徐平谈法治

Ⅰ 李一氓的主要事件

李一氓1903年出生于四川省彭县。在上海求学期间接受了马克思主义真理，1925年春加入中国共产党。随后投笔从戎，参加过北伐战争、“八·一”南昌起义和举世闻名的二万五千里长征。
抗日战争爆发后，协助叶挺组建新四军并任秘书长。皖南事变后，他历经艰险于1941年夏辗转回到苏北新四军军部。
1942年2月，经中共华中局决定任淮海区行政公署主任兼淮海区党委副书记。自此，他与淮阴结下了不解之缘。他走马上任后即与金明、刘震等一道，认真分析了当时的形势，积极开展淮海区党政军各项工作。他后来在回忆录中写道：“建立抗日根据地主要是要巩固和发展这个根据地和发展这个抗日队伍。巩固根据地主要是要发展农业生产，保证军食民食。”“所以有必要提高农民积极性，具体的问题是要搞好‘二五减租’。”他紧紧牵住这个“牛鼻子”，以高昂的革命热情和严谨细密的科学态度全力以赴搞好这一工作。在贯彻中共中央有关土地问题的文件中，先后制定了《淮海区救国公粮公草征集条例》、《淮海区田亩等级厘定细则》等，并且做了大量宣传工作，保证了减租工作在淮海区的顺利进行，为根据地发展莫定了基础。针对本区地方干部中地主家庭出身较多，一些同志对减租减息有抵触情绪这一实际情况，李一氓还发表了《二五减租在淮海党内??一个阶级教育的问题》的文章，使党内同志迅速统一了认识。
为了保证军粮供应，使我前线部队在对日顽斗争中免除后顾之优，李一氓针对以往军粮供应中的薄弱环节，提出在区内每隔40里设一个秘密军粮供应点，部队后勤人员可以凭行署所发的代金券就近取粮。这样，既方便了部队轻装快速运动，又密切了军民关系。
在金融财政方面，李一氓主持设计发行了淮海币。前后投人市场流通的货币达2000万元之多。同时，还布置用一部分粮食交换布匹、药品等以供应军需。为了保证对春耕秋种和小手工业的投人，淮海行政公署每年都要拿出上千万元的货币发放贷款，并颁发了《奖励群众生产办法》。李一氓还亲自写信给涟水王凤山、泗沐王维德等劳动模范，鼓励他们开展劳动竞赛，推动了大生产运动，促进了淮海区的经济发展，淮海区公粮征收，1942年为1300万斤左右，1944年就达到3000多万斤。大生产运动的丰硕成果，使淮海区抗日部队的被服、粮食、弹药供给有了强有力的保障。
李一氓在淮海区工作期间，一方面采取措施推动淮海区经济的发展，一方面又要求艰苦奋斗、克勤克俭，绝不允许各级党政部门随便请客吃饭，就连纸张浪费也给予严厉的批评。他认真贯彻“精兵简政”的精神，决不准多用冗员。
在淮海区行署主任期内，李一氓为淮海根据地的政权建设、法制建设、经济建设等各项工作耗费了心血，贡献了自己的智慧才华。这段时间，淮海行署相继出台了《施政大纲》、淮海区《法院条例》、《保安条例》和一系列经济法规、制度。李一氓还亲自兼任淮海区法院院长，加强了法治工作。
在李一氓密切配合下，金明、刘震等在各项工作特别是反“扫荡”和对顽斗争方面亦取得了重大成果，有力地推动了淮海根据地的发展壮大。 李一氓在淮海区工作期间还留下了不少诗文。他曾先后为英勇牺牲的部属刘之武、朱启勋、陈维毅等人撰写了情真意切的挽联、悼诗。1942年，他在《新知识》杂志发表了诗作《七·七感怀》:
触目四郊多故垒，半年游击出张圩。
