彭真谈立法

『壹』 如何根据自身职责抓好党风廉政建设

如果说不对，是反动。
如果说对，在建国之后的第68个年头。

民族的领袖，在两个世纪的革命斗争里，在最黑暗的半封建半殖民地的状态里，想为中国的复兴和发展，探索一条新的出路。从无到有的农民起义开始了。

27个年头的血雨腥风的全面地面战争；
27个年头的中国社会主义建设的实践。

但是，当领袖小平走到历史的转折关头的时候，无论如何，是他自己，亲笔题词：拨乱反正。

请回了住共产党监狱，比，住国民党监狱年头还多的彭真同志，主持人民代表大会的立法工作。正式开始了比较全面的，作为一个农民起义党，试图建立的，有国法的，崭新的国家。

1982年，我以双百分，小学毕业。

升入初中，所有的我国新一代的政治学教材和课本，都是老一代先贤大佬，以旧社会；和并新中国，追随祖宗的遗志；更新了今天的知识的全新的，第一次的全人类的，正常人类教育，在国家教委的领导里。数以百计的从已在暮年的耄耋学问天师，直到特级教师，描绘着社会主义建设事业的蓝图，为着，从未有过的那个美丽的理想。

法律，规定了国家的存在。
第一次，全文、全部、全景详实地，成为国家教育的标准和标的的范本。

既往的，历史故事会里的一切传说和线索，在进步人类的今天，为了活着的存在于世界民族之林，都应该，服务于，已经建设起来的社会主义法制大厦的添砖加瓦。

国法庄严
黑白分明
对错明晰

法律，必须成为，任何想活着的公民，第一考虑的生命和生活和生存底线，在我们这个心血和汗水凝成的蛮荒和废墟里建设起来的崭新的新中国的法律定义的国家里。
- 如果，一定要享受，这里中国人民辛勤劳动的合法所得的社会环境和建设成就的硕果的所有的每一个人。的人们。！

