乡镇财政立法

A. 为什么说我国行政编制立法完善要坚持控权原则

摘要 首先，控权论的基本观点认为行政法的基本内容是控制和限制政府权力，司法审查是重要的手段，同时重视行政程序。其主张行政法的基本目的在于保障私人的权利和自由，要严格限制行政机关的自由裁量权，行政机关没有自由斟酌，自由选择的余地，只能在法律规定的范围内进行。

B. 如何构建现代化乡镇行政管理体制

乡镇是我国最基层的政权组织，是共和国政权大厦的基石，它处在农村工作的第一线，党和国家的各项方针政策要靠乡镇贯彻落实，事关全局的“三农”(农业、农村、农民)问题与之休戚相关。在我国加入WTO的新形势下，面对农村实行村民自治的现实，乡镇行政管理中有许多问题急待解决。作为一名乡镇工作者，对此深有体会。工作的实际需要迫使自己就现代乡镇行政管理去思考、去研究。 本文《现代乡镇行政管理研究》，分乡镇行政管理及其特点、当代乡镇行政管理现状、优化乡镇行政管理的原则与对策三个方面进行了阐述。乡镇行政管理作为最基层的行政管理，具有执行性、直接性和不完整性等特点。这些特点和我国实行市场经济体制的新形势，暴露了当前乡镇行政管理中存在的突出问题，主要表现在：党政不分、党委权利过分集中；人浮于事、管理方式陈旧；机构条块分割，政府职能被肢解；政府职能尚未根本转变，责任错位；财政体制不完善、乡镇财政举步维艰；人民代表大会功能柔弱，作用没有充分发挥；政府与村委会矛盾加剧，工作难以正常开展等等。这些问题存在的原因比较复杂，主要是传统体制、行政环境的影响和队伍素质、法制建设的不适应。
一、乡镇行政管理体制改革的背景
我国农业税费的全面免除于与新农村建设的逐步深入使得农村工作的内容发生了很大变化，对乡镇政府也提出了一系列新的挑战。
（一）农村税费改革
农业税费改革从2000年以安徽省为试点单位，并逐步扩大到四川、重庆、甘肃、青海、山东等16个省份。于2006年在全国范围内取消农业税。农业税费新农村建设中乡镇行政管理创新研究改革的基本目的是减轻农民负担。农业税费取消以后，乡镇政府从下乡催收税费这一项工作中得以解脱，但随之而来的是乡镇财政的短缺，乡镇债务无力偿还，农村公共设施建设资金匾乏。乡镇政府除了配合税费改革的需要进行乡镇综合配套改革之外，必须应对处理农村公共设施建设、偿还乡镇债务等一系列问题。
（二）社会主义新农村建设
当前，我国总体上已经进入到“以工促农，以城带乡”的发展阶段，初步具备了加大对农业和农村支持保护的条件和能力。同时，改革开放以来，农业生产和农村经济获得了巨大发展，农民的温饱问题已经基本解决，但农村社会事业、精神文明和民主政治建设等方面却相对滞后，这已经明显制约着农村经济社会的全面进步，制约着全面建设小康社会的进程。因此党中央在十六届五中全会上做出了建设社会主义新农村的重大战略举措。社会主义新农村建设是指在社会主义制度下，反映一定时期农村社会义经济发展为基础，以社会全面进步为标志的社会状态 。新农村建设的总的目标是:生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、
管理民主。应该说这20个字包含的内容丰富，涵义十分深刻。既要求经济发展，也要求社会发展;既要加强物质文明建设，又要加强精神文明和政治文明建设。
二、乡镇行政管理体制的现状
为了更好的探讨当前乡镇行政管理体制的弊端及改革措施，先就当前的乡镇行政管理体制的现状作一简要概述。
（一）机构设置及管理情况
乡镇一级设立的机构主要有：①党群机构：党委办公室（有的乡镇把党委办公室与政府办公室合在一起，称为党政办公室）、纪检监察室、政法委、人民武装部、团委、妇联；②政府机构：政府办公室（或党政办公室）、派出所、国家税务征收分局、地方税务征收分局、工商局、计生办、社会治安综合管理办公室；③司法机构：人民法庭、司法所（或司法助理）；④下属企事业单位：计生服务站、农业服务中心、文化服务中心、国土资源管理所、财政所、粮管所、烟草站、社会事务办、安全生产监督管理站、林业站、卫生院、中学、中心校、邮电所等；⑤机构管理情况：在政府机构及政府所属企事业单位中，邮电所、工商所、国家税务征收分局、地方税务征收分局、国土资源管理所、林业站、派出所、烟草站、安全生产监督管理站属于垂直管理单位，即人事权及财权都由上级业务主管部门管理，是上级业务主管部门的派出机构。乡镇政府直接管理的有政府办、农业服务中心、计生办、计生服务站、文化服务中心、社会事务办、财政所、粮管所、卫生院、中学、中心校等单位。
不过，乡镇机构设置不是千篇一律，并非每个乡镇都建有人民法庭、国家税务征收分局、地方税务征收分局、邮电所、工商所等机构，这些单位是按片区设立，一个单位负责管理几个乡镇的相关业务工作。
（二）行政运行模式
乡镇办事处均建有相同的领导机构核内设机构，即均设有党委、人大、政府三大领导机构。同时，不管是乡镇或办事处，均设有大体相同的党群部门和政府机构及企事业单位。
作为上连县、下连村的中间政权组织，乡镇主要是按照《中华人民共和国宪法》第107条的规定：“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作”。同时，对村民委员会实施指导（宪法第110条规定：“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”，因此，乡镇人民政府与村的关系应为指导关系，但事实上几乎都是领导关系。）这种行政运行模式，有的专家称之为“乡政村治”体制运行模式。
三、乡镇行政管理体制存在的主要弊端及其原因
现行的乡镇行政管理体制为我国农村的发展做出了重要贡献，但是随着我国农村税费改革以及新农村建设工程的实施，我国现行乡镇行政管理也存在着许多弊端，这些弊端严重的影响了我国乡镇职能的发展，阻碍了我国新农村建设工程的实施。
（一）我国现行乡镇行政管理体制存在的主要弊端
当前我国乡镇行政管理体制存在的弊端主要是：
（1）政府职能庞杂、错位
《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，乡镇人代会有l3项职权、乡镇政府有7项职权，但实际落实并非如此。一是乡镇职能泛化。政府管的事情越来越多，政治、经济、文化、社会无所不包，收税收费、招商引资、计划生育、社会治安无所不干，如同一个全能的政府。有的乡镇职能错位、政企不分，既是财产所有者代表、又是企业经营者代表和社会管理者代表，直接参与微观经营。有的在发展经济中职能越位，强制农民进行经济结构调整。有的代替农民决策去办企业、发展经济。二是乡镇机构设置重叠。机构设置的不合理，必然导致职能错位；责任分工的不合理，必然导致职能错位、越位或不到位，甚至产生违法行政行为。三是由于权责不一致，弱化了乡镇应有的职能。乡镇在职能职责方面存在的一些问题，表现在乡镇，而根源却在上级部门。有的上级部门偏离了责权一致的原则，通过行政命令和资源配置权，把一些本该属于自己抓的工作下放给了乡镇，使乡镇疲于应对若干的“一票否决制”，弱化了应有的社会管理和公共服务职能。
