对行政程序立法的建议

⑴ 简述行政程序法的作用

1．提高行政效率。
行政程序在行政行为中是无处不在的，实体法不通过一定程序，就不可能被实施。为批准某一申请，可以通过几个部门，盖几个章就简明迅速地完成，也可以盖上几十甚至几百个章，使这一程序成为一个漫长的难以完成的过程。程序法的作用，就在于将合理的、既能提高行政效率，又能保护公民权益的程序法律化、制度化，免去不必要的程序或简化繁琐的程序，从而大大提高行政效率。
2．制约作用。
所谓制约作用是指行政程序法律能够在程序上对行政机关起制约作用，防止其失职、越权和滥用职权。这主要表现在以下两个方面：
第一，行政程序法律使行政程序成为行政行为产生法律效力的必要条件。第二，是与腐败行为等行政违法行为作斗争的重要手段
3保护公民、法人和其他组织的合法权益。
公民、法人或其他组织的合法权益，不仅要靠行政实体法予以规定，还要靠程序法予以保障。例如，在行政处罚中设置说明理由、听取意见以至听证、裁决的顺序性程序，就具有避免和减少滥用职权、保障个人和组织合法权益的作用。

⑵ 行政程序该不该立法，其意义与价值何在

该不该立法，这是无需讨论的，必须立法加以规范。
所谓行政程内序是指“行政主体的行政行为容在时间和空间上的表现形式，即行政行为所遵循的方式、步骤、顺序以及时限的总和” 。因此，行政程序是就行政主体的行政行为而言的，是行政主体实施行政行为时所包含或经历的过程。
法律程序是人治与法治的分界限。公正合理的法律程序是中国法治现代化的基石。行政程序是现代市场经济、民主政治和法治观念不断发展的产物。行政程序法是规范行政程序的法律。作为规范行政权，体现法治形式合法性与合理性的行为过程的法律，行政程序法是实现行政法治的重要前提，也是衡量一国行政法治程度的重要标志。因此，在现代行政法中行政程序法具有极其重要的法律地位。

⑶ 行政程序法怎么解决冲突

参照本人《浅谈行政法律规范冲突的适用规则》，行政法律规范冲突解决原则
1、同级规范发生冲突指在法律、行政法规、地方性法规、规章等相同等级行政法律规范之间发生冲突。其中以规章相互间的冲突最为突出，既有部门规章间的冲突，又有部门规章与地方规章间的冲突。解决原则：被授权者的授权立法优于其职权立法，有权立法优于无权或者越权立法等几项标准。此外，还可确立合理性原则，比较相冲突的各个规范的内容，看哪个更符合或接近宪法和法律所确定的立法精神、法制原则，看哪个规范更加合理，更加切实可行。
如在查处无证出版物印刷企业时，《出版管理条例》六十一条规定出版部门可以处理，《印刷业管理条例》三十四条规定由公安、工商部门处理，这两个同级的行政法规在这一具体问题的处理规定上显然是相矛盾的。利用合理原则，具体情况具体分析：鉴于出版部门执法力量、执法措施相对薄弱，对新设立不久、交通便利的，以出版管理部门查处为宜；对于相对偏远、当事人不积极配合的，可以移交工商部门查处；对案情重大、复杂或者涉嫌犯罪的，应当移交公安部门处理。
2、新旧法律规范发生冲突指新的行政法律规范和旧的行政法律规范规定不一致。应体现新法优于旧法的原则。但对于新法生效前发生的违法行为，则应当按从旧兼从轻的原则决定适用新法还是旧法。（新法生效后的违法行为自然适用新的法律规定）
如近年来，随着法制化进程步伐，新闻出版、版权管理领域的法律法规修订、修改频度加大，执法人员应当时刻关注法律变化，做到即时调整，避免出现法律适用错误。如2011年修改《出版管理条例》，近日，因行政许可事项变更等原因，修改计划提到日程。法律条文的变更很大程度会引起法律后果的不同。
3、特别法与普通法相冲突时，原则上应当优先适用特别法的规定。优先适用特别法的规定一般适用于同等效力的法律规范之间，即法律与法律之间，行政法规与行政法规之间等，不同效力等级的法律规范之间一般不适用低层级法律规范的特别规定，但基于高层级法律规范的授权或确认，允许低层级法律规范作出特别规定的，则应优先适用低层级的法律规范特别规定。如对音像制品的管理，《出版管理条例》和《出版物市场管理规定》是普通法，《音像制品管理条例》是特别法。
4、不同效力等级的法律规范发生冲突时适用效力等级高的行政法律规范。根据宪法、行政诉讼法的规定，各种行政法律规范形式的效力高低依次是宪法、法律、行政法规、地方性法规和规章。但基于效力高的行政法律规范授权效力低的行政法律规范作出与其不同的规定的，行政机关应优先适用效力高的行政法律规范。
5、不同区域间的规范发生冲突指各地方性法规、地方规章以及民族自治地方的自治条例和单行条例等就相应的事项在内容上往往作了相互不同的规定，地区的差异和人口的流动等因素，决定了它们相互间在法律的适用问题上发生冲突的必然性。对此，应当注意三点：一是地方性的法律规范原则上仅适用于本行政区域；二是涉及不动产的，原则上应适用不动产所在地法律规范；三是在资格、能力、身份的认定上适用当事人户籍所在地或居所地法律。

