顶层已立法

① 建筑设计规范规定顶层建筑突出面积占屋面多少不计算层数

对于《住宅设计规范》中的4.0.5条对住宅楼的层数计算做出了相关规定，但是这里没有说对于顶层建筑突出面积占屋面面积的多少要记入层数。

上图截图中，第三小条有说层高小于2.2m的架空层和设备层是不计入自然层数的。

② 请结合材料一.运用辩证唯物论的知识分析四中全会对全面推进依法治国作出顶层设计的正确性

此次会议直面中国法治建设的突出问题，并对科学立法、严格执法、公正司法、全民守法、法治队伍建设等进行了比较全面、细致的部署。强调了依宪治国与依宪执政；着重指出“党的领导”和“社会主义法治”的有机统一性，只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家做主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进。不难看出，会议描绘的是一个同西方模式不同的、具有务实风格的中国法治蓝图。中国有自己的文化传统与独特国情，法治也不可能照搬西方模式。从这个意义上说，此次四中全会是中共对自己应该如何“依法治国”作出的一次关键性“顶层设计”。这既是中共新一届领导集体对执政承诺的一次落实，对执政能力的一次加强，也是引领中国向着实现民族复兴伟大目标的一次跨越。

③ 党的十八大如何体现了科学立法原则

科学立法不仅包含了对立法质量的要求，也包含了完善立法、为执法司法守法提供法律依据的意蕴。科学立法本身也要求根据经济社会发展的客观需要及时制定、修改法律法规，不断健全法律制度。新中国成立以后，特别是改革开放30多年来，我国的立法工作取得了举世瞩目的成就，逐步建立起了中国特色社会主义法律体系。2011年春，全国人民代表大会宣告中国特色社会主义法律体系形成，这是我国社会主义民主法制建设的重要里程碑。根据国务院新闻办公室2011年10月27日发布的《中国特色社会主义法律体系》白皮书，截至2011年8月底，中国已制定现行宪法和有效法律共240部、行政法规706部、地方性法规8600多部，涵盖社会关系的各个方面的法律部门已经齐全，各个法律部门中基本的、主要的法律已经制定，相应的行政法规和地方性法规比较完备，法律体系内部总体做到科学和谐统一，中国特色社会主义法律体系已经形成。在形成中国特色社会主义法律体系的基础上，党的十八大报告指出，要推进科学立法，完善中国特色社会主义法律体系；党的十八届四中全会进一步要求形成完备的法律规范体系，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。完善法律体系，需要着重做好以下几个方面工作：

1 努力使每一项立法符合宪法精神。宪法是国家根本大法，在我国法律体系中处于核心地位。党的十八届四中全会要求“使每一项立法都符合宪法精神”，“健全宪法实施和监督制度”，这是对立法工作的重大要求。立法符合宪法精神，主要是要做到：（1） 一切法律法规都不得与宪法相抵触。我国实行的是统一而又分层次的立法体制，在不同层次的法律规范中，宪法具有最高的法律效力。（2） 制定、修改法律法规要以宪法为根本依据。宪法规定了国家的根本制度，具有最大的权威性、稳定性，是制定、修改法律法规的基础和依据。（3） 制定、修改法律法规要体现贯彻实施宪法的要求。宪法规定了一个国家的性质、公民基本权利和义务等重大问题，但要落到实处，还必须有相应的法律法规作出进一步具体规定。完善宪法相关法，健全宪法实施的法律制度，是完善法律体系的重大任务。

2 充分发挥立法的引领推动作用。法的功能和作用一般可归纳为两个方面：一是规范功能，二是社会作用。法的规范作用和社会作用之分的观点，是由英国新分析实证主义法学家拉兹首先提出的。立法的引领推动作用，更多或者主要体现在法的社会作用上。历史经验充分证明，法对行为方式的养成和社会生活的引领，具有十分重要的作用。当前，我国正处在改革发展的关键时期，转变发展方式的任务相当繁重，解决社会深层次矛盾的压力非常大，法不仅是实践经验的总结，更需要做好顶层设计，引领改革，推动发展。发挥立法的引领推动作用，最重要的是要做到立法决策与改革决策相衔接、相同步，做到重大改革于法有据，先立法、后行动，立法主动适应改革和经济社会发展的需要，确保党的路线方针政策成为社会一体遵循的法律规则，真正将法治作为治国理政的基本方式。

3 切实加强重点领域立法。按照构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系的要求，当前和今后一段时期，应当重点在完善社会主义市场经济体制、加强民主政治建设、促进文化事业发展、保障和改善民生、推进社会治理体制创新、保护生态环境等领域，着力研究和推进立法工作。建议重点加快制定基本医疗卫生法、慈善事业法、公共图书馆法，制定、修改土壤污染防治法、大气污染防治法、食品安全法等，引领推动相关领域改革；加强财政税收立法，落实税收法定原则，在2020年前，全部将国务院根据授权制定的税收方面的行政法规制定法律；制定行政机构编制法、行政程序法、行政收费法、国家公务人员财产申报法，修改立法法、有关组织法、行政复议法、行政诉讼法等，完善国家机构设置、运行监督程序和反贪污腐败等方面法律制度；制定公共文化服务保障法、文化产业促进法等，促进公共文化服务均等化和文化产业发展；制定社会组织法、社区矫正法、社会救助法、电信法，修改刑法、军事设施保护法等，完善社会管理和公共安全方面的法律制度。