（2）权力与责任不对等，行政运作方式不适应发展的需要
一是存在权小责大的矛盾。乡镇政府具有的七项职能中，乡镇政府主要做的工作却大部分是“办理上级人民政府交办的其它事项”。另一方面，税务、国土机构工作地点在乡镇，财物和业务管理权则属于上级业务主管部门。而他们承担的业务工作，有相当一部分却是由乡镇政府来帮助完成的。乡镇政府承担的责任没有减小，反而更大了。被上划的站、所越来越多，乡镇管理不了，有责无权。一些部门为了自身利益出现损害农民群众利益的事，农民找政府，乡镇政府除了做点解释工作外根本无能为力。二是乡镇在对上负责与对下负责之间处于两难境地。对下，由于乡镇财政十分困难，乡镇政府该为农民办的事却无能为力。直接影响了群众对乡镇政府的信任，他们看见乡镇干部就戏称为“催粮、催款”，因而政府在群众中的威信不高。对上，上级政府每年下达给乡镇各种任务，并且实行目标考核，乡镇干部形象地称之为“上面千条线、下面一根针”，每天应付每种事务喘不过气来。三是农民生产经营自主权与行政命令式政权运作方式的矛盾难以解决。传统的行政管理方式，是以直接的、微观的、权力导向型管理为特征的。在市场经济条件下，这种传统的行政管理运行方式已暴露出很多问题，比如：忽视全面、协调、可持续发展，行政运行成本高，市场机制得不到有效发挥，一些乡镇政府不按市场经济规律办事，直接插手乡镇企业和农民的生产经营具体事务，干涉乡镇企业和农民的生产经营自主权，明显违背了经济规律、市场规律和管理原则。
（3）财政不堪重负，体制不顺为腐败的产生提供了温床
一是财政供养人员过多，财政不堪重负。个别缺编单位进人时，不是从超编单位选调，而是从下级选调或公开招考，造成缺编单位逐步满编，而超编单位继续超编的现象，财政供养人员的总量在不断增加。二是财政供养人员与财力不相匹配。三是财政体制不顺。以农业为主的乡镇，由于财政支出远远高于财政收入，这就必然使得这些乡镇的财政为短缺型财政，只得靠吃上级定额补助解决诸如发工资等一系列问题。另一方面，由于分税制，上级政府往往从自身角度出发，将自身承担的公共服务职能部分或全部转移到乡镇，如义务教育、民兵训练、计划生育等纯公共产品，同时，这些财源不多或发展经济不力的乡镇为了完成上级政府每年下达给他们的财政税收考核任务，把主要精力放在了所谓“协税”上。协税事实上就是拉税买税，造成国家税收流失的同时，为腐败的滋生蔓延提供了温床。
（4）党政不分，政事不分
党政不分，主要表现为党委一元化领导与乡镇长负责制之间的关系处理不够好。按照规定，乡镇行政工作实行的是行政首长负责制。党委对政府工作实施领导主要是把宏观、把方向，做好统揽和协调工作。但事实上，在乡镇一级，党委与政府基本上是混在一起的，几乎所有的工作任务和指标对每一个干部都同等下达、同等考核。以党代政、党政不分的现象较为普遍。这种党政一体化运作的现象与党政分开的改革目标是格格不入的。同时，在乡镇也普遍存在事业单位管理模式僵化、政事不分等问题。由于职能界定不清晰，部分事业单位严重依赖业务主管部门，业务上主管部门怎么说就怎么做，经费上有财政拨款作保障，人员也由主管部门统一安排，实际上成了主管部门的附属物，造成这些事业单位缺乏竞争意识和服务意识，并且不能独立承担民事责任和法律责任，从而使这些事业单位法人意识淡薄、责任意识淡薄。
（5）公务员政绩考核办法不完善，科学合理的选拔任用体系尚未真正形成
目前，包括乡镇干部在内的公务员选拔任用办法不科学、不完善，考核公务员的政绩还没有找到一种把个人贡献与集体贡献合理区分的办法，因此往往会出现把集体的政绩说成是个人的政绩，把别人的政绩说成是自己的政绩的现象。这种考核办法的不完善，还会加剧政企不分、政事不分，而且会促使政府单纯追求经济增长速度，搞形象工程、政绩工程。同时，提拔任用干部必须经过大会民主测评和个别谈话推荐，这本是扩大民主，落实干部、群众选择权、参与权的一项重要措施，但是，部分乡镇干部（甚至县级干部）对此却异常敏感。因此，该放手去做、去管的事不认真去做、去管了，因为做事就要触及各种利益的分配和调整，就会得罪人，就会在民主测评和个别谈话中少得一票，甚至少得若干票。所以，好人主义盛行。如此种种，都不利于公务员的合理选拔和优秀人才的脱颖而出，不利于形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的政府，不利于科学合理地选拔任用那些政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬的优秀干部。
（二）我国乡镇行政管理体制存在问题的原因
分析我国当前乡镇行政管理体制存在问题的原因，主要是：
（1）对乡镇政府职能认识不到位
由于长期以来计划经济体制下乡镇政府工作职能重心、职能方式的惯性作用，致使乡镇干部的观念意识滞后于形势发展的需要。乡镇干部对乡镇应该履行什么职能，新时期如何落实发展农村经济，提高农民生活水平和生活质量;如何提高公共管理水平缺乏明确地认识。仍然习惯于完成上面的任务，习惯于做好眼前的事，缺乏发展意识和发展规划。
（2）条块分割的管理体制，削弱了乡镇的职能体制
乡镇原有一些主要职能站所比如工商、税务、国土、电力等先后实行了垂直管理。原则上乡镇是“以块为主，条块结合”，但是由于站所的人才物全部收归县级职能部门，所以乡镇对于这些站所只能协商，不能控制和指挥。这样，乡镇在履行某些职责的时候就很困难，另外行政执法权又只能授予县级职能部门。乡镇在推动工作的方法上也受到一定的限制。
（3）经济因素制约了乡镇政府职能发挥的
税费改革以前，乡镇财政收入的70%来自农业税。免征农业税以后，乡镇财政收入大幅度减少。但是乡镇政府的事权不仅没有减少反而有所增加。乡镇既要发展农村经济，努力增加本级财政收入，还要负担公共交通、公共卫生、农村公共设施维护、农村教育、社会治安、文明创建活动、科技推广等公共事务。这些公共事务决大部份依靠乡镇财政自行解决。而且这些公共事务支出大、欠账多。这也大大制约了乡镇行政管理职能发挥。
四、乡镇行政管理体制改革的具体措施
新农村建设是党和政府做出的重大战略部署，作为我国的最基层政府—乡镇政府，既承担着贯彻落实党和国家方针政策的任务，又承担着组织、动员、规划、引导新农村建设的各种任务。当前乡镇行政管理存在问题已经制约了新农村建设，因此，进一步完善明确乡镇行政管理体制具有重要意义。
（一）完善乡镇致府的机构设置
