委任立法

『壹』 英国议会制的上下两院分别有什么权利和作用

一 英国议会的产生
资本主义议会制，人们通常称它为资本主义的代议制。它是一种资产阶级的民主制度，又是一种国家政体。
英国是产生议会最早的国家，它历史最长，经验最丰富，许多国家的限制制度都效仿英国，所以英国的议会制被称为"议会制的典型"和"议会之母"。
英国议会制是从中世纪的封建等级制度演变而来。议会制开始于13世纪时英王约翰(1199--1216)时代，由于内忧外患，财政困难，国王约翰为向小地主征税，命令各郡选举四名武士参加国王下的大议会，出席大议会不仅有贵族、僧侣，而且增加了武士，这就使议会具有了议会制的构成，为议会制奠定了基础。1264年贵族革新派领袖西门德.孟采尔战胜国王，上台摄政。第二年为了解决财政困难，他重新召开大议会，他不仅邀请贵族、僧侣、武士参加，而且还宣布各市可选举代表二人参加，从此市民阶级也有权选派代表参加大议会，议会制又前进了一步。到1343年由于各等级利益不同，其中僧侣和贵族代表组成了贵族院，武士和市民代表组成了平民院，于是英国两院制就此形成。1640年英国资产阶级革命后，资产阶级始终将平民院作为向国王为首的封建贵族作斗争的主要阵地。在斗争中不断扩大权力取得了财政预算权、立法权、决定王位继承权等。到18世纪乔治一世、乔治二世时，随着资产阶级力量的强大，王权进一步削弱，形成内阁制的同时，议会逐渐取得了决定内阁人选和内阁的存留，监督内阁施政之权，英国议会制最终确立。
英国议会是最高权力机关和最高的立法机关，其地位在行政和司法机关之上。英国议会由英王、贵族院、平民院三部分组成，自有议会以来，通常在伦敦的一座古老的建筑－－威斯敏斯特举行会议。

二 贵族院
贵族院又称上院。它的议员不是选举产生的，由王室后裔、世袭贵族、法律贵族、家权贵族、终身贵族、苏格兰贵族、爱尔兰贵族组成。由于女王可以临时增封爵位，而议员死亡无需增补，所以贵族院议员人数不定。1986年贵族院共有1196名议员，其中有64名女议员，有349名终身贵族，其余全部是世袭贵族。贵族多数是保守党人，而且老人占多数，贵族院平均年龄为63岁，80岁以上的有95人。这些贵族不拿薪金，但上一天班可拿一定的车马费。所以恩格斯讽刺地称贵族院为"退休政界人物的养老院"。（马恩全集第1卷，第682页）

贵族院议长不是选举产生，他由贵族院中大法官兼任。上院开会时他担任主席，议长权力不大，院内一切程序都要按院会决定。
贵族院开会时间与平民院相同。开会法定人数仅3人，通过法案的人数为30人，经常出席会议的人只有100多人。只有当议案的内容涉及到议员切实利益时参加的人才多些。
贵族院的职权逐渐被削弱。在英国资产阶级革命前后，英国议会都是以贵族院为主体，甚至到了19世纪，首相的人选仍在贵族院中物色。由于贵族院主要代表着保守的资产阶级、贵族和教会的利益，一贯坚持故步自封政策，不能适应迅速发展的资本主义的要求，经常拒绝通过政府的一些重要法案。1909--1911年因累进税法案引起了平民院和贵族院的冲突，1909年贵族院否决了政府提出的财政法案，致使政府陷入困境，经过斗争，1911年在首相阿斯魁士（Herbef Asguifh）的领导下议会通过了国会法，其中规定：1平民院通过的财政法案送交贵族院后，在一个月内不能通过，该法案就可直接送交国王公布实行；2对某一法案是否属财政立法如有争议，则由平民院议长裁定；3平民院通过的其他法案，虽被贵族院否决，但经平民院在二年内连续三个会议中连续通过，则该法案不经贵族院审议，呈请国王公布为法律。这样贵族院对财政法案已无权加以阻挠，对法案也只有二年的延搁否决权。
第二次世界大战结束后工党执政，在推行福利和社会改革政策时，又经常遭到贵族院用二年延搁否决权加以阻挠，于是1949年4月议会通过"议会法"，其中规定："公共法案若经平民院连续二个会议通过，虽经贵族院的否决，也可成为法律"，所以贵族院的延搁否决权从以前两年减为一年，贵族院权力进一步被削弱了。
贵族院的另一职权，是行使英国的最高的司法权，它是英国本土各级法院的最高上诉法院，有权审理除苏格兰刑事案件以外的所以民、刑事案件。1870年自由党执政时，以贵族院不是司法人才为理由，打算取消掉上院的司法权，后来双方进行妥协，保留了贵族院的司法权，而以加封法律贵族的方法来弥补缺乏法律知识的缺陷。
贵族院的权力虽一再被削弱，但它在国家政治生活中仍然不能忽视，因为：
第一，贵族院还保留财政法的讨论权。由于贵族院有不少人担任过国家的重要职务，富有经验，他们对财政法案的意见仍然产生重大影响。
第二，贵族院还保留对法案的一年延搁否决权，这对平民院的法案仍起阻碍作用，特别是对带有时间性的议案拖延一年，就可使它实质性失效。
第三，贵族院掌握最高司法权。
第四，对下院通过的法案经贵族院审查后可以纠正法案中存在的缺点和流弊，使法案更加完备，更有利于资产阶级统治的需要。
对于贵族院的存废问题，自19世纪以来一直成为英国政治生活中争论的问题，争论的中心是废除还是改造？保守党始终主张改造，不是废除。工党对这一问题先后主张不一致。1958年保守党执政后制定了终身贵族法，其中规定首相可以把公共事务、文艺、科学、企业家、军人、工会官僚等各阶层中取得优异成绩的人提请英王封为终身贵族，取得男爵的封号，进入上院。资产阶级希望在保留贵族院的基础上，扩大贵族院的范围，增加贵族种类的办法，在贵族院身上挂上几笔民主的色彩以缓和群众的反对。
从资产阶级的角度看，如果把贵族院废除掉改为民选的上院，那么就会发生两院职权的分工问题，民选的上院是不会甘心屈居于下院的从属地位。同时还会产生内阁同时向两院负责的问题，这必将给内阁制的政治体制实施带领困难，因而继续保留贵族院会给政权稳定带来好处。
当然英国人民的保守的爱惜国家传统的性格也是上院得以存在的社会基础。

