政府投资基金立法研究

A. 政府出资产业投资基金是什么

为优化政府投资方式，发挥政府资金的引导作用和放大效应，提高政府资金使用效率，吸引社会资金投入政府支持领域和产业，国家发展和改革委员会在2016年12月30日颁布《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发改财金规[2016]2800号）（“2800号文”），对政府出资产业投资基金（“政府出资产业基金”或“产业基金”）的基本情况、管理人、托管人、登记审查、投资运作等方面提出了一系列具体条件与要求。

B. 产业引导基金和政府引导基金的区别

产业引导基金和政府引导基金的区别？
它们两者是一个东西，你可能想问的是政府投资基金和政府引导基金的不同点，区别在于政府引导基金主要是采用参股的方式扶持股权投资基金的发展，即采用母基金的方式进行运作。政府投资基金是指采用股权投资的方式进行运作，包括了直接投资和参股基金两种方式。在实际运作中，地方政府倾向于针对某个产业领域设立股权投资基金，也叫做产业投资基金。

什么是政府引导基金？
政府引导基金一词最早来源于“中关村创业投资引导资金”，意为通过政府资金和信用引导社会资本投资。中关村创业投资引导资金设立于2002年，当时作为试验田的中关村科技园区，为了吸引社会资金投资中关村科技园区企业，借鉴以色列发展创业投资的成功经验，开创性地将政府财政资金采用股权投资的方式进行运作。经过几年尝试，该种做法得到了国家有关部门的认可。2005年，国家发改委等十部委联合发布《创业投资企业管理暂行办法》。该办法中第二十二条提出“国家与地方政府可以设立创业投资政府引导基金，通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立与发展。”2006年，中关村科技园区管委会设立了规模为5亿元的“中关村创业投资引导基金”，创业投资引导基金主要是采用参股的方式进行运作，即参股创业投资企业。引导基金事实上是一种母基金，即通过专门投资其他股权投资基金的方式进行运作。

什么是政府投资基金?
政府投资基金一词产生于2015年。2015年11月，财政部出台了《政府投资基金暂行管理办法》。该办法第二条对政府投资基金做了定义，即“政府投资基金，是指由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。”政府投资基金最重要的特征是采用股权投资的方式进行运作。过去，大量财政资金是采用无偿拨款、贷款贴息等方式支持企业发展，而政府投资基金的设立，是采用市场化方式进行运作，是一种有偿方式的运作。政府出资设立投资基金，应当由财政部门或财政部门会同有关行业主管部门报本级政府批准。

C. 政府投资引导基金对企业解决哪些困难

作为创业投资领域的重要主体之一，政府对于一国的经济发展和产业推动起到非常重要的作用，其应充分发挥宏观指导与调控职能，保障创业投资良好的外部环境，为创业投资提供政策、法律上的支持，克服“市场失灵”问题，防止“挤出效应”的发生。同时，作为资本的提供主体之一，政府也会参与到资本市场的运作，通过直接或间接参与的方式，引导并规范资本市场的投资行为。
具体来说，政府参与创业风险投资的方式主要有以下几种：
近年来，政府参与创业风险投资的角色正在逐渐转变——由直接投资者转变为间接投资者，不再设立创投公司，而是设立创业投资引导基金，引导更多的民间资本进入创业投资领域，充分发挥政府财政资金的杠杆放大作用，克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题，扶持创新型中小企业的发展。
具体来说，政府设立引导基金的意义主要表现在以下几个方面：
引导社会资金集聚，形成资本供给效应
引导基金的设立能够有效地改善创业资本的供给，解决创业投资的资金来源问题。创业投资的投资期长，风险大，流动性差;不像股票等证券投资可以迅速变现、流动性好，民间资本偏好于证券市场，而创业投资等股权投资整体资金供给不足，完全依靠市场机制无法有效解决资本供给不足问题。因此，政府设立引导基金，通过政府信用，吸引保险资金、社保资金等机构投资者的资金以及民间资本、国外资本等社会资金聚集，形成资本供给进入创业投资领域，这为创业投资提供一个很好的资金来源渠道。
优化资金配置方向，落实国家产业政策
政府引导基金的投资对象是以创新型企业为主体，从而起到引导和带动社会资本对高科技创新企业的投资。目前，我国创业投资者偏好于投资期短见效快的IT类、教育、餐饮等领域项目，而对于成长期较长的生物医药、节能环保等领域项目投资偏少，这与国家科技发展规划所鼓励的方向不协调，创业投资不能有效地发挥其对产业调整和发展的促进作用。
通过设立政府引导基金，以政府信用吸引社会资金，可以改善和调整社会资金配置，引导资金流向生物医药、节能环保、新能源与新材料等战略性新兴产业领域，培育出一批以市场为导向、以自主研发为动力的创新型企业，有利于我国产业结构的调整升级。
引导资金投资方向，扶持创新中小企业
政府引导基金有一个较强的政策导向——扶植极具创新能力的中小企业。目前，国内很多创业投资机构及海外基金均出现投资企业阶段不均衡的特点，多倾向于投资中后期的项目，特别是已经能看到上市前景(Pre-IPO)的企业。而处于种子期与初创期的企业具有很高的风险，正处于生死存亡的关键时刻，但却很难吸引到资金的投入。创业早期企业存在融资困难，而中后期企业资金供给相对过剩。
通过设立政府引导基金，引导社会资金投资处于初创期的企业，从而可以培养一批极具创新能力、市场前景好的初创期企业快速成长，为商业化创业投资机构进一步投资规避一定的风险，引导其后续投资，用“接力棒”方式将企业做强做大，最终实现政府目标的创业投资机构和商业化的创业投资机构共同发展，建立起政府资金和商业资金相互促进、相互依赖的创业投资体系。
引导资金区域流向，协调区域经济发展
市场机制的作用会扩大地区间的创业投资资源不平衡现象，经济条件优越，发展条件越好的东部地区，越容易获得创投资本;而经济条件恶劣，发展越落后的中西部地区，越难获得创投资本。创业投资资本分布的不平衡进一步扩大了区域经济之间的差距。通过设立政府引导基金，引导社会资金投资于中西部地区，争取更多的中西部投资项目，有利于缓解区域间经济发展不平衡，对促进区域经济协调发展有好处。