有些人提出取消乡镇政府建制，或者强县弱乡、实行乡镇作为县市派出机构等若干建议。就目前中国农村社会的需求而言，乡镇非但不能取消，而且应该强化。在新时期，乡镇面I临的问题并非源自乡镇本身，而是来自于整个中国政治体制和行政管理体制，乡镇不过是整个中国体制矛盾中最尖锐、最集中的环节。从这个意义上来说，乡镇的弱化和取消都意味着矛盾向核心地带的靠拢。乡镇的困难决不是乡镇制度本身的困难，而是整个中国体制改革困难的集中体现。因此，乡镇改革不是取消乡镇，而是要合理定位乡镇的职能，改革乡镇的体制。目前，乡镇政府的机构设置和人员配备都很不规范。要通过立法明确乡镇机构职能、人员编制和工作程序，明确乡镇政府各项行政人事行为的程序和责任。法治化是乡镇行政管理体制改革的重要保证。在乡镇改革中，要贯彻“小政府，大服务”的方针，保留履行政治和社会服务职能的机构，压缩甚至撇开履行经济管理职能的机构。对规模过小的乡镇应视具体情况适当合并，减少数量，扩大规模。
（二）创新思路，转变观念，转变职能
在乡镇改革中要形成与社会主义市场经济相适应的思想观念。计划经济体制下创办的乡镇企业，在农村经济发展和农村财源建设中发挥了重要作用，但也造成了大量的乡镇“负累”，有的甚至变成了乡镇财政的包袱。今后，乡镇政府应该从竞争性领域解脱出来，把办企业、做贸易的任务交给社会、交给市场，充分发挥市场优势，以多业并举来促进农村产业结构的调整和均衡协调发展，切实解决好政府的“越位”问题。再比如，乡镇领导要从过去包揽一切的思维定式中解脱出来，把工作重心转移到经济发展的服务和引导上来，切实解决好政府的“缺位”问题。转变职能是乡镇行政管理体制改革的关键所在。从现在的情况看，各乡镇自身的管理职能和服务职能交叉，有许多应该推向市场、推向社会的事情，政府大包大揽，做了许多费力不讨好、事与愿违的事。乡镇政府依然承担着三夏生产、三秋生产等原来计划经济体制时期的众多职能。转变乡镇政府职能，一是由政府改革带动企业改革、教育改革、医疗卫生体制等各项改革。二是防止把转变政府职能简单化，停留在提口号或做表面文章上，而要迈出实质性步伐。三是通过转变政府职能，推进政府现代化建设，包括政府治理理念的现代化，政府治理架构现代化和政府治理方式的现代化。通过转变政府职能要达到两个目标：第一，为乡镇经济发展创造种种便利条件，如信息技术支持、财政贴息等手段，通过提供经济性公共服务支持市场主体发展，引导好资源积聚和资金投向，加快产业结构调整，大力培植财源，促进经济持续快速发展。第二，通过提供社会性公共服务，为社会成员提供社会性公共服务，为社会成员提供基本的义务教育、公共医疗与社会保障等，解决最基本的社会福利与社会公平问题，促进和谐社会的建设。加快推进行政管理体制改革，目标是建立一个公共服务型政府。今后，乡镇党委政府要适应社会主义市场经济体制需要，从行政管理型向公共服务型转变，加强政府服务，把改管的事情管好，管到位，不该管的事情下决心坚决不管，乡镇要大力培育和发展农村经济型专业服务组织和社会中介组织，把不应该由政府履行的职能交给市场，企业和市场中介组织，充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用。
（三）加快推进乡镇机构改革，减少财政供养人员
乡镇机构改革在我国已进行过多次，效果并不理想，现在有必要加快推进。重点是合理界定乡镇机构职
能，精简机构和减少财政供养人员。要按照减少机构、整合资源、综合设置、提高效率的要求，根据职能需要严格规范乡镇机构和岗位、人员设置，结合乡镇规模和经济实力以及经济社会转型时期的工作要求，从紧设置乡镇内设机构，从严控制乡镇领导职数和人员编制。冗员负担过重是目前乡镇普遍存在的现象，大力压缩乡镇财政供养人口、减轻财政负担已经是势在必行。各级人事部门在确定编制时，不仅要根据县、乡规模大小，也要结合各地经济发展水平，树立“有多少钱，办多少事，养多少人”的指导思想，对经济发展滞后，财政供给能力差的县、乡，可在省定编制的基础上，从低、从紧核定编制额，从源头上控制财政支出的过快增长。深化教育改革，乡镇中小学要重新核定教师编制，杜绝超编现象。属于提供非公共产品和非公共服务的单位，可以取得经营性或服务性收入的单位财政要停止供给。农技站、农机站、兽医站、林业站等服务性单位，应通过服务收费来实现自我平衡。应加快乡镇公共卫生改革步伐，减轻财政负担。
在深化和完善乡镇机构改革工作中，建议乡镇的规模应达到8-10万人，乡镇的领导职数一般可确定为5-7名，包括党委、人大、政府和武装部的领导干部，总人数应控制在20-30名（不含公安和工商税务部门等县级执法部门）。乡镇机构要精干，人员要相互交叉兼职，最大限度地发挥每个机构与人员的作用，减少人员开支。对于乡镇机构人员过多的问题，主要应该通过“扎口子”，也就是严格定编，然后通过调整、逐年退休或鼓励提前退休等方式，将问题分年化解，不能过于急躁冒进。清退乡镇机构临时人员也是乡镇改革中的一个重点和难点问题，要有决心，有措施。通过健全完善社会保障制度解决裁减人员的生活出路。改革后，要避免或严格控制机构和人员的膨胀。
（四）探索乡镇深化改革的目标
就长期目标而言，乡镇自治、实现乡镇建制的地方化和公利化，应当是乡镇改革的方向。但就近期目标而言，改革首先要解决的问题是如何建立起有效地领导和管理乡镇辖区内各项事务的有活力、有权威管理组织。乡镇政府要把工作重点转到提供公共服务和发展公益事业上来要进一步规范乡镇政府和村级组织的工作职能与事权范围，打造法治诚信、廉洁、高效的服务型政府。
新时期乡镇行政管理体制的改革，要着眼于建设社会主义新农村的进程，形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制。这是一项政治性和政策性都很强的工作，必须从实际出发，在实践中大胆探索，大胆创新，积极稳妥地推进。
结 语
深化乡镇行政管理体制改革，必须遵循积极稳妥、循序渐进、务实管用的原则，以有利于管理、有利于提高行政效率、有利于促进经济社会的发展、有利于提高服务质量和管理水平为根本目的，并结合自身实际来进行。根据上述原则和目标，应从合理设置乡镇党政机构、合理划分乡镇行政职能、合理划分乡镇行政区划、加强乡镇机构编制管理、整合乡镇行政资源、推行领导干部“交叉任职”、引入市场机制深化乡镇站所改革、建立健全科学民主的管理决策机制、压缩乡镇财政供养人员降低行政成本等方面人手，推进乡镇行政管理体制改革。新时期乡镇行政管理体制的改革，要着眼于建设社会主义新农村的进程，形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制。这是一项政治性和政策性都很强的工作，必须从实际出发，在实践中大胆探索，大胆创新，积极稳妥地推进。
社会主义新农村建设是一项系统工程，具有长期性和复杂性。乡镇政府既是新农村建设的组织者和引导者，又是新农建设政策的实施者，因此乡镇行政管理也是一个较长时期的工程，需要多方面的努力。相信未来的农村乡镇行政体制改革必将进一步促进实现我国新农村建设目标的实现。