⑷ 行政诉讼法中行政程序的重要性

具有法定性、复程序性和便当制性。有利于规范行政机关执法行为，提高执法水平。依法办案，不仅要依据实体法，更要遵循程序法，这不仅是行政机关的一项权利，更是一项义务，行政机关只能在法律框定的程序内依法实施职权，超越了这个“红线”，行政执法就成为无源之水，无本之木，就有可能导致执法质量的下降，损害群众的权益。 有利于维护广大行政相对人的合法权益。设立行政程序要求行政机关循规蹈矩，循序渐进，不能自由裁量， 有利于提高行政效率。行政程序的实施，一方面确保了行政主体作出行政行为，必须履行一定的法定程序，防止武断专横地行使权力。另一方面，行政程序的建立和完善，使相对管理人不仅享有了解和知悉自己有关行政行为的权利，而且还会在短时间内掌握较为广泛的救济渠道

⑸ 如何理解行政程序法的地位和作用

行政程序法的地位如下：
行政法是行政实体法与行政程序法的有机统一。行政实体法对行政关系进行实际调整，即对行政法律关系当事人的权利义务产生影响，主要规定行政机关在某种条件下依法使相对人获得某种权利或承担某些义务的法律规范。所要解决的问题是行政机关有什么权力，即能做什么。行政程序法是对行政法律关系中当事人行使或者履行实体权利义务时的程序作出规定的法律规范，主要是规范行政主体行政行为，所要解决的问题是行政机关如何行使权力，即怎么做。任何行政行为都是实体性和程序性的统一，不存在没有实体内容的行政程序，也不存在不通过程序就能实现的行政实体内容。实践中的行政行为，或者遵循公正合理的程序，或者由于不公正或繁琐的程序而使行政行为的公正性和合理性受到严重影响，实体权利要通过正确的程序予以保障，否则，实体权利将难以实现，或者将遭到很大损害。行政程序的重要性，使行政程序必须制度化、法律化，以避免和客服主观随意性。获得法律确认的行政程序，它的各项具体程序制度，本身又成为行政法律关系双方当事人的权利义务。它将赋予行政相对人在行政机关行使职权时拥有程序上的权利，当然也要求相对人承担行政程序方面的义务。行政程序同样也体现了权利和义务的统一性。
行政程序法的作用如下：
1）促进行政民主；
2）提高行政效率；行政行为的效率取决于——行政方式的适当选择、环节的合理安排、过程的科学组合，以保证行政机关活动的合理化和科学化。
3）行政违法行为的发生大都与制度不完备、程序不健全有关；健全和完善行政程序法，不给失职与滥用职权留有余地，从而起到确保行政权在法治的轨道上正常运行的作用。
4）监督与控制行政权；主要表现在两个方面：
A：行政程序法使行政程序成为行为发生法律效力的必要条件；
B：行政程序法是杜绝失职和滥用职权等行政违法行为的有效手段；
5）保护行政相对人的合法权益；