二 平民院
（一）平民院议员的产生和任期
平民院又称下院或众议院。蹋它是民主的代议机关，议员是选举产生的。
目前英国下院议员通过普选、平等、直接、秘密的方式进行选举。这是英国劳动人民经过100多年斗争的结果。从1832年选举改革开始以后连续通过了1867年、1884年、1918年3个人民代表法，最终取消了选举财产资格的限制。选民开始不以财产所有人的资格而以国家公民的资格参加选举。1872年取消举手投票采用秘密投票方式。1918年30岁以上的妇女获得了选举权。1928年21岁以上的妇女获得了选举权。1948年才取消了给予大学12个席位，实行了一人投一票的平等选举制。1969年通过的人民代表制法规定选举权的年龄由21岁降为18岁。
目前在英国凡年满18岁没有被法律取消投票资格的英国公民都有选举权。但居住期限的资格仍保留，选民必须在某一选区中居住3--4个月以上才能在该选区选民册上登记。凡年满21岁的公民都有被选举权。在选区获得2名选民推荐和8名选民联署同意都可成为议员的候选人，但贵族、主教、法官、高级文官、现役军人、宣布破产者、重罪犯人、受权办理选举事务的负责人等没有被选举权。
下院议员选举采用小选举区相对多数选举制。即每一选区产生一名议员，议员候选人只要取得相对多数就能当选。目前全国总共650个选区，选出650名议员。议席的分配苏格兰不少于71席，威尔士不少于35席，北爱尔兰不少于12席，其他就属于英格兰的席位。选区并不固定，以前以历史郡为选区，人口多少很悬殊。1958年法律规定，选区每10年至15年就调整一次。至于划选区的原则，由平民院确定，这就便于执政党在重新划分选区时采取对本党有利的原则。在两党制的英国，这种选举制对小党非常不利，因为两大党之一只要在选区比别的党多得一票就能当选。因而选举结果往往违背选民的意志，使选票与议席不能成正比例。例如1987年6月11日
英国举行大选的结果，在650个席位中，保守党得票率为42.3％，获得议席376席（其中一席为下议院议长），工党得票为30.8％，获得议席229席，而社会民主党自由党联盟虽然得票率达22.6％，却只获得22个席位。这种选举制保证了英国两党制的存在。
英国竞选费用很高，1983年英国个大党的竞选费用：保守党因为得到大企业主的支持，花费了1500万英镑，工党为250万英镑，社会民主党自由党联盟为100万英镑。
英国下议院议员的成员比较复杂，特别在工党得势以来议员中议员有大地主、董事长、银行界、工商企业界、律师、教员、新闻记者、农民、工人、工会职员等
，在形式上好象各方面的人都有代表，实际上要当选议员需要金钱和时间，议员每年要开会8个月左右，长时间的出席会议，伦敦生活费用高，没有相当的资财很难承担，因而议员中多数是有钱者，很少是真正的劳动人民。平民院法定任期为5年。但首相有权选择合适时机，请求英王下令解散议会，提前大选，或者执政党的重大决策、提案受下院多数议员的否决而被解散议会，征求民意，提前大选，因而下院实际任期比5年短。平均任期不到4年。1987年英国议会大选时比规定日期提前
11个月零28天。
此外在特殊情况下，主要在战争时期，议会任期可以延长，第一次世界大战期间平民院任期自1910年到1918年才改选。第二次世界大战期间平民院任期自1935年到1945年才改选，任期为10年。

（二）平民院的职权
平民院的职权主要是立法、财政和监督政府这三种权力。
立法权是指有制定、修改和废除法律之权。英国议会的立法程序可分为三个阶段：1提案；2讨论决议；3送请国家元首批准公布。
第一阶段是议案提出。全国议案分为公议案和私议案两种。公议案是指涉及全国性并与政府有关的议案。它绝大多数由内阁提出，议员个人也可以提，但他们提的议案必须经议会特别委员会挑选后才能列入议程。
私议案是指涉及到地方法人、地方当局、某些集体或个人利益的议案，它由地方法团的代理人象下院私议案办公室提出。私议案并不都在下院讨论，大约有一半在上院讨论。
第二阶段是讨论决定。英国议会对立法案的讨论决定的程序是要经过三读，一读是宣读议案名称，说明目的，确定二读的日期，将议案分发给议员；二读淡化对议案逐条朗读，进行原则的讨论、表决，如通过便交给专门委员会审查，审查不能通过，法案就认为已被否决。委员会对议案作逐条详细讨论，进行修改后向院会作报告；第三读对议案进行表决，这时只讨论整个法案可否成立，不许逐条讨论，除文句外，不得修改内容。三读通过后交领域院通过，另一院也以三读程序加以审议。
第三阶段是把两院通过的法案，呈请英王批准，并在"政府公报"上公布后生效。
议会立法权的最高性实际上被日益增多的委任立法所冲击，随着社会经济发展，科学技术的日新月异，社会事务的复杂，如城市规划、教育、科技、社会福利、环保等问题，议会难于承担这些任务，再加上议会立法程序复杂，难于适应社会迅速发展的需要，在英国19世纪开始出现委托立法而且数量日益增加。在实行委托立法时，议会只通过法案的一般原则，具体执行的细则由受委托的内阁大臣和地方当局规定，议会只保留监督权，这必然使议会的立法权削弱了。
财政权是议会的主要权力之一。人们把这种权力称为"管理国库的权力"或"掌握钱包的权力"。财政法案主要包括国家预算中的支出、收入、征税、动用国家基金、发行公债等，这种权力属于下院专有，财政法案只能向下院提出和通过。上院只有讨论和提出建议之权。财政法案都由内阁提出，由于财政法案讨论的时间有限，加上财政法案的否决会引起内阁的辞职和重新大选，所以多数情况下下院往往按内阁提出的数字通过，最多提一些批评和质问。
监督政府权是议会内阁制之下议会的重要权力，内阁要向议会负责，受议会的监督。议会监督政府的方式主要是对政府的质询、对政府政策的辩论、批准条约、议会对政府投不信任票等方式。
对政府的质询是指议员可以对政府各大臣职权范围内的事提出质询，要求答复。对口头质询，议员每人每天最多提3个，书面质询不限。议员的质询和回答转瞬就通过新闻媒介公诸于众，从而对政府造成压力。
对政府政策的辩论时，在答复国王的议会开幕词和讨论国家预算时都要进行辩论。除此以外，则要得到政府的同意。质询不能直接转为辩论，如果这一问题需要辩论，需提出休会动议，要有40位议员同意或者有10位议员同意经议会表决赞成后，议会才能休会，休会后第二天用3小时进行辩论。
对于条约的批准权，按照惯例，政府在条约缔结后和批准前，议会有21天的时间进行讨论，通常情况议会不想对政府表示不信任的话，议会总是通过的，此外政府也可以不经议会的同意用英王名义批准条约。
议会对政府提出不信任案是资产阶级认为内阁接受议会监督的有效手段。根据责任内阁制的原则，内阁必须得到议会多数的支持和信任，如果议会否决政府提出的重要议案、财政法案或对内阁通过不信任案，内阁应该辞职或提请英王解散下院，提前大选。如果大选后，原执政党仍占多数议席，内阁可以继续执政，否则内阁必须辞职。在两党制的英国这种情况并不多，除非发生了执政党内部的分裂或者执政党只掌握微弱的多数而反对党和小党联合起来才能发生这种情况。