C. 财政分税制的破解之道

财政体制下无法破解的难题——逆向思维的必要性
1993年11月，中国共产党十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出“把现行地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制”。12月，国务院发出《关于实行分税制财政管理体制的决定》。分税制改革和税制改革同步实施，1994年1月1日起执行。
财政分税制体制的确立，划分了中央和地方财政之间财权和事权的范围，实现了计划经济财政体制向市场经济财政体制的平稳过渡。分税制以后，“两个比重”稳步提高，中央政府的宏观调控能力迅速增强，中央和地方的积极性得到发挥。
但是，当时的分税制，与目标模式有很大距离，是很不彻底的渐进式改革。突出表现为：分税制改革的政府职能定位不明确；各级政府之间的事权划分不清晰；财权与事权的划分不匹配，地方事权重，财权小；财力分配上没有触动地方既得利益，只是在保证原有利益基础上的“增量调整”；未能确定省以下各级财政之间财力如何分配的问题；中央与地方财政在分税上过多“共享”，有的还按行业或隶属关系划分收入，不是真正按税种分税；财政转移支付起步迟缓，制度不完善，运行不规范，均等化作用有限。
这种分税制并不是真正的财政分权体系，只是一种过渡性的安排，当时的考虑是通过逐步深化改革来解决省以下各级的财力分配问题。至今，十余年过去了，省以下财政体制并没有真正进入分税制轨道，改革没有取得任何实质性进展，“过渡”变成了“凝固”。
过渡不顺，非规范化状态凝固化，由此产生的负作用逐步放大，突出表现为财权的重心持续上移而事权不断下放。在全国经济持续高速发展，财政收入占GDP的比重持续稳步上升，财政总收入持续高速增长等大背景下，县乡财政日益困难。2004年，全国县级行政区2862个，县域面积占国土总面积的94%，县级财政供养人员占全国71%，但财政收入只占21%（张新光，2006）。加上不少上级专项建设项目的资金要求地方“配套”，转移支付制度又不完善，导致欠发达地区县乡财政无法保人员吃饭，无力保机关运转，乡镇一级更是苦不堪言，债务负担沉重。以安徽省为例，2003年底乡镇负债总额132亿元，平均每个乡镇负债达到753万元（杨之刚、张斌，2006）。
县乡财政的困难，成为滋生乱收费、乱摊派、乱借债的重要原因，从而加重了农民负担，扩大了财政风险，影响了社会稳定和地方经济的持续发展。
实行分税制财政体制，是当今世界市场经济国家的普遍做法。我国实施财政分税制，是适应政治、经济、财政等大环境，深化改革的必然结果。毋庸置疑，财政体制要适应市场经济的要求，处理好政府与企业、中央与地方的基本经济关系，各级政府的事权—财权—财力的配置要得到与市场经济逻辑贯通的合理安排，各级政府要规范地“以政控财、以财行政”，实施分税制是正确的选择。
问题是，分税制后来为什么分不下去？
深化分税制改革，必须借鉴国际经验，立足中国国情，找到一个可以实施的方案。而我国是世界上政府层级最多的国家，设有中央、省（自治区、直辖市）、地（自治州、市）、县（自治县、市）、乡（民族乡、镇）五级政府。政府层级决定财政层级，一级政府一级财政，五级政府五级财政。在五级架构下搞分税制，无任何国际经验可循，难度显而易见。虽然我国有20多种税，为数不少，但要在五级财政之间划分，是其他国家未曾遭遇的难题。
究竟能不能找到一个切实可行、标本兼治的办法，来解开分税制的“难题”呢？办法就是逆向思维，改变分税制这一命题的解题基础和基本条件，从体制创新入手，将五级政府、五级财政“扁平化”为中央、省、县三级，实行三级政府三级财政三级分税。 要实现三级政府三级财政三级分税，难点、前提和核心是必须减少政府层级，而政府层级的减少，是一个很敏感的话题。将五级政府、五级财政“扁平化”为三级，是一个浩大的工程，是重大的政府体制、财政体制改革。用政府层级的减少这篇大文章，去解决分税制的小问题，似乎是小题大做。
不过，纵向看古今，横向看中外，我国实行三级政府制，都有很强的可行性。
从国际上看，虽然各国的国情和地方政府组织不尽相同，但国际上主要的市场经济大国，特别是发达国家，如美国、英国、德国、日本、澳大利亚、加拿大、意大利等，基本上都是三级政府体制。在经济大国中，我国政府层级之多，堪称“世界之最”。
从中国历史看，我国从秦朝实行郡县制到建国初，几千年来，基本上是三级政府或者四级建制。我国现行政府五个层级，是历史上行政层级最多的时期。从普遍的存在形式来看，三级政府体制根深蒂固，有稳定性、科学性和合理性，现行的五级政府则是计划经济等多种色彩的产物。
从我国现实情况看，政府层级的划分，应当遵循高效和便利的原则。虽然我国人口众多、地域广大，但由于交通、通讯条件改善，政府经济职能范围缩小，公共管理方式转变，我国减少行政级次、扩大管理幅度是大势所趋。把我国的五级政府缩减为三级，市与县同级，必要的地、乡两级作为派出机构，这样可以解决我国政府体制、财政体制中诸多积累已久、矛盾日深的深层次问题。
1.撤销地市一级政府的可行性
地级市政府，本是作为省级政府派出机构的“专员公署”（专区、地区），我国宪法中一直未将其作为独立的一级政府，20世纪80年代以后，基于发挥中心城市作用，加快城乡一体化建设等原因，实行“地市合并”或“撤地建市”，“专员公署”摇身一变成为“地级市”，成了实体型的政府，在大多数省份实行“市管县”。这一演变的结果是，增加了行政级次，降低了行政效率，提高了行政成本。2004年全国333个地级行政单位，一年消耗掉的行政资源估计在1300亿～1500亿元之间（张新光，2006）。
同时，“市管县”还给县乡经济、财政带来不利影响：地市政府掌握大量管理权，县级自主权缩小，阻碍了县域经济发展；实力较弱的地市小马拉大车，束缚了县域经济发展；一些地市财权上移，事权下移，加剧了县乡财政的困难。
在地市一级一直未能完全“做实”的浙江省，实行“省直管县”改革取得了成功。从浙江的经验看，“省直管县”可以避免市县政府层级不同但职能大致相同的混乱局面，利于理顺行政体制，合理划分事权、财权；虚化以至撤销地市级政府，不会对政府经济产生大的负面影响。近年来，江苏、广东、安徽、河北、河南、湖北、江西、吉林等省陆续推行“强县扩权”试点，在现行的政府架构下对行政管理体制和财政体制进行调整，缩小了地级政府对所属县的管理权，扩大了县级的自主权。
党的十六届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》肯定了“省直管县”的经验，提出“理顺省以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。
从“我国行政区划与管理幅度表”（见表1）可以看出，我国的省级和地市级政府的管理幅度明显偏小，远远低于中央一级的管理幅度，显得很不合理。在美国，平均每个州政府管理799个地方政府；在法国，平均每个省管理360个左右的市镇（杨之刚、张斌，2006）。
