文官立法

A. 我国公务员制度和西方文官制度的异同

西方文官制度和我国公务员制度比较的共同点
作为一种被大多数国家所采用的先进的、科学的人事管理制度, 我国的国家公务员制度同西方资本主义国家的文官制度有共同之处, 主要表现在:
(一) 公开考试,择优录取。不论中西方,公务员的录用都坚持公开、平等、竞争、择优原则。“英国欧密院1870 年规定,凡未经考试并持有文官事务委员会及格证书的不得从事任何事务官职。美国也于1883 年规定了竞争择优的原则,规定文职人员应通过公开考试,争取首次任用的人员通过竞争性考试。”经过百余年的发展,西方国家的开始录用制度,无论考试内容还是考试形式和技术,都已发展的十分完备,公开竞争择优原则已成为现代公务员制度的主要原则。同样地,我国也吸收了西方国家公务员制度的有益经验来完善本国的公务员制度建设。而这些科学成分和有益经验,最重要的是坚持公开、平等、竞争、择优的原则。这是国家公务员制度的灵魂和标志,离开这一原则,国家公务员制度就失去了科学的根基。
(二) 对职位进行分类。为了使人事管理科学化,西方各国大都实行了比较严格的职位分类。当前西方各发达国家对文官的职位分类一般采用“品位分类”和“职位分类”两种形式。前者以英国为其代表,其主要特征是“因人而分”,其分类依据是公务员个人所具备的条件(如资历、学历) 和身份(如官职地位的高、低所得薪俸的多少) 后者以美国为其典型,其主要特征是“因事而分”,其分类依据是职位的工作性质、难易程度及所需资格条件。两者难辩伯仲,各有千秋。目前,两者有相互吸引,互相补充,逐渐融合的趋势。“我国的职位分类制度,是在吸收和借鉴职位分类和品位分类优点的基础上,根据我国的国情制定的具有中国特色的人事分类制度。在职位设置职位调查职位评价类别划分以及编制职位说明书等方面,主要采取职位分类的原则,在列等归级方面则主要采取品位分类的原则和方法”。
(三) “考绩制”的广泛应用。西方各国一般都根据文官的工作能力、努力程度、工作成效来决定文官是否受到晋升、奖惩等。考绩制的广泛运用,能健全人事制度,完善行政系统,改进领导,鼓励竞争,提高工作效率,及时发现人才,做到知人善任,给予文官或公务员以公正的待遇;同时考绩是衡量工作成绩的主要手段,也是作为对文官的晋升、奖惩、调转的依据。我国国家公务员的考核以履行职位职责和完成年度工作目标为主要依据,考核的内容包括德能勤绩四个方面,重点考核工作实绩,通过考核公务员本人的实际工作表现评定等级,给予晋升或降级。
西方文官制度和我国公务员制度比较的不同点
国家性质的不同, 决定了国家职能的不同。公务员制度作为国家管理制度的重要组成部分,必须服从、服务于国家管理的需要。由于各国的社会制度、政治体制及具体国情不同, 公务员制度也存在差异。我国的公务员制度在不断自我完善的基础上, 汲取了大量西方文官制度的先进经验和做法, 但我国是社会主义国家, 国家的一切权力属于人民, 这也决定了我国的公务员制度与西方资本主义国家的文官制度相比, 有本质的区别, 具体表现在:
（一） 公务员制度产生的社会政治背景不同。西方资本主义国家由多党或一党多派相互竞争、轮流执政, 在此条件下, 为了保证政策的延续性, 政局的稳定性, 提高行政效率, 官吏被分为了与政党共进退、掌握决策大权的政务官和不与政党共进退、专门处理日常政务的事务官。政务官与事务官的划分是西方文官制度形成的标志之一。这种划分是为了避免政党政治中产生的政党分赃制所造成的门阀政治、士族政治等腐败现象, 把政治与行政相对分离。而我国实行的是中国共产党领导下的多党合作制, 不存在轮流执政的问题。我国国家公务员制度是在坚持中国共产党领导前提下, 在邓小平同志关于改革干部人事制度的思想指导下, 逐步总结深化干部人事制度改革的经验, 并吸收借鉴了国外人事管理的一些科学合理的做法形成的。所以我国国家公务员制度, 是对现行干部人事制度一些弊端的改革。它不是对我国干部人事制度的全盘否定, 而是依据党政分开、政企分开、对各类工作人员实行分类管理的原则, 将政府工作人员从以前庞杂的干部队伍中分解出来, 从而达到强化政府机关职能、提高效率的目的, 是我国干部人事制度的自我完善和发展。
（二） 对公务员的政治要求不同。西方文官制度实行所谓“两官分途”。“两官”即政务类公务员和业务类公务员, 或称政务官和事务官, 他们是截然不同的两个体系, 相互之间不能互相转任, 强调政务官所谓“政治化”,事务官所谓“职业化”。政务官由选举产生, 代表执政党领导或参与政府的工作, 对选民和执政党负责。他们实行严格的任期制, 与政党共进退, 一般不以官员为终生职业。而事务官则通过竞争性考试进入公务员队伍, 实行职务常任, 非因法定事由不被解职, 他们对首长负责, 要求“政治中立”, 不得参加党派活动, 不与政党共进退, 只能依据法律和政令执行任务, 不得夹杂偏见,也不得对决策的成败负政治责任。而我国公务员法明确规定, 公务员制度坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导, 贯彻社会主义初级阶段的基本路线, 具有明确的政治要求, 是党的组织和干部制度的一个组成部分, 是为政治路线服务的, 并且接受党的领导和人民的监督。我国的公务员可以参加中国共产党和其他民主党派, 可以参加这些政党的活动; 公务员作为人民的一员, 有选举权和被选举权, 可以而且应当积极参加国家政治生活, 行使当家作主、管理国家的权利。在我国政府机关中, 政府组成人员和非政府组成人员虽然在方式上不同, 但所有工作人员, 不论职位高低, 都是人民的公务员, 党和国家对他们的要求是一致的, 他们必须既懂政治, 又懂业务。
（三） 对公务员的管理体制不同。西方国家强调文官管理是一个独立的管理系统, 不受政党干预, 与党派脱钩, 党派不得直接管理文官。而我国公务员法规定, 公务员制度贯彻中国共产党的干部路线和方针, 坚持党管干部原则。主要表现在: 党制定干部工作的方针政 策, 指导干部人事制度的改革, 做好对干部人事工作的宏观管理和监督, 同时推荐和管理好重要干部; 各级政府组成人员和其他重要公务员, 由党的组织部门考察, 党委讨论决定, 依法由各级人大选举产生或由各级政府任命。
（四） 公务员的价值取向不同。西方国家的公务员是一个特殊的利益集团,他们相对于老百姓来说是政府官员, 而相对于政府来说则是雇员。西方国家的文官制度特别强调维护公务员的特殊利益。其公务员系统是封闭的, 其他行业的人难以进入, 而一旦进入, 便可以终身任职。西方国家的公务员为了维护自己的特殊利益, 常常会有代表自己利益的组织、团体向政府提出要求, 与政府进行谈判, 政府还设置了专门机构, 协调与公务员的关系。而我国公务员法在规定公务员权利的同时, 也规定了公务员的义务, 要求公务员: 全心全意为人民服务, 忠于职守, 勤勉尽责, 遵守纪律, 恪守职业道德,模范遵守社会公德, 接受人民监督。这就从立法上确定了公务员制度必须坚持全心全意为人民服务的宗旨, 公务员没有自己的特殊利益, 也不容许公务员搞特权, 而是代表人民执行国家公务。我国的公务员系统不是封闭的, 而是开放的, 其他行业的人只要考试合格, 就可以进入, 因此不可能形成特殊的利益集团。
（五） 对公务员的淘汰管理不同。西方文官制度不强调公务员的辞退问题, 有些国家的立法中甚至没有辞退的规定。这主要是因为西方国家对业务类公务员实行职务常任制度。即使规定了辞退制度的国家, 辞退公务员的情形也很少发生。而我国公务员法明确规定了公务员辞退条款, 打破了干部“能进不能出的”传统做法。允许行政机关依法辞退少数不履行公务员义务、丧失公务员条件的人员, 从而形成优胜劣汰的良好机制, 保证公务的有效执行。