（三）下院内部的组织
下院机构有两类：一类为委员会，另一类是管理机构。
下院中设议长、副议长。
在新的议会召集之处，就要选举议长，议长由议会中多数党提名争得反对党同意后选出。为表示议长的公正，议员当选议长后就要退出原属政党。在英国形成了一个习惯，即他在议会中抱超然态度，在两党中不能袒护一方压另一方，议厂支持会议进程，解释议事日程时按一套机械原则，所以议长是一个有尊严而无实权的职位。副议长协助议长进行工作。
下院还下设常设委员会、全院委员会、特别委员会和联合委员会。常设委员会审议正在进行的法案，其数目并不固定，最多时有9个，名称除苏格兰委员会外，其他都以A.B.C.D......等字命名，议案由议长分配。委员会成员平均为40人左右，由于法案已在二读时作了原则通过，所以委员会主要作些技术性的修改，其作用较美国的委员会小得多。全院委员会是非常重要的委员会，专门审查预算案和宪法性法律，全院委员会的成员就是全体议员，与全体会议所不同的就是全院委员会不是议长当主席，而且不采用议会议事日程，因而讨论和争论问题比较自由。下议院下面设立12个与政府各部对口专门委员会，如农业、国防、外交、财政等委员会，其任务是了解、研究各部大臣执行法律情况并向议会作包告，以利于议会对政府各部的监督。特别委员会主要是对特殊问题进行调查研究并为新的立法作准备。例如曾经成立过国有化工业委员会、改进贵族院组织和权力的特别委员会等，它的成员不必全由议员组成，可以聘请院外专家参加，是临时性的机构，任务完成后即结束。联合委员会是为研究上院和下院共同有关的问题或当两院在审议议案意见分歧时组成，每院各派相等人数参加，此种委员会很少召开。
议会中有议会党团和督导员，两党的督导员根据他们各自领袖的意图，负责督促本党议员出席议会会议，特别出席重要的辩论会，并指挥他们按本党领袖的意志投票。
此外，议会中还设办公厅、秘书处、图书馆等部门。

第五节 英国的内阁和政府

从英国的议会和政府的关系来看，英国实行的内阁制。内阁制又称责任内阁制，是内阁由议会产生并对议会负责的一种政权组织形式。英国是世界上最早出现内阁制的国家，后为各国所效仿，虽然各国的内阁制有所不同，但其构成方式或原则都以英国典范。

一 内阁的形成
英国的内阁制和政府是英国的中央最高的行政机关，许多人常把内阁称为英国政府，实际上英国的内阁和政府是两个不同的概念。英国政府包括枢密院、国务院和内阁三部分，内阁是政府的核心，它决定国内外一切重大政策，领导政府各部工作，掌握和操纵庞大的国家机器，英王、议会也受它的操纵和指挥，因而著名英国宪法学家白杰浩特称内阁"为立法与行政的锁链"，麦利欧称内阁"为政治机器轮转的枢纽。"
英国内阁不是根据某个成文法律所产生，它是由不成文的惯例逐步形成的。
英国内阁是由封建时代的枢密院发展而来。封建时代亨利二世（1422--1461）时，御前会议人员过多，不能经常集会，于是就挑选自己的亲信组成了小型的枢密院。1660－－1680年查理二世时，他感到原来枢密院人数太多，不便于保密和处理紧急事务，于是在枢密院中选择若干人成立了一个更小的机关，由于他们经常聚集在国王的寝宫中的内室开会，因而后人称这个机关为内

