立法调研报告

① 市场经济调查报告

优化市场经济环境调查建议报告

李纪兵

【关键词】永久地权 行政检查法 经济环境
【全文】
2005年8月到10月，我们抽调精干力量，与省内8个地州市的市场经济会员举行座谈会。座谈会上，大家围绕当前市场经济发展的环境问题，集思广益，提出如下优化经济环境，落实国务院36条的建议，供政府领导与人大、政协参考。
一、 纠正思想偏差，引领发展动态，改革公务员教育与学校课堂教育的内容
1、 思想调查出现新情况
过去，政府历来重视思想动态调查。由于调查主要作为政府对相对人进行思想教育与思想引导的依据，每次的调查报告均有“为富不仁”、“浪费”、“违法乱纪”、“摆阔”的内容，与教材所讲的“私人老板资产阶级意识比较浓厚”完全一个样。
本次思想座谈发现新情况：即思想问题的根子不在市场经济主体身上，而在公务员身上。或者说，部分企业老板的思想状况不好无关大局，公务员的思想状况一个不好，就会出现大问题，抓民众思想建设不如抓公务员思想建设。本次调查统计的具体数据如下：
（1）私企老板的思想认识与人生观体现了对国家法制框架的认同，他们碰到困难一般都会自觉在法律法治的框架内寻求好的解决办法，但同时有60％左右的人碰到或者听说过公务员管卡拿要，主动提出不合理要求的。可以说，私营企业出于对财富的爱惜，对党和国家提出依法治国有很积极回应，在参与社会主义法治国家建设中，自身法律素养也不断提高，但公务员尤其是执法人员诱导违法的现象并不少见。
（2）私企老板正面评价我国法制环境，认为好的法制在执行中出了偏差。在收回的44份问卷中，对国家法制环境改善持正面评价的占90%，持中性评价的占5%，只有5%的会员认为市场经济发展的法制环境总体上有所倒退。
（3）社会财富管理人理念成为会员企业家的主流理念；在常德的座谈会上，一位会员认为：民营企业家的责任就是为社会创造财富，“我们是主观为自己，客观为社会”，“我的财富来源于社会，现在看来是我的，过一下也许就转到其他人手里，子孙不努力，不一定继承得到”。这种社会财富管理人的理念，得到了大多数民营企业家的认同。
（4）热心公益，关注国家大势；在我们的调查中，认为政治文明建设在经济发展没有作用以及对中共中央五号文件及国务院两个36条不感兴趣的，均为零，而认为作用很大并且参加学习的占到了80%，这既说明党中央国务院的决策是深得民心的，也说明会员的政治素质是优良的。
（5）饮水思源，扶危济困，关爱贫民生活；私营企业家成为扶贫、慈善事业的主力军有目共睹，而新闻媒体的报道却还以负面事件为多，为社会和谐埋下隐患。
本次思想座谈在湖南市场经济的抽样比例为：百万以上规模的企业的41%（152家随机抽取64家），百万以下规模的企业的10%（329家随机抽取32家），有一定的代表性。
2、 只有采用新办法，加强公务员的思想转型教育，才能从根本上改变市场经济的思想环境问题
根据上述情况，我们建议在公务员之中，应当加强思想教育，让他们认同富人，尊重富人的劳动成果，承认富人对国家经济建设与政治法律建设的贡献，树立企业是自己的衣食父母的思想，树立忠于职守，服务企业的思想。
此外，要适时进行思想转型教育。过去仇富教育的资料很多，许多材料还在继续使用，改造富人而不是服务富人（富人与穷人都是公务员的服务对象）的观念，与富人保持距离甚至势不两立的做法一直受到肯定。这从长远来说，都是不利于小康社会建设与国家经济发展的。可以说，许多思想冲突与索贿现象，均与我们长期的“杀富教育、妖魔化富人阶层”的教育与宣传有关。