琴书冷落诗人老，慷慨平生付马蹄。
七月战云仍黯黯，六塘堤柳自青青。
新亭风景无须泣，泗上蜂屯子弟兵。
北渡三年多战迹，南征残腊有冤魂。
徐扬淮海无余子，青史难湮新四军。
字里行间，不仅抗敌豪气跃然纸上，而且饱含了他对淮阴大地的深切感情。
1945年冬，泗阳县长夏如爱请李一氓为纪念抗日牺牲的将士撰写碑文。李一氓为墓地命名为“爱园”，并用骈体撰写了《泗沭抗日烈士公墓碑志》。其结句“为鬼也雄，其魂也忠，其志也烈，而其事也可哀已。盖反攻如早，胜利已获，今日动荡之敌后，岂非和平之乡村，今日殉国之烈士，岂非建设之干部耶？”叹息扼腕之情如诉如泣，使人读后倍增感慨。
1944年3月，毛泽东在延安号召全体干部学习郭沫若《甲申三百年祭》。李一氓据此编写了话剧《九宫山》，表述李自成从逐步成功到最终失败的悲剧，并组织成立了淮海实验京剧团进行排练演出。在文艺活动极为罕见的根据地内，《九宫山》的演出受到了热烈的欢迎，颇有轰动效应。剧团先后应邀到军部和盐阜根据地等处演出。受其影响，整个淮海区各县也相继成立了文工团。
1943年11月，李一氓又牵头成立了湖海艺文社淮海分社，与陈毅等在盐阜成立的湖海艺文社相呼应。淮海区的敌后文艺一时空前活跃。
1945 年春暖花开季节，李一氓同志观看了淮海区的文艺演出后，挥笔写下了《观会演》 一诗：
桃红柳绿菜花黄，田畴农村百样忙。
软童樵叟相和唱，陌上田姑漂淡装。
记述了根据地内群众文艺活动的盛况。
1945年7月，盐阜、淮海两区合并为苏北行政区，李一氓被任命为主任委员。随后他重过爱园，感慨抗日战争胜利在即，抗日将士长眠地下，触景生情，遂赋诗《爱园》:
柳堤浓绿一春过，爱字题名意若何？
漫草壮词留石壁，还从淮水逐胡戈。
万花种就江山阔，志士生成肝胆多。
风雨六塘堤上下，八年常与国销磨。
八年抗战，一朝胜利，其中弹雨枪林、南北奔逐、生死未卜齐涌心头。从这脍炙人口的佳构中，可以窥见李一氓当时的胸怀和抱负。 1945年9月6日，新四军三师主力及苏北地方武装完成对淮阴城的包围。盘踞在城内的原伪军潘干臣部，拒不向我军缴械投降。是日下午二时，我军各部队在统一指挥下发动攻城。仅用90分钟，即全歼城内8000敌。苏北行署主任李一氓和淮海专署专员吴觉随部队一起行动。攻城之际，李一氓和吴觉站在闸口中华楼饭店三楼上，亲眼看见28团将士强行突人东门。进城后，李一氓就住在城内安乐巷一民宅中。
两淮的解放，是苏北抗日战争史上的一个重要胜利。苏北行署进城后，政权机构立即进人了高效率的运转。发布了安民告示，调拨粮食12万斤救济受灾难民。苏北银行发放10万元“抗币”无息贷款给城内外贫苦摊贩。华中银行则派员收兑伪币。苏北公安局日夜处理各种案件，办理伪组织和人员的登记工作。在恢复交通、整顿社会秩序等方面，苏北行署做了大量卓有成效的工作。这期间李一氓亦付出了辛勤的劳动。
1945年10月8日，三师全体官兵35000余人在黄克诚率领下，奉命赶到东北。临行前，李一氓以苏北行政区党政负责人的名义设宴为三师团以上干部100余人饯行。共同生活战斗在抗日战争最艰苦岁月达四年之久的战友一朝分手，其依依惜别之情可以想见。酒宴用的是苏北当地的高沟大曲。李一氓频频劝酒，杯盏交错中高潮迭起。40年后，李一氓撰写回忆录，提起当年豪情仍然激动不已。