当前，在我国的交通、通讯等条件已大为改善的情况下，取消地区一级政府建制，实行“省直管县”，平均每个省管理84.1个县，从管理幅度来看，总体上是比较合理的。?
总之，回归宪法，撤消地市作为一级独立政府的建制，实行“省直管县”，是现实的需要，也是依法行政的要求。通过这一改革，可以减少管理级次，提高行政效率，促进县域经济发展，缓解县乡财政困难。
2.撤消乡镇一级政府的可行性
现在的乡镇政府，源于人民公社，是计划经济的产物。乡镇一级，名义上是基层政府、基层财政，但一直没有相应的财力支持，乡镇负债成为制约我国农村以至整个国民经济发展的因素。近年来，农业税取消，乡镇政府职能和财政供养人员上划，税务、工商等机构已经按经济区域而非行政区域设置，维持原有乡镇财政体制的配套环境已经发生重大变化。目前，乡镇财政的主要任务只剩下政府人员工资支出，作为一级财政的作用和必要性，已经不复存在。
以“预算共编、账户统设、集中支付、采购统办、票据统管”为主要内容，将乡镇财政的预算编制、资金管理、拨付、使用各环节置于县级财政监管之下的“乡财县管”改革，在安徽试点以后，已经在全国许多省份陆续推开。
但是，“乡财县管”，可能会影响乡镇政府为辖区居民自主提供公共产品和服务的能力，在一定程度上造成乡镇公共服务缺位，并非长久之计。
在我国，几千年来，皇权不下县是不成文的规则。当前，撤消乡镇作为一级政府的建制，公共服务由县级政府协调平衡、统筹安排，乡镇作为县级派出机构，能够避免县乡政府职能交叉重复，可以精兵简政，利于政令畅通，能够改善党群关系。
3.实行三级政府的积极意义
改革开放以来，我国的四次政府机构改革，都是横向调整政府部门设置，没有纵向减少政府层级设置，形成“精简—膨胀—再精简—再膨胀”恶性循环的怪圈。从人员来看，我国在编党政机关工作人员，1979年是279万人，1989年是543万人（陈洪生，2004）， 2002年是1075万人。人员的不断增加，在一定程度上印证了“帕金森定律”的情景：无论政府工作增加与否，或根本没有任何工作，政府机构人员数目总是按同一速度增加。从行政经费来看，1980年，我国行政管理费开支66.79亿元，占国家财政总支出的5.5%；1996年行政管理费开支1040.8亿元，占国家财政总支出的13.1%；2002年，行政管理费开支4101.32亿元，占当年财政总支出的18.6%，是1980年行政管理费支出的60.4倍（唐任伍、唐天伟，2004）。
行政管理的终极目标，是提高行政效率。有效的政府，首先必须是有限的政府。减少政府级次，有利于合理界定各级政府的职能，减少政府机构的数量，降低行政成本，提高政府效率，从根本上解决政府机构庞大、职能过宽、职责不清、财政供养人员过多等问题；减少政府级次，可以减少信息在传递过程中的迟滞、失真和消减，有利于实现政令畅通，有利于把中央的正确主张变成老百姓的自觉行动，有利于反映民意，有利于中央更好地把握国情和做出正确的决策；减少政府级次，实行中央（高层政府）、省（中间层政府）、县（基层政府）三级政府制，层次清晰，政府职能范围容易界定，各级政府事权、财权易于划分，可以避免两个或多个中间层（或基层）必然带来的各种混乱，能够从根本上解决分税制难题；减少政府级次，实行三级政府三级财政三级分税，规范中央和地方各级的财政关系，有利于我国经济持续健康较快地发展，有利于政治稳定和社会和谐。 在三级政府架构下，应按效率原则，确定政府与市场的关系，界定政府的职能范围。在此基础上，根据受益范围原则，划定中央、省、县各级政府的事权，以事权为基础划分财权，建立分税分级财政体制，一级政权、一级事权、一级财政、一级税基，保持各级财政在财力上的相对独立性，提高各级财政的积极性。
1.合理、明确划分三级政府的事权
根据公共财政对财政职能的要求，中央财政应负责国防、国家安全、内政外交、地区财力平衡、跨地区的基础设施建设和跨地区事务协调、宏观调控、中央机关及中央管理的事业单位的支出；省级财政应负责辖区内区域经济协调、中观调控、省级机关和省管事业单位的支出；县级财政负责辖区内的社会治安、行政管理、公用事业发展等支出。此外，基础教育、卫生防疫、环境保护等应作为三级政府共有事权。
2.明确三级财政的职责
中央财政负责全国性财税法规、财税政策制定，全国及中央预算、决算，全国性财力平衡与调控等；省级财政负责地方性财税法规、区域性财经政策制定，税收计划调整，全省及省本级预算、决算，财力平衡等；县级财政负责辖区内的财税计划调整、申报及政策目标的落实，本级预算、决算，财力协调等。
3.划分三级财政的税权
科学的分税制必须以合理的税制为基础。当前，应深化税制改革，根据三级政府的事权，合理分配财力，确定三级财政的税权。可以将消费税、社会保障税、关税作为中央税收；企业所得税、营业税、环保税作为省级税收；城市维护建设税、土地增值税、印花税、车船使用税、不动产税、遗产税作为县级税收。增值税、个人所得税、资源税作为共享税。
4.完善我国的转移支付制度
实行分税制的国家，财权与事权对应，但税权与事权不完全对应，保证中央政府的主导地位、由中央适当集中财力并进行再分配是普遍的做法，在有几千年高度中央集权传统的中国更有必要看到这一点。但是财力上提以后，在实际使用的分配上，要尽量向基层政府倾斜，努力实现社会公平。为此，必须完善我国的转移支付制度，通过自上而下的纵向转移支付，以及必要的横向转移支付，使欠发达地区能大致达成可用财力与事权的一致。
转移支付制度应从目前的分配型转为宏观调控型，要以提高资金使用效率和公共劳务均等化为主要目标，采用因素法，实现财政转移支付的规范化。
5.法律配套
分税制的顺利实施需要法制保障，建议修改宪法，明确地市不作为独立的一级政府建制并取消乡镇作为政府的行政建制；完善《预算法》；制定《财政转移支付法》；实现各级政府事权分配和财权划分的法制化；赋予地方适当的税收立法、征收和管理权，保持地方财政相对独立的地位，以发挥地方的积极性和主动性。 ——实现逆向思维目标的路径
政府层级的调整，宜从速决断，早作安排。但是，五级政府演变为三级，毕竟是很大的系统工程，需要通盘考虑、统筹协调、周密部署，目标的实现需要一个过程。
在现行政府层级一时难以改变的情况下，可以推进“省直管县”和“乡财县管”改革。逐步取消市管县体制，市级财政只管市辖区，由省财政直管市、县财政，市、县政府行政不同级但财政同级；虚化乡镇财政，将乡镇预算纳入县级财政，为乡镇转为县级政府的派出机构创造条件。
我国人口众多、地域广大，各地情况和经济发展水平千差万别，“省直管县”和“乡财县管”的改革，不宜“一刀切”。发达地区的乡镇可暂不照搬“乡财县管”的办法；个别省管半径过大的省份，可以作相应的配套改革；边远、地广人稀的区域，可以探讨办法积累经验，作合理的安排。
从短期看，缓解基层财政困难和调动地方各级政府发展经济、精简机构、增收节支的积极性，是合适的；尊重地方的首创精神，允许多种模式的地方财政体制试点改革，充分积累经验，扬长避短，以逐步演进和建构理性的分税制体制是必要的。
20世纪80年代，我国意义重大、影响深远的经济体制改革，是从税制改革开始的。当今，我国重大的政府体制、财政体制改革，是否能以分税制作为引子呢？