B. 如何理解西方文官制度的基本原则

公开考录:即所有的文官都必须通过公开的竞争性考试择优录用，政府人合一级官位都向成绩优秀者开放。实行公开竞争考试，不仅推动了公务员队伍的发展，维护了资产阶级多党竞争的政治格局，也符合资本主义社会化大生产和市场经济发展的需要。西方各国都用立法的形式把考核内容、方式、条件、机构等固定下来形成制度，这对建立一支精干、稳定和高水平的公务员队伍，保持行政系统的高效率和连续性起了重要的作用。 功绩制：是以个人才能、工作实绩、效果与贡献大小，作为公务员录用与享受待遇的主要条件。这是竞争择优原则的具体体现，也是公务员制度的另一个重要标志 政治中立：即要求公务员政治上的中立，规定公务员不得参加某些政治活动，对政党政治采取公正、超然的态度。其目的在于避免公务员成为政治斗争的工具，避免破坏人民对公务员的信任。这原则适应了政府工作职业化的要求，保证了国家行政管理的连续性。 两官分途而治：必须将国家机器大致区分为政治活动与行政活动两部分，并由此确定承担各自职能的政务人员与事务人员产生的基础，即必须将管理国家公务的公职人员，分成“政务类公职人员”和“事务类公职人员”两大类，并基于其在政府中的不同地位，职责及其性质、职能等，采用不同的制度进行分类管理。该原则有利于各党派进行和平竞选，保证国家政局的稳定和公共行政的连续，提供公共行政效率。 统一管理：即对政府部门公务员实行综合管理，以做到真正的人权与事权管理的一体化，提高政府管理的效率和效能。西方各国纷纷成立了统一的公务员管理机构，将各种人事行政活动集中起来，遏制了人事工作中部门分割，各自为政的现象。统一管理能有效促进“机会平等”、“同工同酬”等重要人事管理原则的实现。

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C. 清代文官制度是如何形成的

作为一个历史悠久的文明古国，中国古代的官吏制度延续和发展了数千年。而在整个官吏制度中，文官制度是特别重要的环节。

“武威克敌，文教治世”，历史上很多时间段，朝廷都奉行“重文轻武”的传统。这样一种制度安排，既有来自理性的积淀，也有来自那些靠武力实现改朝换代的君王们对武力难以驾驭的恐惧感。

清代是我国最后一个封建王朝，各方面都高度成熟，文官制度也不例外。从定鼎中原之初开始，“文治”就成了清朝坚定奉行的基本国策。顺治七年，顺治对礼部发了一道上谕：“帝王敷治，文教为先”，重文轻武的传统在宋朝的基础上更进一步。

文选司的主要职责是选缺补缺，得到官缺的人，自然会喜气洋洋；

考功司主要负责行政处分，意味着上头有人怒目而视；

验封司要处理官员的丁忧事项，丁忧说明父母或者祖父母去世，便会哀伤；

稽勋司主要负责嘉奖与封典，官员和稽勋司对接，往往会其乐融融。

因此，有称吏部这四司文“喜怒哀乐”四司。

D. 1883年美国文官制度的特点及意义

1、特点
第一，公开考试，择优录用。即绝大多数文官都必须通过公开的竞争考试，择优录用，政府任何一级文官职位，都要向成绩优秀者开放。西方各国几乎都用立法的形式把考试的内容、方式、条件、机构等方面固定下来，形成制度，例如日本法律规定，所有公务员都必须经过考试才能进入国家机关，否则就要受到严厉的惩罚。轻者罚款10万日元以上，重者处以一年徒刑。公开考试，择优录用制度地有效贯彻，对于建立一支精干、稳定和高水平的文官队伍，保持行政系统的连续性和高效率具有重要的作用。
第二，严格考核，晋升唯功。考核是文官制度中的一项重要内容，是提高工作效率的中心环节。西方各国都非常重视对文官的考核工作，一般都坚持以下3个原则，即职责一致的原则、奖惩结合的原则、公平对待的原则；考核内容详细、全面，例如英国对文官的考核包括工作知识、人格性情、判断力、责任心、创造力、可靠性、机敏适应性、监督能力、热心情形、行为道德等10个方面，每项按5等打分，再以5等总评。美国除了对文官定期考核工作数量、工作质量和工作适应能力之外，还非常重视平时考核，禁止文官在办公室看报、吸烟、聊天、会客、写私人信函等等，每天都要撰写工作报告，准确记录工作内容和数量，作为考核的依据之一。
第三，政治中立，职务常任。西方各国普遍要求文官必须在政治上保持中立，不得介入党派活动，不得参加党派竞选，不得以党派偏见影响决策，文官的工作与党派完全分开。
西方国家一般把政府官员分为两大类，一类称为政务官，他们往往随党派竞选的胜败而进退，主要担任各部、委的行政首长，构成内阁成员，有一定的任期限制；另一类为事务官，即我们通常所称的文官，他们一般被录用后，就按工作成绩逐年提升，对自己的本职工作有全面的了解，实行职位的常任制，只要没有过失，就可以终身任职，有终身的职业保障。
第四，官纪严明，待遇优厚。西方各国对文官普遍具有严格的纪律要求，例如要求文官必须忠于国家，忠于政府，严守国家机密，不得参与任何商业性的盈利活动等等。与此同时，各国都有比较完备的关于文官的法律、法规，对文官的身份、地位、权利和义务做出了十分详备的规定。所谓法律保障包含两层含义：一是对文官的权利做出明确的规定；二是当他们的权利受到侵犯，或因违反纪律受到不适当处分时，有权向司法机关或有关专门机构提出申诉，并受到法律和法律程序的保障。
西方各国文官待遇普遍比较优厚。除了较高的工资外，还有职务津贴、住房津贴、子女抚养补贴等等，退休后享有来源固定的、较为丰厚的退休金。
2、意义
把竞争的机制引进文官制度中去，从而在一定程度上减少了政府中的腐败现象，改进了文官的素质，激发了公职人员的工作积极性，提高了政府的工作效能，促进了文官的专业化及政府管理上的科学化。
解决了因各政党轮流执政而造成的政府大换班以及随之而来的政治秩序的混乱，尤其是正常性的政治决策和执行受到干扰的现象。此外，文官制度的建立使行政官员的选拔有了一个相对公平、统一的标准。与之相适应的行政人员的职业素质亦随之建立起来。20世纪以来，由于美国政治生活进一步民主化，行政管理水平又有了巨大的提高。美国文官制度的健全化，使得上层建筑适应了工业化社会的需要，对于资本主义社会的正常运行，起了保证的作用。

E. 西方文官制度是什么样的

通常以 1870 年6 月4日英政府颁布的正式确立公开竞争考试制度的枢密令，作为英国文官制度正式建立的标志。它的形成和建立，部分满足了新兴工业资产阶级要求国家机器适应和保护生产力发展的愿望，所以很快为资本主义各国所采用。加拿大和美国在英国的影响下，分别于1882年和1883年建立自己的文官制度。德国、法国、日本长期保留封建官僚制度，第二次世界大战后，才真正确立现代文官制度。在西方发达国家建立文官制度的同时，第三世界一些民族独立国家，仿效或借鉴资本主义国家的经验，制定本国的文官制度。

①任用制度。文官的任用有两层含义 :一是将非文官录用为文官 ；二是录用的同时或录用后授予其一定的职务。主要有4种形式:选任制、考任制 、委任制、聘任制 。每个国家根据本国情况 ，往往采用1种或同时采用几种形式。②文官的权利和义务。权利方面，主要有身份保障权和工资、退休金、抚恤金的领取权；义务方面，主要有执行职务、服从命令、严守秘密、对国家忠实、遵守法令、保持“政治中立”等项义务。③职位分类。将各种职位制出职级规范，作为考试、任用、升迁、工资、考核及人事行政管理的依据，可分为两种类型 :一是美国的“ 职务分类”，二是英国的品位分类。前者以“事”为中心，后者以“人”为中心。④考绩奖惩制度。定期对文官的考勤和工作成绩进行评定，成绩优秀者奖励，工作成绩不良者，给予教育、训诫或调动工作、降低职务，目的在于充分发挥和提高公务员的工作效率。⑤报酬福利制度。各国都规定文官享有工资、退休金、抚恤金的领取权。⑥培训进修制度。目的在于提高文官的素质和能力。⑦人事管理机构。各国都有专门人事机构，负责管理人事行政事宜。分为部外制、部内制和折衷制3种类型。