重庆谈判结束，国共双方签订“双十协定”。在新形势下，中共华中局审时度势于1945年10月22日电告延安党中央，建议成立中共华中分局、华中军区和统一的政权机构。1945年10月24日，曾在华中工作过的刘少奇拟稿、经党中央主席毛泽东同志改定、中央常委全部圈阅的中央复电，同意华中局方案，并同意李一氓为行政主要负责人。
1945年10月29日，苏中、苏北、淮南、淮北四大解放区负责人，在清江城内举行联席会议，讨论决定统一四大解放区的行政机构，成立苏皖边区政府，共同推举苏北行署主任李一氓为主席，淮北行署主任刘瑞龙、苏中行署主任季方、教育家韦悫、淮南行署主任方毅为副主席。推选了华中党政军主要负责人和一批民主人士共27人为政府委员。李一氓在党内还被任命为华中分局宣传部长，分管文教工作。
从1945年9月6日进驻清江城到1946年9月19日撤离，李一氓在淮阴（即今淮安市区）度过了整整一年的时间。担任边区政府主席时，他正值42周岁，是人生精力、经验、智慧的黄金岁月。李一氓高效率地运转政权机器，在较短的时间内成立了厅、局和高等法院、边区银行等13个政府部门及有关机构，担负起组织苏皖3000万人民生活、工作、建设的各种使命。在边区政府成立不到一年的时间内，前后颁布了政治、经济、文化等条例、法规达53个之多。在兴办水利、修复公路、发展生产、繁荣工商、救灾扶贫等各项工作中，都取得了显著的成绩。
在李一氓的倡导和组织下，边区还成立了华中文协、新闻记者联合会、诗歌协会、美术协会，社会科学协会、自然科学协会、教育联合会等群众文化学术团体10余个，还先后创办了华中建大、苏皖教育学院、苏北工专、华中医科学校、华中新闻专科学校、财经干部学校等中级以上专科学校。
为了发展边区文化教育事业，李一氓同志团结了一大批著名文化人，如30 年代就驰聘在中国文坛的阿英、黄源、楼适夷、范长江、恽逸群等，使弹丸之地的清江城内一时人才云集。在当时边区政府财政困难、经济拮据的情况下，李一氓还亲自决定给予文化教育人士比较优厚的待遇，为他们创造比较好的工作条件，因而有力地推动了边区文化教育、新闻出版等各项事业的蓬勃发展。
李一氓还经常亲自动手给边区政府机关报《新华日报》华中版撰写文章。在华中文协主办的《江淮文化》 上，李一氓发表了《论文化》一文，作为代发刊词。
1946年3月18日，在刘老庄82烈士牺牲4周年之际，李一氓亲笔为抗击日寇、英勇殉国的忠魂撰写了挽联：
由陕西，到苏北，敌后英名传入路；
从拂晓，达黄昏，全连苦战殉刘庄。
李一氓同志撰写的挽联，一直作为刘老庄82烈士墓园的门联，并且永远镌刻在苏北抗战史册上。1946年4月23日，边区政府在城南公园内召开了纪念叶挺、邓发、秦邦宪、王若飞不幸遇难的万人集会。李一氓即席发表了悼念演说。其中有挽联云：
替国家争生存，取义成仁，天地风云应保佑；
为民族殉死难，报躯殒命，山川草木尽含哀。
为悼念被国民党特务杀害的著名新闻记者羊枣，李一氓还在《新华日报》l946年2月13日第二版上发表了七律《悼羊枣》诗一首，表达了自己对国民党反动派的痛恨和对文化界人士的深情。1945年6月，国民党军队悍然撕毁协议，凭仗全副美式装备，向我苏皖解放区发动重点进攻。在此关键时刻，李一氓亲自兼任自卫备战动员局的局长，动员组织了多路支前大军，有力地支持了前线部队。