⑹ 行政程序法有什么作用

行政程序法作用：

一、促进行政民主；

二、提高行政效率；

行政行为的效率取决于行政方式的适当选择、环节的合理安排、过程的科学组合，以保证行政机关活动的合理化和科学化。

三、行政违法行为的发生大都与制度不完备、程序不健全有关；健全和完善行政程序法，不给失职与滥用职权留有余地，从而起到确保行政权在法治的轨道上正常运行的作用。

四、监督与控制行政权；

五、保护行政相对人的合法权益。

⑺ 应当如何完善对我国行政立法的司法审查

行政立法监督，简言之，就是指有权机关对行政立法的监督，是指权主体依照法定的职权和程序，以国家强制力为保障，对行政立法活动实施的监察和督促。我国法律未就权力机关对行政立法的监督做出系统和具体的规定，致使我国的行政立法在其运行过程中产生的问题较多。虽然通过多年的努力，我们已经积累了不少经验，但是，总体来说我国的立法监督效果并不理想。就行政立法来说，实践中出现了大量的问题，有些甚至是很严重的问题，没有通过立法监督的途径去解决，并且如果立法监督制度不加以完善，由于我国尚未建立行政立法的司法审查制度，这些问题将会长期存在。

一、 我国行政立法监督的方式

1、权利机关的监督

在我国，中央一级的权力机关是全国人民代表大会及其常委会，在地方主要指地方各级人民代表大会及其常委会。我国宪法规定，全国人民代表大会常务委员会有权撤销国务院制定的同宪法和法律相抵触的行政法规、决定和命令。就行政立法而言，全国人大常委会有权监督国务院及国务院各部委的立法过程，同时也有权监督省、自治区、直辖市人民政府，省、自治区人民政府所在地的市人民政府及国务院批准的较大的市的人民政府的立法过程。省、自治区、直辖市的人大及其常委会有权监督省、自治区、直辖市人民政府的立法过程。省、自治区人民政府所在地的市人大有权监督该市人民政府的立法过程。权力机关的监督既可以是事前监督，也可以是事后监督，事前监督主要是在行政立法生效前的监督，主要有听证、审查、决定、备案等制度。事后监督是指对已经生效的行政法规、规章和地方性法规在适用过程中，对其合宪性和合法性产生怀疑而进行审查监督的过程。权力机关对行政立法事后监督的主要形式是审查行政立法行为，撤销与宪法、法律相抵触的行政法规或规章。宪法第67条第7项的规定：全国人大常委会有权撤销同宪法法律相抵触的行政法规。这里的“抵触”从字面上理解似乎是就行政法规的内容而言的，而我们认为，对这里的“抵触”不应仅仅理解为行政法规的内容与宪法、法律不一致，这里的抵触还应该理解为行政法规在指导思想、基本原则及制定权限上违反宪法和法律的基本要求。

2、行政机关的监督

上下级行政机关的关系是领导与被领导，监督与被监督之间的关系。上级行政机关当然享有对行政立法的监督权，在行政系统内部监督行政立法活动的主体是国务院和省级人民政府。宪法第89条规定：“国务院有权改变和撤销不适当的部门规章和地方政府规章，省、自治区的人民政府有权改变和撤销下一级人民政府制定的不适当的规章。对于”不适当的规章“的含义，《立法法》第87条规定了五项不适当的规章，即为超越权限的；违反上位法的；规章之间对同一事项规定不一致的；经裁决应当改变和撤销一方的规定；规章规定被认为不适当的；违背法定程序的。目前我国行政机关的自我监督通过以下方式去实现：（1）改变和撤销。（2）备案和审查。然而长期以来行政机关的自我监督一直不尽人意，改变和撤销并没有真正运行起来，往往是该改变的没有改变，该撤销的没有撤销，批准备案制度也不够完善，行政机关的监督有“自己作自己的法官”的局限性。这样影响了立法监督的严肃性，有效性和法制监督的统一。