国歌

『贰』 论述人民民主原则在我国立法中的体现

群众路线是立法的生命线.社会主义法律是人民意志和利益的体现,但如何了解和吸收人民的意志和利益、如何将人民意志和利益用法律的形式具体化和明确化呢?这就需要实实在在地在立法过程中贯彻群众路线.忽视立法中的群众路线,就会影响和损害人民群众行使当家作主的权利,使社会主义民主政治建设失去很重要的内容；就会使国家立法工作失去人民群众的监督,出现利用立法谋私、利用立法侵犯人民利益的恶劣倾向；就会造成法律制定得很多群众却知之甚少、法律得不到群众的尊崇信仰、法律的制定与适用严重脱节等后果.
如何贯彻立法中的群众路线?
一、充分发挥人大代表在立法中的作用
从建国后到党的十一届三中全会以前,我国的立法工作进展缓慢,同时,国家立法权也仅为全国人民代表大会所专属,也即只有全国人大代表才能参与立法.适应新的历史时期加强社会主义民主法制建设的需要,1982年宪法和几经修改后的地方组织法分别将立法权授予全国人大常委会,省、自治区、直辖市的人大及其常委会,省、自治区人民政府所在地的市、国务院批准的较大的市和经济特区的人大及其常委会.对权力机关的授权立法包括两个方面,一是授予地方各级人民代表大会立法权,二是授予全国人大常委会及地方各级人大常委会立法权.授权地方人民代表大会立法可以理解,因为地方权力机关是地方人民意志的代表,可以在不违背宪法和法律的前提下,制定各地普遍遵守的行为规则.但为什么要进一步授权各级人大常委会立法呢?彭真同志在宪法修改草案报告中对为什么要授予全国人大常委会立法权曾这样解释：“我国国大人多,全国人大代表的人数不宜太少,但是人数多了,又不便于进行经常的工作.全国人大常委会是人大的常设机关,它的组成人员是人大的常务代表,人数少可以经常开会,进行繁重的立法工作和其他经常工作,所以,适当扩大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效方法”.[1]地方人民代表大会增设常委会也是出于这一目的.
但是,人大常委会从最初不具备立法权到可以“进行繁重的立法工作”,这一职权已不是“适当扩大”而是扩大得很大了.立法实践也证明,十几年来,各级人民代表大会的立法数量十分有限,而绝大多数法律、有关法律问题的决定和地方性法规都是由各级人大常委会制定的.与代表大会相比,人大常委会实际上已成为国家法律的主要制定者,其立法对促进改革开放和市场经济建设起了积极作用.但人大常委会立法权十分宽泛并经常性地行使这一职权,又存在许多令人不安的因素.
第一,人大常委会立法,容易使法律制定后的民意代表性大打折扣.法律应当是所有人大代表对各自收集民意总和的归纳、总结和提炼.立法决策的科学化和民主化程度首先取决于决策参与者的广泛性和代表性,在立法机关中,全体组成人员的共同参与是保证立法决策达到最佳效果的唯一途径.而我国有立法权的各级人民代表大会代表,都是通过层层间接选举产生的,间接选举本身就不是充分和直接反映民意的有效方式,由间接选举产生的代表中再选举极少比例的代表委员（仅全国人大常委会的委员人数就不足全体代表数量的二十分之一）去进行经常性立法,显然会使法律与广大选民的直接愿望距离更远.而且,现在各级代表大会中普遍存在官员代表、先进人物代表、名人代表占绝对多数的倾向,由代表大会进一步选举出的常委会组成人员中,更清一色是从各级党政岗位上退下来的领导干部,普通的工人代表、农民代表或者其他的群众代表在人大常委会中几乎不能占有一席之地,由各级各类官员组成的常委会所制定的法律则更容易模糊甚至扭曲广大人民群众的真实意愿.
第二,人大常委会委员立法,容易僭越和侵犯其他代表的立法权.人民代表大会作为各级国家权力机关在运作机制上区别于其他国家机关的一个根本特点,就是权力机关必须是一个不可分割的整体,必须是全体组成人员直接、平等、统一和集体行使职权所作出的决定才具有法律效力.而从全体代表中选出极少部分代表去参与立法决策就违背了上述原则,也容易导致常委会的意志与代表大会的意志不相一致.从另一方面讲,在间接选举中,下一级人大代表选出上一级人大代表,两者之间就是另一意义上的“选民”与代表的关系,“选民”要求并信任代表在立法机关直接反映自己的意愿（这一意愿从理论上讲应当是原始选民的意愿）,而代表在征得“选民”同意之前,就无权将“选民”的授权予以让渡和转委托（因为每一个代表都是以自己特定的人身权与“选民”相联系并去反映“选民”利益的,而与人身权相联系的权利是不得单方面让渡和转委托的）,同时,代表受“选民”委托参与立法,其意义不仅是在代“选民”行使权力,更重要的也是在履行不可推卸的义务.所以,常委会委员参与立法如果不能等质等量地反映本级代表大会的意志,如果没有得到本级代表大会的下一级全体人大代表（作为特定选民的代表）的授权,实际上就是以牺牲和放弃本级其他多数代表的立法权为代价的.
第三,人大常委会从事经常性的立法活动,容易失去代表监督,造成立法专横.国外的议会也设有各类常设委员会,但与中国不同的是,国外议会的常设委员会仅仅是议会的工作机构,而不能独立行使职权,不管一院还是两院,议会的权力是高度统一的,只有全院会议统一和集体行使权力才能作出任何有法律效力的决定.而我国的人大常委会是在代表大会闭会期间经常性独立行使职权的机构,它的权力很大,所以有人把常委会称为“议会中的议会”,把常委会委员称为“代表中的代表”或“议员中的议员”.由于我国各级人大代表多是兼职的,闭会后,就要回到自己的工作岗位上,这就使得代表选出常委会委员后对他们的监督产生许多实际困难；另一方面,常委会也容易放松与代表的联系,失去主动接受代表监督的自觉性.事实也是如此,各级人大常委会在立法工作中,在加强与代表的联系、广泛征求代表意见等方面做得很不够.常委会制定的许多法律,从草案的提起、草拟到常委会的讨论、审议直至表决通过,同级人大代表既不知情,也不能参与其中 （仅有极个别代表能被邀列席常委会会议）.没有代表的广泛参与,失去代表的监督就很难保证常委会立法不偏离全体代表的意志和群众意志的轨道,造成立法的专横与偏颇.
虽然存在如上所述诸多弊端,但在目前情况下要改变人大常委会行使立法权这一制度显然是行不通的.一些同志曾建议大幅度减少人大代表人数,并使人大代表专职化,从而收回常委会的立法权,使人民代表大会议会化.要落实这些想法也有许多实际困难.既要坚持和实行人大常委会立法,又要使这一立法不偏离人民意志的轨道,就必须充分发挥广大人大代表的作用.
依据宪法和有关法律规定,人大代表作为最高国家权力机关和地方各级国家权力机关的组成人员,一项重大职责就是参与制定国家法律并模范地遵守宪法和法律,协助宪法和法律的实施.这就十分明确地揭示出了人大代表在国家法制建设中的职权、地位和作用.我国的立法权本质上属于人民,人民群众选出人大代表并通过人大代表将自己的意志集中起来反映到人民代表大会,再由人民代表大会通过集体表决的形式将绝大多数人的意志上升为国家意志,并以法律的形式固定下来.人大代表是将人民意志转化为国家意志和法律意志的直接决定者,是立法活动中不可替代的主体.让渡、放弃甚至漠视立法权,人大代表就是尸位素餐,就是对人民群众的失职.
从另一方面讲,法律的制定也必须充分吸取广大人大代表的智慧和经验.人大代表来自人民群众和社会生活的各个方面,具有最广泛的民意代表性,与人民群众保持着最紧密的联系；在这个基础上,人大代表深入群众,广泛调查研究,将群众的意见和要求,反映到权力机关,再将法律案拿到群众中反复征求意见,然后通过权力机关将群众的共同意志上升为国家法律,才会使法律最大限度地反映人民的意志和利益,具有真正的人民性.人大代表“从群众中来”,听取群众的意见,为立法活动提供可靠依据,而在法律制定后,还必须“到群众中去”,将法律的精神在群众中广为宣传,“把法律再交到人民手中”,并模范地遵守宪法和法律,协助宪法和法律的实施,这样才会使法律深入人心,成为亿万人民群众自觉遵守的神圣准则.
目前的实际情况是,加强权力机关组织制度的建设还面临着许多新课题,人大代表实行兼职制度,人数很多,代表执行职务还缺乏相应的时间、物质和组织等方面的保障,这就决定了广大代表不可能经常性地直接行使立法权.由人大常委会在闭会期间代替代表大会独立行使立法权是不得已而为之,也是适合现阶段国情的.但人大常委会行使立法权必须以代表大会全体组成人员的意志为坚实基础,紧紧依靠广大代表.如何有效地预防和克服常委会立法过程中潜在或已暴露的危险因素呢?答案是,常委会必须切实加强与广大代表的联系,充分听取代表的意见,主动接受代表的监督.
早在1987年,六届全国人大常委会第21次会议就讨论通过了全国人大常委会加强同代表联系的几点意见,对联系代表的原则、内容和方式都作了较详尽的规定.各地方人大常委会也先后对联系代表制度作出规定.但在立法过程中,人大常委会与代表的联系制度基本上处于虚置状态,使得立法活动严重脱离广大代表.人大常委会是由广大代表选举产生后开展工作的,人大常委会与代表之间的关系就如同代表与广大选民之间的关系.这就要求,在制定法律的每一个环节上都要主动与代表联系,广泛听取代表意见,使代表虽然不直接行使立法权,但法律制定后却反映了全体代表的意志.
但是,人大常委会联系代表开展立法只有建立在代表广泛联系人民群众的基础上才会获得成功.代表联系群众是代表制度的生命源泉.在多年的立法活动中,人大代表密切联系群众,作为人民群众与立法机关之间桥梁和渠道的重要作用还远远没有发挥出来.这有多方面的原因,但多层间接选举是造成这一现状的最重要原因.多层间接选举使上一级代表直接面对的不是广大选民,而是下一级人大代表,这就模糊和淡化了人民群众与代表之间选举与被选举、监督与被监督的关系,弱化了代表时刻扎根群众、体察民情、为民请命的责任感和使命感,从而削弱了法律制定后的群众基础和民意代表性.为此,需要改革和完善现行的选举制度,在县一级人大代表直接选举的基础上,更进一步扩大直接选举的范围,使省一级人大代表都由直接、差额和竞争选举产生,这样做必将激发起人民群众直接表达自己意愿和积极参与民主选举的热情,并促使广大代表用须臾不能脱离群众、丝毫不敢怠慢人民意愿的高度责任感去对待群众和联系群众,真正做人民群众在立法机关的代言人.考虑到我国幅员辽阔、人口众多、情况复杂,在全国实行直接选举目前确有许多困难.但将直接选举扩大到省一级人大代表是十分必要也是完全可行的.省一级权力机关组成人员都由直接选举产生,就可以从根本上保证群众路线在权力机关得到充分落实,从而保证地方立法的民主化；也可以从根本上保证全国人大代表虽然是间接选举产生,但其群众基础和民意代表性却是十分广泛和坚实的,从而进一步保证最高立法机关制定的法律就是全体人民意志和利益的真实体现.
为贯彻立法中的群众路线,充分发挥人大代表在立法中的作用,需要改革现行权力机关组成人员的结构.现在我国各级人大代表中官员代表太多,而真正的基层和普通群众代表很少.与此同时,我国现行立法中的大多数都是由政府作提案人,并由政府及有关部门起草,同时又缺乏相应的立法制约和立法回避制度,如果再交由各类官员代表或委员去讨论、审议和表决通过,最后又交由政府部门去执行,这实际上就出现了立法与执法的主体集于政府和官员一身的情况.由执法者去行使实际的立法权,就很难保证出台后的法律不偏离广大群众的意志和利益.
法律既然是绝大多数人意志和利益的体现,就应当让绝大多数人的代表去参与立法,在法律中表达自己的愿望.为此,除了改革现行的立法提案和起草制度外,还需做两项工作,一是改变人民代表大会组成人员状况,切实减少官员代表数量,大幅度增加基层和普通群众代表,二是改变常委会组成人员状况,使常委会中不仅有一批经验丰富、曾担任过各种领导职务的老同志,更要吸收一批来自普通群众和社会各界、具有较强社会活动能力和议政能力的委员.这样,就可以在人员结构上保证全体人民在立法机关都有自己的代表,都能在立法过程中发出自己的声音.