为了更好地歼灭敌人的有生力量 ，我军决定从两淮进行战略撤离。1946年9月19日，李一氓与谭震林坐着吉普车依依不舍地绕淮阴城一圈，最后一批告别了苏皖边区政府所在地清江市（今淮安市区）。直至1947年3月，李一氓仍率领一小部分机关干部和苏皖边区政府公安局的部分坚持战斗在淮阴大地上。在此期间，李一氓还奉命将边区政府机关干部和有关单位人员2000余人组成了黄河大队，由计雨亭任大队长，徐平羽任副大队长，刘季平任政治委员，高丹任副政治委员。下设10个中队，也都配备了强有力的领导班子。黄河大队于1947年3月组成后即奉命北撤山东。这些人员大多是知识分子。此举为新中国保存了一批重要的建设人才。 新中国成立后，李一氓一直没有忘记过淮阴和淮阴人民。淮阴的各级领导特别是他当年的老同事、老部下去探望，他总是非常关切地询问淮阴人民的生活和经济发展情况。
1958年，李一氓在中国驻缅甸大使任上，还曾给当年的警卫员汪全芝寄赠了一块瑞士手表，询间汪全芝所在的沭阳人民的生活如何，鼓励他努力工作、不断学习。
1979年深秋时节，身任中共中央联络部副部长的李一氓，偕同当年与他一起战斗、生活在淮阴的夫人王仪，来到他魂牵梦萦的故地。在苏皖边区政府旧址，一头雪发的李一氓伫立在秋风中，面对着残垣颓壁，面对着那一段凝固的历史，凛然不动，默默无语，感慨万端。他对陪同的清江市（后改淮阴市，今为淮安市）市委领导人讲：“这儿，可以竖一块碑石，作为纪念，我写碑文。”当天晚上，安排李一氓夫妇在人民剧场观看戏曲表演。戏未终了，对戏曲艺术颇有爱好的李一氓却突然退场，回到下榻的招待所，面对轩窗又是久久无语，陪同的领导见状惴惴然而百思不得其解。稍顷，李一氓同志收结神思，濡墨挥毫，一口气写下了苏皖边区政府旧址的碑文；“1945年抗日战争胜利，解放两淮含淮北淮南苏中苏北四区为苏皖边区，建立政权机关。现为社会主义建设事业的发展需加拆建。此其旧址，清江市特立碑以为纪念。1979年12月李一氓记”。其后不久，淮阴市政府即将旧址进行修复，并列为革命传统教育的纪念地。
在淮阴故地重访中，李一氓还游览了城南公园、若飞桥（清江大闸）、闸口、花街等处，为当年结识过的裱画师傅李学金挥毫写下了《忆淮阴》诗：
淮海梦回三十年，清河炮火地连天。
飞身雉堞峭烟里，放眼风城春色边。
沐泗淮涟皆新貌，油粮稻麦赛江南。
相逢重到原非客，水调高吟醉爱园。
其诗作于1979年国庆节。当时李一氓刚从“四人帮”监狱中放回不久。他恋恋不忘的是淮阴，他想抒发的是与淮阴人民相濡以沫、共同战斗的情怀。
李一氓夫妇还走访了泗阳的爱园、泗洪的雪枫墓园。对1945年5月l日为雪枫墓园所撰的门联改动了一个字，又重新工整书写赠送给墓园。其联句为：
半壁河山留战绩，两淮风雨慰忠魂。
把当年“吊”忠魂，改为今日“慰”忠魂，尤为贴切。
在当年淮海区机关所在地的张圩等处，李一氓与夫人王仪遍访旧踪，殷殷与故老话家常，在含泪大笑抚掌把谈中，重提艰苦岁月的旧事，重温风雨淮甸的亲情。