3、司法机关的监督

对行政立法的司法监督主要是指法院作为掌握司法权的司法机关，对行政权从事立法活动进行制约与控制，《行政诉讼法》第53条规定，人民法院审理行政案件参照国务院部，委根据法律和国务院的行政法规，决定和命令制定，发布的规章以及省、自治区、直辖市的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定和发布的规章。行政诉讼法规定人民法院在审理案件时参照使用规章，因此，人民法院在审理行政案件时，就要对规章进行司法审查，审查其是否合法有效、是否越权、是否违反法定程序。人民法院通过审查，认为如果相应的行政规章违法、越权或违反法定程序和法定形式，就可以向相应的行政机关或上级行政机关、人民代表大会提出撤销或改变的建议。在行政诉讼过程中，人民法院如果发现规章与宪法，法律，行政法规相抵触，可以不予适用。这也是行政立法的有效监督形式。

二、我国现行行政立法监督存在的主要问题

我国建立了行政立法监督机制，但这一监督机制从建立之日起，可以说一直处于萎缩状态。正如应松年教授所说：一些有利于实现民主，公开的原则，保障公民权益的程序制度没有制度化、法律化和普遍化。可见我国的行政立法监督机制还存在许多问题，表现在：

1、行政立法监督体系不够完善

我国目前还没有统一的授权法，因此没有建立起真正完善的法律监督体系。虽然《宪法》和《组织法》赋予各级人大广泛的监督权，如根据《宪法》的规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法，法律相抵触的行政法规，决定和命令。但是，由于缺乏具体的程序，权力机关对行政立法的监督无法运作，其次，行政机关内部监督也没有建立起来，法律规定国家有权撤销国务院各部，委与法律，行政法规不一致的规章、决定、指示或命令。有权撤销地方各级人民政府同法律、行政法规不一致的决定和命令，地方各级人民政府有权撤销下级人民政府与上级人民政府不一致的命令、指示或决定。但在实践中除规章通过备案制度建立起了可以运作的监督制度以外，对规章以下的规范性文件如何监督，尚没有规定，也无法操作。

2、行政立法监督程序缺乏有效性

程序的作用在于“通过促进意见疏通，加强理性思考扩大选择范围，排除外部干扰来保证的成立和正确性。就行政立法监督的情况来说，现有的监督机制宣言性，原则性的规定较多，具体性，程序性的规定较少，因此缺乏可操作性，改革开放以来，我国在行政立法方面取得了进展，但还是存在大量的问题，行政立法权的行使非常重要，但对这种权利的行使有一个完备的程序更加重要，我国在监督行政立法的程序非常不健全，可以说，我国行政立法存在的种种问题都与此有关，在监督程序上，我国侧重内部监督，如审查、通过、批准、备案这些都属于行政系统内部的自我监督，无行政机关外部有关的第三者的审查和监督。我国宪法赋予权利机关撤销行政机关违法和不当的法规，规章的权利，但这种监督并没有完整的程序予以保障，难以落实。在对行政机关的司法监督上，法院除在行政诉讼中可以对规章“参照”适用外，既除人为不合法的规章不予适用外，法院没有对行政立法的司法审查权，这样，当相对人的合法权益受到严重侵害时，法院和当事人也无能为力。在立法后评估上尚未形成稳定的行政立法评估体系，评估行为具有相当大的随意性，很多地方没有固定行政立法评估体系，另外还没有严格的评估标准。由此可见，行政立法在监督程序上缺乏有效性，需要进一步完善。

3、行政立法监督主体缺位，公民参与的广度和深度有限

目前行政立法监督的主体由政府法制机构充任，而法制机构以立法为主要业务，同时作为协助行政首长办理法制事项的内设机构，不具有基本的独立性，难以担当监督行政立法的重任，以规章备案为例，尽管国务院法规备案制度行之有年，但基本上对于备案的规章难以审理，对于违反，越权，违反法定程序和内容冲突的规章也难以纠正。中国的历史和国情决定长期以来，我国在民主行政过程中存在这样几对社会意识矛盾：一是人治观念根深蒂固，而法治观念难以树立；二是行政支配社会的观念相当发达，而民主监督行政的观念仍很淡薄。人民形成依赖性，民主参与意识得不到发展、参政能力得不到增强，长此以往就形成公民参与意识淡薄，对政治缺乏热情，认为那只是政府官员们的事情。而人民参与的实质是以权利制约权利，而民主参与能加强民主监督的有效性，对防止腐败都有一定效果，但是，恰好我国的行政法律监督民主参与度不高。导致监督出现诸多问题。