三、重要法律草案交由全民讨论
第一、全体公民有权参与讨论和创制法律是民主化立法体制的应有之义.在市场经济快速发展、利益关系日益多元化的社会,仅仅依靠民选的立法代表已经越来越难以反映各种不同的利益需要,而公众的直接参与则可以弥补代议机关在反映民意方面不够充分的缺陷.将一些与全体公民切身利益休戚相关的重要法律交由“全国讨论”或实行“全民公决”方能生效,是许多国家的宪法规定.美国、俄罗斯、法国、瑞士等国都实行这一制度,使全民讨论或全民公决制成为重要法律制定的必经程序,以保证公民直接行使立法权.
第二、全民参与立法与马克思主义立法思想也相符合.马克思说：“应当使法律成为人民意志的自觉表现”,“它应当同人民的意志一起产生并由人民的意志所创立”.[2]这就强调,法律应当是人民群众自觉和真实地表达自己意志的结果；法律创制的全部过程,就是反复听取群众意见,将群众意见逐步归纳和抽象出来,经过法定程序上升为人民共同意志的过程.列宁则进一步指出,立法要依靠人民群众,“意味着使每一个群众代表、每一个公民都能参加国家法律的讨论.”[3]毛泽东同志对全民参与立法也作了充分肯定,并在总结“五四宪法”制定过程的经验时对这一民主立法方法作了科学概括,提出“制定法律”要由全国人民讨论,使中央的意见和全国人民“意见相结合”,并强调指出：“过去我们采用了这个方法,今后也要如此.一切重要的立法都要采用这个方法.”[4]可见,毛泽东同志早在领导制定“五四宪法”时,就把自己提出的“从群众中来,到群众中去”的群众路线的工作方法创造性地运用于立法实践了,这对今天的社会主义法制建设仍然具有重要的指导意义.
第三、将重要法律草案交由全民讨论有以下好处：一是有利于人民群众直接行使当家作主权利,参与管理国家事务.立法权是国家的最高决策权,人民群众参与讨论法律,就是参与行使国家最高决策权.二是有利于法律更好地反映人民的意愿和要求,有利于加强人民群众对国家立法工作的监督.三是有利于人民群众接受并自觉遵守法律.征求意见的过程,就是进行普法教育、提高全社会法律意识和法制观念的过程.人民群众是法律的积极创制者,也必然是法律的忠实守护者.
现在,立法的数量与规模已相当庞大,我们试图用法律调整的范围已触及国家和社会生活的各个领域.但是,只要我们用人民利益至上的观念,用民主、公正、平等、效率等法律所应具备的基本价值观念去考察和审视这些法律,就会发现其中为数不少的一部分存在扩大和保护部门利益、规避部门责任和义务、限制甚至侵犯和剥夺公民的个体权利和利益的现象.这样的法律非但不能得到人民群众的崇尚信仰和自觉遵守,相反却会损害社会主义法律的权威与尊严,阻碍和破坏依法治国方略的顺利开展.
要使法律切实反映和保护人民利益,必须牢固树立以民为本的立法思想,让人民群众真正做制定法律的主人.在既往的立法程序中,存在片面追求立法速度和数量,片面依赖和迁就实际部门、执法部门和管理部门立法主张的问题.而对执法相对人、管理相对人的意见和要求听取不够；存在关门立法、片面依赖各机关相互协调和制约、甚至出现利用立法争权夺利的问题,而对立法透明、允许人民群众对立法提出批评意见,加强人民群众对立法进行外部监督做得不够.
我国有几千年的封建专制传统,人治观念、官本位思想和官方权力无限扩张并凌驾于公民个体权利之上的因素根深蒂固.法律是用来“保民”还是“治民”、“治民”还是“治吏”必将是当前和今后相当长时间内立法领域中一对十分尖锐的矛盾,如何坚决和正确地处理好这一立法中的矛盾事关社会主义法律能否具有真正的人民性及依法治国事业的成败得失.为此,我们需要对已经制定的法律做全面的回顾与检视,将它们交给群众广泛讨论,让群众去给法律评价和打分.对人民群众不满意的规定要及时删除和修改,对“法外”人民群众的正当权益要及时肯定和补充进去.用这样实是求是的态度和方法对待已经制定的法律,不仅会使这些法律充分反映人民利益,而且会对全社会进行一次生动的普法教育,从而极大地促进法律制定后的顺利实施.
全国人大及其常委会将重要法律草案交由全民讨论已有不少先例,而且随着经济的发展和国家民主化步伐的加快,不少重要法律都将要交由全民讨论.国务院及其部门、有立法权的地方人大及其常委会和地方政府已成为国家立法主体的重要组成部分,而且近年来它们的立法活动十分积极活跃,所立法律数量已占国家法律的绝大多数.但在它们制定和出台的过程中,向人民群众征求意见的事例却十分鲜见,这就不能不使人对它们的质量,对它们反映和保护人民群众利益的程度产生怀疑.
在没有建立完备的违宪审查机制的状况下,要对各类行政立法和地方立法进行有效监督将是十分棘手的问题,即便设立一种官方的审查机制,其工作量的纷繁和复杂也将是令人难以想象的.因此,要成功地对立法进行监督,我们不能不将目光投向人民群众.为保证行政立法和地方立法不偏离人民利益的轨道,必须让人民群众参与立法,加强人民群众对立法的监督.全国人大及其常委会可以将法律交由人民群众讨论,国务院和地方人大及其常委会则更有必要将行政法规和地方性法规交由人民群众讨论.行政法规和地方性法规都是宪法和法律内容的具体化,与人民群众更为接近.在特定的领域、特定的区域,向人民群众特别是向法规调整相对人征求意见,也将更具体、更便于操作.行政立法和地方立法一旦面向人民,就会不仅将政府部门的权利明确化、具体化,更必须将政府部门的义务和法律责任明确化和具体化；不仅将公民、法人和其他社会组织的义务和责任明确化、具体化,更要将他们的权利明确化、具体化；不仅强调政府对社会的管理职能,更要强调管理职能本质上是一种服务职能,强调人民群众在政府面前的平等,尊严以及对政府的监督权.
四、立法过程公开化
列宁曾经指出：“广泛民主原则,要包含两个必要条件,第一,完全的公开性；……没有公开而来谈民主是很可笑的.”[5]强调公开性,目的是使人民能够了解和参与.贯彻立法中的群众路线,让群众参与立法,一个前提条件,就是要求立法过程公开化.公开是知情的前提.制定法律的过程是充分发扬民主、在民主基础上科学地集中人民意志的过程.而立法的民主化和科学化必须以立法的公开化做保证.公开立法过程,人民群众和社会各方面才得以了解情况和广泛发表意见,立法机关才得以广听博纳,集思广益.
在西方一些立法制度比较完善的国家对立法民主原则的落实,总是与立法过程的公开相联系的.[6]不仅法律草案的拟制和审议公开,法律草案的表决也公开.有的国家规定,拟定法律法规必须用公告的方式刊登消息,就法律法规名称,制定机关、立法意图及主要内容公布于众,并给予民众特别是法律法规调整的相对人通过书面或口头方式表达异议的机会.如美国行政程序法规定,联邦各部制定规章的建议必须用通行方式刊登于《联邦登记》上,然后,行政机关必须给利害关系人提供机会,让他们提供书面材料、书面意见或者辩词,通过以上的方式让他们参与制定规章的程序；同时,他们所提出的问题,行政机关都应当考虑.[7]
公开法律草案的拟制过程,目的是将法律从制定之初就纳入民主程序,征寻并认真考虑民众意见.在对法律草案的审议过程中,有些国家对议员在立法会议上的发言都详细记录在案,并在立法机关的公报上发表,即便在对法律草案的表决中,西方议会也要公开化,表决有时采用唱名表决,记录在案,可供公民查阅,也可公布谁投了赞成票可反对票.将表决者的姓名与投票情况公开,使选民知道他们所选出的议员是在代表了他们的意愿.[8]为使公众尽可能快与多地知道立法机关开会议事的情况,有的国家还专门规定允许对之进行客观公正的报道.如奥地利宪法第33条规定,如实报道国民议会公开会议及其下设委员会活动,一概不受追究.德国宪法规定,对联帮议院及其委员会的公开会议作真实而准确的报道,不得因而引起任何责任.许多国家都用电台或电视台对议会的辩论进行实况转播.[9]
十一届三中全会以来,党和国家的政治生活向民主化迈出了重要步伐.民主化的一个重要标志就是将党和国家的一些重大决策、重大活动公开化,让广大党员和亿万人民群众了解情况.而立法权是国家最高决策权,立法活动是国家政治生活的重要组成部分,将立法活动公开化就是国家政治生活民主化的重要内容.党的十五大和十六大报告都强调,要把改革和发展的重大决策同立法结合起来.逐步形成深入了解民情,充分反映民意、广泛集中民智的决策机制,推进决策科学化、民主化,提高决策水平和工作效率.这就意味着,立法决策与改革和发展的决策息息相关,而立法机制的民主化程度又直接决定了立法决策的水平和效率,并反过来影响改革和发展的成败得失.
为保证立法决策民主化,首先要公开立法过程.在我国,人民代表大会会议及其常委会会议都公开举行,允许新闻单位公开广泛报道.人大及其常委会的立法活动就是新闻单位报道的一项重要内容.宪法和人民代表大会组织法都规定了立法机关组成人员的言论免责权和人身特别保护权,一个重要目的就是要保证他们能够充分自由地发表意见,包括对立法工作发表不同意见,有助于在立法过程中百家争鸣、集思广益.而人大代表的立法意见必须通过新闻媒介公诸于众,才能使人民群众了解情况、辨别取舍和积极参与立法.人大及其常委会立法活动的公开程度、新闻单位对立法活动作实质性和深度报道的程度,直接影响了人民群众对法律情况的了解和参与,影响了法律制定后的生命力.
现在,立法活动中存在的一个重要问题就是公开化不够.一部法律从法律案的提出到法律草案的审议和表决通过,人民群众能够了解的信息十分有限.仅就全国人大常委会的立法活动来说,从委员长会议的举行到常委会会议的召开,从法律草案的交付审议到常委会的一审、二审、三审和表决通过,能见诸新闻媒体的绝大多数只是一些简短得有些乏味的消息,即便登载委员们的讨论意见,也基本是肯定的意见,片言只语,了无新意.至于国务院及其部门制定的行政法规和规章,它们酝酿、讨论、形成的过程,人民群众则几乎一无所知,更谈不上发表意见.同样地,纷繁复杂的地方立法也存在这个问题,甚至一些省级人大常委会通过地方性法规后,不经过多方协调,就迟迟不能在一省的党报上刊登.立法活动脱离群众,就会使人民群众漠视立法,对法律缺乏起码的内心认同.
造成这一现象的原因有两个方面,一是立法公开化没有制度保障.长期以来,我们习惯了主要靠机关和部门立法,虽然将群众路线作为一项重要立法原则,但对如何切实贯彻群众路线却缺乏方方面面的考虑；在立法活动的报道中,新闻审查过多,尤其是对立法中不同意见的报道过于谨慎,将大胆报道立法过程中不同意见甚至相反意见与维护安定团结的局面和党的宣传方针对立起来；立法机关没有独立的舆论阵地；对立法工作的宣传,还没有被提到对国家最高决策工作宣传的应有位置上,有关部门对国家经常化的立法活动没有制定统一和足够的宣传报道制度.二是新闻媒体在立法报道中没有发挥应有作用.在具体工作中表现为突击性、任务性的报道多,经常性、自觉性的报道少；程序性、结论性的报道多,充分反映立法机关贯彻民主集中制的鲜活报道少；宣传方式单调,人大知识和法律知识的差错时有发生.不少从事人大报道的新闻工作者对宣传立法活动没有兴趣和积极性,每次召开人大常委会会议,他们只例行公事地去听一听,写一则简单消息,而常委会分组讨论和审议法律草案时,委员们的精彩发言和各种不同意见,记者却很少坚持听会并努力去作一些深入的实质性立法报道了.可见,要真正实现立法公开化,还有许多工作要做,要从观念上充分认识到,没有立法公开化,法律制定后就不会产生预期效益；要将立法公开化纳入制度化轨道；要努力培养一支既熟悉法律又懂新闻的稳定的专业化的立法新闻采编队伍.