1987 年初，我与苏皖边区政府旧址纪念馆顾树青馆长等一起拜访李一氓。一氓老对我们带给他借以表示崇敬的土特产品坚辞不受。他那种严于律己、恪守党纪、对社会不正之风的强烈不满的态度给我们留下了深刻的印象。在以后几次的拜访中，李一氓对纪念馆的同志都讲到：“你们不要宣传我个人，你们要宣传党的领导，宣传集体的智慧和力量。”每次谈到淮阴，谈到他曾经工作过、战斗过的那块魂牵梦萦的土地时，一氓老的声音就柔和了。他说：“淮阴人民的温饱问题已经解决了，还要从工业、农业方面去发展”。讲到淮阴的抗战史，讲到淮阴的地形地貌、风土人情，年届耄耋的老人则如数家珍、兴奋难已。
李一氓晚年墨宝日臻上乘殊不易得。淮阴人常常请他为报刊、杂志和影院等场所题写，一氓老却总是尽可能给予满足。他还先后为《淮海报》创刊45周年撰写《回忆与希望》一文，为淮阴抗日战争回忆录《长风扫敌顽》一书作序，为淮阴市共青团开展的“恩来读书活动”题写“读有用的书，读立志前进的书，读发奋图强的书”条幅，为淮阴文艺界“周恩来故乡赴京摄影、美术、书法展”题写会标。
1986年冬，淮阴党史工委的同志在市委李鸿民副书记带领下拜访了李一氓，并请他出席原在淮海区工作过的老同志座谈会。一氓老欣然应允。在会议照相合影时，各位老同志互相谦让不肯落座，德高望重大家呼之为“氓公”的李一氓既风趣又实事求是地说：“开辟淮海区，金明、杨纯同志是功臣，局面是他们打开的，应该让他们先坐。我去得晚，坐在边上好了。”
李一氓晚年在京期间，仍身兼数职，需要一个公务员，他通过组织同意，委托淮阴市领导办理。这也从一个侧面反映了他对淮阴人的信任和感情。
1990年6月29日，中共中央政治局常委乔石参观苏皖边区政府旧址纪念馆时，看到李一氓任主席时的照片，问纪念馆陪同参观的同志：“纪念馆办得有特色，你们向李老汇报过没有？”陪同参观的同志回答说：“我们向李老汇报过，他说不要宣传个人，要宣传党的领导，要多宣传群众。”乔石笑着说：“你们进京时，要再向李老汇报。”
1990年11月底，笔者和在李一氓身边担任公务员三年多的徐忠宁一道去看望李老，准备向他汇报纪念馆下一步工作的设想，谁知李老已住进首都医院治疗。王仪劝我们暂时不要到医院去，她说：“等下次来京时再来看望吧！”谁料想，就在我们踏上归程的途中，李一氓竟于12月4日与世长辞！真是其恨也晚，其痛也沉。
李一氓生前一贯奉行不唯书、只唯实。遗言要求只称“一个老共产党人”，嘱托将其“骨灰撒在淮阴平原的大地上”。李一氓对淮阴这块土地一往情深，他熟悉和热爱这块土地上的河流和村落。
1991年4月27日，一架米格8型军用飞机载着李一氓的亲属和中顾委副秘书长黎虹、中联部副部长蒋光华、江苏省委副书记孙家正等护送李一氓骨灰飞抵淮阴上空。在涟水、泗阳、淮安（今楚州区）等地上空进行了撒放。当天中午1时20分，降落在市区城南体育场。淮阴市党政领导以及先期抵达的李一氓夫人王仪一同将夜盖着中国共产党党旗的骨灰盒安放在苏皖边区政府旧址后院一座太湖石垒成的假山下。如笔似剑的太湖石上刻着“李一氓同志骨灰敬撒处”醒目楷书。一氓同志从此魂归热土，与淮阴人民朝夕相依。
1991 年9 月，江苏省委宣传部同意淮阴市委宣传部关于在苏皖边区政府旧址纪念馆内增设李一氓陈列室的申请报告。淮阴人民将在这一革命纪念地内更好地接受革命传统的教育，领会和学习李一氓同志彻底唯物主义者的胸怀、共产主义的高尚情操和一个老共产党人的高风亮节。