第一，文官都是按照国家法律规定，通过一定程序而任用的人员，他们与国家的关系不是契约关系；
第二，文官都是执行国家公务的人员，其服务对象是国家，与其它社会职业是根本不同的；
第三，文官行使国家行政权力，在执行国家公务时代表国家，因而必须依法行政。
所谓文官制度就是指由法律或法令规定的有关文官的考试、录用、考核、任用、奖惩、培训、工资、福利和退休等方面的各项管理制度的总称。
二、西方文官制度的产生
西方文官制度最早起源于英国，是随着资本主义政治、经济不断发展而逐步建立和发展起来的。
在中世纪，英国实行封建专制制度，国王集立法和行政大权于一身，所有官员都是国王的臣仆，一切听命于国王，官吏的任命和升迁完全取决于门第出身和对国王的忠诚，而个人的品德和才学则无足轻重。这种人事行政制度就是所谓的“恩赐官爵制”。17世纪80年代末期，英国资产阶级革命取得最后胜利，并确立了君主立宪制度。国王权力受到极大削弱，议会成为国家最高权力机关。随后建立了两党轮流执政的政治体制。在议会中占多数席位的党派掌握了对政府中重要官员的任免权。于是，在议会选举中取胜而上台的党派，便把政府官职看作是“战利品”，合法地、公开地进行论功行赏，加以分配，这就是所谓的“政党分肥制”。随着执政党的不断更替和内阁的频繁变迁，政府行政工作人员不断的大换班，引发政治周期性的震荡和资产阶级的重重矛盾，严重损害了资产阶级的整体利益。这一现实促使资产阶级下决心改革旧的官吏制度，探索新的人事行政制度。
英国文官制度的建立经历了一个漫长的过程。早在1805年英国财政部就设立了常务次官，随后一些重要部门也相继设立常务次官，到1833年政府所有部门都设立了常务次官。“政务官”和“事务官”两大类的“两官分途”体制由此发轫。政务官包括各部大臣、副大臣和政务次官，负责制定政策，并随政党进退而进退；事务官包括常务次官、副常务次官、助理次官等，负责执行政策，不与内阁共进退。这一做法，有效地保证了政府工作的连续性和政局的稳定性。与此同时，这一时期，英国许多政治性报刊开始不断刊登介绍中国录用官吏的程序和做法，主张实行中国式的文官考试。
1833年英国政府各部开始实行官职的考试补缺制度。1853年英国议会派遣麦克莱等3人组成委员会调查东印度公司的用人制度。该委员会在调查报告中明确提出了要摒弃用人制度上的“恩赐”主义，实行考试任用制度。1854年，英国财政部高级官员查里斯·屈威廉和斯坦福·洛斯克特对英国文官进行了全面调查，提出了著名的《关于建立英国常任文官制度的报告》。报告建议设立常任文官制度，包括考试、录用文官、重视文官的专业水平、提拨优秀文官等等。英国政府以枢密院令的形式公布了这个报告，并决定成立了3人委员会负责文官的考试、录用事宜。1870年，英国政府又颁布了第2号枢密院令，对文官的考试、录用、等级结构等重要原则做了进一步的确定和完善。至此，世界近代史上的第一个文官制度在英国正式确立。
美国文官制度的建立，经历了和英国大体相同的情况。建国后的美国，政治上实行多党制，但“政党分肥制”所带来的政局不稳和官员素质低下问题丝毫不逊色于英国。例如1841年，哈里森当选美国总统，一个月后便因忙于职位分配劳累而死；1861年，林肯当选总统，分官使他精疲力尽，他形容说“如果前院起火，我都无法去救”。1881年，因分官不均，导致菲尔德总统被刺事件发生，使资产阶级异常震惊，为了克服“政党分肥”的种种弊端，1883年1月，美国国会正式通过了由议员彭德尔顿提出的《文官制度法案》（史称《彭德尔顿法》），该法确立的原则主要有：用功绩制取代分肥制；文官实行公开考试，择优录用；文官为职业官员，除非渎职，不得被解雇；文官不得参与政治活动，在政党政治中必须保持中立；依法成立3人文官委员会，负责联邦文官的统一管理活动。
与英美不同，法国、德国和日本在历史上都曾存在过强大的中央集权官僚体制。法国在拿破仑统治时期就建立了庞大的官吏队伍，德国在“铁血宰相”俾斯麦执政时期建立了中央集权政府体制，日本在明治维新之后，建立了以天皇为权力中心的中央集权的官僚体制。1946年，法国颁布了统一的公务员法，开始将文官的管理纳入法制化的轨道；1947年日本通过了《国家公务员法》，其主要内容有文官实行公开考试，择优录用，实行功绩制等；1949年，联邦德国制定了《德意志联邦共和国基本法》，对帝国的官吏制度进行了一系列改革，确立了“考试用人”、“机会均等”、“文官常任”等原则，1950年又颁布了《德意志联邦共和国公务员法》，形成比较完整的现代文官制度。

F. 基本廉正法律法规有哪些

中华人民共和国行政监察法
(1997年5月9日第八届人大二十五次会议通过 2010年6月25日十一届人大十五次会议修正 同日公布 自2010年10月1日起施行)
行政机关公务员处分条例
(国务院令第495号 2007年4月22日公布 自2007年6月1日起施行)
关于实行党政领导干部问责的暂行规定
国务院关于在对外公务活动中赠送和接受礼品的规定
（国务院令第133号 1993年12月5日发布实施）
中华人民共和国检察官职业道德基本准则（试行）
(2009年9月3日最高人民检察院第十一届检察委员会第十八次会议通过 2009年9月29日公布实施)
中华人民共和国法官职业道德基本准则
（法发〔2010〕53号 2001年10月18日发布 2010年12月6日修订发布施行）
公安机关督察条例
（1997年6月20日发布 2011年8月31日国务院令第603号修订公布 自2011年10月1日起施行）
......

G. 简述西方文官制度出现的背景

西方文官制度的产生与发展

(一)西方文官制度的含义

文官，也称公务员，译自英文Civil Servant(单称)或Civil Service(群体总称)，在美国还被成为“政府雇员”，即英文Government Employee，一般是指经过公开考试被政府择优录用，在中央及地方行政机构中长期固定地担任文职工作并具有一定等级的工作人员。

在不同国家里，文官的概念各有其特定的范围。通观各国文官制度，其范围大体可归纳为以下3种类型:

第一是小范围的，仅指中央政府系统中非选举产生的和非政府任命的事务官或常任文官，英国及许多英联邦国家如马来西亚、澳大利亚等国属于这种类型。其中尤以英国最为典型。按照英国有关法律规定，文官就是指在中央政府中除“政务官”以外的所有工作人员，即上自常务次官，下指清洁工。由选举或政治任命产生的议员、首相、部长、国务大臣、政务次官、政治秘书和专门委员会等政务官以及法官、军人等不包括在文官范围之内。

第二是中范围的，指中央政府机关中的所有公职人员，包括政务官和事务官。美国、加拿大等国属于这种类型。美国文官有广义和狭义两种不同划分。广义的划分是指与军人相区别的所有政府雇员。包括总统、州长、部长、副部长、助理部长、独立机构的长官等政务官和行政部门的所有文职人员，而立法部门的议员及国会雇佣的职员和司法部门的法官及法院其它工作人员、军队的军官及文职人员等不包括在文官范围之内。狭义的划分仅指除选举和政治任命产生的高级官员以外的政府行政部门的文职人员，即职业文官。但其范围比英国的常任文官所包括的人员更广泛，还包括公共事业单位的人员和政府经营的企业单位的管理人员。

第三是大范围的，包括从中央到地方的政府机关的公职人员、国会除议员以外的工作人员、法官、检察官、国有企事业单位的工作人员等。法国和日本等国基本属于这种类型。在法国，文官指国家机关的全体人员。在日本，把公务员(日本称“公务员”)分为两种。一种是“国家公务员”，指在中央政府机关、国会、法院、国立学校和医院以及国有企事业等单位供职的所有人员;一种是“地方公务员”，指在地方政府机关、立法机关、法院、地方政府经营的企事业等单位供职的所有人员。

尽管西方各国对文官称谓不同，范围各异，但基本上是指通过非选举程序而被录用担任政府职务的国家工作人员。具体可从以下三个方面理解:

第一，文官都是按照国家法律规定，通过一定程序而任用的人员，他们与国家的关系不是契约关系;

第二，文官都是执行国家公务的人员，其服务对象是国家，与其它社会职业是根本不同的;