『贰』 授权立法的限制

在西方，有句格言：被授予的权力不得再委任。因为代议制本身就是人民的授权，所以，在美国不奉行“人民或制宪者赋予国会议员以制定法律的权力，且该权力不得再委托他人行使”的观念。由此，便严格禁止授权立法，“立法部门、行政部门和司法部门拥有的权力是人民授给它们的。既然这三个部门是人民所授的立法权、行政权、司法权的接受者，那么它们就必须是这种权力的唯一所有者”[2]。而且，美国联邦最高法院在早期是不承认授权立法的，一再宣布国会授权立法是违宪的、无效的。随着经济社会的发展，英国、美国等资本主义国家都陆续承认了授权立法。二战之后，日本、德国、法国和意大利等国所制定的宪法也都对此予以承认并加以规范。
但是，本文所说的对授权立法的限制，是指允许代议机关(国会或议会)授权给行政机关等，以制定法律，只是这种授权要受一定限制。就是说，不是议会(或国会)所享有的全部立法权都可委任，而只能就特定事项(不一定就是不重要的事项)进行授权。由于各国所保留的立法权有所不同，所以，不得授权的范围大小不一。但通常包括：宪法和法律有明文规定，要由法律加以规定的事项；涉及三权分立原则，即授权立法不得破坏这一原则，并不得逃避来自议会、法院等的监督；涉及人民主权；涉及公民的基本权利和义务；关系到国家机关的组织；以及其他应由法律进行规定的事情。以下着重谈谈西方几个发达国家的作法。 英国作为议会主权国家，立法权只属于议会，议会以外的其他组织(包括内阁)要立法，须有议会的授权。“英国行政机关不像法国那样不需要法律的授权就享有制定自主的条例和补充的条例的权力，因此，英国行政机关制定行政管理法规的权力主要是根据议会授权的委任立法”[3]。但是，英国议会在授权时，并不仅仅以行政机关为限，有关法院、教会(如英国教会全国代表大会)、社会团体(如全国名胜古迹保护协会)依据议会授权制定法规的活动，也属于授权立法。
在英国授权立法的发展史上，陆续制定了规范授权立法的法律。早在1539年议会通过公告法，授权国王为了治理国家和维持秩序所发布的公告，与议会所制定的法律有相同的效力。1893年议会制定了行政规章公布法，赋予大部分授权立法以法律文件的名称；认定授权立法是具有立法权性质的，而非行政权性质，特别是由政府部门制定的条例具有立法权性质；还规定法定的行政管理法规的公布方式等。英国的行政管理法规不仅名称很多、很乱(主要有命令、条例、规划、计划、指示等)，而且制定的程序和公布的方式也很混乱。而行政规章公布法只是规定了一些重要的授权立法的公布方式。所以，议会于1946年制定了法定条规法(Statutory Instruments Act，又译行政法规法)，于1948年1月实施。虽然该法也只调整行政法规和重要的行政规章，并未规范所有的授权立法，但它的调整范围毕竟扩大了；而且对制定程序、法规公布和议会监督也作了一些规定。总之，议会对授权立法的限制主要有：必须根据法律并为了执行法律而制定法规，授权立法应符合授权法所要求的目的和内容，法规必须在各该行政机关的权限内颁行；法规必须按规定的程序和形式制定等。
同时，英国舆论界还对如下特殊类型的委任立法进行了批评：决定原则(法律有时授予行政机关极大的自由裁量权，可以决定重要的原则事项)、征税权力(这本是议会控制行政机关的一种手段，必须由议会掌握，不能由行政机关决定，却交由行政机关决定)、次级授权立法(即再委任)、溯及既往的权力、排除法院的监督、修改法律的权力。[4]这些特殊类型的授权立法是不能也不应随意使用的。 在实行三权分立的美国，授权立法受到三种观念的阻碍。这三种观念便是：授予行政机关立法权，怎样才能和三权分立的原则协调一致；被授予的权力不得再委任；美国联邦最高法院的判例曾多次作出判决，国会的立法权不得授予。[5]但是，随着岁月的流逝，美国联邦最高法院逐渐转变禁止授权立法的观念。“宪法从不否认国会可以采取必要的、灵活而又实际的措施，以使它能够完成制定政策、规定标准的任务，同时委托指定的机关在规定的范围内制定从属的规章，认定事实并据此事实裁定适用立法机关宣布的政策。”[6]就是说，美国逐步地承认了授权立法，一部法律不能仅因其授出立法权而无效。但是，为了巩固国会作为主要立法者的地位，授权立法就不能不有所节制。
这种制约表现为必须对国会所要授出的立法权规定明确的限度。授权立法权本身必须受到制约，或者受法定的目的、方式甚至细节的制约，或者受授权范围的制约。美国联邦最高法院在审理巴拿马炼油公司诉瑞安一案时，就以授权法中没有规定适当标准为由，宣布一项授权立法无效。美国有的学者认为：“如果在授权法中没有规定任何标准制约委任之权，行政机关则等于拿到了一张空白支票，它可以在授权的领域里任意制定法律。”
不过，需要说明的是，美国联邦最高法院对“适当标准”的解释愈益朝着放宽“授权标准”的方向发展，以至于允许行政机关自定标准，而在授权法中不必定出标准。在美国的授权法中，“适当标准”已被“方便公众、公共利益和公众需要”之类的模糊概念所取代，对于这种只是“一种形式，没有多少实质内容”的标准，“授权法只要不放弃国会职权，即便它的唯一标准空泛得令人不可捉摸，也可以被认可”。