Ⅱ 行政法新论的问题：从行政法产生的角度，谈我国行政权利的现状和行政法的发展趋势

我国行政法的建立和完善，应当说是我国的民主与法治建设同步的，它经历了一个从无到有、从分散在集中、从低层次到高层级的逐步发展的过程，其中有两次里程碑式的重大事件：一是1989年《行政诉讼法》的颁布和实施，它从司法监督的角度有力推进了行政程序法制建设，其中有宣言式的规定条款：具体行政行为违背的法定程序的，得以撤销；二是1996年《行政处罚法》的颁布实施，标志着我国全面行政程序法制建设的开始，《行政处罚法》的重要贡献在于：在行政诉讼法确立的程序违法无效的原则上，又进一步确立了保障公民权利与促进行政效率相结合的公正、公开原则，规定了告知、陈述、早辩和听证等程序制度。总体来看，我国行政程序法律化的进程逐步加快，并取得了明显的成绩，主要表现在：

1、新宪法为行政程序法律化提供了宪法依据。西方国家的宪法中往往有关于行政程序基本原则的规定，这些规定构成这些国家行政程序的根本法律渊源。我国宪法并没有专门明确规定行政程度的基本原则，但是，宪法中的有些规定却可以被认为是行政程序法律化的依据。例如，宪法第2条第3款规定：“人民依照规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务“。这一规定是行政程序法上公开原则、参与原则的宪法依据。

2、制定了一大批行政程序方法的法律、法规和规章。建国以来，尤其是十一届三中全会以来，我国先后制定了一大批行政程序方面的法律、法规和规章，使行政程序无法可依的状况有了明显改善。20世纪80年代以后，行政程序法律化的进程明显加快，有关国家机关先后制定了《行政法规制度程序暂行条例》、《国家行政机关公文处理办法》、《行政复议条例》、《行政处罚法》、《行政复议法》等等。这些法律、法规和规章制度，使我国行政程序法律化的覆盖面大为扩大。

3、某些行政领域建立了比较完备的程序制度。虽然目前我国的行政程序制度总体上还比较落后，但从局部看，有些领域的行政程序制度已经相当完备。如行政处罚程序、行政复议程序等。以行政处罚以例，1996年颁布的《行政处罚法》，对行政处罚决定的简易程序、一般程序和听证程序，以及行政处罚的执行程序都作了统一、明确、具体的规定。此外，还制定了大量专门规定特定领域的行政处罚程序的单行法律、法规和规章，如《治安管理处罚条例》等，这使我国行政处罚程序形成了比较完备的规则体系。

4、体现现代法治精神的行政程序制度开始得以确立，随着法制建设的发展，我国行政程序法律化的价值取向发生了明显的变化，行政程序已不再被单纯地看作保障行政管理、提高行政效率的工具，它的控权功能和保护公民权益的功能逐步被立法者所认识，其结果，使得我国行政程序中以控制行政权和保护公民权益为主要目的、体现现代法治精神的规则和制度逐步被确立。例如，告知程序、听证程序、回避程序、复审程序等。这种变化表明我国的行政程序法律化逐步向现代化迈进。

5、行政程序制度获得了相对独立的法律地位。随着国家法治的发展，行政程序开始获得独立的法律地位。例如，《行政诉讼法》明确地将程序合法作为行政行为合法的三个必要条件之一。《行政处罚法》则明确规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的行政处罚无效。这些规定表明，我国行政程序不再是行政实体法的附庸，它已经获得了独立的法律地位。尽管我国的行政程序法律化有了长足的发展，取得了明显的成绩，但从总体上看，我国的行政程序法律化的水平还比较低，行政程序法律化还存在诸多问题。

二、完善我国行政法的必要性和趋势（途径）

就我国行政法存在的种种问题和不足来看，我国行政程序制度应当加以改进和完善；根据行政法学的一般理论和学术界的研究、成果，我国行政程序制度加以改进和完善，按照社会主义市场经济建设和我国民主法制建设的要求，我国行政程序制度应当加以改进和完善；和世界先进国家相比，我国的行政程序制度也应当加以改进和完善。

（一）完善我国行政程序制度，是改变我国向来重实体、轻程序这一落后观念的必要途径

行政法是实体法与程序法的有机统一，行政程序制度是行政法律制度的有机组成部分。没有完善的行政程序制度，就谈不上行政实体法律目标的实现，甚至还可能带来破坏和其它消极的作用。在行政法制建设的起步阶段，一般地说，行政程序法往往成煤其实体法的附属品，行政程序法远没有行政实体法发达。但是，随着行政法治与民主观念的提高，行政过程中的一切活动，不仅实体上要求合法，而且带必须在程序上合法。行政程序法的兴起和发展，使其具有与行政实体同等重要的法律效力和地位。违反程序法则，与违反实体法规则一样，都将影响行政行为效力。