『叁』 彭真是怎么样经营自己的独立王国的

“独立王国”？这是江青等造反派对彭真最大的侮辱。
彭真同志早年在太原求学期间，接受了马克思主义，于一九二三年加入中国共产党。从此，他 1949年，彭真在全国政协第一次会议上
矢志不移，投身党和人民的伟大事业，直至生命的最后一刻。大革命时期，彭真同志参与领导工人运动和学生运动，在山西开展国共合作工作。大革命失败后，他作为党在北方地区的主要领导人之一，在白色恐怖的严酷环境中，继续坚持斗争。一九三五年后，他参加北方局的领导工作，为恢复和发展北方地区党的组织，推动抗日民族统一战线的建立，开创白区工作的新局面，做了大量的重要工作。一九三八年后，他和聂荣臻同志领导创建晋察冀抗日根据地。一九四一年，他到中央工作，参加领导延安整风运动，参加七大的筹备和组织工作。抗战胜利后，他到东北担任领导工作，执行中共中央和毛泽东同志作出的战略决策，迅速打开工作局面，为建立巩固的东北根据地奠定了基础。 新中国成立后，彭真同志担任党和国家的重要领导职务，为党的建设、政权建设和经济建设，为政法工作、统战工作、民族工作、思想理论工作和科学教育文化工作，竭诚贡献了自己的智慧和力量。他长期担任北京市的主要领导工作，为首都建设作出重要贡献。彭真同志作为以毛泽东同志为核心的党的第一代领导集体的成员，在实践中努力探索建设社会主义的正确道路，提出了许多宝贵的思想。他提出，社会主义建设要不犯错误，根本的问题在于调查研究。他身体力行，经常深入工厂、农村和基层单位，直接听取意见。他一向尊重知识、尊重人才，重视发挥知识分子在社会主义建设中的作用。他坚持实事求是地处理思想文化领域里的问题，强调要在学术界、文艺界造成既有集中又有民主，既有纪律又有自由，既有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼的政治局面。他一贯提倡和坚持客观、全面、本质地看问题的思想方法，强调掌握马克思主义理论，是探索革命和建设规律，提高党的领导水平的关键。 “文化大革命”中，彭真同志遭受林彪、江青一伙的残酷迫害。但他在逆境中 彭真和周恩来同志
始终关心党和国家的前途命运，坚持学习马列主义、毛泽东思想，同林彪、江青一伙进行坚决的斗争。党的十一届三中全会后，在新的历史时期，彭真同志作为以邓小平同志为核心的党的第二代领导集体的重要成员，参与了党和国家一系列重大决策的制定，为拨乱反正的进行，为确立和贯彻党在社会主义初级阶段的基本路线，为推进改革开放和社会主义现代化事业，作出了重大贡献。他不顾年事已高，经常到各地考察工作，深入基层，调查研究。祖国大地留下了他不倦的身影。 彭真同志长期领导和主持民主法制建设工作，具有丰富的立法工作经验。十一届三中全会后，他主持宪法修改工作，领导制定了一系列重要法律，极大地推进了新时期我国社会主义法制建设。他长期主持全国人大常委会工作，为健全我国人民代表大会制度进行了许多开拓性的努力，并起了关键性的作用。他长期分管政法工作，为推动政法战线制度和队伍的建设，为维护国家安全和社会稳定，做了大量卓有成效的工作。他代表党和国家，参与了许多重大的外事活动。他坚持我们党和国家关于处理党与党、国与国之间关系的基本原则，为维护国家和民族的尊严和利益，增进中国人民和世界各国人民的友谊，推动世界和平与人类进步事业，作出了杰出贡献。彭真同志从领导岗位上退下来后，仍然非常关心我国改革开放和社会主义现代化建设。他坚决支持党中央的工作。他一再强调，我们要永远记住，人民群众是我们共产党的母亲；人民是国家的主人，这是事物的本质；我们共产党人的根永远在车间里，在田野上。这些感人的肺腑之言，我们应该永远铭记。

『肆』 如何评价中国政治中的非正式会议传统

在西方的政治传统中，立法始终是政治剧场中最尖刻、最有份量和挑战性的角色。而此种意义上的立法对中国社会几乎完全是异质的东西，近代以来、特别是清末新政以来的立法实践尤添了诸多混乱。所有企图模仿西方或另起炉灶的立法努力都无一例外地打上了当时统治者的各种烙印，并屈从于统治势力的权威之下。1949年之后西方的现代法治理念和制度在大陆遭到拒斥[1]，同时依靠政党的政治影响力和意识形态重建了一个“社会主义立法制度”。在这个制度下，习用的表达是“党领导人民制定宪法和法律，也领导人民遵守宪法和法律”，这种把党说成法律乃至法制体系缔造者的话语表明，在中共统治下立法不得不依赖执政党的扶持、必然主动或被动地服从党的权威。但在现实中，执政党对立法的影响并不完全是由法律规定的，而是更大程度上依照长期形成的惯例以及党的内部规则发生作用。换言之，党对立法的影响一直处于正式的法律典章之外，因此当代中国的立法机制就具有一种特性——“非正式性”。从实证的角度考察党与立法机构之间这种“非正式性”关系，有很大的理论与现实意义。

一、剖析中国立法过程的非正式性

伍德罗.威尔逊很早就考察过政府体制和立法过程在实际运作中形成的规则。他不是局限在宪法和《联邦党人文集》对美国政治原则的描述，而是具体关注美国的政体如何在实践中背离了宪法所确立的精致的平衡结构而演变为一个国会至上、乃至“国会常设委员会主席的政府”[2]。威尔逊指出，在检视任何政府制度时应着力查清那些真正掌握政权的人和基本的权力结构，若仅仅依据权威性的宪法指南来解说政府制度是无法令人满意的[3]。他开创了以实证方法研究现实政治中政府活动的过程与功能（或决策过程）的先河，这是对传统政治学强调法定的政治制度和正式的政府结构的一种挑战。[4]正是在对行政行为和决策过程的研究中产生了“正式”范畴与“非正式”范畴的区分。前者意指政治组织的法定制度或法定结构，而后者则表示政治组织在实际运作和决策过程中的真实行为者及其所遵循的“游戏规则”。[5]对“正式性”的研究主要采取规范分析，而对“非正式性”的考察则偏重经或实证研究。

在当代中国政治的研究中“非正式因素”始终占有一席之地。[6]尽管对其涵义有不同的理解[7]，但一般都承认“非正式性”的确是中国政治的一个重要特色。中国的政治体系距离制度化还很远，其统治也缺乏一套行之有效的法律制度的约束，而且由于多数决策是秘密进行的，很难实施公众监督。[8]即使改革开放以来出现了某些正式化（formalization）、制度化的做法，但也仅触及到中下层官僚体制，而上层决策、尤其是最高层的决策仍是高度非正式的。[9]

立法不仅是政治过程的关键环节，并且是上层乃至最高层的决策，立法的非正式性对真实政治的折射是颇具典型性的。然而，迄今为止有关中国立法的研究主要关注的是《宪法》、《立法法》等规定的人民代表大会及其常委会、国务院等机构，囿于各级《组织法》和各种《议事规则》等成文法确立的正式规则，而忽视了法外的非正式规则对立法过程及法律内容的影响。这种法律——制度层面的规范式研究过于偏重对宪法文本和制度规定的考察，多半是从指导原则和法律文献的规定性角度解释和说明中国的立法过程“应当是怎样的”。这就留下了一大块空白：立法过程的非正式性实际上究竟有那些表现及特点，它倒底是如何影响立法结果的？通过搜集分析现实政治的经验材料，可以总结、归纳出中国立法活动的权力结构及其配置，从而解答下列问题：谁是立法的真正参与者？谁在事实上掌握了最终的立法决策权？立法权是如何在这些参与者或行为主体之间分配的？他们又是如何分工和协调的？

在中国的立法过程中，事实上存在着背离宪法性规定的法定权力的移转，这不仅发生在专门的立法主体内部（如全国人大的立法权向其常委会或常设的专门委员会转移，或国务院的立法权向下属部委或国务院法制办公室转移），更可能发生在立法主体与其他政治、社会势力之间，特别是国家权力机关（全国人大）与行政机关、执政党之间立法权的实际分布。因此本文所讨论的立法过程是广义的，不仅包括立法机构（议会或人大）内的作业和程序，而且涵盖立法机构决策过程中内外诸势力之间的正式与非正式的相互作用。

立法过程中的非正式性表现为两种方式：一种立法机构立法活动过程中“内部”的非正式性，如议会对法案的非正式讨论或重要的委员会主席对立法决策的影响，这可能影响到立法决策权在立法机关内各不同机构之间的分布，如所谓的“委员会办公室支配立法会议厅”[10]；另一种与之相对应的是“外部”的非正式性，即在立法过程中立法机关与政党、行政机关、利益集团之间发生的非法定联系和非正式规则。威尔逊对美国政体的考察表明，外部的非正式性往往会对政治权力的实际分配产生巨大的、甚至远远背离宪法“书面原理”的影响。

在中国这个以成文法为主而立法过程又充斥“党政法一体化”[11]等非正式因素的国家，外部的非正式性往往具有决定性意义。过去50年里立法体系经历了2次摧毁和重建：中共革命成功后宣布废除旧法制，而后立法通过了《共同纲领》；但不久又通过一次次违反宪法、践踏公民权的政治运动再次摧毁了法制，直到1978年《宪法》通过后才第2次重建立法体系。在中国的立法过程中真正的权力中心是执政党，而不是《宪法》或《立法法》所确立的最高权力机关——全国人大。如要考察立法过程中的外部非正式性，其要点就是分析中共、国务院与人大三者之间在立法过程中形成的非正式关系。这种关系主要表现在两个方面：中共对立法的超宪法的领导地位；领导人的个人因素对实际立法权在执政党、人大和国务院之间的分布产生影响[12]。