D. 投资基金市场的政策建议

加强对证券投资基金发展的规划，实现证券投资基金与资本市场和人才队伍均衡发展
对证券投资基金实行规模控制固然不可取，但放任证券投资基金超前发展同样不可取。因此，有必要加强对证券投资基金的规划研究，根据中国资本市场发育程度和基金人才队伍的成长状况，把握好证券投资基金的发行节奏。 完善资本市场结构，努力改善证券投资基金的市场环境
要采取措施进一步提高上市公司质量，规范上市公司行为，支持E市公司以持续分红方式回报投资者；建立合理的市场定价机制，保护流通股东的利益；大力发展债券市场，建立涵盖股票、国债、公司债以及其他低风险的固定收益类产品，逐步改变中国市场产品结构单一的问题， 以适应不同投资者的需要；研究开发金融衍生产品，降低资本市场的系统风险，为长期合规资金投资资本市场提供回避市场系统性风险的工具。 加快出台产业投资基金法规，为产业投资基金发展提供法律保障和规范
随着去年以来银行储蓄由于受负利率等因素的影响出现的分流现象，各种不规范的民间集资正在加剧。因此，有必要加快制定有关法规，“开正门、堵斜门”，为规范民间投资设立各类产业投资基金、促进储蓄向投资有效转化提供法律保障和规范。 和谐投资基金市场的形成是一个循序渐进的过程，并且受到诸多因素的影响，但是以科学发展为立足点、以法治为核心却是不可动摇的原则。科学发展从抽象层面来讲就是全面、协调、可持续发展，其具体任务是促进投资基金市场资源的优化配置，这也是和谐投资基金市场的基本内涵。科学发展的实现必须借助于法治，因为“法治总是蕴含着对一定的社会基本价值的追求。这些价值理念事实上是各种制度、机制设计的基本依据”。
目前，中国投资基金市场距离法治化还有相当大的距离。虽然，以《证券投资基金法》为核心、各类部门规章和规范性文件为配套的基金法规体系已基本建立，但是，由于《证券投资基金法》在立法上存在缺陷，导致投资基金市场的改革与创新遭遇法律制约。首先，该法仅以证券投资基金为规制对象，难以满足投资基金市场多元化的需要。另外，对一些事关投资基金市场发展的关键性问题采取了回避的态度，例如，封闭式基金的变动、开放式基金的融资、公司型基金、私募基金等。
投资基金市场立法的滞后必然加大执法和司法的难度及风险，因为无法可依，实践中普遍用政策代替法律，这种做法尽管在一定程度上解决了问题，但明显违反了依法行政和司法公正的要求，有悖于法治的精神。与此同时，即使有法可依，法律的实施状况远不能令人满意，违法行为依然较为普遍，而且，许多违法行为并没有受到及时、有效的追究，使得在投资基金市场中对法律缺乏应有的尊重。毋庸讳言，投资基金市场的法治现状不容乐观，以此为基础构建和谐投资基金市场是难以起到支撑作用的。因此，有必要对投资基金市场的法治建设进行重新审视，探索出一条符合中国投资基金市场发展需要的法治道路。
投资基金市场的法治化是一项系统工程，其复杂性不言而喻。首先，它要受到政治、经济、文化等外部因素的制约，不能超出现有的社会结构而独立发展。其次，它的内部诸多因素之间的关系需要很好的协调，使之处于均衡发展的状态，任何偏颇都会产生消极的影响，从而阻碍法治化进程。因此，平衡与协调成为投资基金市场法治化的主旨。将自上而下的政府推动与自下而上的社会参与相结合是最理想的法治化实现模式，但在相当长时期内，投资基金市场的法治化还是主要依靠政府推动，这是由中国国情所决定的。由于政府在投资基金市场法治化过程中占有主导地位，因此，必须对政府权力予以约束，这是投资基金市场法治化的内在要求。通过何种途径实现上述主旨和要求就成为投资基金市场法治化的关键环节。概括说来，有效的法律调整是最佳答案。然而，法律调整的对象是具体的社会关系，这些社会关系是多种多样的，必然导致内在统一的法分成不同的相对独立的部分，以满足对不同的社会关系发挥相对独立的调整作用的需要。 投资基金市场中的社会关系绝大多数带有经济属性，这就要求其法律调整必须首先具备经济性或专业性，具体表现为能够“把经济制度、经济活动的内容和要求直接规定为法律”。除此之外，投资基金市场的法律调整还应兼具综合性，这是由投资基金市场中需要调整的社会关系复杂多样所决定的，这些关系不仅有微观层面的，还涉及宏观层面。
作为资本市场重要组成部分的投资基金市场，正面临着方向的抉择，如果继续以“试验”的态度置身于资本市场中，付出的代价将不仅仅是投资基金市场的健康发展，还包括整个资本市场改革目标的实现，这对国民经济的协调发展将是潜在的威胁。那么，以法治化为核心、经济法为理念构建和谐投资基金市场，不仅从理论层面上对投资基金市场的发展进行了应然设计，还可以通过理论推动实践的进步，为正处于改革中的投资基金市场指出一条适合的发展之路，促进投资基金市场的完善与成熟。

