同宪法相抵触。
法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。
行政法规的效力高于地方性法规、规章。
地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。
省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的设区的市、自治州的人民政府制定的规章。
自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定。
经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区适用经济特区法规的规定。
部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。
同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。
法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。

㈨ 地级市政府行政文件法律效力问题

地级市政府可根据国家法律、法规，制定本地区的实施细则、规章，规章的名称一般称“规定”、“办法”
地级市政府制定的规章在各自的权限范围内施行。

㈩ 各级政府晒出权力清单有何政治意义

简单一句话：（试图）把权力关进制度的笼子里！

一、摸清权力“家底” 锁定改革目标

其实，行政审批就是政府部门权力的直接体现，公开权力清单是建立阳光政府的重要步骤，让权力真正在阳光下运行。，亮出“清单”，就是要把权力关进制度的笼子，让公众知道政府的权力边界。

此外，明确的权力清单也使推进多年的行政审批制度改革进一步摸清了底数，进而锁定改革的目标。如果“家底不清”，简政放权容易变成“数字游戏”！

长久以来，在行政审批制度改革过程中存在“家底不清”的问题，简政放权常常是这边减、那边增，取消和下放行政审批事项甚至变成“数字游戏”。

这一晒，容易锁定改革的目标，让全社会监督，这是推进整个行政审批制度改革工作的起点。

二、开门搞改革 防止不“割肉”

改革进入深水期后，容易改的已经改了，剩下的都是“硬骨头”，在这个阶段，就要集合各方智慧，精简出真正需要审批的项目，而向社会亮出“权力家底”就是开门搞改革，是对改革的深化。

公开不是最终目的，公开是为了让百姓、企事业单位进行反馈，这些项目该不该由政府审批，以及如何才能让审批更加便捷高效。公开，也有利于防止地方政府，为了维护自己的权力而不肯‘割肉’。”

三、目标是防止改革成果不反弹

权力清单成制度后，再明确必须由立法来确认政府的审批职责。

建立各级政府的权力清单制度，实际是要求政府转变职能，处理好与市场、社会的关系，激发市场活力，使市场在资源配置中发挥基础性作用，这是“深化改革”在政府管理体制方面的真正落实。

从源头上减少审批环节、降低审批门槛、激发市场活力，让能做的人都能够有参与的渠道和可能，这实际是对政府管理效能、公共服务能力提出了更高的要求。这不仅要提高事前审批的效率，更要求在事中、事后监管中采取行之有效的办法。

要保证改革的成果锁得住、不反弹，下一步还要健全政府职责体系。所谓构建政府职责体系，就是一个层级一个层级、一个部门一个部门、一项一项把政府的行政审批、提供公共服务方面的职责和监管方面的职责等一一理清，分解到位，立法确认。

各级政府都应在宪法和法律的框架下做该做的，放不该做的，最终形成符合中国国情和现代政府发展规律的政府职责体系。