第三，文官行使国家行政权力，在执行国家公务时代表国家，因而必须依法行政。

所谓文官制度就是指由法律或法令规定的有关文官的考试、录用、考核、任用、奖惩、培训、工资、福利和退休等方面的各项管理制度的总称。

二、西方文官制度的产生

H. 中国科举制度与英国文官制

中国科举制度：科举是历代封建王朝通过考试选拔官吏的一种制度。由于采用分科取士的办法，所以叫做科举。科举制从隋朝大业元年（605年）开始实行，到清朝光绪三十一年（1905年）举行最后一科进士考试为止，经历了一千三百多年。科举是中国古代封建统治者为选拔人才资源，而设置的一种考试制度，让读书人参加的人才选拔考试，学而优则仕的一种制度。 科举制是由皇帝亲自主持、以分科考试形式录用人才的取士制度。 魏晋以来，官员大多从各地高门权贵的子弟中选拔。权贵子弟无论优劣，都可以做官。许多出身低微但有真才实学的人，却不能到中央和地方担任高官。为改变这种弊端，隋文帝开始用分科考试来选举人才。隋炀帝时期正式设置进士科，考核参选者对时事的看法，按考试成绩选拔人才。我国科举制度正式诞生。 也是现代选拔公务员的一种制度，改名为“国考”。科举制度在中国实行了整整一千三百年，对隋唐以后中国的社会结构、政治制度、教育、人文思想，产生了深远的影响。
英国文官制度：英国有关文官考试、任用、考核、奖惩、培训、工资、待遇、晋升、调动、离职、退休、职位分类和管理机构等的总称。是英国政治制度的重要组成部分。
沿革 英国文官制度建立于19世纪中叶。19世纪以前，立法权和行政权集中于国王，官员的任免实行恩赐制。1688年确立了君主立宪制，重要官员的任免由议会多数党掌握，盛行任用私人。1700年《吏治澄清法》规定,除各部大臣及国务大臣外,其他官员均不得为议会下院议员。自此，英国官员分政务官与事务官。19世纪初，财政部等机构在大臣之下设政务次官和常务次官。1830年，常务次官在大多数部相继设立，文官制度有了雏形。
1853年议会组织专门委员会，对政府官制和人事制度进行调查，提出《麦克莱报告》。主张考选标准应注意通才,即一般的教育程度及适应能力,反对以应用技术及专门知识为考选条件；职员任用必须经过公开竞争考试。考试及格后接受训练两年，按成绩分派工作。这个报告对英国文官制度产生了极大影响。阿伯丁政府委派S.诺斯科特和C.E.杜威廉全面调查官员任用情况。1854年二人提出了诺斯科特 -杜威廉报告即《关于建立英国常任文官制度的报告》。它提出行政效率低下的原因和4项重要建议。从此奠定了英国文官制度的基础。
1855年 5月政府颁布了文官制度改革的第一个枢密院令，成立由 3人组成的、不受党派干涉、独立主持考选事务的文官事务委员会。1870年6月4日政府颁布了关于文官制度改革的第二个枢密院令，确立了公开竞争的考试制度。两个枢密院令确立了英国文官制度的重要原则，通常把1870年枢密院令的颁布作为英国文官制度正式建立的标志。此后，政府在1875～1930年间先后成立各委员会，专门负责调查研究有关人事制度的问题，并颁布一些新的命令和规定。1944～1945年政府实行了文官新训练计划和新考试方法的两项改革。1968年富尔顿报告对英国文官制度进行了全面设计，政府采用了其中的一些改革措施。这是英国文官制度上的一次最重大改革。
英国文官制度的主要内容有：
职位分类制度 1950年后,公务人员分为:①工业人员与非工业人员。工业人员指在国防部所属军工厂、海军码头、邮政系统工作的人员和在研究单位工作的技术人员等。工业人员又分为10类，有自己特殊的工资级别，其性质与一般文官不同。非工业人员指在行政机关办公的文书、行政、各类专业管理人员和外交领事人员。②编制人员与非编制人员。编制人员指政府各部门中享有退休金权利的人员，分财政部主管与各部主管两种。非编制人员多是各部临时聘用或雇用的人员。其待遇和服务条件，与编制人员不同。③普通行政人员与专业技术人员。普通行政人员分为行政、经济、情报、统计等类，服务条件由财政部统一规定，又称“财政部等级文官”。专业技术人员分为科学与技术两类，服务条件一般由各部规定，又称“各部门人员”。普通行政人员在英国公务人员职位分类中占有重要位置，一般分为 4级：行政级职位有常务次官、副常务次官、次官、助理次官、主管等；执行级职位有单位主管、主干执行官、优级主干执行官、主管执行官、优级执行官、高级执行官、执行官等；文书级职位有高级文书官、文书官、秘书文书官和其他文书官,以及文书助理、其他文书助理等;助理文书级，职位有法律人员、统计人员、科学人员、工务专业人员、医务人员、会计专业人员、邮务人员等。1968年富尔顿委员会对职位分类作了调整。将行政级、执行级、文书级、助理文书级、专业和科学技术级、勤杂人员级等 6级，代之以10个职组即：综合、科学、专业技术、训练、法律、警察、秘书、资料处理、研究、社会安全等。在每一职组中，再根据各项工作的性质、种类、责任大小及其所需资格条件，分为若干等。
考选制度 1870年枢密院命令规定，凡未经考试、未持有合格证书者一律不得担任任何行政职务。此后，常务次官以下官员都由考试录用。①考选机关：文官考选原由各部临时组织的考选委员会主持。考选委员会由文官事务委员会及有关各派代表1人组成,以文官委员会代表为主席。他们对应试者进行资格审查和考试。1945年政府对考选机构进行了改革，在文官委员会下设两个常设机构：考选委员会，主持资格考试及个人品能测验；终选委员会，主持口试或面谈。②考试种类：公开考试，凡年龄和资格符合规定的人都可以报名参加。择优录取；有限资格考试，只限政府内部某类或某级在职人员参加；鉴定考试，对被提名的人员进行体格、年龄和性格等方面的考查，并举行合格考试；特种考试，指专业人员的任用考试，一般的方法是个别接见。③考试方法：在实行考选制度早期，考试以笔试为主。第二次世界大战以后，除了加大口试的比重外，还增加了心理测验和实际操作等内容。
考试制度 主要是考勤和考绩，以考绩为主，进行年度的定期考评。第一次世界大战前，考核与晋升权完全掌握在各部部长手中，文官无从表示意见。文官委员会对此也无权干涉。1920年，政府正式在各部设置晋升委员会,专管公务员的定期考绩及决定废黜等事宜,以做到各部考绩晋升方面的公正无私。晋升委员会包括各部的人事管理分处主任、有关部门负责人和其他有经验有资历的官员。委员会所拟定的考绩处置办法，须呈报部长核准后才能实施。现行的考绩方法是考察报告制，晋升委员会根据文官的考绩报告表和有关材料，对其进行考察与评定。评定后，呈报部长核定执行。考核结果不公布。但成绩不良者,由机关通知本人,并说明理由，本人如认为评定不当，可向部长提出申诉，请求纠正。考绩因素包括10项：工作知识、人格性情、判断力、责任心、创造力、可靠性、机敏适应性、监督能力、热心情形、行为道德。考绩评分分5等，特别优异者为A，优良者为B，满意者为C，平常者为D，不良者为E。考绩结果通常只作为晋升的参考。
晋升制度 ①晋升程序。文官制度建立初，文官的晋升主要是凭资历。后经改革，主要根据工作成就晋升。1968年富尔顿委员会建议打破过去的等级界限，从任何等级或任何部门最有能力的人中提拔。对有特殊才能者实行越级晋升制。②晋升原则。部长掌握绝对的人事管理权。不受任何晋升机构的限制、侵犯；任何文官对有关晋升事宜均有发言权；晋升的目的是提高工作效率。晋升须以“适宜”为条件。以年终考核报告为依据：例行性职位晋升应注重年资，负责性职位应选贤任能：凡依仗关系取得提升资格的，应取消其资格。③晋升方法。遇有职位缺额必须增补时，应在机关内外向有关各方发出通知，以便提出候补人名单。由个人填写本年内在本职工作中的表现和年后适宜提升的职位。通过考试加以提升，以吸收新参加工作者为主。
培训制度 主要有：①培训机构。1939年以前仅邮务部和税务署有较健全的训练机构，1944年政府开始陆续设置文官培训机构。②培训内容。指导培训，使文官对其服务机关的历史、组织、规章、纪律、环境等有较深的了解，加强团体意识，提高其服务精神。实际操作培训，多属技术工作。专业培训，文官到专门职业团体接受某种专业训练。③培训方式。有职前培训和在职培训。职前培训指文官录用后，正式工作以前，对其进行入门训练，为其正式任职做好准备。在职培训指文官参加工作以后进行的经常的定期培训。主要在文官学院进行。培训对象包括行政实习员、高等执行官、最高级文官。
工资制度 有非工业系统工资和工业系统工资。其中高级文官实行年薪制，低级文官实行周薪制。非工业系统工资,一般实行等级工资制。工资标准有两种:一是由各部自行确定的本部门自行管理人员的工资标准；一是由财政部制定统一管理人员的工资标准。具体方法是：根据文官的职务和工作性质，将其工资分为若干等。每等设最高工资和最低工资，两等之间保持一个幅度（高级人员不设此幅度）。政府每年根据对文官的考核成绩，在这个幅度内增加工资。工业系统工资，一种是文官的工资和政府外部类似的私营机构的工资保持一致或接近，任何改变都要与有关的工会协商；另一种是占该系统人员的绝大部分人员的工资，实行统一标准。文官除基本工资外，政府还根据实际需要支付各种津贴，如地区津贴、转任津贴、超勤津贴、技能津贴等。英国文官为终身制。为使文官安心工作，忠诚服务，除对其实行加薪晋级的奖励外，还对退休年金作出规定。
行政道德 文官的职业道德多为不成文的“荣誉法典”所规定。文官一律不准经商，或从事与本部业务有关的任何赢利活动。禁止文官、尤其是财政部和外交部的官员参加赌博，以及各种商业、金融性投机活动；禁止文官在任职期间兼任其他职务；禁止引用、出版或发表因担任某项职务而获得的材料；凡利用职权，泄漏国家机密的，根据《国家保密法》予以严惩；对于被法院宣告破产的文官，应予撤职并不再任用；文官不得积极参加政治活动，不得公开发表政见或对政府的施政任意批评。
惩戒处分 文官的惩戒权是国王的特权，由国务大臣负责行使。常务次官管理其所属职员，只对大臣负责，文官互相之间的关系是平等的。任何程序都不能影响或限制大臣对违反纪律的文官进行惩戒、行使纪律处分或受理文官最终申诉和请愿的权力。对于品行不端或犯有过失的文官，常务次官可以口头或书面的方式单独或在全体人员面前当众予以警告、申诫，或呈报大臣处以停止或延期晋升、停职或撤职等处分。对文官行使撤职处分，必须遵循以下程序：应将处分的理由和事实细节通知本人；接到通知的文官有向主管大臣提出申诉的权利，文官可邀请知己好友或工会代表为自己辩护。但这种权利不是绝对的，政府可以随意撤去其属员的职务。
监察制度 为了保障文官的权益，对文官进行监督，在全国逐步增设了行政司法机构。1921年建立行政裁判所，但它不是行使行政司法权的唯一机关，普通法院也行使行政司法权。普通法院通过调卷令、诉讼终止令和执行令对于行政裁判所的裁判活动实行一定控制。文官部还设置“文官部人力控制组”，对中央政府的文官实行控制，对各业务机构有关开支进行监督。文官部所属文官的人员编制和经费开支，由财政部直接控制。人力控制组组长由财政部常务次长担任。
公务争议的协议制度 在有关文官的待遇及工作环境等问题上发生争议时，交文官团体代表及政府代表组成的惠特利委员会协商处理：除非经有关部会或财政部正式承认，文官团体不得代表某一级或某一职员的利益发言。协议谈判若涉及两个部会以上的文官，代表谈判的文官团体必须经财政部的承认。全国性的公务争议谈判，由财政部人事署主持。各部会协议谈判由各该部会的人事机构掌管。在惠特利委员会中所达成的协议，由双方的代表报告各自的团体及机构，两者依各自的合法程序通过后，再以命令方式施行该项协议。在惠特利委员会中不能达成的协议，此项争议最后上诉于劳资仲裁法院。仲裁法院所受理的案件，可由当事人提出，或由惠特利委员会协议未成而提出。该法院的仲裁为最后仲裁，双方必须接受。
管理机构 官方有财政部、文官事务委员会、文官事务部，民间有劳资仲裁法院、惠特利委员会。
财政部在1968年11月文官事务部成立之前是统一管理全国文官事务的机关，但首相对文官事务首先负责。财政部内设编制及机关组织署主管除考试以外的各种人事行政事宜。
文官事务委员会是1855年成立的独立管理机构。设有 3位委员，后增为 6人。均由首相奏请英王在国内人事行政专家中任命。委员会地位独立，不受内阁和各部控制，不与任何政党发生关系。内设考选委员会、终选委员会和办事机构。该委员会的职责只限于举行考试。1968年并入文官事务部。
文官事务部于1968年据富尔顿报告建立。首相兼任文官事务大臣，日常部务则由一名国务大臣领导。常任次长是实际上的文官首长，只设一名副常任次长，其下有 4名副次长，其中一人兼文官委员会首席委员。1981年11月13日，文官事务部撤销，主管的事务并入财政部和内阁办公厅。
惠特利委员会是政府于1917年成立的一个劳资关系协调委员会，J.H.惠特利任主席，负责调查协调劳资关系。1919年这种组织被引进文官制度，用以调解文官同政府各机构之间的矛盾和纠纷。该委员会由政府和文官团体各派27名代表组成。主席由政府代表担任，副主席由公务员代表担任。委员会对各种问题的处理，一律采取讨论协商的办法，其决议必须经政府同意，并发布枢密院令、财政部备忘录、通告或其他正式命令，才能生效。政府各机构内也设有惠特利委员会，其组成、性质和作用，同全国惠特利委员会一样，它的作用逐渐突出。
劳资仲裁法院是1919年为仲裁工商企业界的劳资纠纷而建立的法院。1925年应文官团体的要求，该法院开始兼管公务纠纷案件。设立了文官特庭。该庭由法院院长或所辖各庭庭长、财政部代表、惠特利委员会代表 3人组成。主要负责惠特利委员会调解而不能解决的政府与文官之间的纠纷案件。
特点 英国文官制度是西方国家建立最早的，其主要特点有：①具有稳定的传统。文官从进入政府到退休为止，在政府内部流动较少，与外界接触不多，容易滋长墨守成规的倾向。②重视通才教育。文官考试着重大学文化课程，录取人员来自少数贵族学校，20世纪80年代以后虽有专业教育的呼声，但因各方面阻力未能实现。③强化职业道德。文官有严格的职业道德和纪律，有利于树建良好的政风和法纪。