总之，美国的授权立法制度已较完善，它对授权立法主要有如下限制：首先，按联邦宪法第一条第一款规定：“本宪法所规定的各项立法权，均属于合众国国会”，所以宪法上明确规定应由国会立法的范围，原则上不得授权。其次，国会确实无法行使其全部立法权时，就以“骨骼立法”或以偶发性事件之立法的方法，而将次要及细节部分授权行政部门以命令形式加以补充。再次，授权应有标准或制约，不得无所限制或含混其辞。第四，国会只能授权给公务员或行政机关，不得授权给私人或团体，这是与英国不同的。最后，任何违反法规的处罚都必须由国会亲自加以规定。当然，美国与英国等国家一样，有着数量巨大的授权立法。 1946年日本《宪法》第四十一条规定，“国会是最高国家权力机关，是国家唯一立法机关”；第五十九条规定：“法律案，除本宪法有特别规定者外，经两议院通过后即成为法律”。这是一个重要原则，明确“表示依法行政的原理，不承认行政权固有的立法权”。但是，却有例外，即国会两院可以制定各自的议事规则、最高法院也可以制定相应规则以及地方自治团体可以制定条例。就是说，只有国会把应由法律规定的事项授权内阁制定，才属于授权立法。
在日本，行政立法分为法规命令与行政规则两种。“法规命令是行政机关制定的、有关国民权利义务的、具有作为法规性质的规范”，“只有在法律(或条例)的授权之下方可制定”[9]。日本《宪法》第七十三条第六项规定：内阁“为实施本宪法及法律的规定而制定政令。但此种政令中，除法律特别授权者外，不得制定罚则”。《内阁法》第十一条规定：“政令若无法律委任，不得设立科以义务或限制权利的规定(《国家行政组织法》第十二条第四款也同此旨趣)。”[10]日本最高法院1958年7月9日的判例就该规范的制定权指出：“正如立法权赋予行政机关这种权限一样，根据宪法第73条第6款正文及但书的规定是很清楚的。”
在日本，不允许法律对政府以一般性的空白委任，只能在可以肯定其合理的范围内得到承认。具体地说，日本在进行授权立法时，施以如下限制：(1)不允许莫视国会立法权那样的一般性、包括性的委任即所谓空白委任，而必须是个别的，具体的授权。授权法必须具体写明授权的相对人、目的、授权事项，尽可能明确规定委任的范围、程序。(2)由宪法或法律规定专门授予行政机关以制定法规，这类授权不得再授权。(3)就法规的内容而言，不许超越授权法所规定的范围，并不得与宪法、法律相抵触；不得改变或废止法律本身的规定；法规的内容应有可能实现并应明确具体。(4)法规一般是登在官报上。 联邦德国与民主德国统一后，以联邦德国于1949年制定的基本法为临时宪法，同时，联邦德国的其他法律也在民主德国地区有效。所以，这里只叙述原联邦德国的授权立法规定。
二战后，联邦德国成了联邦制国家，在基本法中规定立法权受宪法的限制，这一点与美国宪法类似。需要说明的是，同时，在德国，只有议会授予行政机关等制定的法律才属于委任立法。而“行政机关及其机构制定的两种规范不需要议会的委任：一是命令，它是行政机关用来调整行政内部事务的规范；二是特别法规，它指特定行政机关制定的与国防、中小学、大学和公共事业等部门相连的规范。上述规范的制定，不属于委任立法。”[
联邦德国《基本法》第八十条规定，法律可以授权联邦政府、联邦部长或各州政府发布具有法律效力的命令。授权立法应符合授权法的内容、目的和范围等要求；依据授权而制定的法规必须引证授权法(因为行政机关和自治组织并不能直接依据《基本法》的授权而进行授权立法)；行政机关只能制定执行、施行或补充法律的法规；行政机关可在其内部再授权；法规应经有权限的机关签署；原则上均应公布并注明生效日期。在德国，授权立法并不仅仅限于行政机关，还包括自治组织，这与英国是一样的。因为《基本法》第二十八条第二款规定：“各镇在法律规定的限度内自己负责规定一切地方公众事务的权利，必须得到保障。联合乡也应按照法律并在法律赋予它们的职能的限度内拥有自治的权利。”德国的自治机关行使立法，必须由议会用法律具体授权。 相对来说，法国的授权立法不发达。究其原因，主要是：法国1958年《宪法》没有规定议会是行使国家立法权的唯一机关，第三十四条只是以列举的方式规定议会的立法权限；第三十七条则规定，议会不得就第三十四条规定以外的立法事项进行立法，而是由行政部门以条例形式进行规定，从而赋予行政部门广泛的立法权限。就此而论，议会可以授权立法的范围相对较小。
在法国，行政机关为了执行法律和进行行政管理，依据法律规定有权制定行政条例，而这种行政条例的地位“比英国行政机关的行政法规和美国行政机关的行政规章高得多”。凡属于1958年宪法第三十四条规定由议会以法律规定的事项，由于议会的授权，行政机关可用法令条例(属行政条例中的一种，也是法国的授权立法)加以规定。法令条例和议会制定的法律其效力相等，可以变更或修改法律。
在法国，“负有执行公务使命的私人团体，特别是同业公会，根据法律的授权也有制定条例的权力。这种条例是内部规则，只对团体的成员适用，而且不能和法律以及上级条例抵触，不能超越它所执行的公务范围。”[16]
在法国，议会授权立法要有明确期限。“议会的授权必须目的性明确，同时规定一个条例有效的期限，通常比授权的期间长。政府在期限届满前，可以请求议会批准已经颁布的法令，使它成为法律。政府不在期限内提出请求，法令因期限届满而失效。在政府提出请求后，议会未作决定的，法令继续有效。法令经议会批准后，政府不能再以条例更改议会所批准的法令。” 意大利宪法第七十条规定：“立法职能由两院集体实现之”。在第七十六条、七十七条中对授权立法有一个原则性的规定：“只有当确定了原则和领导性指示，在被限定的时间内，并就一定范围内之问题始得将立法权交给政府实行。”这是对授权立法的限制。而“政府未经两院委任(授权)，不得颁布具有普通法律效力之法令”。实际上，意大利有着大量的法令。