行政程序法在行政法中的地位，在美国，行政法就是正当的法律程序，行政法就是行政程序法。美国学者认为，“程序法是执行，而法律的生命在于执行，从实际的观点来看，程序法的重要性超过了实体法。一个健全的法律，如果使用武断的专横的程序去执行，不能发生良好的效果；一个不良的法律，如果用一个健全的程序去执行，可以限制或削弱法律的不良效果”。在我国，以往往重实体法，轻视程序法，认为行政行为只要事实清楚，适用法律法规正确，程序上有所不足，责令予以补政即可，一般不影响行政行为的效力。近年来，人们开始重视程序法，认为违反程序也是违法。立法上在规定实体权利义务的同时，作出了适当的程序性规定。其实，从某种意见上说，程序法比实体法更重要，如果存在着一些实体规则，但没有好的程序规则去执行，实体规则定是再漂亮，没有程序规则来保障，十有八九是执行不好的，相反，即使没有实体法制，但却有一个良好的程序法律，我们仍然可以实现理想的目标。为什么在执法中经常出现上有政策，下有对策，关键是我们的法律缺乏科学合理的程序设定，以致受该实体法律规范调整的人可以寻找很多对策来对付这个法律，致使法律得不到贯彻执行。有时实体法无法解决的问题，通过程序法可以公平合理地解决好。即使没有一个实体规范，只要有一个好的程序规定，事情仍然可以处理得很好，所以行政程序规范具有独立存原的价值。

行政机关的程序义务在很多情况下将会影响相对一方的实体效权益，但也有相当一些行政程序，并不涉及相对一方实体权益，在这种情况下，并不意味着就没有权利义务问题。首先，行政机关不履行程序义务，即程序违法，是行政机关违反法律的问题，就“违法”这一点而言，是实体违法还是程序违法，并无差别；行政机关违法而不纠正，其危害远较公民违法要严重很多。其次，实际上程序问题也涉及到实体问题。比如，在检查公民身份证时，公安人员必须首先出示自己的证件，这是表示身份程序。是否表明身份，在很多情况下并不影响相对一方的合法权益。立法者设置这一程序，首先是为了体现执法工作的严肃性，也是为了防止假冒，避免社会秩序混乱，损害国家利益。可以说，在很多情况下，程序的背后都体现着国家的、社会的某种更高层次的利益。

凡是违法行为都必须追究法律责任，这也是社会主义法制的一项重要原则。这一切违反法定程序的行为同样应当追究法律责任。

（二）建立和完善我国行政程序制度，是发挥行政程序法功能的基本的主要途径

各国的行政程序法律由于其价值取向不尽相同，在功能上表现出一定差异。从理论上讲，现代行政程序法功能有三种：

一是效率型。以提高行政效率为其基本功能。这种类型的行政程序法律讲究比较少的人力、财力来进行行政管理。

二是控制型。以控制行政权力为其基本功能。这种类型的行政程序法律侧重于防止行政机关超越职权、滥用权力。

三是权利保障型。以保障行政相对人的程序权利为其基本功能。这种类型的行政程序法律侧重于保护相对各种合法权益，尤其是程序上的权利。

我国行政程序法的功能类型应当是以效率为基础的权利保障型。学术界普遍认为，根据我国的具体情况，应当兼顾权利保障和效率两方面。以提高公民的民主和法治意识来看，应当保障公民的程序权利。但是，我国生产力发展水平不高，如果脱离社会利益而过分强调公民权利的保障，就会影响经济发展速度，不利于社会生产力的发展，因此，也要把效率放在重要的位置上。效率型和权利保障型都是非此即彼的思路，并不可取，“并重型”的具体设想是把效率和权利保障两个方面结合起来，兼顾权利保障和效率。这样的功能类型既不是完全的效率型，也不是完全的权利保障型，而是介于的选择。立法者应当从全体公民的共同利益出发，考虑每个公民的具体利益应当保障到什么程序。要做到这一点，就必须处理好效率与权利保障的关系，因为效率更多地反映社会利益，而权利保障更多的反映个人利益。处理两者关系的原则是：以提高效率为范围，以权利保障为目标，在效率允许范围内，对权利的保障努力达到“最大化”。