I. 文官制度的实施对政治制度有何影响

王朝盛衰兴亡、国家分合交替之谜新解

作者：许平中先生、陈清虎先生

《三国演义》开篇第一句就说，“话说天下大势，合久必分，分久必合”。从春秋战国到鸦片战争，中国共经历了三次大分裂和三次大统一，这就是战国分裂到秦汉统一，三国两晋南北朝的分裂到隋唐统一，五代十国宋金辽的分裂到元明清的统一。中国王朝盛衰兴亡和国家分合交替的特点是十分明显的。
传统的阶级斗争范式在解释历史何以出现这些特点时显得无能为力。认识中国历史，需要在方**上有所创新。美国经济学家道格拉斯·诺思（1993年诺贝尔经济学奖获得者）为我们创立了用经济学原理阐明历史过程的方法。下面我们应用经济学原理，构建出“公共产品范式”，对中国历史循环的特点给予解释。
一、公共产品理论
所谓“公共产品”，是指象国防、交通、立法等一些不通过市场交换，而由政府提供的商品和劳务，这些商品和劳务也具有生产成本。公共产品具有技术上或经济上的非排他性。例如，人们不可能把国家内那些不愿意为“国防”出资的居民排除在“消费”者之外，这就是技术上的非排他性；又如，修筑一条封闭的高速公路，可以很容易地排除不出资金者对它使用，但是修筑一条乡间土路，要“排除”不出资者对它使用，就必须增加设施和雇用人员看管，在经济上显然很不合算，这就是经济上的非排他性。公共产品还具有非竞争性，即无论增加多少消费者，都不会减少其他人的消费，例如对村庄的防卫，不会因别人增加了安全而使自己的安全减少。
公共产品的这些特征，使得它们一旦生产出来，人们便不可能不享受。由于不出资者也能受益，所以人们都想让他人为村庄防卫和修筑道路出资出力而自己却坐享其成。为要克服这种“白搭车”的刺激，最有效的办法就是确立政府权威并向一切受益者征税。
因此，在任何社会中，政府都是必需的。我们可以把政府看成是向其居民提供“保护和公正”等公共产品，而以税收作为报酬的组织。
从无法考证的年代起，中国就形成了以粮食为主要消费品单一种植结构。粮食的特点是生长期长而收获期短，农民必须把粮食储存起来陆续消费，这一情况为盗匪偷盗和抢劫提供了可能。定居农业生活使人们有两种方法获得产品，一种是自己生产，再一种就是偷抢。为对付他人偷抢，农民就需要为防卫投资。但是农户和村庄显然无力对付大规模的抢劫，这就必须有人在大范围内提供“保护”；农户之间发生纠纷也需要有人处理，也就是需要有人提供“公正”。如果没有人提供保护和公正这些最基本的公共产品，任何社会都不能正常维持。从“公共产品”的角度看，不论是全国大一统王朝还是分裂时期的割据政权，其政治经济功能都是为社会提供公共产品。
二、“分久必合”原理
全国范围内统一政权的产生，可以用经济学上的规模经济效益原理给予解释。公共产品的提供具有规模经济效益。就边境防卫来说，所需要的费用（保护成本）大致与该地域的周长成正比，而收益则与地域面积（实际上是对应的人口）成正比。从简单的数学原理可以知道，面积扩大100倍，周长才扩大10倍。简单地说，随着统治地域的扩大，收益成比例增加而费用却增加无几。如果能将这一纯收益在统治者和被统治者之间适当分配，将对双方都有利。这一原理促使统治者力图扩大统治范围，而被统治者则都拥护建立统一的国家，于是在战国之后形成了统一的国家政权。过去人们过分强调形成统一国家必须有统一的全国市场为基础，实在是自缚手脚的见解。如果硬要强调“统一市场”在国家统一中的作用，那么这种统一市场只能是“公共产品市场”。在长久分裂之后，总能够由某一政权建立统一王朝，其原因并不是由于各地需要交换基本物质产品，而是由于统一王朝生产的“公共产品”较为便宜。
也许有人会说，既然统一王朝生产“公共产品”的费用较低，那么为什么在汉末和唐末的农民起义后会，国家由统一走向分裂，而没有形成统一政权呢？
从交易费用原理说，之所以形成分裂割据，肯定是因为当时建立统一政权所需的交易费用太高，没有人能够承担得起（后面详细探讨）。而在分裂割据的长时期内，割据政权也都在各地建立了提供“公共产品”的各级组织，在此基础上通过兼并战争建立统一王朝时，只是从上层推翻了割据政权，可以直接接收其下的各级统治机构，所以所需总费用已不太高，那些所辖地域资源丰富、条件优越、人口较多、力量较强（主要是军事力量较强）的政权，这时候往往能够通过兼并战争获得统一。中国三次大分裂（春秋战国、三国两晋南北朝、五代十国宋金辽）走向统一，走的都是这样一条路。历史学家范文澜早就认识到，地方政权实现的局部统一，也为全国统一政权的建立打下了基础。历史上之所以出现“分久必合”的趋势，基本原理就是如此。
三、“社会起义”和“贫民起义”
按照公共产品理论，我们可以把社会成员大致划分为公共产品的“生产者”（即统治者）和“消费者”（即被统治者）两大类。那些政治上没有特权，经济上必须向国家缴纳赋税的人，都应当属于被统治者。中国历史上大部分地主阶级成员，实际上既要向国家交税，又没有什么政治特权。因此，与传统观点相反，我们把地主阶级划归被统治者。按照这样的划分，被统治者就包括被剥削者雇农佃农、自食其力的自耕农民和剥削者地主阶级三个层次，其中自耕农民占绝大多数。
客观地说，地主阶级具有两面性。作为剥削者，他与受其剥削的雇农、佃农相对立；作为被统治者，他与统治者也有对立的一面，当统治政策和措施严重侵害他们的利益时，他们也会参加反对统治秩序的斗争。
早已有人发现，朱元璋参加的反元起义与李自成领导的反明起义，起义基础、发展过程和最终结局都有很大不同。所以，我们有必要对传统的农民起义予以分类。
历史上全国规模的大起义共有八次，依次是秦末大起义、绿林赤眉大起义、黄巾大起义、反隋大起义、黄巢大起义、元末大起义、李自成大起义和太平天国大起义，其中秦末大起义、绿林赤眉大起义、反隋大起义和元末大起义的参加者不仅有贫苦农民，而且还有广大地主阶级成员。我们把包括地主阶级在内的全体被统治者参加的起义称为“社会起义”。而黄巾大起义、黄巢大起义、李自成大起义和太平天国大起义的参加者，却几乎都是被生活所迫的贫苦农民。我们把只有贫苦农民参加的起义叫做“贫民起义”。这样，全国规模的“社会起义”和“贫民起义”都有四次，它们对王朝的盛衰兴亡和国家的分合交替都产生了重大影响。
四、历史循环的特点
有人把历代王朝的寿命进行了分析研究，发现西汉、东汉、唐、明、清这五个延续了二百多年的“长寿王朝”，都是农民大起义后建立的。而由兼并战争或内部篡位建立的王朝（兼并王朝或篡位王朝）秦、新莽、隋、元等寿命都较短（称为“短命王朝”），其中秦15年、新莽10年、隋38年而亡，元朝虽然延续了九十年，但比起几个长寿王朝却短得多。我们发现，推翻短命王朝的起义都是“社会起义”，而长寿王朝后期发生的起义却总是“贫民起义”。如果暂不考虑王莽代汉和清军入关造成的两次重大例外，中国历史循环的特点可以大致归纳如下：
1、分裂割据由兼并战争获得统一（分久必合）；
2、兼并王朝很快发生“社会起义”建立大一统的长寿王朝；
3、长寿王朝后期发生“贫民起义”导致分裂割据（合久必分）。
前面已经分析了在长期分裂割据后由兼并战争实现统一的原理（分久必合），下面探讨另外两个历史阶段的形成原理。
五、兼并王朝何以都激起“社会起义”短命而亡
兼并王朝都无一例外地引发了“社会起义”短命而亡，决不是偶然的，我们应当从社会生活的一般条件中寻找其必然原因。
根据公共产品理论，割据政权的职能也是为社会提供公共产品并取得税收。兼并王朝消灭地方政权统一以后，同样要向居民收取提供公共产品的报酬，所以不但不会免除被统一地区居民的赋税，往往还会加重他们的负担。从经济上看，兼并王朝很难为被统一地区的居民带来什么实际利益，于是就会受到人民或强或弱的抵制；从政治上看，地方王朝的各级统治者不甘心失去其政治地位，一有机会，他们就会参加推翻兼并王朝的斗争；从意识形态上看，地方王朝经过长期统治也在百姓中形成了“正统”观念，由兼并战争建立的统一王朝把新的“真龙天子”强加给被兼并地区，那里的百姓很难接受这一外来的“正统皇帝”，他们很容易对兼并王朝怀有抵触情绪。