『叁』 立法权的制度原则

关于立法权，这种制度的原则是什么？：
立法权构成国家的主权，这通过法律来组织和调整一切。
立法权是否由人民来行使？
是的，法律一律由人民选出的代表来讨论和拟定，然后提交人民批准。
－－[法]埃蒂耶纳·卡贝：《伊加利亚旅行记》（中译本）第三卷，商务印书馆，1982年版，第383页。
立法权，从它的理性原则来看，只能属于人民的联合意志。因为一切权利都从这个权力产生，它的法律必须对任何人不能有不公正的做法。如果任何一个人按照他与别人不同的意志去决定国家的事情，那么，他就可能经常对人作坏事；但是，如果由大家决定并颁布他们自己的法律，就绝不会发生这种事情。“自己不会伤害自己”。可见，只有全为人民联合并集中起来的意志（这就是每一个人为全体决定同一件事，以及全体为每一个人决定同一件事），应该在国家中拥有制定法律的权力。
－－[德]康德：《法律哲学》，《西方法律思想史资料选编》（中译本），张学仁等编译，北京大学出版社，1983年版，第419页。
立法权经过了一段长期才被采用，因为制定法律、订立规则，不但约束我们自己，而且约束我们的后代，以及从来没对所制定的法律表示同意的人，这是政府所发挥的最高权力。
－－[英]坎南：《亚南·斯密关于法律、警察、岁入及军备的演讲》（中译本），陈福生译，商务印书馆，1986年版，第43页。
立法权，即为着公共利益而制定法律的权力。
－－[英]坎南：《亚南·斯密关于法律、警察、岁入及军备的演讲》（中译本），陈福生译，商务印书馆，1986年版，第43页。
立法权是享有权利来指导如何运用国家的力量以保障这个社会及其成员的权力。
－－[英]洛克：《政府论》（中译本）下篇，叶启芳等译，商务印书馆
，1986年版，第89页。 （2）授权立法（委托立法、委任立法）
委任立法是基于法律授权的立法，是法律委托行政当局制定具有法律内容和法律同等效力的法规，其权限由授权法规定。
－－龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，法律出版社，1985年3月版，第437页。
委任立法，通常指立法机关（议会）委托行政机关制定法律规范的活动。
－－《法学词典》，上海辞书出版社，1989年11月版，第622页。
所谓委托立法，是指有关政权机关由于国家权力机关或立法机关的委托而获得一定的立法权。
－－李培传主编：《中国社会主义立法的理论与实践》，中国法制出版社，1991年1月版，第67页。
授权立法是指一个立法主体依法将其一部分法定立法权限授予另一个国家机关或组织行使，另一个国家机关或组织根据所授予的立法权限进行的立法活动。授权立法又叫委托立法，最常见的是立法机关委托行政机关的立法。
－－张根大等：《立法学总论》，法律出版社，1991年8月版，第212页。
委托立法亦称授权立法或委任立法，它是指有关政权机关由于立法机关的委托而获得一定的立法权。
－－张善恭主编：《立法学原理》，上海社会科学院出版社，1991年12月版，第111页。
委任立法一般是指立法机关通过法定形式将某些立法权授予行政机关，行政机关得依据授权法（含宪法）创制法规的行为。
－－吴大英、任允正、李林：《比较立法制度》，群众出版社，1992年12月版，第311页。

『肆』 行政立法的原则及内容

行政立法
一般来讲，行政立法就是指委任立法或者授权立法。由于学者们对委任立法或者授权立法有不同的观点，因此行政立法的内涵也就随之而有所不同。学者们关于行政立法的观点主要有如下一些：

第一种观点认为，行政立法又称次级立法，是指行政机关根据议会授权制定的各种行政管理法规。 根据这种观点，行政立法的授权者为立法机关，受权者则为行政机关，立法机关授权的内容非常广泛，包括“各种行政管理法规”的立法权均在授权之列。

第二种观点认为，行政立法是指法规非由议会制定，而是由议会为特定的事项授予无立法权的团体或个人制定。立法的权力通常可授予政府，公共事务行政机构和委员会，地方当局，法院，大学和其他机构。 这种观点中的受权者十分广泛，已远超出行政机关的范围，但授权的内容却十分有限，只能就特定事项授权。

第三种观点认为，行政立法是基于法律授权的立法，是法律委任行政当局制定具有法律内容和法律同等效力的法规，其权限由授权法规定。 这种观点的独到之处，是它强调了受权者所制定的法规，具有法律的内容并和法律有同等效力；而且行政立法的立法权应由授权法授予，而不是来自宪法。在第三种观点看来，立法授权中的受权者实际上包括各部部长、地方当局、自治团体法定企（事）业。甚至私营公司、群众组织（教会），它们基于议会的授权，都可以在各自不同的情况下，依照法律规定制定其有和法律同等效力的规章制度。

第四种观点认为，行政立法是指当代行政机关颁布具有法律效力的规章。行政立法权则是颁布这种规章的权力，是行政机关行使从属的立法职权。这种观点的一大特点，是强调为了保持立法机关作为主要立法者的地位，行政立法权必须受到制约；除非有法定标准的限制，否则立法机关不能授出它的任何立法权。

第五种观点把行政立法分为制宪机关对行政机关的授权立法和立法机关对行政机关的委任立法。认为一般的行政立法，是指法律授权行政机关的立法，是立法机关委任行政机关在授权范围内可以代替立法机关制定和法律效力相同的规章，行政机关不但可以依据法律颁布命令，而且可以制定和法律相同的规章。

第六种观点认为，行政立法通常指宪法国家立法机关委托或授权行政机关制定法律的活动，表现为立法机关所制定的法律只规定一般原则，而明文授权国家行政机关制定细则。这种观点把行政立法归结为资产阶级国家的专用品而加以批判：它是垄断资产阶级缩小立法机关权力，扩大行政权力的表现；行政机关往往利用这种行政立法权，制定违背宪法或法律的规范。

第七种观点认为，行政立法是指，议会以法律的形式，明确规定该当事项规制的基本原理，基本方针及限定委任的范围；而其实质的、具体的内容则委由法规加以规定。也有学者认为，行政立法是指，行政权基于法，并为具体实现国家目的所积极的、继续的作用，藉经行政权而对有关国民的权利、义务所做的一般性抽象性的法规规定。