对下一代尤其是在校大学生的教育也要重视，因为他们马上就会成为公务员，或者成为与富人打交道的人。如果我们在教育与意识形态上都不承认富人，我们又怎么能够激发下一代的创业热情，为下一轮经济腾飞酝酿良好的经济环境呢？
二、 弥补法律空缺，完善现行立法，降低经济运作的法制成本
（一） 两项重要法律空缺，导致经济预期不稳，运作成本高昂，民企知难而退
本次调查发现，80%以上的民营企业反映市场经济进一步做大做强“太难了”，经济运作前景太不明朗了。大家一方面不敢追加投资，一心一意求发展；另一方面，疲于应付来自各政府部门的各项检查，确保不得罪人。究其原因，是国家缺了两项重要立法：
1、 永久地权立法缺失考验民企投资决心与政府发展智慧
永久的经济发展是建立在永久的地权之上的。土地权，无论是所有权还是使用权，作为人们安身立命的基础，各行各业发展的基石，都必须是永久的，才能激发起民众的投资热情。因此，在中国大陆，能不能确立永久地权，正在考验着民企的投资决心与政府的发展智慧。正本清源，当时我们主张土地公有是因为土地公有制可能让土地的流转比私有制更有效率，更节省资金。但实践证明，确立公有制并不能改变民众依赖土地生存的状态，国家征用土地无论是私有土地还是公有土地，都必须提供足额补偿，公有制节省国家征用土地的资金的可能性不仅不存在，而且出现了反方向的副作用，主要表现在：
（1）土地公有制度将土地资源排除在市场配置资源的机制之外，使得中国的市场成为不完全的市场；
（2）土地公有制度将所有与土地转让有关的商业活动都集中到国家有关部门审批，增加了国家机关的工作量，浪费了大量的宝贵的行政资源；
（3）在不变动所有制的前提下，规定土地使用权可以转让能够部分弥补土地公有制的缺陷，但土地使用权不是永久物权的设计，使得正常商业流转凭空多添一个事项：“约定以及不断检查土地的使用年限是否到期，何时到期，如何退出”，政府、企业、村镇、自然人耗费了大量的资源作这些无用功，实在可惜；
（4）目前设置土地使用期限的做法，有三种可能，一是到期收回土地与土地附属物，只给附属物以补偿；二是到期收回土地，但附属物所有权人有权依照市场价格竞买土地使用权；三是允许附属物所有权人无偿或者低价办理土地使用手续，继续使用土地。前两种可能都是国家对民众的剥夺，是又一次公社化，后一种可能只是民间的一种愿望，这种愿望一直处在不确定状态之中，就会大大影响社会交易的稳定性与安全性。总之，期限不管有多长，总会到期。到期以后怎么办？是一个基本的经济学问题，经济预期是否稳定的问题，也是一个重大的社会稳定问题。会不会一夜之间一无所有？人们的担心不是多余的，非永久的土地物权设置破坏了人们对未来经济的稳定预期，使得社会经济主体的长远经济发展策划面临期限瓶颈，让我们的经济发展前景天生劣后于土地私有制国家；尤其是死亡期限来临前的几年，有可能出现又一次类似于1958年“人民公社化”的社会危机；调查中发现的民企观望，有很多人都是因为担心国家在土地使用权问题上又来一次“人民公社化”。
我们建议可以考虑以下三种解决方案：
（1）最佳方案：落实宪法保护私有产权的规定，让私有产权的范围扩大到土地所有权，以后，住宅建设等与土地有关的转让，国家应当直接转让土地所有权，而不是转让土地使用权，这可以极大地活跃我国土地市场，节约行政资源，增加财政收入。
（2）次佳方案：在物权法中规定土地永久使用权。实际操作中以后的土地建设，国家土地管理部门都转让土地永久使用权给使用人；这个方案不是国际社会通行做法，很难被外国人理解，故不可能象第一种方案那样吸引外资，降低国际交易成本。但逐步减少了土地管理部门的工作量，节约了行政资源。