更为基础的原因是，在割据时期，各地人口已大大增长，到统一王朝建立时，全国人口已经饱和或接近饱和，人口饱和引起的劳动报酬递减必然使农民生活水平大大下降，有人会把不满情绪集中于兼并王朝。这时，偶然事件就会成为起义的“导火线”，例如大雨使人耽误了戍守日期导致陈胜吴广揭竿而起，引发了全国大起义。起义一旦爆发，大部分贫苦农民都会拥护和参加起义，对兼并王朝不满的各阶层也都会参加到起义中来。所以，推翻兼并王朝的起义必然是“人民起义”。在各阶层人民的共同打击下，兼并王朝必然很快被推翻，成为历史上的短命王朝，秦、隋的结局都是如此。
有必要对秦代的人口状况作出说明。根据现有资料，秦代人口约两千万，所以大部分人认为那时人口不可能饱和。我们却有不同的看法。虽说秦代管辖地域较小，不会像此后的朝代一样人口达五六千万，但也不会只有约两千万。早在商鞅变法时代，关中已经人多地少，土地成为稀缺资源，所以出现不少地界纠纷，于是秦律规定移动地界（盗徙封）要判两年徒刑；李悝任魏相时对魏国农户的情况做了记载，那时自耕农已经入不敷出，证明中原地区早已人多地少。战国时期各国的兼并战争对人口的毁灭作用并不大，所以秦统一时全国大部分地区人口已经饱和，所以才会发生一呼百应的全国起义。从反面来说，如果不是人口饱和出现严重的马尔萨斯抑制，则很难理解刘邦建西汉时何以出现“自天子不能具纯驷”的破败景象。
过去普遍认为，秦和隋都是由“暴政”导致了灭亡，这一认识其实是比较肤浅的，它忽略了兼并王朝政治、经济、意识形态和人口等多方面不稳固的基础性原因。另外，从经济人理性选择原理来看，这两个王朝选择“暴政”，恐怕应当归结为王朝面临的特定约束条件。在这一约束条件下，他们不可能选择“仁政”。退一步说，即使秦和隋都由刘备那样“爱民如子”的帝王来统治，它也不可能象农民大起义之后建立的王朝那样长久。
从这一观点看，元朝虽然没有大起义后建立的五大王朝长寿，但考虑到其由兼并战争实现统一的基础不稳，能够维持九十多年确实是一个奇迹。
由内部篡位建立起来的新莽王朝短命而亡，原因则是不言自明的。新莽政权没有正统性，所以遭到拥护正统王朝（西汉）的广大地主阶级成员的抵制。王莽的改革又不可能解决人口饱和引起的人地矛盾危机，所以当人地矛盾危机引起贫苦农民起义时，必然会扩大演变为全国各阶层人们共同参加的“社会起义”，导致“篡位王朝”迅速灭亡，成为又一个短命王朝。
五、长寿王朝与“贫民起义”
与兼并王朝和篡位王朝都激发了“社会起义”短命而亡的情况正好相反，在大起义之后建立的西汉、东汉、唐、明、清五大王朝大都延续了二百多年，并且除了西汉末年还未发生起义就被王莽取代以外，其它四个长寿王朝后期发生的起义都是“贫民起义”（西汉末年例外，后面分析）。是什么原因造成了这一结果呢？。
我们知道，西汉、东汉、唐、明四个大王朝都是在全国规模的“社会大起义”后建立起来的。那些在“起义”中“打江山”的开国皇帝，都为战乱的社会建立了各级统治机构，为居民提供了保护和公正等公共产品，因而在百姓中有很高的威望；此后继位的“守江山”的皇帝，维持了公共产品的“简单再生产”，往往也能够得到百姓的拥戴。王朝通过开科取士制度吸收地主阶级精英参与统治，使地主阶级的利益与统治者的利益长期保持一致。王朝长久的统治，也使得“真龙天子”的正统观念逐渐深入人心。因此，当长寿王朝后期人口饱和遇到严重天灾爆发农民起义时，广大地主阶级成员是不会参加起的，所以这种起义必然是“贫民起义”。
由于“贫民起义”几乎完全由人地矛盾危机所引起，所以参加者的动机大都只是为了生存，于是其矛头往往并不指向专制王朝，而主要指向地主土豪，这就必然遭到统治者和地主阶级的联合镇压。由于“贫民起义”缺乏明确的政治目标，因而往往被统治者称为“贼寇”，他们根本无法与统治者和地主阶级的联合力量相比，所以必然归于失败。郭沫若在《甲申三百年祭》中把李自成起义的失败归咎于其领导人骄傲自大、贪污腐化，其实是只看到其浅层次的表面原因。从深层次原因看，“贫民起义”军与社会其他阶层的利益都是对立的，所以根本不可能建立稳定的统治秩序。中国历史上“贫民起义”领袖中个人政治成就最大的，要数唐末五代时后梁武帝朱温了。朱温最后之所以能够代唐称帝，并不是由于他是黄巢的爱将，而是由于他的“叛变”投唐，这一叛变使他获得了地主阶级和地方军政官僚的拥护，他在混乱的中原地区建立正常统治秩序的努力又获得了渴望安定生活的老百姓的拥戴。而历史上真正的贫民起义，无一例外地都归于失败。
“贫民起义”必然失败，还可以用交易费用原理给予解释。我们知道，任何社会都必须有人为其提供公共产品，这就必须建立各级统治机构。而建立各级统治机构，就要与居民就接受这一机构达成“契约”，这是需要很高交易费用的。农民军占领某个地区后，首先查抄和没收贪官污吏、地主土豪的家财，留下必需的“军费”后，大都分给穷人以获得他们的支持。但是富豪的家财归根到底来源于对老百姓多年劳动价值的搜刮，它们不可能象韭菜一样割了一茬没几天又长出一茬来。所以依靠抄没富户钱财筹措“军费”和发动农民，在任何地方都只能实施一次。但农民军把富人财产分光用净以后，也就没有力量再建立各级统治机构了。即使能够建立统治机构，要使其正常运转，也需要经常的维持费用，这一费用归根到底也只能由广大农民来承担，这就需要向农民征税，而征税就会影响他们对起义军的态度。为了发动群众，农民军提出的口号都是“均田免粮”之类。当然，均田可以做到，中国共产党在土地革命中就实现了这一点。但是长久免粮却不可能，除非流动作战，“打一枪换一个地方”，最后走向垮台。黄巢起义和李自成起义尽管都声势浩大，一度占领京城并登基称帝，但实际上走的都是这样一条路。
“社会起义都推翻了专制王朝”，而“贫民起义都归于失败”。对于一般读者来说，理解这一结局的反差也许并不困难。但两类起义的另一个重大反差却很少有人注意到，这就是“社会起义”之后都形成了大一统王朝，实现了国家统一，而“贫民起义”却往往导致分裂割据。下面我们对这一结局进行分析。
五、“人民起义”形成统一王朝
按照历史学家范文谰的意见，在农民大起义的混乱局面中，如果形成了一个较大的力量中心，就会出现大一统王朝；如果几股力量彼此争斗得筋疲力尽，谁也没有力量实现统一，国家就会出现分裂割据局面。但是我们想问，在何种情况下会形成较大的力量中心，而在何种情况下又会争斗得筋疲力尽。
按照我们对两类起义的划分，在“社会大起义”之后，社会总是形成了较大的力量中心，从而完成了国家统一。例如，秦末陈胜、吴广领导的“人民起义”造就了统一的西汉王朝，刘秀参加的绿林、赤眉“人民起义”造就了统一的东汉王朝，隋末的“人民起义”造就了统一的唐朝，反抗蒙古统治的“人民起义”则造就了大一统的明王朝。
而在“贫民起义”之后，则总是出现各派势力争斗得筋疲力尽，如果没有“外生变量”的掺入，国家就出现了陷入分裂割据局面。例如汉末“黄巾起义”导致三国两晋南北朝几百年的大分裂，唐末“黄巢起义”导致五代宋金辽时期的大分裂，明末“李自成大起义”后又将导致分裂，但分裂前夕被“外部”势力（满清）所统一，避免了一次大分裂。清朝太平天国起义被镇压后国家未出现分裂，也是“外生变量”影响的结果（后面分析）。
“社会大起义”后都形成了大一统王朝，其原因是不难搞清的。以秦末大起义为例，当时“无道”的“暴秦”把社会各阶层都推向了自己的对立面，全体人民都努力推翻秦的残暴统治，从推翻专制王朝上说，地主阶级和自耕农民的利益是一致的。当利益一致时，各派力量能够相互接受，所以社会就容易形成较大的力量中心，使社会秩序较快地得到整合，从而完成国家的统一。