综观上述，笔者认为，行政立法的概念，大致可包括如下内容：行政立法的授权者，以立法机关为宜，因为在绝大多数国家，立法权属立法机关所有，只有它才有立法的权力可授；行政立法的受权者，以行政机关为宜，不应授予国家机关以外的组织或个人，因为立法行为本质上是一种国家行为，是国家意志活动的过程，如果把立法权委授予非国家机关的组织或个人，立法的这种国家行为的性质将会发生质变。至于法院的司法立法权，主要是判例法国家的传统和惯例使然，在可预见的将来，在这些国家未改变这一传统和惯例的情况下，仍依凭传统和惯例来立法（司法立法），而不必非通过授权法来获取此权力不可；行政立法的授权形式，无论以宪法或其他授权法均可，只要受权者是行政机关即可，因为无论用什么法律（根本法或一般法律）形式授权，都是国家立法权从一个主体转归另一个主体，即从立法机关转归行政机关，在形式上不必苛求行政立法的授权内容，在符合法治原则的前提下，既可适当地广泛授权，也可就某个方面或某个问题（事项）进行授权。至于行政机关根据授权创制的有法律效力的规范性文件，称为法律、法规、规章或者命令，这是各国的立法技术需要解决的问题，从行政立法权的角度看，称谓只是形式，未必至关重要，重要的是它们是否具有法律效力及其效力等级（位阶）。行政机关立法的法律效力等级，应由授权法（含宪法）规定，按民法原理来讲，授权机关有多大的权力，受权者即可被授予多大的权力，受权者制定的法规（暂且先称之为法规），其效力不可能也不应当超越授权者的权力范围，但是，授权者不一定把其权力都授出，有些立法机关享有制宪权，这种权力就不能授出。如果必须对行政立法予以界定，那么基于以上认识，可界定为：行政立法一般是指立法机关通过法定形式将某些立法权授予行政机关，行政机关得依据授权法（含宪法）创制法规的行为。这个定义是指一般情况而言，不包括某些国家的行政机关内部的再授权。而且，这个定义是把“行政立法”作为动词来使用，强调它的过程、活动及行为，如果从名词的角度来界定，可定义为：行政立法是指行政机关依据立法机关以法定形式制定的授权法所创制的法规。 原则 民主立法是社会主义立法的基本原则，行政立法也应严格遵循。尽管行政权以追求效率为价值取向，尽管行政立法的主体是国务院或其部委，它们作为行政机关有其实施行政管理的特殊性，尽管行政立法（特别是抽象授权）的内容主要是行政机关职权的内容，但不能忽视了行政立法所具有的两重性，即行政权与立法权的结合，行政行为与立法行为的结合，效率与民主的结合。立法权和立法行为所要体现的是全体人民的意志，它追求的价值的本质是民主，行政权和行政行为所要体现的是对全体人民意志的执行及实现，其追求的价值的本质是效率。如果说，行政机关实行首长负责制是行政行为的内在要求的话，那么，这种制度对于行政立法应当有所例外，或者某种程度上的例外，否则行政立法就有可能成为行政首长立法，而以个人说了算为特征的首长立法在本质上是同社会主义立法的民主原则相对立的，是对现代民主与法治条件下的立法的否定。

从民主政治的意义上来看，之所以需要让行政机关以立法形式来实施某些抽象行政行为，不在于这些行为可以由此取得法律所具有的规范性、强制性和国家意志性（因为国家行政机关发布的规范性文件几乎都具有这些属性，这些属性并不取决于它们是叫行政法规或者行政文件，而取决于行政机关所拥有的权力的性质），而在于这些行为可以由此汇集民意，充分反映广大人民的根本利益和整体意志，在广泛民主的基础上由行政机关做出正确的立法决策，从而促使行政权力与社会相互融合而不是彼此分离，保证行政机关运用具有稳定性、连续性特征的法律规范来保障行政管理的有序和社会的稳定。

行政立法必须贯彻民主原则和效率原则，体现在具体程序和立法要求中，就应当规定一些限制条件。各国都要求行政立法应符合一定条件，但具体规定不尽相同。

『伍』 中英立法体制的区别！

中英两国委任立法制度的比较及思考
在当代，无论是西方法律体系还是社会主义法律体系，都在发生一个令人瞩目的变化，即制定法的中心正逐渐由议会立法、法典转变为行政机关或地方国家机关的委任立法、行政立法，中英两国也不例外。但是，中英两国委任立法制度存在很多不同之处：
一是从起源和发展来看，中国的委任立法制度较英国相对较晚，同时英国通过议会主权确立了议会的唯一立法权，行政机关不具有立法权限，因此不会出现行政机关职权性立法和授权性立法并立或者冲突的情形，这是由两国不同的国家结构形式和国家性质所决定的。
二是从委任立法的主体来看，议会是两国的共同授权主体，而且经议会授权的机关在特定情形下也可能成为授权主体；但是中国不同于英国的一点就是由于其立法主体的多元化，导致了授权主体的多元化，不仅全国人大及其常委会，而且行政机关、地方政府都可以成为授权机关。虽然从理论上说，具有某一权力的国家机关，都有权将其权力授予其他机关，但是，我国立法授权主体的一个突出问题是没有限制授权主体的法律规定。在这种情况下，各立法主体都在进行立法授权，而主体的不明，必然导致我国立法授权的混乱。如果不改变这种现象，我国的立法权就有被分解的危险，而且立法权的影响力也必然会受到极大的损害。鉴于这种状况的存在，我们有必要借鉴发达国家的经验，缩小授权主体的范围，即在中央层次上，将授权机关限定在全国人大及其常委会，不应给行政机关立法授权的权力；在地方层次上，将授权机关主要限定在省级人大及其常委会。
三是从委任立法的受权主体方面来看，除了与英国一致的行政机关以外，我国受权主体与授权主体的范围基本一致，除了全国人大，上述的授权主体都可以作为受权主体。这样人们就会产生疑问，人大和其常委会之间能否进行委任立法？在西方国家，把这种立法机关之间的授权称为“内部授权”，主要包括国家议会对地方议会的授权和议会两院之间的授权。一般情况下，西方国家是不提倡这种立法授权发生的，因为在他们看来，“这会造成宪法权力分配的重新安排”。此外，我国委任立法实践中的受权主体都是国家权力机关或者国家行政机关，从世界各国的实践来看，受权主体是以行政机关为主，同时也有其他性质的主体，如英国的教会、社会团体等，这一点值得我国借鉴。
四是从对委任立法的监督来看，我国与英国相比，从监督体制到监督力度都有待于进一步提高。在中国一直没有宪法监督制度和独立的司法审查制度，宪法和其他法律的贯彻执行很不得力，这已经成为中国法制建设中亟待解决的问题。笔者建议建立报批制度作为事前监督，防止立法资源的浪费；建立完备的备案登记制度作为委任立法的事后审查。建立完备的事前监督和事后监督制度，将为我国委任立法监督的体系化和健康发展提供良好的制度保证。