（3）最低方案：国家土地管理部门颁布一个新的土地管理条例，规定土地使用期限已经到期的建筑物或者资产权利所有权人，可以在到期前5年申请办理连续使用手续，重新约定使用年限，该手续不收费，或者定额收费（20～50元）。这个方案既不能被国际社会理解，也丝毫没有节省行政资源，但至少扫除了又来一次“人民公社化”的担忧，稳定了社会，刺激了长期投资与规划。我国土地使用权农业、林业用地最短是30年，住宅70年，都引起了民众的普遍担心。
2、 行政检查（程序）法缺失降低企业生产效率，败坏社会道德，滋生腐败
目前，我国制定了行政许可法，从源头（企业设立、市场准入）上堵住了政府滥用审批权扰乱市场秩序的可能，这是一个重大进步。但在整个生产流程中，对政府各部门如何依照确定的行政检查进行行政检查还是一个空白。也就是说，政府在检查时还缺乏一个行政检查程序法。
众所周知，公民的合法生产秩序政府不得无故干扰，因为此举会滋生腐败，也会降低企业生产效率。就是对有犯罪嫌疑人进行刑事搜查，也不得仅凭公安工作证就可进行检查，而必须有公安局长签发的搜查令，这表明政府干预企业和私人生活领域，受到了严格的程序制约。但另一方面，没有犯罪嫌疑的企业日常经营，政府税务、安检、质量监督、城管等部门却拥有无限的检查权力，公务员只要出示工作证就可以随心所欲地下厂检查工作。这显然是法律缺失造成的混乱。当前的混乱主要表现在以下几个方面：
1、政府检查部门多，且独立行事，这家查了那家查，导致企业很大一部分时间在陪检查。据反映，企业最多要与七个以上的政府检查部门打交道，每个部门就是每年检查4次，每次三天，如果错开检查，企业也得赔上84天，占全年工作时间（250天）的33.6%。
2、由于缺乏程序监控，假检查真了难（敲诈钱财）司空见惯。实际工作中，企业受干扰的程度远远大于这个比例，因为有很多防不胜防的假检查。所谓假检查，就是公务员为了个人目的假借政府部门名义进行的检查。许多企业家经过多年经验总结，认为绝大部分行政执法人员上门都是找着茬儿罚款，为了节省时间耗费，往往在他们一上门时就支付了难费，或者热情款待以消灾减祸。公务员明了这一点，对不给面子的企业总是每茬（查）必罚。许多上门的公务员为了表示成绩，节省时间，甚至公开说明检查的目的就是“有错没错都要交点面子款，了难费”，否则，没有错误会一直查到发现错误为止，使得民营企业疲于应付。
滥用行政检查权已经成为社会一大公害，也有许多地方治理经验可资借鉴：许多地方政府成立行政长官负责下的“市场环境优化办公室”，直接处理来自检查违法的投诉。湖南省长沙市政府更是以大动作先行一步，它们将拥有行政检查权的所有政府部门归总到“优化办”门下，各部门的检查计划要到优化办公室备案报批，实行统一、综合的检查，以节省企业应付各种检查的时间。
我们认为，要从根本上治理滥用行政检查权这一社会公害，必须理论与实践相结合，使之法制化，透明化，可诉化。行政权是一种国家权力，必须从国务院开始立法，方能从根上收到效益。建议国务院吸纳地方经验，成立高于各行政部门的执法检查监督审批机构，直接隶属于国务院总理，名称可以是“市场经济环境优化与效能办公室”，也可以是“公平交易促进与行政执法检查监督署”，行使发达国家“公平交易局”的职能，反市场垄断，反行政垄断，反行政检查权滥用，归口审批工商、税务、城管、消防、质检、安全、卫生检疫等部门的检查计划与个案，这些部门的工作人员下厂检查，必须先行备案，领取行政检查许可证才能进行。同时有接受公民投诉，指令部门检查的职权。公民因为违法检查遭受损失的，可以提起行政诉讼，请求国家赔偿。