三、对我国行政立法监督的建议

（一）规范行政立法监督程序，加强行政立法的公开性

程序是权利运作的重要保障。行政立法作为行政机关的一项重要权力，有必要对其进行有效的监督。有权利就要有制约，有权力而无制约，权力就会失控，导致不同性质不同程度的灾难。加强和完善善行政立法监督程序就显得尤为重要。我国有质询、询问、调查、讨论等程序，但十分原则，也缺乏连贯性，难以真正发挥作用，尚需从程序上加以完备，使立法机关对行政行为的监督在程序上更具有可操作性。虽然我国《立法法》第56条至62条，规定了行政法规的立法程序，第71条至77条规定了规章的制定程序，但在行政立法过程中缺少完善的公众参与和利益协调机制，行政机关虽然也往往通过咨询，协商等方式收集民意，进行利益协调，但一般对此不负有法律上的义务，因此目前，行政立法亟待改进的程序环节就是充分发扬民主，广泛征求意见，要逐步扩大听证会的适用范围；要建立科学的处理意见的不同机制。要在各方面充分发表意见和辩论的基础上，通过民主程序决策，而不能凭长官意志定夺。与相对人利益相关的法规和规章必须以公众熟悉的方式公布。加强行政立法公开性可以从以下几方面入手：

首先，行政立法的草案应提前在公开刊物上公布，使公众有合理有效的途径了解法规、规章的内容，以便提出意见。其次，将听取人民意见作为立法的必经程序。最后，公布对立法意见的处理结果。

我们只有扩大公众对行政立法的参与权，而且在对参与者就行政立法事项提出的意见和观点也要给予充分重视。行政立法监督的程序才能不断的完善。

（二）拓展司法机关的监督，保障公民合法权益

现代社会行政机关及其工作人员依法办事较之于普通民众的守法更为重要，因此现代法制的精髓是官吏依法办事，只有官吏依法办事，才有法治可言。“依法治国需要司法公正，司法公正是其重要内容，公正的司法，不仅在于惩恶扬善，弘扬法治，同时也是对民众遵纪守法的法制观念的教化，是对经济活动当事人高效有序地从事合法交易的规制，正如培根所指出的“一次不公的判决比多次不公平的举动为祸尤烈。因为这些不公平的举动不过弄脏了水流，而不公的判决则把水源破坏了。在我国行政立法中，尚无法院对行政立法的司法监督权的规定，按照我国《行政诉讼法》的规定，相对人对抽象行政行为不得提起诉讼，只能通过其他诉讼解决违法实施抽象行政行为的问题。随着行政立法数量日益增多，《行政诉讼法》又排除对抽象行政行为的诉讼监督，而其他监督机制又跟不上，致使抽象行政行为的违法得不到司法救济。泛滥趋势严重。因此可以通过以下途径来增强对行政立法的监督审查：（1）扩大行政诉讼的受案范围；（2）修改相关条款；（3）扩大原告主体资格。因抽象行政行为具有普便约束力，故对抽象行政行为提起诉讼的原告应是单个的公民，法人或其他组织一定数量的联合。二是当抽象行政行为可能或者已经发生错误时，而在法定期限内的公民，法人或其他组织无人起诉时，可由人民检察院提起公诉。

（三）加强国家权力机关的监督，保障民意机关的立法者地位

目前，国家对行政立法的监督主要来自权力机关， 为了保证民意机关的立法者地位，行政立法必须受到立法机关的监督和制约。根据我国宪法规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法，法律相抵触的决定、命令。根据宪法和地方组织法的规定，县级以上地方各级人大及其常委会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令，宪法和法律赋予立法机关广泛的监督权，但实际上只是授权，却无具体的保障措施，形成了权利机关对行政行为的监督有权无法用的局面。因此我们应该在授权中明确授权的范围，行使所授之权的目的、条件、方式、原则和程序。从而保障基本政策的决定权由民意机关去决定，使行政立法在立法机关的标准下进行。另外，对行政立法的监督应增加一些措施，如国家权力机关还应明确立法的监督机构。其次，对行政立法监督的建议和要求应有相应的受理程序，这样对于加强监督尤为重要。