刘邦参加反秦起义时，家庭没有任何根基。但由于反秦起义得到社会各阶层的广泛拥护，所以作为起义领袖的刘邦既能够直接指挥起义的贫苦农民，又能够利用广大地主阶级及其知识分子的力量，对各阶层人民都具有一定的吸引力和号召力。所以他发展自己的力量，付出的代价并不高。在楚汉战争中，他那不可一世的敌手项羽，本身也没有什么根基（项羽带领八千人从东南出发横扫天下，但在任何地方都没有建立根据地），所以楚汉战争只进行了四年，刘邦就瓦解和消灭了项羽的势力，完成了全国统一。
楚汉战争的结局，对探讨国家分合交替的原因很有价值。弱小的刘邦能够打败强大的项羽而获得胜利，当然有许多具体原因。但从根本上说，他们的力量都来自“社会大起义”，其参加者没有根本的利害冲突，所以接受对方或融入对方势力都不困难，所以刘邦才能够用计收买项羽的部下（韩信、英布等），瓦解项羽的队伍，从而形成了统一全国的力量。在“社会大起义”之后社会总能够形成统一全国的力量中心，其基本原因就是如此。所以反莽起义、反隋起义、反元起义之后都建立了统一王朝。
与此形成巨大反差的是，“贫民大起义”却总是导致分裂割据。下面我们分析其原因。
六、“自耕农起义”导致分裂割据
我们知道，“自耕农起义”都发生在长寿王朝（大起义后所建王朝）后期，并且都被镇压了下去。在专制王朝和地主阶级共同镇压“自耕农起义”的过程中，全国各地形成了不少军事集团（地主武装），它们都极力扩充势力，力图重新建立统治秩序。在古代中国社会中，任何力量的基础都来自农民。而在镇压“贫民大起义”的过程中，发展力量的关键是利用起义的农民。谁最善于利用起义的农民，谁就能够取得最大的成就。但从经济利益上看，这些依靠镇压农民起义起家的军事集团，与起义农民的利益是根本对立的，所以对起义农民没有任何号召力，他们都不能直接利用起义的农民。他们的力量每发展一步，都要付出很高代价。即使最善于利用农民力量的曹操，也是先把农民起义军打败后，才“收其精锐者”，编为自己的队伍。这一点与刘邦、刘秀直接利用起义农民军打天下的情况，形成鲜明对比。由于必须把农民起义军打败后才能重新组织利用，所以这些军事集团发展艰难，大都成为地方上的割据势力。曹操打败青州的黄巾军以后，得降卒三十万，将其精锐改编为自己的军队，号称“青州兵”，从此力量大振，成为一大军事集团。但其发展速度并不快，公元200年官渡之战打败袁绍后又经8年，才趁刘表死亡荆州大乱的机会进攻南方。但此时，孙权继承父兄基业，已经在东南站稳脚跟。曹操几乎倾其全力指向赤壁，却不能消灭孙权和刘备，反而一败涂地，几乎全军覆没，只好带残部退回北方。于是中国形成了魏、蜀、吴三国鼎立的局面。
从经济学上看，在镇压“自耕农起义”后中央王朝无力控制各地军阀，无力在全国范围内恢复秩序，就是没有能力为社会提供“保护和公正”等公共产品。在社会的整合期，“保护和公正”潜在的提供者很多，关键在于谁有力量在全国范围内建立一个有效的组织。在全国范围内建立这样的组织，需要很高的交易费用。曹操迎汉献帝到许都，“挟天子以令诸侯”，实际上是尽量利用东汉王朝原有的统治机构，以降低重新建立组织所需要的费用。由于那些依靠镇压农民起义起家的军阀对农民群众不能一呼百应，所以，他们建立提供公共产品的各级组织（统治机构），比“社会起义”的领袖建立同样的组织，要付出高得多的代价。他们之中力量最大者，也无力承担建立全国性组织所需要的交易费用。于是全国就会形成一些出击无力，但自保有余的割据地区。建立统一政权所需要的交易费用的巨额差别，是两类起义后出现“统一王朝”和“分裂割据”不同结局的根本原因。
中国历史上的“贫民起义”都发生在长寿王朝统治的后期，其结局又往往是国家分裂。从春秋战国到明清之际，中国共经历了三次分合交替的循环，于是文学家罗贯中就在《三国演义》中归纳出“合久必分”的特点。
七、两次例外形成了东汉和清朝两个大王朝
最后，我们有必要对历史进程中的几次例外做一点说明。
中国历史上两次重大例外是由王莽代汉和清军入关引起的。按照一般规律，长寿王朝后期发生的起义都是“贫民起义”，“贫民起义”后出现分裂割据。但是西汉末年还未发生“贫民起义”，就从内部被王莽取代，历史进程由此发生了重大改变了。
在西汉王朝统治中国的200年中，历代皇帝并没有施行暴政，并未激起全国人民的反抗。但后期人口已经严重饱和，此时如果出现大面积的灾荒，引发大规模的农民起义，西汉王朝必然号召地主阶级起来镇压起义，这就极有可能出现（实际上是必然出现）象东汉以后那种长久分裂割据的局面。
对中国历史来说“幸运”的是，天灾引发的起义还没有出现，西汉王朝就被王莽取代。不过，虽然王莽能够解决社会表层的矛盾和危机，但是根源于人口过剩的人地矛盾危机，实际上是人们无力解决的。王莽代汉不久，天灾引发了绿林赤眉大起义，那些在王莽改革中受损的地主阶级也乘机起兵反莽。这样，王莽不仅没有达到改革的目的，反而把社会各阶层的怨恨都“吸引”到自己身上，从反面促使贫苦农民和地主阶级的“利益”趋于一致。王莽代汉成为众矢之的，客观上为刘秀建立东汉造成了群众基础，结果反莽力量很快汇合成“社会大起义”，最后既推翻了新莽王朝，又避免了国家分裂，使历史例外地出现了西汉和东汉连续两个大一统王朝。如果没有王莽代汉这一偶然事件，当时由天灾引发的“贫民起义”就不会吸引广大地主阶级成员参加，那就没有什么力量能够使社会各阶层的力量指向同一目标，混乱局面中就难以形成较大的力量中心，在镇压贫民起义后国家就陷入四分五裂状态。因此，正是王莽代汉改变了历史进程，“造就”了东汉这一大一统王朝。
1644年的清军入关，也大大改变了中国历史的进程。明末发生的李自成、张献忠起义是典型的由天灾引发的“贫民大起义”。按照一般规律，在镇压起义后国家总是出现分裂割据局面。但是明朝后期，满族建立的后金政权在东北崛起，它迫使朱明王朝分兵遏制其向本部的扩张，这就削弱了抵抗农民起义军的力量，为李自成攻占京城造成了机会。也许更为重要的是，清军的势力使明朝皇室在“贫民起义”攻入北京时没有回旋余地，结果崇祯皇帝被迫自尽于煤山，导致明王朝迅速垮台（这在历史上是绝无仅有的）。另一方面，满清的力量比中国本部的任何势力都要强大，最后在混乱局面中实现了统一。当然，作为“外来者”，满清容易遭到本部人民的抵制。但正因为是“外来者”，他们此前也没有在中国本部树敌：贫苦农民可以把它看作腐朽王朝的对立面，而明朝的官僚、地主又可以把它看作农民起义的对立面。从实际情况看，广大人民逐渐接受了这一“保护和公正”的提供者，使中国避免了一次大分裂，历史又一次例外地出现了两个大一统王朝相连的现象。
可以设想，假如没有满清势力对明王朝的“夹击”，那么崇祯皇帝在李自成即将进入北京时也会象唐玄宗李隆基抛弃京城长安一样从北京撤出，到外地组织力量继续与农民军对抗，那么明朝就不会直接被“贫民起义”所推翻，国家就会出现汉末或唐末那种分裂混乱的局面……清军入关使中国本部掺入了一个重要的“外生变量”，从而也大大改变了历史进程。
满族在东北的兴起，对于满清发展的进程来说可以说是必然的，但对于中国本部的发展进程来说，却应当认为是偶然的。站在整个中国历史的角度来说，满清统一中国这一事件，就是必然原因和偶然因素共同作用的结果。
清朝太平天国运动（贫民起义）被镇压后，国家仍然能够保持统一，也是外部力量影响的结果：当时鸦片战争已经失败，资本主义列强的经济、科技和军事实力吸引了中国“精英”的注意力，那些通过镇压“贫民起义”而崛起的地方军事将领如曾国藩、李鸿章、左宗棠等，不得不依靠已经衰落的中央王朝支持他们兴办“洋务”、变法图强，所以他们不但没有成为分裂势力，反而成为清王朝的“中兴名臣”。因此，是“外生变量”抑制了中国内部的分立倾向。如果没有这一外生变量的制约，太平天国被镇压后清王朝能否控制地方军事集团，将是一个大大的问号。
对中国社会具有根本意义的是，西方资本主义扩张客观上使得中国社会的微观结构发生了变化，最终导致了100多年后惊天动地的政治巨变。从宏观上看，是资本主义扩张这一“外生变量”使中国历史摆脱了王朝盛衰兴亡和国家分合交替的周期循环。