E. 政府产业基金设立流程

法律分析：首先成立基金管理公司作为基金管理人，再发起设立基金（一般为有限合伙企业），政府作为投资者主要作为LP（有限合伙人）向基金投资。此阶段重点是做好可研、路演等工作募集足额规模的资金。募集资金到位后，基金管理公司按照基金章程，收取约定的管理报酬。

基金管理公司是指依据有关法律法规设立的对基金的募集、基金份额的申购和赎回、基金财产的投资、收益分配等基金运作活动进行管理的公司。证券投资基金的依法募集由基金管理人承担，基金管理人由依法设立的基金管理公司担任。

基金管理人负责制定投资方案，并对所投企业进行监督、管理；按基金公司章程规定向基金投资者披露基金投资运作、基金管理信息服务等信息。定期编制基金财务报告，经有资质的会计师事务所审计后，向基金董事会（持有人大会）报告；基金公司章程、基金管理协议中确定的其他职责。

政府作为投资者主要作为LP（有限合伙人）向基金投资。有限合伙私募股权基金的财产独立于各合伙人的财产。作为一个独立的非法人经营实体，有限合伙制私募股权基金拥有独立的财产;对于合伙企业债务，首先以合伙企业自身的财产对外清偿，不足部分再按照各合伙人所处的地位的不同予以承担;在有限合伙企业存续期内，各合伙人不得要求分割合伙企业财产。由此，保障了有限合伙制私募股权基金的财产独立性和稳定性。有限合伙人的具体规定可通过《中华人民共和国合伙企业法》进行深入了解。

政府出资产业投资基金社会资金部分应当采取私募方式募集，募集行为应符合相关法律法规及国家有关部门规定。政府采取的私募方式与传统私募基金有所不同。

法律依据：《中华人民共和国公司法》 第六条 设立公司，应当依法向公司登记机关申请设立登记。符合本法规定的设立条件的，由公司登记机关分别登记为有限责任公司或者股份有限公司；不符合本法规定的设立条件的，不得登记为有限责任公司或者股份有限公司。法律、行政法规规定设立公司必须报经批准的，应当在公司登记前依法办理批准手续。

F. 政府出资设立投资基金，应由财政部门报什么部门批准

应当由财政部门或财政部门会同有关行业主管部门报本级政府批准。

财政部通知印发的《政府投资基金暂行管理办法》明确：政府出资设立投资基金，应当由财政部门或财政部门会同有关行业主管部门报本级政府批准。
办法指出，各级财政部门一般应在以下领域设立投资基金：支持创新创业；支持中小企业发展；支持产业转型升级和发展；支持基础设施和公共服务领域。
办法表示，设立政府投资基金，可采用公司制、有限合伙制和契约制等不同组织形式。

G. 政府引导基金有哪些最新法律法规

关于政府引导基金，2008年由发改委、财政部、商务部共同出台的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》（国办发（2008）116号）作出了专门规定。