D. 谁能告诉我下乡镇债务的基本现状是什么急,谢谢啦

现状 近年来，我国农业和农村经济持续稳定增长，财政实力不断增强，各项社会事业取得了长足的发展，但乡镇债务问题也随之日益显现。目前，我国乡镇大都在不同程度地举债度日或负债运行，而且负债数额大、种类多，情况非常严峻：一是乡镇债务面广量大。以某市为例，至2005年，平均每个乡镇债务达三千万，而且不论是经济基础好的乡镇还是差的乡镇都有负债。二是乡镇新增债务没有得到有效控制。近年来乡镇债务上升较快，有的乡镇债务增幅超过了财政收入和乡镇可用财力的增幅。三是乡镇债务构成复杂。从债务来源构成看，上级财政借款、金融机构借款、向个人借款、欠工程款是乡镇债务的主要来源。从举债的用途看，工业园区建设负债较大，占到40%左右，其次是兴建公共设施、社会公益事业项目负债和兴办企业负债，分别占到20%左右。四是乡镇政府化债难度较大。乡镇政府在化解债务方面所拥有的资源相比省、市、县级政府极为有限。 成因 1、乡镇财力拮据、财力与事权不对等是产生乡镇债务的基本原因。分税制改革加强了中央的集权，有利于提高中央的宏观调控能力，却削弱了地方的财权；农村税费改革减轻了农民的负担，却使乡镇的财政收入大幅减少，乡镇公共物品的供给能力大大下降。而另一方面，乡镇财政的支出范围在不断扩大，负担越来越重。财政体制的调整、农村税费改革的实施，收入上移，支出下移，乡镇财力有限与事权无限的矛盾越来越突出，收支平衡的巨大压力迫使乡镇要办事就不得不举债。 2、政府职能转换不到位给乡镇增加了大量不合理债务。当前地方政府发展经济的主要模式仍以行政推动为主，从过去的大办乡镇企业到目前的招商引资、项目推进，政府主导经济增长的方式一直难以扭转。乡镇政府的职能定位过宽，包揽过多的经济建设和管理职能，做了许多应由市场来解决的事，乡镇政府行为不规范、职能错位与越位给乡镇财政背上了沉重的债务包袱。 3、债务管理与公共财政的要求不相适应。一是没有建立举债的约束机制。乡镇领导的自主权过大，责任过小，举债不需要经过科学的论证和严格的程序，往往凭领导的个人偏好或主观判断，有的甚至是暗箱操作。由于没有建立举债约束机制，导致乱铺摊子，乱上项目，以致债台高筑。二是对债务资金的管理使用缺乏有效的监管。我国对债务管理还没有一套完整可操作的政策依据，乡镇债务的统计体系尚未建立，管理条块分割。多头举债，分散管理，债务不公开透明，极易造成债务规模的失控，给债务风险监测带来难度。三是问责机制不健全。现阶段对乡镇领导的政绩考核主要看经济发展的规模和速度，至于取得这些政绩的背后花了多少成本代价却无人问津，乡镇领导不需要对举债行为的后果负责。由于乡镇债务责任追究上的缺位，本届政府大量融资搞建设，只享受由此带来的好处，风险却推给下一届政府，这必然导致政府举债行为的随意性和盲目性，造成乡镇债务的恶性膨胀。 庞大的乡镇债务不仅影响到财政的正常运转和乡镇经济的持续健康发展，也恶化了政府与农民之间的关系，威胁着社会的稳定，成为当前农村的一大焦点和难点问题。而且我国目前正处于经济发展的加速期，全面建设小康社会对投资的巨大需求与地方政府的财政承受能力之间存在较大落差，如果没有其他资金来源，地方政府的债务继续增加在所难免，尤其是乡镇一级，可调控的机动财力较少，这一矛盾更加突出。值得警惕的是，不少地方政府对债务问题尚未引起足够重视，有的地方甚至以能否借到钱来评判领导的能力。如果乡镇继续透支财力，盲目举债，造成债务规模失控，将给未来经济发展带来严重的负面影响。 对策 应当说，地方政府适度举债加强基础设施建设、兴办公益事业，有利于促进经济社会发展，但债务负担过重就会影响财政的正常运行和经济可持续发展，关键是如何保持债务的适度规模，使风险处于可控状态。当前既要采取切实有效措施化解存量债务，更要重视建立控制新债、规范债务管理的长效机制。 1、国家应高度重视乡镇债务问题。从调查了解的情况看，当前乡镇领导对债务化解积极性不高、压力不大，化解工作进展缓慢，效果并不理想。因此，一是要建立偿债考核激励机制。对化解债务工作得力、成效显著的要给予表彰奖励，对工作不到位、没有起色的，给予必要的处罚。倡导科学的政绩观和“减债也是政绩”的理念，形成各级重视、主动化解的良好局面。二是上级政府要在解决乡镇债务问题方面发挥重要作用，要给予必要的政策支持，如对债务进行适当减免，或对化解债务给予专项补助，帮助基层缓解偿债压力。 2、合理配置乡镇政府的财权与事权，提高基层财政保障能力。要完善分税制财政体制，合理配置乡镇的财权与事权，从体制上保证基层基本支出的财力需要；建立科学、规范的财政转移支付制度，完善转移支付办法，加快转移支付的立法进程；严格控制乡镇行政开支，加强对乡镇财务的监管；积极推进农村综合改革，精简机构，推行“乡财县管乡用”财政管理方式，加快非税收入改革步伐，深化财政支出管理改革。通过增收节支，解决乡镇财政困难，缓解债务增长的压力。 3、建立科学的政绩考评体系。只有建立科学合理的政绩考评体系，才能修正乡镇领导干部短视的政绩观，控制新债的产生。因此，要将负债情况列入干部政绩考评体系，既看经济发展的成绩，也看所付出的成本代价；既要考核经济发展的速度，又要考核发展的质量、效益；指标既要积极，又要可行。同时要加强对指标完成真实性的检查，对弄虚作假、虚报浮夸的要严肃查处。 4、建立规范完善的债务管理体系。一是规范债务审批程序。实行债务申报审批制，举债要进行科学论证，详细说明举债数额、用途、还款来源及期限等。二是建立考核责任制。将乡镇负债情况作为考核乡镇干部任期目标和工作实绩的重要内容，对不按规定程序决策、盲目举债营造所谓“政绩”的干部，不得提拔重用，也不得留下债务易地做官。三是建立责任追究制。要将举债与还债的责任挂钩，形成借用还相统一、责权利相结合的机制。四是建立健全管理监督机制。要明确财政部门在政府债务管理中的主导地位，改变多头举债、分散管理、财政兜底的被动局面。财政部门要切实履行管理、监控、预警的职能，严把审核关口，及时掌握债务规模、资金使用及偿债能力。审计部门要加强政府债务和领导干部经济责任审计，对举债过程中的违纪违规行为要严肃查处。上级政府要加强对乡镇政府债务的监督检查，以促进基层债务管理工作的规范透明。 5、逐步建立地方公债制度。虽然预算法等相关法律禁止地方政府负债，但事实上地方政府债务的存在已是不争的事实，这说明债务的存在有其深刻的历史背景和必然性，乡镇债务也不例外。从长远看，要逐步建立规范的地方公债制度，这也是几乎所有实行分税制财政体制国家长期实践得出的经验。因此，建议国家尽快修改完善预算法等相关法律，从法律上授予地方政府合法举债权，建立地方公债制度，变“堵”为“疏”，“开正门，堵旁门”。只有开通规范、合法的举债渠道，才能用法律约束政府的举债行为，堵住各种隐形、违规的借债融资渠道，使地方政府债务公开透明。
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E. 保障农民工工资支付条例的立法目的是什么