执政党的直接介入使中国的立法过程大大复杂化，宪法所规定的以全国人大为最高权威的立法体制被以党中央为核心的立法格局所取代，并且由于执政党一贯偏重行政机关，连依据宪法应受全国人大监督的国务院在立法中的地位也超过人大。这种立法权向执政党的实际转移是“超宪法”或“非宪法”的。宪法中提到要坚持中共的领导，但这种“领导”在法律层面却很难立足，它的贯彻与实施只能依靠宣传、动员和组织等非法律的政治手段。自80年代初彭真主持人大工作以来历届人大领导人都强调中共对立法的领导，其实质是什么，通过何种途径实现，与立法权的分布及现存立法格局有何关系，本文第二部份讨论这些问题。

本文的第三部份主要分析领导人的个人因素对立法过程的影响。在领导人个人因素起决定性作用的政治中，权力主要依附于人际关系，而不是取决于握有权力者在政治结构中的法定地位。[13]结果真实权力可能与法定权力脱节：有正式职务的人不一定具有充份行使其法定权力的地位；没有正式职务的人未必没有实际权力（如退休后的邓小平名义上只是“全国桥牌协会”的名誉主席，实际上仍处于重大决策的中心）。改革开放以来全国人大及其常委会在立法过程中的影响力不断增长，党组织逐步放松了对具体立法事项的控制，这一结果很大程度上取决与领导人的个人因素而不是体制化因素。此外，最高领导人或党内元老个人的“立法观”也在相当程度上影响立法决策乃至某一项具体法案的内容。

本文的第四部份将分析中国立法中非正式性的成因。笔者认为，80年代以来立法在中共决策体系中地位的上升，意味着执政党力图通过立法这一具高度正式化意义的政治行为，使其政策“合法化”(legalization）甚至取得“合法性”（legitimacy）；但立法过程中无处不在的非正式性却损害了这一努力。在中国的法定立法体系（人大及其常委会）缺乏充份自主性的情况下，立法的制度化和法律化是无法实现的，因为任何与此相关的改革都势必触及党、政、立法三大部门之间的关系，而这决非人大本身可左右。近20年来中国立法所经历的制度化、法律化改革仍是现存体制内由执政党领导的施为；这条路究竟能走多远、走到什么程度，同样也取决于执政党的意图和选择。

二、非正式性之一：中共的超宪法领导

党与全国人大：谁是国家的最高权力机关？

中国的宪法规定：中华人民共和国的一切权力属于人民；人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会；国家最高权力机关是全国人民代表大会。如果按照这一规定来理解，全国人大就是一切政府权力的唯一来源和归宿，国家主席、国务院、最高法院、最高检察院、中央军委等一切政府机构的权力，都只能由人大派生出来并必须服从于人大的领导与监督；据此可以认为，全国人大除了拥有最高立法权和建立立法制度的权力之外，还可通过立法活动建立其他政治、经济、社会、文化制度并制定一切它认为必要的公共政策，同时具有监督上述所有行政部门及其负责人的权力。然而，宪法同时还规定了中共对整个国家的领导地位，并由此生发出领导各级人大和国务院的“默示权力”。在现实政治中当局用文字上的巧妙解释掩盖了宪法规定上的这个逻辑矛盾：在法律上人大是最高权力机关，党必须遵循人大制定的宪法和法律，人大有权追究政党违反宪法和法律的行为；[14]而在实际政治体制中人大必须接受党的领导[15]。

虽然依照宪法的文字表达来看，表面上存在着“双重”的立法最高权威，但现实中上述关于人大与党的关系的辩说之前半部份不具实际意义；并不存在任何能有效监督和约束执政党的法律或政治机制，所谓的执政党“必须遵守宪法和法律”之“必须”也无法体现为一种实实在在的宪法性义务。在现实中只有执政党才是真正的最高权威；从宪法法理的角度看，党对立法的领导在相当大的程度上是“宪法外的”或“超宪法的”。近年来人大领导人在谈到党和人大或立法的关系时总是强调要“自觉地接受党的领导”。[16]“自觉”一词一方面体现了人大在现实中的弱势地位，如果没有党的“领导、重视与支持”，人大就很难开展工作；另一方面又显现出在法理上难以将宪法明确赋予最高权威地位的全国人大必须“自觉地服从”党的领导之现状自圆其说的微妙处境。

长期以来中国政治生活中对法律与政策的关系是这样解释的：“法律是党和国家的方针、政策定型化的表现，是把实践证明比较成熟的党和国家的方针、政策用法律的形式固定下来。”[17]由于事实上所有“国家”的政策都是由党来决定的，不存在非党决策的政策，所以这种说法实际上揭示了党的政策与国家法律之间的关系：法律服从于、跟随于政策，在相当大的程度上成为政策的“影子”，党拥有对立法的最高权威。但“文革”后党的文件、指示、决定和命令形式上不再是政策的唯一形式，“党的政策要经过国家的形式而成为国家的政策”[18]，即通过立法这种公共决策的最高形式来表现，这就使立法和法律的地位逐渐得到提升。1980年代中期以后党的“决策”（policy making）与国家的“立法”（law making）之间的界限已经模糊：“立法”成为“政策”的不可或缺的一部份[19]；而越来越多的重要法律或法规的内容实际上是在党和国家的政策形成过程中才得以明确。正因为立法与决策在形式和内容上交织在一起，所以必须进一步研究立法的决策过程。[20]

党中央、国务院和全国人大在立法过程中的权力分布与角色分工

过去十几年来中国的立法过程已形成一套十分复杂的程序，它是一个“多阶段、多舞台”的过程。每一部法律都要经过大约5个不同的阶段：议程确定；部门间审查；最高领导人同意；全国人大辩论与通过；对作为政策的法律之说明、实施或裁断。这些阶段又分别在3个不同的“舞台”——中共中央、国务院与全国人大及其常委会[21]上实现。[22]整个立法过程包括政策建议的提出、从政策到法律草案的拟订和法律的通过以及一系列相关行政法规、地方性法规和部门规章的出台；而在此背景下的法律制定只是立法过程中一个并不重要的部份[23]。重大立法始于党中央，终于国务院或其下属部委；多数立法始于国务院或其下属部委，经过全国人大或全国人大常委会讨论通过，又由国务院负责提出实施细节；真正由全国人大及其常委会单独决策的立法为数很少。

以1985年司法部部长邹瑜在第6届全国人大常委会第13次会议上对“关于在公民中基本普及法律常识的决议（草案）”所做说明为例，可以清楚地描绘出这个政策及其推动的第一个5年全民普法运动的出台经过：首先是提出建议，“几年来，胡耀邦、邓小平、彭真等中央领导同志多次讲话强调这个问题”；其次是设定议程，“今年初，中共中央书记处批转了陈丕显同志在全国政法工作会议上的讲话，明确提出争取用5年左右的时间，在公民中普及法律常识”；然后是各部门协调（邹瑜的表述是“提高认识”、“统一思想”），“今年6月，根据彭真委员长的倡议，中央宣传部和司法部联合召开了全国法制宣传教育工作会议”；接着是政策执行，“11月5日中共中央、国务院批转了中央宣传部和司法部拟定的《关于向全体公民基本普及法律常识的5年规划》并要求各地各部门结合实际，具体安排，认真组织实施党中央这一重要号召”；下一步才是国务院正式向全国人大常委会提出议案。[24]其实，还有司法部长未曾提及的最后一环，即全国人大常委会根据国务院的议案作出“关于在公民中基本普及法律常识的决议”。

上述过程充份体现了党中央、国务院和人大在立法中错综复杂的关系和各自的功能。党的作用贯彻始终：党的领导人（可能以个人身份、也可能代表党中央）先提出建议；再以中共中央文件的形式确定决策过程的议程；党中央的有关部门（在此案中是宣传部）再参与部门间的协调和政策（《5年规划》）的拟订。国务院则在决策提出后负责部门间协调、《规划》的拟订、组织实施以及向人大常委会提出议案。人大常委会既非决策的提出单位，也非政策的拟定、实施单位，它只是到决策的最后阶段才介入，对结果的影响也最小。这幅图景虽有其特殊之处，但与一般的实际立法过程相去不远。它表明现实的立法过程与宪法的规定相反：居于立法过程权力中心的并非《宪法》与《立法法》所确立的全国人大及其常委会，而是中共中央；行政部门——国务院掌握次要的立法权；全国人大及其常委会在整个立法过程中处于决策圈子的最外缘。