（四） 加强备案审查和立法后评估，建立责任制

目前，我国行政机关对行政立法的监督主要是通过备案审查来实现的，但从几年的实践看，规章的备案工作还存在一些问题，规章不备案或不及时备案的比较多，规章不备案国务院就失去了审查权，因此，规章的备案应受到高度重视。行政机关依据所授权限制定出行政法规后, 要在一定时间内报送授权机关进行备案。国务院制定出行政法规,要报全国人大常委会备案; 国务院各部委制定出部门规章, 应报全国人大常委会和国务院备案; 地方各级政府制定的地方性法规, 应当报地方各级人大常委会和全国人大常委会备案。通过备案制度, 权力机关可以有效地对行政立法中出现的问题进行监督。我国的立法评估也没有形成体系，并且缺乏评估标准。因此，我们应该构建立法后评估制度及其配套制度，规定立法评估的具体内容、程序、方法和标准。另外还要保证立法评估结果的运用，以便在之后的工作中加以运用。最后，无论是立法后评估还是备案审查制度都应该明确责任制，明确责任的程序、主体以及应该负的具体责任，使违法和越权等行为得到及时的纠正，这样也能减轻监督主体的压力，更好的维护国家法制的统一。

⑻ 行政立法的程序包括哪些

1 动议

动议，即向有行政立法权限的行政主体提出要求进行某项行政立法的建议。动议的功能类似司法程序中的“起诉”，它是行政立法程序启动的一个条件。

2 预告
预告是行政立法主体将行政立法的草案通过公布的方式告知公众的行为。它类似于行政决定程序中“告知”程序。预告的功能在于让公众了解行政立法草案的内容，以便公民决定是否需要表达自己的意见。

3 听取意见程序之一：听证
听证的具体步骤：
通知---确定听证代表---听证会举行---听证笔录

4 听取意见程序之二：座谈会、论证会
座谈会、论证会作为一种行政立法听取公民意见的程序，与听证会相比较之简单、随意。但是，它们也是一种重要的行政立法听取公民意见的方式。

5 听取意见程序之三：信函、电子邮件等
利用现代通信手段听取公民对行政立法草案的意见是行政立法程序发展出的一种新的听取意见方式。

6 决定
行政立法草案在听取公民意见的基础上修改后，由行政立法机关负责人决定是否可以成为行政法规、规章。因行政机关系实行行政首长负责制，故行政首长可以在听取其他行政机关组成人员意见的基础上作出最终决定

7 公布
公布系行政立法的最后一个程序。行政立法草案经行政立法机关负责人决定通过后，便成为行政法规、规章。

⑼ 行政程序法对行政权力合理运行的有效管控

许多国家现实的政治体制，其形成和发展总是以特定的历史条件为背景，并且与各国的政治文化传统、执政当局的统治需要以及多党制的具体实行情况都有着很大关系。

据不完全统计，目前世界上在宪法中明确规定实行行政、立法、司法分立政治体制的国家有50多个，既有西方发达国家，也有许多发展中国家。作为一种政治理论，强调行政、立法、司法权力的制约与平衡，但是在政治实践中，却几乎从未真正实现过。首先，在不同国家，行政、立法、司法的具体表现形式、结构和权重是不同的。美国的政治体制堪称行政、立法、司法的标本，但目前，以总统为首的行政权力已经成为国家权力的核心，超越甚至部分取代了其他两权。例如，美国85%以上的国会立法都由行政部门动议和起草，形成“委任立法”现象，国会更多的是对总统和政府行为进行监督，而法院的制衡作用也仅仅体现于具体的诉讼中。

在英国的政治体制中，议会地位最高，是最高的立法机关和司法机关，政府由议会中占多数席位的政党组成，执政党领袖出任政府首相。从这个意义上讲，英国的行政、立法、司法不但全部来自议会，而且实质上只能算作“两权分立”，行政权、立法权是合一的。