要实现行政程序的上述功能，只有通过完善行政程序制度，即通过科学的立法，才能构建我国的行政程序法，只有有了完备的或尽可能完备的程序法，才可能发挥程序法的功能，以保障行政机关的依法行政，实现公共管理职能，同时又最大限度的维护公民、组织的合法权益，以实现社会的正常运转和社会进步。

（三）行政程序制度的完善，可以有效地发挥行政程序制度的积极作用，并具有重要的现实意义。

1、提高行政效率。行政程序在行政行为中无处不在的，实体法不通过一定程序，就不可能被实施。为批准某一申请，可以通过几个部门，盖几个章就简明迅速地完成，也可以盖上几十甚至几百个章，使这一程序成为一个漫长的难以完成的过程。对当事人从事一种行为，可以放任，可以要求备案，也可以要求审批，程序不同，效率也不同；对于审批许可，是规定一个月，还是三个月，直接影响行政效率。程序法的作用，就在于将合理的、即能提高行政效率，又能保护公民权益的程序法律化、制度化，免去不必要的程序或简化繁琐的程序，从而大大提高行政效率。

2、制约作用。所谓制约作用是指行政程序法能够在程序上对行政机关起制约作用，防止其失职、越权和滥用职权。这主要表现在以下两个方面：第一，行政程序法律使行政程序或为行政行为产生法律效力的必要条件。行政程序法律使行政程序成为行政行为产生法律效力的必要条件。行政程序合法，不等于运用实体法也正确；但是，如果行政程序严重违法，即使运用实体法正确，也将导致行政行为无效。例如，依照我国专利法规定，专利局批准专利权必须经过三个月的公告期。这是批准专利权行为的行政程序。如果专利局不经过公告程序就给予申请人专利权，那将导致该行为无效，即使申请人的发明实际上已符合专利的条件，还是不能获得专利权。第地理与腐败行为等行政违法行为做斗争的重要手段。行政违法中的失职和滥用职权等行为，大都与行政程序不健全、不规范有关。例如，在公民申请某贰权利的程序中由于没有明确的时效限制，就可以为以权谋私开方便之间。处罚程序中缺少说明理由和听证程序，就便于滥用职权。行政程序强调公开原则、参与原则，都对防止腐败起积极作用。健全和完善行政程序法，将从制度上制止腐败、违法现象，保证为政清廉。

3、保护公民、法人其他组织的合法权益。公民、法人或其他组织的合法权益，不仅要靠行政实体法予以规定，还要靠程序法予以保障。例如，在行政处罚中设置说明理由，听取意见以至听证、裁决的顺序性程序，就具有避免和减少滥用职权，保障个人和组织法权益的作用。

总之，适应依法治国、建议社会主义法治国家和我国加入WTO的需要，必须建立和完善我国的行政程序法律制度。我认为，我国尽快制定“行政强制法”、“行政许可法”等，并对有关单行法律、法规、规章等作进一步的清理，以备在制定我国统一的行政程序法时参考。

参考书目：

1、施瓦茨《行政法》群众出版社

2、林纪东《行政法》

3、赵震江《中国法制四十年》光明日报出版社

4、周旺生《立法学》北京大学出版社

5、王名杨《法国行政法》中国政法大学出版社

6、王名杨《英国行政法》中国政法大学出版社

7、王名杨《美国行政法》中国政法大学出版社

8、应松年《行政法新论》中国法制出版社

9、应松年、徐平《行政行为法》人民出版社

10、应松年、徐平《涉外行政法》中国政法大学出版社

11、罗豪才《行政审判问题研究》北京大学出版社

12、应松年、胡建淼《中外行政诉讼案例述评》中国政法大学出版社

13、马怀德《行政诉讼原理》中国政法大学出版社

14、姜明安《行政诉讼与行政执法的法律适用》人民法院出版社

15、张宗厚《法学更新论》云南人民出版社