『陆』 次级立法什么意思

在英国、美国等普通法系国家行政机关只能根据议会的授权制定行政管理法规或规章，因此内人们往往把这种立法活容动称之为授权立法或委任立法Delegated Legislation，基于行政立法对议会立法的从属性或者说是根据行政立法的效力等级，有人把行政立法称之为次级立法Subordinate Legislation，为了把行政立法与议会立法相区别避开行政机关行使立法权是否合宪的问题，还有人把行政立法称作是准立法Guasi Legislation，另外还有部门立法Department Legislation， 以及行政机关的立法Legislation By Administration Bodies等等叫法，这些称谓则反映了行政立法的主体特征。

『柒』 行政法律规范由哪三个要素组成

行政法律规范由假定、指示和法律后果三要素构成。主要依据如下：
行版政法律规范，是指由各种权国家机关所制定的，由国家强制力保证实施的有关行政管理的各种法律规范的总称。
行政法律规范都是由国家机关制定或认可的，或者是由国家权力机关依照其职权范围，并按一定的立法与决策程序制定出来的，具体表现为不同法律规范形式的成文性规范文件；或者是虽然未经国家制定，但已经实际存在并为人们所遵守的行为规则，经过特定国家机关予以认可后也成为具有法律效力的规范，如习惯法、司法判例等。简而言之，行政法律规范必须是具有相应职权的各种国家机关，经过特定的决策与立法程序予以制定或确认之后，才能形成；没有国家机关的合法制定或确认，就不能成为行政法律规范。

『捌』 立法机关的地位

毋庸置疑，立法机关的理论地位与法律地位在总体上是优越的，或者至少不低于其他国家机关。但在实践中，立法机关的地位常常又有许多微妙的变化，其中最普遍性的趋势，是行政权的强化和与此相关联的立法机关的“橡皮图章化”。
某些国家的立法机关“橡皮图章化”只是一种表象，其实质是立法权的弱化。立法权弱化的过程与行政权强化的过程正好成反比，这大概是因为国家职能和权力的总量基本上是确定的，某一国家机关拥有的权力增多，相应地，其他某个或某几个国家机关的权力就减少。而哪两个或几个国家机关的权力变量构成这种对应关系，则取决于具体变化的权力的性质。例如，当行政机关和司法机关拥有并且扩大立法权能时，立法机关的立法权势必受到减损，因为一国中在某个时期内需要制定的法律及其适用的程序是有限而又有数的，把立法工作全部或大部集中在一个机关(立法机关)同几个机关分担这项工作相比，前者减少的部分恰恰会与后者增加的部分吻合。这就是立法权在量上的减损，其直接后果是导致立法权的弱化。立法权减损毕竟还以其曾经强盛过为前提，在其强盛期间，很可能已造就了一个现代法治社会，如美国、英国等。倘若立法机关一开始就被用来作为一种装饰，立法权在现实中基本上处于虚置状态，那么立法权就不仅仅是弱化的问题，而是一种质变，即立法机关的功能已逐渐被其他机关取代，立法权的重心已由立法机关转入行政机关、司法机关或军事部门，个别的还落入独裁者手中。从当今世界各国的情况来看，行政权呈强化趋势，行政机关的地位实际上正不断超乎立法机关之上，这种趋势已成为当代政治发展的主潮。
行政权强化与立法机关实际地位下降，可以表现在许多方面:行政机关的立法提案权扩张，立法机关通过的主要不是出议员或议会委员会提出的法案；委任立法在现代立法中占的比重愈益增多；行政的立法否决权不断加强；等等。
为什么会出现立法机关地位下降，立法权弱化及行政权强化的现象?质言之，主要有这么几个原因：
第一
观念的转变。资产阶级革命时期，个人本位的权利观占统治地位，个人的权利与自由既是政治斗争的口号，又是立宪、立法的指导思想；主权在民思想的传播，反映在制度上，即为人民的参政议政，议会制度的创立，把主权在民的观念由理想转变为现实。十九世纪中叶以后，社会本位的权利观和国家主权思想的出现，把个人的政治参与行为融和于社会和国家之中，立法机关作为民意代表机关的意义对于公民个人来说已经锐减，行政机关作为国家和社会的象征及代表却越来越得到人们的认同。
第二
现实发展的需要。资产阶级革命胜利之初，立法机关担负着用法律形式确认资产阶级革命成果的重任(这一使命事关其政权的存亡)；资产阶级也利用议会来“兑现”主权在民的许诺，以便笼络更多的民众，最大限度地孤立封建势力，巩固自己的政治，因此，需要资产阶级控制的立法机关高踞于君权之上，使之具有较高的政治权威。然而，随着资产阶级政治地位的巩固和政治力量的加强，立法机关开始走向衰落。马克思早在1852年就指出过:资产阶级“先使议会权力臻于完备，为的是能够推翻这个权力。现在，当它已达到这一步时，它就会使行政权力臻于完备，使它表现为最纯粹的形式，使它孤立，使它成为和自己对立的唯一对象，以便集中自己的一切破坏力量来反对这个权力。”从经济上看，资本主义由自由资本主义阶段逐步发展到垄断资本主义阶段，在这个过程中，国家干预经济生活的功能显著加强，各自为政的、自由竞争的市场经济行为不断地受到限制。经济生活的变化，迫切要求国家以全社会利益的代表来驾驭人们的经济行为，而由于议会立法时间旷日持久，缺乏随机的应变能力而不能适应经济发展的全部需要，因而不得不退居其次。行政机关以其权力的高度集中，行政首长负责制，富于机动性和善于应变等诸种优势，被推到了政治生活、经济生活和社会生活的前沿，僭越到了立法机关之上。