如果说执政党在立法中位居人大之上尚可被理解为“超宪法”，那么国务院在立法中的优先地位则几乎完全是“非宪法”的。国务院立法功能的膨胀不仅源于管理国家的需要，更发端于长期以来执政党对行政系统的偏重和对立法机构的轻忽，只有行政系统才拥有大批能拟定法律法规、掌握实际情况的工作机构和人员。人大及其常委会通过的法律中绝大多数仍由国务院提出立法建议、起草立法法案；由国务院提出、批准的行政性法规也远多于人大通过的法律数量[25]；人大通过的法律颁布后往往还需要由国务院或其下属部委制定一系列实施细则；这些机构出于部门主义的考虑，拟定实施细则时常僭越其职能权限，甚至直接修改乃至违背已颁布法律的规定[26]，全国人大及其常委会即使颁布了一项法律也并不意味着立法过程的结束，该法律的内容很可能在实施和解释过程中遇到实质性修改[27]。看起来国务院或其下属部门更象事实上真正的“立法者”。

党对立法的介入和领导

中共直接介入立法过程并承担立法功能，大大改变了立法过程中的权力分布格局，使原本就权限划分不清、关系界定不明的立法系统更为复杂。由于宪法对立法机构最高权威的规定与现实运作状况不一致，中共在立法过程中的实际地位是暧昧的，这暴露出中国政治制度的缺陷所在。这里至少有3个问题值得探讨：执政党的领导如何突破“原则性领导”的约束而成为一种实质性权力？这种非正式的实质性权力通过什么方式或途径行使？如何维系这一方式或途径的合法性？

1.从“原则性领导”转变为实质性介入

中共“十三大”明确提出，中共的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。这一规定比宪法当然具体得多了，但仍缺乏可操作性。新近制定的专门规范立法活动的《立法法》也未对党领导立法的范围和方式作任何具体规定。其实并不存在正式的规范中共对立法过程主导方式的法规，党对立法的领导实际上主要是依照非正式惯例。党中央并没有专门领导和协调立法的实体机构，中央政法委员会对立法的干预也在减弱[28]。长期以来党直接或间接领导立法的唯一根据就是这样一个“基本原则”：凡全国人大及其常委会审议带有重大原则性质的法律时事先需报党中央批准；党中央就法案的指导思想和重大原则问题把关，不具体过问每一条文。

『伍』 1984年10月24日彭真委员长在座谈会上说实事求是包括哪两个内容

实事求是，包括两个内容：一个，决定方针、政策要从实际出发，实际包括实践。再一个，决定了的方针、政策，还要用社会实践来检验，检验的结果，证明正确的、成熟的，立为法。党的方针、政策，在我们国家的经济生活、政治生活、社会生活中，在社会主义物质文明、精神文明建设中，起着重要作用，但它还不是法。实践检验证明是正确的、成熟的，通过立法程序肯定下来，才成为法律。

『陆』 邢亦民的情系立法

2011年7月，《中国人大》杂志记者在北京医院再次采访了98岁高龄的邢亦民。病床上的邢老尽管很消瘦，但眼中仍闪烁着坚毅光芒。
见证立法新时期发轫
邢老于1978年5月到全国人大任全国人大常委会副秘书长，1979年兼任全国人大常委会法制委员会委员，正赶上在“文革”中“瘫痪”多年的全国人民代表大会的恢复及地方各级人民代表大会的建立，恰逢中国新的“立法时期”的开始。1983年，他又当选为六届全国人大代表、任全国人大法律委员会委员。1988年当选为七届全国人大代表、任全国人大内务司法委员会委员。1993年退下来时，他已经近80岁高龄。五、六、七届全国人大常委会是为社会主义法律体系的建设打基础的三届。这期间颁行的法律数量之多在中外法制史上实属罕见。邢老于这重要时段在全国人大常委会工作了共15年。
在邢老的《我的史记》一书中，把在人大工作15年的日记做了摘录，他称这段时间是“虽官亦民”。记者看到在这15年的日记摘录当中前5年即在五届全国人大常委会工作期间的日记共占了全部日记三分之二篇幅，而其中谈到立法工作的又占了一半多。
看得出，邢老对五届人大的许多事始终记忆犹新。他在书中回忆：“四届全国人大是曙光将临，阴云未散。‘文革’遗留问题甚多，残局待整。所以五届全国人大提前召开了。全国人民代表大会经过十年浩劫，可以说是百废待兴。1978年5月全国人大常委会通过中组部的推荐，任命我担任了常委会的副秘书长。此时，全国人大常委会的委员长是叶剑英，副委员长很多，有孙中山先生的夫人宋庆龄，有共和国元帅刘伯承、聂荣臻，有久任党和国家的领导成员陈云、乌兰夫、谭震林、张鼎丞、廖承志，中国妇女界的革命领袖蔡畅、邓颖超，民主党派领袖周建人、许德珩、胡厥文等等大家都很熟悉而且深受人民爱戴的人。我能够在他们领导之下，协助副委员长兼秘书长姬鹏飞做此工作，可以设想会受益匪浅，我感到十分高兴。上任不几天，邓颖超大姐就接见了我和同时任命的郑季翘、张加洛等人，她一再说明本届人大常委工作的责任重大，说它任重道远，一点也不为过。”
据邢回忆:“我刚到全国人大时，工作的难度很大。首先是人手不足，‘文革’中一些领导干部被赶走了，很多人问题还没有解决，还没有定论，不知道能用不能用，需要尽快审查、平反。更重要的是‘文革’中把国家的法制破坏无余。我刚到人大时，姬鹏飞是副委员长兼秘书长。那时，五届人大常委会办公厅还没有建立局，部门都叫组。有秘书、政法、总务、信访、外事5个组。直到1980年才由‘组’改成‘室’。郑季翘管秘书组，我管政法和信访组，总务组是张加洛分管，外事组开始是姬鹏飞亲自管，武新宇也管一点，但新宇同志主要是管常务。事多人少，根本忙不过来。开始修订法律工作时，我们从大专院校借了一些教授，如许崇德、肖蔚云教授从头到尾参加了我们法律的起草、修订工作。开始是几个组分头进行，后来全国人大常委会法制委员会成立了，人手多了，就把刑法、民法、刑事讼诉法的起草、修订工作一并进行。”
1978年年终总结时，邢老在日记中有这样一段话：我喜欢上了这里的工作。立法和执法从工作上讲有很大的不同，我这个年龄段的人，有过29年的执法工作实践，现在用之于立法，是有用的，或者说可能更好地发挥点作用。提起五届全国人大担任副秘书长的工作，记者听邢老多次笑称自己是“跑腿”的，他说:“能在五届人大‘跑腿’，光荣之至。不仅五届全国人大常委会的委员长、副委员长都是德高望重的老领导人，三任秘书长也都是副委员长兼的，能在姬鹏飞、彭真、杨尚昆的手下‘跑腿’，没有出大的纰漏也不错了。”
参与筹建全国人大常委会法制委员会
邢老参加了全国人大常委会法制委员会最开始的筹建工作。他曾对记者讲：“在1979年初的一次常委会党组会上，提到彭真同志恢复工作了。但是当时他还不是人大代表，当人大代表还得再等一段时间。怎么办呢？后来我们提出把全国人大常委会法制委员会恢复起来，不是人大代表也可担任这个组织的领导。那时叫全国人大常委会法制委员会，现在是全国人大常委会法制工作委员会，也是法律委员会的办事机构。开始机关党组让我协同组织部提出法制委员会的名单。经与多方商量，初步提出了80人的名单。到1979年3月，五届全国人大常委会第六次会议通过了由80人组成的全国人大常委会法制委员会名单，彭真同志任法制委员会主任，我也是委员之一。”
邢老说:“全国人大常委会法制委员会成立后，接手进行修订和起草法律的工作。我虽然主要的工作不在法制委，但法制委员会分组开会的时候，我一般还是小组召集人。我负责主持刑法、刑事讼诉法的分组讨论；参加民法小组的活动；主持地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法的修订。经彭真同志批准，把全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法修订的具体工作交给了民政部。全国人大组织法、地方各级人大和政府组织法，由政法组牵头并借助教育部门的一些力量着手修订，我从头到尾都参加并领导了这项工作。”资料记载：当年参加修订组织法的领导成员是邢亦民和李剑飞，参加人有司徒毅生、刘仁轩、王崇明、肖蔚云、许崇德。民法起草小组领导成员是杨秀峰、陶希晋、吴克坚、邢亦民，参加人有赵中孚、林亨元和史越。
邢老说：“全国人大组织法修订稿中，不但保存了五四年组织法中经过实践证明正确的条款，而且总结这些年来的经验教训，根据党中央加强民主与法制的精神，加入了不少新的条款。选举法和组织法修订稿对地方政府和选举制度方面的重要修改部分主要有:全国人大常委会委员长会议、专门委员会的常设，县以上各级人大设立常委会；省级人大可以制定和颁布地方性法规；改变等额选举办法，实行差额选举，把直接选举人大代表的范围，扩大到县级。所有这些修改，进一步发展和完善了我国的人民代表大会制度。检察院组织法的重大修改是把检察院上下级关系由原来的监督关系改为领导关系。”他把五届全国人大第二次会议通过的刑法、刑事讼诉法、全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法和中外合资经营企业法7个法的特点，八二宪法的特点，有关修改宪法的背景和经过，五届全国人大召开时国内的形势和人大的任务等等，都写在了用废药盒剪成的卡片上。这一张张卡片记录着邢老对人大立法工作的奉献，体现着邢老这一代老革命始终保持不变的艰苦创业和俭朴的作风。这些卡片记者至今还保存着。
亲历八二宪法修改全过程
邢老亲历了八二宪法修改的整个过程。宪法修改委员会秘书处于1980年9月成立，人民日报曾刊出宪法修改委员会的名单，秘书长为胡乔木，副秘书长是张友渔、胡绳、吴冷西、吴茂荪、叶笃义、邢亦民、王汉斌。
我还清楚地记得，有一次采访邢老是谈修改宪法。他当时拿出几本上面用铅笔钩钩画画过的宪法对记者说：“我们可以比较一下建国以来的几部宪法，从中能看出我国政治经济发展的变化和民主法制的发展过程；可以看出现行宪法的优越性。”他接着说:“五四宪法是一部好法，直至今天仍然光芒四射。七五宪法是‘四人帮’参与搞的，把106条的五四宪法全部否了，弄出来30条。看起来冠冕堂皇，只剩一些意向性的规定。实质是搞无法无天，既无法操作，又可为所欲为。七八宪法存在的问题是为时很急，有不少地方还没有摆脱‘文化大革命’的影响。1980年五届全国人大三次会议通过成立宪法修改委员会，常委会接通过成立以胡乔木为秘书长的秘书处，我兼任了宪法修改委员会的副秘书长。我分工宪法中国家机构部分的修改工作。我借助了原修订组织法时的工作班底，很快提出了这一部分的框架稿。八二宪法是以五四宪法为基础，有删、有增、有改。如在全国人大职权中，删的有‘决定大赦’，增的有‘决定特别行政区的设立及其制度’，改的有‘制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律’（其他的法律下放全国人大常委会制定）。另外增加了‘全国人民代表大会常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务’，最重大的增加是废除了实际存在的领导职务终身制。八二宪法规定国家主席、副主席，全国人大常委会委员长、副委员长，国务院总理、副总理、国务委员，最高人民法院院长、最高人民检察院检察长，连续任职不得超过两届……”
透过邢老的日记，记者看到六届、七届全国人大期间，他以高度的热情参加了有许多法案的研究，为起草法律到过很多地方进行调研……在他75岁高龄时，为草拟行政诉讼法到过山西、内蒙古，于两周时间内在太原、大同、呼和浩特、集宁、东胜、包头等市召集十多次会议，听取了百余名各方面干部群众的意见，写就的综合报告作为全国人大内司委的第一号简报印发给有关方面参阅……
邢老虽然退下来近二十年了，但他始终对国家的民主法制建设有着执著的关注。无论平时的言谈话语，还是著书回忆，邢老经常表露出对人大工作的浓浓情意。今年3月份，住在医院的邢老还曾下意识地要为开大会准备会议材料……
与病魔进行顽强的抗争
邢老曾给记者讲过，他是在1936年的秋天参加了共产党领导下的进步组织——山西牺牲救国同盟会，后被派到县里发展会员，挑选干部建立基层组织，宣传抗日，宣传党的抗日救国思想。1937年参加了八路军，在115师新成立的干校工作。1938年初到了八路军总部随营学校。后来他到延安抗大学习，之后就留在抗大工作。在这段时间里，他还下到基层连队，当过队长兼指导员、营教导员和团政治委员。抗日战争时期和解放战争时期，他基本上是在抗大从事组织工作……邢老经历了抗日战争、解放战争，为了新中国的建立舍生忘死；新中国成立了，邢老又为民执法，曾任最高人民法院的副院长；后又在改革开放的新时期来到全国人大参与立法工作。
这次见到记者，邢老显然知道记者是来采访的，头脑十分清楚并用手势示意给他拿来写字板。他写道：总是想起战争年代的事……此刻，邢老回忆起的战争年代是抗日的烽火，还是抗大的歌声，记者不得而知。邢老的女儿告诉记者：“我爸爸从2009年10月因肺部疾病住院以来，一直与病魔进行顽强的抗争。去年4月气管切开上了呼吸机后，就只能使用‘说话瓣膜’讲话。虽然这样病人会感到很费气力，但他认为交流是第一位的。他很有毅力，还很少有同类病人能像他那样一年多一直坚持使用‘说话瓣膜’。由于前几天他发烧刚刚恢复，我们担心使用‘说话瓣膜’讲话太消耗体力，所以今天没让他用。”
邢老的女儿告诉记者：“我爸爸除了使用说话瓣膜外，还每天坚持用写字板与人交流，每天都要把他脑子里想到的东西写出来。就这样悬腕写字，有时能把写字板写得满满的……”
尽管看起来邢老的精神很好，有些言犹未尽，但为了不影响邢老休息，记者还是对邢老说：“您该休息了，过些时间再来看您！”离开病房前，邢老送给记者一本他在2009年出的书——《我的史记》，并应记者的要求在书的扉页上写了赠言。
邢老大半生重任在肩，却戏称自己是“跑腿的”，把自己当成普通一份子，奉献毕生精力为了国家立好法，真可谓“情系立法、虽官亦民”。