在法国，行政、立法、司法权分立也有完全不同的内涵。由于普通法院属于司法机关，而行政法院被列入行政系统，司法职能与行政职能截然分开了。实际上，法国的司法独立意味着普通法院或法官不能干预立法和行政事务，这与行政、立法、司法权分立所追求的权力制衡完全无关。

二战后，日本虽然确立了行政、立法、司法权分立的政治体制，但也存在着行政权力过大，而立法权、司法权相对较弱的情况。可以说，实行行政、立法、司法权分立的国家基本上都存在三权失衡、难以有效制约的情况。

其次，政治体制是特定历史条件和发展阶段的产物。欧洲封建统治者滥用权力的种种弊端，引起欧美资产阶级的极大警惕，是其谋求建立分权、制衡权力体系以防止滥权、专权的初衷。

行政、立法、司法权分立政治体制的发展演变，也反映着国家经济社会的变化和转型。美国在19世纪末之前的一个较长时期里，政治体制中“立法至上”的特点十分突出。然而，在19世纪末20世纪初，美国社会逐步从传统的农业社会向现代工业社会转变，自由资本主义也过渡到垄断资本主义阶段，全国性的经济问题、阶级矛盾和社会对立日益增多，而缺乏效率、各行其是的国会却难堪大任。在这一历史背景下，以总统为首的行政权上升为权力的中心，形成了新的权力格局。

第三，行政、立法、司法权分立政治体制的形成和发展受到各种特定因素的影响。一是传统政治文化因素不可忽视。欧洲宪政历史悠久，美国早期的公民多为欧洲移民，欧美国家多有尊重法律、崇尚民主、认同权力有限和主张分权的政治文化传统，这是三权分立政治体制得以形成的社会政治文化基础。

二是反映利益集团的政治需要。美国总统权力不断上升的过程，也是垄断资本与行政权力紧密结盟的过程。从20世纪初开始，垄断资产阶级不断发展壮大，并为掌握全美市场和面向世界扩张而寻找政治代言人，他们成功地操纵两党竞选，以确保总统和政府维护其利益。

三是取决于多党制的具体实施情况。以日本为例，自民党长期执政、“一党独大”，不但把持行政权，而且凭借优势控制议会特别是众院。执政半个世纪，直到今年才被民主党取代。

长于监督短于效率

一方面，三权分立的体制一定程度地防止了权力滥用，有利于对权力的监督。由于对国家权力进行了分工，使得任何一种权力都是有限的。三权分立突出了立法、行政、司法职能的差异，做到了机构分离、职能划界，以保证权力运行的过程中相互形成牵制，从而“以权力制约权力”。因此，当尼克松总统试图动用国家行政机构为个人利益服务的“水门事件”发生之后，国会可以立即启动弹劾程序，迫使尼克松辞职。

同时，三权分立“以权制权”的原则，也为实现对权力的监督提供了可行的机制。目前，多数西方国家都建立和形成了以议会监察和司法监察为外部监督、以政府内部行政监察和人事监察为自律监督的系统化权力监督机制，较好地防止了国家权力为某个利益集团所垄断。

但另一方面，三权分立的制度设计存在明显缺陷，权力的分立有余而协调不足，低效、扯皮和责任推诿现象层出不穷。首先，三权分立没有从根本上解决资产阶级国家权力凌驾于社会之上的基本矛盾，难以形成人民和社会对国家权力监督制约的制度化机制。

其次，三权分立体制最受人诟病之处，就在于其重权力的分工与分立、轻协调合作，这常常导致权力间的相互牵制，造成行政效率低下。特别是与多党制结合在一起，三权分立的政治体制及其原则甚至沦为党派斗争工具。在两大政党轮流执政的美国，三权制约的效果常常富有戏剧性。在民主党总统克林顿当政期间，共和党控制国会，行政权与立法权分属不同的两党。这一时期，立法权对行政权的监督与制衡过程中被注入了政党政治因素，克林顿政府的施政动议经常被共和党控制的国会阻挠，甚至政府因年度财政预算案无法通过而几度关门。