（二） 金融、税收与政府收费制度亟待完善
金融、税收与政府收费都属于宏观经济法律制度的范畴，或者说，都是社会经济发展的总阀门，对微观经运行的好坏起着决定性的作用。我国在使用上述法律手段时，理论上存在着两大缺陷：
1、 宏观经济调控“伪国家利益论”一统天下。
计划经济体制遗留给我们的东西就是“维国家利益论”。它的内容是：“国家利益至上，个人利益、企业利益服从国家利益”，由于这个说法割裂了“个人、企业、国家”三者之间的联系，使国家利益虚伪化，国家利益至上的非平等安排最终使得国家利益受到严重损害，因此，又被称作“伪国家利益论”。宏观经济法律制度只有充分考虑微观经济主体的需要，为微观经济主体提供公平竞争的经济环境以及应急的救助与服务，才能实现经济资源配置最佳化，并避免不必要的企业破产与社会不稳定。我国受计划经济思维模式的影响，将宏观经济工具当成国家的专用工具，使用这些工具的目的不是为微观经济主体的自由、有效、充分的发展服务，而是根据既定计划，干扰其有效发展，与世界上市场经济国家的通行做法完全背离，既损害了企业利益，也降低了社会资源配置的整体效益，还造成了企业与企业之间的不公平，可以说是宏观经济调控“伪国家利益论”一统天下。
2、 “轻视、弃用金融手段，只重视税收与政府收费”使社会失信、失业、整体贫困与政府欠账问题久拖不决，政府进退两难
计划经济发展经济只依靠一种手段：税费手段。对于金融手段，计划体制根本不了解，也不打算用。在这个背景之下，计划体制的设计者们让所谓的经济学家大肆宣扬金融手段的罪恶，并最终关闭了全部金融市场。进入市场经济体制以后，虽然大政方略是市场经济的，但国内懂得金融手段功能的人才很缺，教育体系与研究体系依然进行着计划经济时代的教育，以研习政治经济学为基础的所谓“市场经济人才”，还是典型的“计划经济体制经济人才”。他们同以前的经济学家一样，一如既往地宣扬着金融手段的罪恶，不懂、排斥、轻视、弃用金融手段发展国内经济，只重视税收与政府收费，使社会失信、失业、整体贫困与政府欠账问题久拖不决，政府进退两难。
以政府欠账问题为例。在人员、资源富裕的情形下，政府无论是为拉动经济搞建设，还是为改善办公条件和公务员住宿条件搞建设，不仅使无可非议的，也是不得不为的。因此，中国的地方政府没有不欠账的，欠帐问题本来是一个金融问题，用金融手段就能轻松解决，不留任何危害。但由于中央政府的“经济顾问”、“经济学家”们都是“政治经济学”出身，或者是“政治经济学”嫁接“供需平衡经济学”出身，没有根本了解金融手段的妙处，不仅弃用金融手段，而且禁止地方政府使用“金融手段”，只允许他们使用计划经济体制惯用的“税费手段”。这样，一个小得不能再小，只要运用金融手段就能轻松解决的金融问题就转化成了重大社会问题，而且是永远不可能解决的重大社会问题。这个问题的链条如下：

上述金融手段链条表明：搞政府建设或者政府主导经济不是坏事，只要允许地方票据在市场上流通，允许银行为地方政府票据贴现，政府建设就等于社会诚信且繁荣。
上述税费手段链条表明：如果不允许地方票据在市场上流通，不允许银行为地方政府票据贴现，只允许地方政府使用税费手段解决社会问题，搞政府建设或者政府主导经济不仅是坏事，而且是永远解决不了的拖累个人、企业与社会的大坏事。