『柒』 新中国成立以来中国法制建设取得的成就

是这个吗?
1949年 中华人民共和国建立
1950年的土地改革运动开始；
1951年的西藏和平解放； 1952年的土地改革；
1958年 “大跃进”运动、人民公社化运动 ，1959年 的“反右倾”斗争
1964年10月16日我国第一颗原子弹爆炸的成功；
1967年6月17日我国第一颗氢弹空爆试验成功
1966年 “文化大革命”开始；1970年4月24日我国第一颗人造卫星发射成功；
1971年林彪反革命集团被粉碎，联合国恢复我国合法席位；
1978年底 中共十一届三中全会召开；
1973年8月24日至28日 中国共产党第十一次全国代表大会
1982年 中国共产党第十二次全国代表大会召开;
1987年 中国共产党第十三次全国代表大会召开；
1992年 中国共产党第十四次全国代表大会召开；
1997年7月1日香港回归，中华人民共和国香港特别行政区正式成立
1999年12月20日澳门回归，中华人民共和国澳门特别行政区正式成立
2001年北京申奥成功
2001年中国正式加入世界贸易组织
2003年我国首次载人航天飞行
铁路进藏：西藏铁路已经全面开工建设，实现了世界屋脊一小段西藏历史一大步
2004年第28届奥运会我国体育健儿在奥运会上取得优异成绩2008:成功举办奥运
1977年 恢复高考1982年 邓小平提出一国两制的构想
1983年 中国第一台巨型计算机诞生 1952年 抗美援朝战争取得胜利
1984年7月29日，许海峰射落了中国奥运史上的第一枚金牌
2003年2月，非典爆发；
2005年10月12日，神舟六号载人飞船发射成功；
2008年1月，中国南方大部遭遇了百年难遇的冰雪灾害；
2008年5月12日，四川省汶川发生8.0级特大地震，