行政权的膨胀与修正

二战结束以来，出于治国理政的各种需要，西方国家行政权的发展日益稳定而集中，逐渐取代了立法权在三权中的主导地位，出现了行政权膨胀、其他两权削弱的情况。从20世纪中期以后，世界上越来越多的国家认识到这种发展趋势的严重后果，开始采取各种措施限制行政权，限制和缩减行政权力行使的范围。

其主要思路包括：一是转变和缩减政府的行政职能，限制行政权力。通过转变和缩减政府职能，既提高了政府效率，也一定程度地避免了因行政权过度扩张而产生的腐败问题。二是规范行政行为，控制行政权。三是加强社会自治，转化行政权。引入社会力量，把一部分原本属于政府的行政权力转化为社会权力，使公民参与国家事务的管理和监督。

在具体的调整和修正中，一般采用了以下一些做法：

一是通过立法等法律手段对行政权力进行修正性、补充性的约束和重新界定。如美国国会在罗斯福连任四届之后提出了宪法修正案，规定总统任期不得超过两届，防止无限连任可能导致的个人专权。丹麦在1953年通过宪法修正案，引入国会监察使制度，监督军队和行政系统，旨在修正行政权对立法权的侵蚀，防止和治理行政权膨胀带来的贪渎腐败行为。

二是以严格的程序防止行政权力的过度使用。20世纪40年代以后，行政程序作为约束行政权力的一个手段受到人们越来越多的重视，美国制定了《联邦行政程序法》，德国、西班牙、葡萄牙、瑞士、奥地利、荷兰、日本、韩国等也相继制定行政程序法。行政程序的兴起导致了控权机制的变迁，对行政权的约束从传统的事后司法审查，转变为对行政行为的事前、事中控制。

三是加强社会对行政权力的监督。一方面，通过立法将一部分行政权力交由介于国家与公民之间的社会组织行使，使行政权力向社会转移。另一方面，让公民通过多种途径和形式参与政府的行政管理，如通过座谈会、论证会、听证会或提交书面资料、书面意见，或通过书面或口头辩论等方式参与行政立法和行政决策；通过陈述、申辩、取得行政咨询和听证等形式参与实施各种具体行政行为。

需要认清以下一些问题：

首先，不能简单认定西方国家的政治体制就是三权分立的。一是西方国家政治体制也是多样化的。如瑞士就没有实行三权分立，而是采取了委员会制。

二是三权分立是相对的，没有绝对的三权分立体制。即使在三权分立最具典型意义的美国，也从未做到过三权的真正分立。三权之间相互渗透的情况十分普遍。如美国的总统拥有否决立法的权力，拥有立法倡议权，可以通过委托立法部分地行使议会的立法权；最高法院可以通过宪法解释权、违宪调查权参与行政机构的政策制定；国会则能够利用拨款权广泛地参与行政决策等。

三是三权分立体制在西方国家也不是一成不变的。如前面提到的行政权膨胀倾向。

其次，三权分立并不能完全有效制约权力，更不是制约权力的唯一途径。经历了从立法至上到行政权力膨胀等不同的发展阶段，美国至今也没有很好地解决行政权力缺乏有效制约的问题。小布什当政期间，以莫须有的证据瞒骗国会与公民，发动伊拉克战争；授权情报机关，无须法院许可，即可窃听收看任何嫌疑人的电话、电传，使立法、司法两权对行政权的制约和监督形同虚设。

制衡也不应局限于三权制衡，既可以两权，也可以是四权、五权，核心是确保权力受到制约和平衡。如葡萄牙宪法规定，总统、议会、政府和法院是国家权力机构。

与此同时，制衡既可以在政治体制内形成，也可以借助体制外的力量完成。如西方一些国家的社会制约力量就来自政治体制之外，不属于三权中的任何一权，因此制衡是超越三权分立而存在的。

现阶段，之所以制衡在一些国家以三权分立的面目存在，是社会变迁、政治力量斗争演变的结果，具有一定的历史必然性，因此也将随着形势发展而继续演变。这决定了三权分立不会是制衡的终极范式，更不会等同于制衡。
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