主要是为了规范农民工工资支付行为，保障农民工按时足额获得工资。

F. 财政局长谈如何走出当前财政困境

1.发展县域经济，加强财源建设，增加财政收入
解决县级财政困难的根本途径在于发展县域经济，壮大财源，增加财政收入。发展县域经济，首先要抓好工业，实现县域经济工业化，提高第二产业在国内生产总值中的比重，上工业项目时一定要抓住具有影响全局作用的兴县项目，否则，上的项目再多，经济效益很差，不但不利于县乡财政困难的克服，而且还有可能使本来就很困难的县级财政雪上加霜；其次，要把大力发展特色
农业和农业产业化经营作为主攻方向，通过调整农业结构、优化农产品布局、鼓励以农产品为原料的加工业发展、建立农业社会化服务体系、发展农产品现代流通方式等，提高第一产业对财政
的贡献率；第三，要抓住加快小城镇建设的机会发展第三产业，把农村剩余劳动力转移到城镇，增加农民的收入，提高农民的购买力，搞活农村市场。
2.深化财政体制改革，从深层次解决县级财政的困难
（1)改革财政预算管理体制，加强财政预算的约束作用，有计划的实施部门预算。首先，要将所有的财政收入都纳入预算管理，禁止各单位私设小金库，禁止为了增收而进行乱收费。同时，由
于县级政府工作的繁杂性，县级部门预算改革不适合全面采取零基预算，而应该以项目预算和国库集中收付制度为主，对部门重大支出和专项支出坚持零基预算与项目预算管理结合进行。
（2）改革完善财政体制，规范完善转移支付制度转移支付。一是进一步调整中央对地方的分税制财政体制，推进省以下财政体制改革，以保证基层财政能够正常运转，要合理解决新旧体制双轨运行的做法，要合理确定共享税的税种范围，进而保证各级财政特别是县乡两级财政都能够有各自的固定收入；二是要尽快完善地方税收立法，扩大地方税收范围和收入规模，逐步建立完备的地方税收体系；三是完善转移支付办法，规范转移支付行为，尽量减少转移支付过程中的随意性和盲目性，增强透明度，体现政策导向。要合并一些具有一般性转移支付性质的补助项目，提高
具有均等化作用的转移支付比重。要清理专项转移支付项目，改革现行专项补助办法，实事求是地确定和降低财政困难县乡的配套资金比例，甚至免除地方配套。
（3)进一步深化税费体制改革。税费体制改革给乡镇财政和县级财政都造成了巨大缺口，而目前的农村税费改革方案并没有根除乱收费的根源-- 财政收支不合理。仅靠中央财政能拿出大量的转移支付来支持农村税费改革，而县乡财政没有长期稳定的收入来源，“三乱”是不可能得到根治的。因此，在城乡推行税费体制改革时，不能仅仅以减轻农民与居民、企业负担为目的，而是要综合考虑他们的近期利益、长远利益和基层财政的承受能力。
一方面，可以通过村民自议或人大会议，将一些合理的收费以制度的形式予以保证，并且可以根据各地的情况民主确定特殊收费，以缓解县乡财政的压力；另一方面，应当逐步消除农村与城市的税收差别，将农村也纳入统一的税收体系，同时，必须配套地完善税费征管体系，在县级税收征管中必须实行税收征、管、查分离，减少中间环节，以杜绝税款流失和降低征收成本。同时要加强对非税收入的管理，对各种合理收费，实行“票款分离”收缴制度和“收支两条线”管理制度，防止腐败行为发生。
3.严格控制财政支出，不断优化支出结构，充分发挥资金使用的最佳效益
（1)要实现财政支出合理化，控制其增长速度。①调整财政支出的范围和供给的方式。财政供给要根据构造公共财政的需要，以“社会共同需求”为原则，根据单位性质不同，制定不同的资金供给政策。县级财政应当对党政机关、公检法部门、科教文卫等公共部门实行重点保障，但教育、医疗等行业也应当鼓励社会资金参与，以降低财政负担；对于能够通过市场运作维持的机构
和单位（比如说国有企业等）就要分离出财政供养范围。②大力推进机构改革，控制财政供养人员的增长速度。必须完善财政工资统发办法，严格控制编制，特别是加强对教育、卫生等财政负
担大户的人员控制。③积极推行政府采购制度和国库集中收付制度，减轻支出压力。对政府和财政支持的公共事业部门的办公用品、车辆购买、维修、燃油、保险、大型会议活动、基本建设等
支出都应纳入政府采购范围，以降低政府运行成本。
（2)转变发展性财政的资金投向和投放方式，提高财政资金使用效益。县级财政有限的资金主要应用于提供公共产品与服务，在此情况下，县级财政要想有效地扶持地方经济和企业发展，财政资金应该重点投向于骨干企业的技术改造和产品开发研究，以增强这些企业的竞争力；或者是投向有比较资源优势的行业，发展特色经济，而不是盲目地建开发区建企业。同时，财政资金的投入方式应进行多种尝试，要实现从资本性扶持为主向借贷性扶持为主转变，充分发挥财政的引导作用，发挥其“四两拨千斤”的功效。县级财政应该利用财政贴息、税收优惠等财税杠杆来鼓励和引导社会资金投入企业，大力发展私营经济，激活民间资本。
4.加强财政监督，确保财政资金使用的合法性
加强财政监督是公共财政的内在要求，也是保证财政职能实现的有效手段。就县级财政来说，要解决政府工作的“越位”与“缺位”问题，预防财政运行中可能产生的各种低效行为、寻租活动和腐败行为，就要强化依法办事，要加强法律和审计部门的监督作用。首先必须严格按《预算法》的规定来编制部门预算和综合预算。其次，对于重大的支出项目和工程，要经过人大机关和