J. 英国文官制度是怎么形成的

英国文官制度建立于19世纪中叶。19世纪以前，立法权和行政权集中于国王，官员的任免实行恩赐制。1688年确立了君主立宪制，重要官员的任免由议会多数党掌握，盛行任用私人。1700年《吏治澄清法》规定,除各部大臣及国务大臣外,其他官员均不得为议会下院议员。自此，英国官员分政务官与事务官。19世纪初，财政部等机构在大臣之下设政务次官和常务次官。1830年，常务次官在大多数部相继设立，文官制度有了雏形。

1853年议会组织专门委员会，对政府官制和人事制度进行调查，提出《麦克莱报告》。主张考选标准应注意通才，即一般的教育程度及适应能力，反对以应用技术及专门知识为考选条件；职员任用必须经过公开竞争考试。考核及格后接受训练两年，按成绩分派工作。这个报告对英国文官制度产生了极大影响。阿伯丁政府委派S.诺斯科特和C.E.杜威廉全面调查官员任用情况。1854年二人提出了诺斯科特－杜威廉报告即《关于建立英国常任文官制度的报告》。它提出行政效率低下的原因和4项重要建议。从此奠定了英国文官制度的基础。

1855年5月政府颁布了文官制度改革的第一个枢密院令，成立由3人组成的、不受党派干涉、独立主持考选事务的文官事务委员会。1870年6月4日政府颁布了关于文官制度改革的第二个枢密院令，确立了公开竞争的考试制度。两个枢密院令确立了英国文官制度的重要原则，通常把1870年枢密院令的颁布作为英国文官制度正式建立的标志。此后，政府在1875～1930年间先后成立各委员会，专门负责调查研究有关人事制度的问题，并颁布一些新的命令和规定。

1944～1945年政府实行了文官新训练计划和新考核方法的两项改革。1968年富尔顿报告对英国文官制度进行了全面设计，政府采用了其中的一些改革措施。这是英国文官制度上的一次最重大改革。