根据我们的调查，禁止地方政府发行票据，禁止银行给地方政府政府与企业本票贴现，是地方政府失信、增加税费，扰乱市场经济运行的根源。企业失信绝大部分来源于政府失信，或者与政府失信有关联。政府拖欠大量的工程款，政府欠老板的，老板欠工人的司空见惯。为了解决拖欠问题，政府各部门常常致力于创收工程，上街揽财。上街敛财必然导致税收收入下降，越揽财越穷酸。最后，出现费用与税收的比例完全倒置，失信事件更多，政府进退两难的困境。以湖南省为例，2003年全省非税收入是250亿元，相当于地方财政收入1.08倍和地方各项税收收入164亿元的1.52倍，省内大部分地市级政府的非税收入都超过了税收收入，非税收入与税收收入倒置表明政府陷于两难境地。而这个困境的根源是中央政府禁止地方政府使用金融手段，自己弃用金融手段，割裂了宏观经济调控与微观经济发展之间的联系。
（三） 解决信用问题只能用信用手段，政府失信源于弃用票据手段，运用税费等行政手段只会劳而无功
虽然世界各地的政府都借账，但只有在中国，才会碰到赖账的政府，到期不能还账的政府。现在的情况，几乎每一个地方政府都欠账，到期不能还账。地方政府失信严重影响了政府在社会的权威，影响了中央政府的形象，同时也拖累中央政府。显然，为解决失信问题增加税费或者控制税费，只会导致税费倒置现象更加严重。同样，为了解决失信问题严禁政府发展经济，只是把政府的责任推给社会，会导致国家更加落后，失业、贫困、经济领域的社会失信更加严重，政府也不可能独善其身。
左右两难的困境让我们意识到了失信的根源：政府失信问题已经成为中国政府第一大难题，而根源不是大家没有诚信观念，而是我们的金融立法没有给大家运用信用手段解决信用问题提供方便。
解决政府失信、社会失信、企业失信、个人失信等信用问题不能依靠增加税费，只能依靠完善金融立法，运用信用手段解决信用问题。
（四） 立法承认地方票据、企业本票，让人民币成为有源之水
票据是货币之源，承认地方票据、企业本票是增强货币竞争力的根本途径，也是市场经济的惯例。承认票据并不会危及物价稳定，不承认票据而机械地运用计划经济管制物价的办法管制货币价格反而会伤害经济发展、伤害物价稳定、伤害充分就业，已经成为经济学的共识。我国票据法、商业银行法、中央银行法为了物价稳定这个计划经济指标，违背市场经济惯例与运作经验，拒绝为地方票据、企业本票贴现，不支持其在市场流通，是计划体制的产物。它不仅使得人民币成为无源之水，中央银行手中没有地方票据与企业本票资产作支撑，也使得我国的中央银行资产主要立足于外国货币（票据）、金银之上，与国内经济实体价值表现脱节，在国际货币竞争中被动挨打。
据统计，发达国家的银行票据资产的总量在货币、金银、外汇资产的总量的6倍以上，全世界86%以上的经济运作依靠票据进行，依靠货币的部分不到14%。人民币兑美元的价格也已经放开，我们既然可以承认外国票据，为外国人服务，再承认本国票据、为本国人服务服务又有何妨？又有何担心？因此，就算是为国家民族计，在早已承认外国货币的大背景下，立法承认本国地方票据、企业本票，让人民币成为有源之水，增强人民币的国际竞争力、本国地方政府的竞争力、本国企业的竞争力也已经刻不容缓。
（五） 放开利率管制，增强商业银行竞争力，防止金融腐败，防止白钱变黑
我国一直实行利率管制制度，在今年汇率放开的情形下，利率继续管制更是说不过去。在利率管制制度下，商业银行成为依靠垄断利润生存的寄生虫，成为没有竞争力与创新能力的腐朽机构。增强商业银行的竞争力与创新力，首先在于放开利率管制。
利率管制的初衷是给企业生产提供低息贷款，降低企业生产成本，促进经济发展。调查结果表明，利率管制制度违背了这个初衷，造成了如下不良社会现象：
1、 存款利率过低，民众手中的白钱被洗黑了