审计部门的专门审核，强化它们的审计功能。第三，加强对预算执行的监督管理，检查预算执行机构是否按照支出预算的计划额度、规定的用途执行，拨款程序是否合法合规等。

G. 公务员中县级和乡镇级的主要区别是工资吗

不是，按照目前政策工资都是一样的，共同点是都是公务员编制。

不同点当然很明显，级别不同。上下级政府之间是领导和被领导的关系。级别不同，提拔的机会也就不同，级别高接触的层次不同，机遇更多。

(7)乡镇财政立法扩展阅读

针对公务员范围的各种不同意见，全国人大法律委员会经反复研究认为，干部管理制度正处在改革过程中，公务员的范围需要同民主政治发展进程相适应，同我国现阶段干部管理体制相符合，公务员草案的规定符合实际情况，建议维持草案规定的范围。

同时，建议对关于公务员定义的表述作修改完善，以符合所要规范的公务员范围。最后，立法机关接受了这个建议。

公务员法规定：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”按照上述规定，是否属于公务员，必须符合三个条件：

一是依法履行公职

即依法从事公务活动的人员，他不是为自己工作，也不是为某个私人的企业或者组织工作或者服务。这里所依的“法”，是广义的“法”，包括宪法、法律、行政法规、地方性法规等。

宪法确定了中国共产党和国家政治生活和社会生活中的领导地位,中国共产党是执政党，各民主党派是参政党。因此，政党机关及其工作人员以不同方式参与对国家政治、经济和社会事务的决策及实施的活动也是一种履行公职行为。

二是纳入国家行政编制

仅以履行公职为标准，还不能作出明确的界定。有一些在国家举办的事业单位中工作的人员，他们从事的也是公务活动，但并未纳入国家的行政编制序列，因而不能认定为公务员。必须是纳入国家行政编制序列、履行公职的人员。

对于“编制”一词，实践中有多种用法，除使用行政编制外，还有政法编制、国家编制、机关编制等。这里的“编制”系指各种纳入国家编制管理机关管理的机构序列及人员，不仅限于行政机关编制。

三是由国家财政负担工资福利

也就是由国家为他们提供工资、退休和福利等保障。公务员属于国家财政供养的人员，但并不是财政供养的人员都是公务员。财政供养人员的很大一部分，如公立学校的老师、科研院所的科研人员等，虽然由国家负担其工资福利，但不属于公务员，因为他们不具备另外两个条件。

H. 法律有没有规定乡镇政府的职能，是哪部法律

法律对抄于乡镇政府的职能有规定，参见《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。
地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法
第六十一条 乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：
（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；
（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；
（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；
（四）保护各种经济组织的合法权益；
（五）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；
（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；
（七）办理上级人民政府交办的其他事项。

I. 请问，何为一级财政何为二级财政

一级财政是中央，二级财政是省（自治区、直辖市）。

中国国家财政分为中央、省（自治区、直辖市）、地级市、县（市）、乡（镇）五级财政。中央政府的一级财政。中央政府为实现职能的需要，与地方政府共同参与社会产品和国民收入分配所形成的分配关系。

在国家财政中居于主导地位。乡镇财政是地方财政的基层单位。它作为国家财政的组成部分和乡镇政府的职能部门，具有不同于其他几级财政的特征。

(9)乡镇财政立法扩展阅读：

中央财政的任务主要是：

1、编制中央政府预算。根据国民经济的发展情况和各部门、各行业发展的需要,测算中央预算收入和中央预算支出的规模，编制中央政府预算，报立法机构批准。

2、贯彻执行中央预算。根据预算执行过程中出现的新问题、新情况调整中央预算，进行预算的追加或预算的追减。

3、制订各部门的财务规章制度，并在日常工作中审查和监督中央部门、各单位的财务情况。

4、审查和批准中央各部门、各单位的年终决定。中央各部门、各单位在年度终了要向财政部汇报上一财政年度的决算，财政部在批准各部门、各单位决算的基础上，汇编中央财政决算。

5、指导和监督地方政府编制、执行、审查和批准地方预算。