『捌』 结合民法典的出台,谈科学立法、民主立法

立法本身既是一门技术，也是一门科学，更是关涉国计民生的国家权力行使活动，这就要求立法反映人民的意愿，实现民主立法和科学立法的有机结合。从两者的关系上看，民主立法是主导，科学立法是关键。立法是国家最高权力机关行使人民赋予其的国家立法权的活动，立法活动本身及其结果必须要反映人民的意志和利益，这是对立法主体性的首要要求，在此基础上需要科学合理确定人民权利义务及其与国家权力之间的分配关系。可见，没有民主立法，科学立法就会成为空谈，就无法真正体现公权力服务于人民的意志和利益的要求。
我们先谈谈民主立法。立法首先要秉持民主立法的要求。民之所欲，法之所系。我们的法律是人民群众根本利益的体现，所以立法的程序和结果都必须体现人民群众的根本利益，回应人民群众的基本要求。为此就必须要在立法过程中广泛征求民意、汇集民智，达成最广泛的共识。应当说我们在民主立法方面已经有比较完善的立法程序设置。最典型的做法是将法律草案在媒体公布向全社会征求意见，我们的《劳动合同法》草案就征集了20多万条意见，《个人所得税法》修订草案征集了30多万条意见，实际上此种做法在国际上也是很先进的。我曾经和美国通用公司在中国的分公司法律部负责人讨论过这一问题，他说美国国会在制定法律时也从未将草案向全社会公开，而只是在国会进行辩论，大多数民众并不了解法律草案的基本内容，所以立法仍然是议员们的事情，他认为中国的做法值得美国学习。强调民主立法，就必须要使立法去行政化和利益集团化，因为无论是部门立法还是受利益集团影响的立法，都不是真正的民主立法。在美国近几十年来有关金融衍生产品的量化和市场监管的法律法规，之所以能够出台，很大程度上是受到华尔街利益集团游说的影响，以至于引发严重的金融危机，这对我国立法也是一个教训。再比如，美国枪支管理失控，枪击案不断，对民众安全带来了极大的威胁，但有关管理枪支的立法始终无法通过，除了宪法的障碍之外，最重要的还仍然是强大的利益集团的影响。我们现在已经意识到了部门立法的弊端，也应防止利益集团对立法的不当影响。使法律真正能够最大限度地反映民意，汇集民智不断拓展人民有序参与立法途径。征求民意的过程也是一个法律普及的过程，是对民众参与民主生活的有益训练，其对于法律的顺利实施起到了很好的铺垫作用。
在民主立法方面，《物权法》作了很好的示范，该法在通过以后之所以受到社会的广泛关注，也与其在制定过程中广泛地吸取民众的参与有很大关系。在这个过程中，有几点经验尤其需要引起我们的重视。一是充分尊重专家学者的意见。在物权法制定的前期，一般是立法机关委托专家提出草案建议稿，作为立法的重要参考。由于专家建议稿里面有立法理由书，这也为立法提供了一些前期准备。尤其是在立法过程中，针对物权立法中的一些重大疑难问题，立法机关委托专家进行专题研究，从而对这些问题有了充分的理论铺垫。二是广泛听取各方面的意见和建议，使法律草案能够反映不同的观点、不同的声音。例如，关于小区车位车库的归属问题，立法机关就充分听取了业主、开发商、主管部门等的意见，尽管各方对这一问题的看法是不一致的，但对最终规则的形成，有重要的参考价值。三是向全民公布草案、征求意见。当草案比较成熟时，通过向全民公布，征求意见。2005年7月10日，《中华人民共和国物权法(草案)》向社会公布，短短一个月内，全国人大法工委就收到了群众意见11500余件，8月11日，全国人大法工委将7月27日至8月10日媒体以及群众来信提出的主要意见进行了分类整理，在互联网上进行了公布，作为立法中的重要参考，从而将讨论引向深入。我觉得在物权法起草过程中，最让我感动的是：物权法草案公布以后，有大量公民积极建言献策，提出立法建议。这一方面反映了我国正在不断推进民主立法的进程，另一方面反映了我国公民参与国家立法事务的热情不断高涨。尤其令我感动的是，其中一位盲人通过盲文的形式提出了长达数万字的建议，其中不乏真知灼见。我相信，物权法是我国民主立法的一个良好写照，为今后立法工作的开展提供了有益经验。这些经验实际上是立法机关开门立法、民主立法，最大限度听取民意的充分体现，这为我们未来民法典的制定提供了重要的启示。
在强调民主立法之外，还要注重科学立法。科学立法要求立法反映客观规律，符合实际的需要。在金融危机爆发前，曾经有一种理论认为，有关市场的法律规则应当根据市场自身自发的法律秩序来构建，纯粹应当根据所谓“试错”的规则来不断调试，而不能完全依赖于立法者的理性，因为立法者的预见性是有限的，所以它的理性是极其有限的，是常常会犯错的。在这种理论指导下，美国近几十年来，在资产证券方面通过了一系列法案，不断放松监管，鼓励各种金融衍生产品的自由交易，以至于形成了严重的次贷危机。但是，德国很早就颁布了资产证券法，该法案还是严格按照市场的规律对金融产品的交易进行了干预，从而避免了危机的发生。这就说明完全否认立法者的理性而将立法完全交给市场，也是不妥当的。因为立法者虽然不能预见到未来的一切，但是立法本身是一门科学，立法者能够按照科学的要求，准确把握社会经济的规律、对未来的发展作出一定前瞻性的预见，并且能够引导市场秩序朝着一个正确的方向发展，而不是盲目地交给市场这个无形的手去控制。我国近几年在科学立法方面，立法机关也采取了一系列有效的措施：一是对立法立项的科学评估，即哪些立法议案应当获得立项，必须经过科学分析。同时在立法过程中也要进行科学评估，确定客观情况是否已经发生变化，该法在通过后是否会滞后。二是在执法检查中对立法进行评估，发现现有法律在适用中的问题，为以后的立法提供建议。三是广泛征求专家学者的意见，甚至将一些法律事先委托专家学者拟定建议稿。四是加强立法的前期调研工作，在立法过程中通过前期调研能够充分发现立法的需求。这些做法其实都是为了准确把握立法的客观规律，然后将之反映到立法过程中去。
从整体上说，民主立法和科学立法之间是不矛盾的。但是，在某些情况下，它们之间也可能存在一定的冲突。例如，在破产立法中，劳动债权是否可以优先于抵押权，引发了激烈的争议。如果要征求民意，大多数民众可能要求，劳动债权要优先于抵押权。而从科学立法的角度来看，抵押权优先于劳动债权，不仅符合法学原理，而且，有利于鼓励交易，最终有利于社会的整体发展。所以，我认为，对民主立法和科学立法来说，两者不可偏废，前者强调立法要反映民意，但民意不一定都符合客观规律的，所以又要通过科学立法来准确把握这些规律，努力提高立法的质量。
科学立法是确保立法质量的关键，当然，在科学立法过程中我们还存在很多不足，我认为要注重科学立法，还应该注意如下几个问题：一是立法既要保持其适度抽象，又要保持其可操作性。中国幅员辽阔、人口众多，各地差异很大，法律如果规定的过于具体化就有可能影响其在一些地区的实际效果。但是如果仍然奉行“宜粗不宜细”的做法，法律就会缺乏可操作性，不能发挥其实际的效果。二是在矛盾冲突中作出决断。现在立法普遍会存在一种“搁置争议”的做法，凡是争议较大的问题，就采取了回避的态度，认为对这些问题的规范时机尚不成熟，在立法中避而不谈。我认为立法不能回避社会矛盾，正像彭真同志所指出的，立法就是要在矛盾焦点上“打杠杠”。在一个利益多元化的时代，立法机关要勇于和善于对社会生活中的利益冲突作出妥当的决断。三是要解决好法律的前瞻性和稳定性的问题。立法既要注重时效，不能脱离现实，总结现实的经验，同时，立法也要有一定的超前性。我们强调，法律必须是经验的反映，但是，法律是对实践的经验总结，而不能完全等同于实践做法。在我国的转型阶段，立法没有前瞻性，就容易导致法律的滞后性，这必然要求不断进行法律的废、改工作，从而有损法律的权威。四是立法既要注重本土性，又要注重国际性。立法应当总结人类社会的规律，吸收国外的先进立法经验。在经济全球化的时代，对有关经济领域的法律规则，我们不可能游离于国际通行规则之外，我们要积极参与国际立法并努力争取在国际规则制定中的话语权。同时，我们对经济领域中的一些先进规则应大胆借鉴。当然，对一些婚姻家庭等固有法领域的规则，仍需保持我们的优良传统和生活习惯做法。五是应当注重对立法之后的实效评估。法律的出台并不意味着立法工作的结束，还要关注法律在社会生活中的实效。要充分关注有些法律没有发挥实效的真正原因，有的法律出台后就很快被束之高阁，没法有效发挥对社会生活的规范作用，这就需要我们认真评估并找出问题所在。同时，这也为以后的立法积累经验、总结教训。
法治的重要内容是良法之治。立法工作应该是一项非常严肃的、科学理性的工作，同时又是一个广泛吸纳民意的民主过程。只有将民主立法与科学立法结合起来，才能真正保证立法的质量、实现良法之治。

『玖』 全国人大常委会行使最高立法权吗

不对，全国人民代表大会是最高国家权力机关，它，“行使国家立法权”。
常委会行使立法权的范围是：“制定和修改除应当由全国人大代表大会制定的法律以外的其他法律。”

『拾』 十一届三中全会以来我国探索经济立法的历史由来和现实需要

1978年12月18日至22日，中共十一届三中全会在北京召开。之前中央工作会议上邓小平《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话实际是十一届三中全会的主题报告。
•冲破长期“左”的错误的严重束缚，彻底否定了“两个凡是”的错误方针，高度评价了关于真理标准问题的讨论，并且断然否定“以阶级斗争为纲”的指导思想，作出了把工作重点转移到社会主义现代化建设上来和实行改革开放的战略决策，重新确立了马克思主义的思想路线、政治路线和组织路线。
•全会公报全面分析了当前的主要矛盾和主要任务，指明了改革开放的方向。指出：▲大规模的急风暴雨式的群众阶级斗争已经基本结束，今后应该按照严格区别和正确处理两类不同性质的矛盾的方针去解决，按照宪法和法律规定的程序去解决。▲实现四个现代化，要求大幅度地提高生产力，也就必然要求多方面地改变同生产力发展不相适应的生产关系和上层建筑，改变一切不适应的管理方式、活动方式和思想方式，因而是一场深刻的革命。“
•全会作出了一系列具有深远影响的重大决定：▲决定全党工作的着重点应该转移到社会主义现代化建设上来；▲决定在党的生活和国家政治生活中加强民主，明确党的思想路线，加强党的领导机构和成立中央纪律检查委员会；▲决定把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来；▲决定保障人民民主、加强社会主义法制等问题。
意义：中共十一届三中全会是新中国成立以来党的历史上具有深远意义的伟大转折。全会结束了粉碎“四人帮”后两年在徘徊中前进的局面，开始了中国共产党在思想、政治、组织等领域的全面拨乱反正，形成了以邓小平为核心的党的中央领导集体，揭开了社会主义改革开放的序幕。以这次全会为起点，中国进入了改革开放和社会主义现代化建设的历史新时期。