商业银行的垄断利润来源于普通民众尤其是下层民众应得的利息收入，调查中发现，存款利率过低，迫使大量民众宁愿赌博、买彩票、借黑钱，也不愿存到银行接受小利。也就是说，中国的存款利率管制，使民众手中的白钱流入黑市，白钱被洗黑了。
2、 减少储蓄率，增加关系贷款，促长地下钱庄
过低的利率在减少人民币存款存量的同时，也给人民币贷款的发放增加了难度。由于存款、贷款利率与实际利率存在着巨大的利差，大量贷款落入关系人之手，银行职员与关系人共同赚取利差，产生金融腐败；同时也使得地下钱庄的生意异常兴隆，地下钱庄抢了地上银行的生意，道理只有一点：地上银行对民众的盘剥比地下钱庄更黑。
3、 银行不务正业，挟款自重，利用垄断地位侵凌中介行业利润
资信评估本来是中介行业的业务，由于利率管制，银行之间不存在利率竞争，商业银行之间的服务价格（利率）竞争权被利率管制制度剥夺以后，商业银行挟款自重，利用行业垄断侵凌其他行业经营利润成为必然之选。造成商业银行不务正业，抢了别人的地，荒了自家的田的怪象层出不穷。据调查，银行的大量精力由贷款业务转向其他非贷款业务，非贷款收入比重增加。商业银行通过对贷款人进行资信评估，指令资信评估，指令担保，指令封闭贷款的方式从会计师事务所、资产评估事务所赚取评估费，分成比例更是达到了令人吃惊50%，使得资信评估制度流于形式。
4、 恶化金融环境，导致国内资源大量外流，造成资源黑洞
利率管制导致中国金融环境恶化，迫使中国资本外流、货物外流、人力外流、技术外流，形成巨大的资源黑洞。2004年中国的外贸依存率已经超过了70%。而在发达国家，这个比例一般都在10%左右，中国的70％可谓绝无仅有。中国使用本国资源为本国提供的服务之不到30%，说明了中国资源黑洞问题的严重性。
（六） 调整税制，优化结构，精简税务人员，确保税收立法、执法公平
流转税是一种在任何时点都可以征收的税，流转税既使得征税权力趋向于无限，无法监控，也使得征税环节无限增多，税务人员空前增加，税制效率大大降低。但是，流转税最大的恶果在于它对企业日常生产秩序的冲击。
本次调查中有许多老板反映他们为什么不追加投资，是因为怕树大招风，引来税务人员随时随地的拜访。流转税使得税务人员拥有很大的自由检查权和自由裁量权，同时也让企业感受到多重征税或者不间断检查的压力。俗话说：“税纳得起但查不起”。如果天天陪税务查帐，任何一个经营好的企业，也会垮掉。由于民营企业在规模较小的时候，本小利薄，税务人员很少过来检查，企业财务环境较宽松。只要做到一定规模，税务还有其他政府主管部门，都会慕名上访。“入门必查，没查必罚，没有问题要一直查到有问题”的做法，让企业明显感到赔不起检查，不该“树大招风”。
计划体制的税都是流转税，目前中国的还有一半来自流转税。由于流转税无法监控，许多地方政府都在流转税方面根据不同的所有制实行差别征税，对外商投资企业在税收立法与征收环节有优惠，对国有企业有特殊保护，对民营企业除了口头说推动外，很少有实际行动减免税收的，这就造成了企业与企业之间的不公平。
众所周知，所得税与财产税跨越了动态与静态两个领域，完全覆盖了社会生活各个环节，生产要素流动时缴纳所得税，静止时缴纳财产税，除此以外，再设流转税完全是重复征税，只能增加总成本，无法增加总收入。因此，在我们已经有个人所得税、企业所得税、财产税的背景下，废除流转税只会使国家税收收入大量增加。

希望这些对你有帮助!

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农田水利立法前期工作调研报告——关于xx市农田水利基本建设的调查与思考