4 更加注重法律法规的修改完善。法律体系是动态的、发展的、开放的，它需要随着改革开放和社会主义现代化建设的推进而不断完善。立法工作要把握改革要求、发展变化，统筹做好立、改、废、释工作。及时对现有法律法规修改完善，是完善法律体系的一项重要任务。要通过法律法规修改、废止和立法的解释等方式，及时对现行法律法规进行补充完善，努力使法律制度适应发展变化的现实情况。要建立法律法规定期清理工作制度，适时开展法律法规清理工作。

5 积极探索法的编纂工作。法的编纂又称法律编纂、法典编纂，是指“将现存同类法或同一部门法加以研究审查，从统一的原则出发，决定它们的存废，对它们加以修改、补充，最终形成集中统一的、系统的法”。法的编纂有助于推动法制统一，促进法的体系完善，有助于实现法的科学化、系统化。在中国古代，唐朝《永徽律》就是在《武德律》、《贞观律》两部法典的基础上编纂的；在大陆法系国家，《法国民法典》、《德国民法典》就是经过编纂而成的法典；在美国，有经过编纂而成的统一的联邦刑法典、商法典等。目前，中国特色社会主义法律体系已经形成，可以在总结过去立法经验，改造、统一、简化有关同类法的基础上，编纂《刑法典》、《民法典》、《商法典》。法典编纂的时机已经成熟，法典编纂的时代已经来临。

④ 电子政务顶层设计有何重要意义

社会综合治理是党领导的社会主义建设的必然要求，我国的社会治理由过去的“综合治理”转为“平安建设”是一个重大的进步和创新。虽然平安建设不是郑州最早提出的,但郑州经验为平安城市建设的科学内涵提出了自己的看法,即“9+X”模式,并且建立了一套行之有效的制度。

我们需要在四个全面战略格局背景下来看郑州市实现社会治理模式转变的经验,金鹏信息专家认为其如下七条经验值得肯定:

一、深化平安建设,安全幸福为本

从全国的情况看,一般的平安建设推行已久,而郑州推行的是深化平安建设,它的出发点和归宿点在于安全为本、幸福为本、民心为本。

二、整合社会资源,全民共建共享

这一点,前面发言专家谈的较多,我就不展开了,只要看看郑州各类社会组织、各类志愿者参与社会治理工作的大格局和正能量,就可知概况。

三、抓住疑难重点,建设善治区域

比如“9+X”的重点行动经验。我们去开发区,他们提供的经验就是规定动作9,后面用其他颜色标志出自选动作3,就是9+3,也即根据不同时空条件来确定各基层、领域的疑难重点,更有效地建设善治区域。此经验符合郑州的实际且有成效,值得点赞和推广。

四、深入宣传发动,加强督导考核

此点是以往人们坚持群众路线、落实责任机制的通行经验,用到深入平安建设也收到了很好的效果,这也是值得点赞和推广的。

五、保障队伍建设,优化执法环境

郑州的做法表明,必须按照党的十八届四中全会要求抓好法治队伍建设,才能在高层决策、顶层设计和基本方针确定之后,由上往下直到基层都能扎实推进;同时,须要不断改善执法环境,否则,执法工作、社会治理没有良好环境,得不到社会各方理解和支持,那就不能持久;其次,从建设法治中国的愿景来看,郑州的做法回应、契合了现代法治的新趋势、新理论。

六、郑州网格化管理经验，民主参与共治理论

党的十八大以来特别强调治理,这不是简单地要求加强管制的含义,而是指公众参与、政民合作、共同治理。郑州的做法充分体现了这一点,顺应了现代法治的新趋势,既与世界接轨,也是中国特色,其实质是增强民主性、走向民主化。

七、运用精细法治建设理论

改革开放后我国开始注重法治建设,但与经济建设一样,过去是粗放发展,无论立法、执法还是司法,都存在粗糙、欠科学、操作性不强等问题。到现在,我国法治建设开始进入精细化、民主化、科学化发展阶段,如果我们对此未有深刻认识、未予足够重视,仍搞粗放式的法制建设,就会产生许多弊端和矛盾。在社会治理领域,也须要有精细化的法治建设理论作指导,郑州正是按此方向探索前行,其创新精神可嘉。
金鹏信息智慧城市解决方案

⑤ 人大主导地方立法的程序有哪些

一、对地方人大及其常委会在立法工作中的主导作用的认识

自1979年地方组织法赋予地方人大及其常委会立法权以来，地方立法为国家立法积累了有益经验，为地方治理提供了法治保障，对保证宪法、法律和行政法规在本行政区域内有效实施，促进改革开放和社会主义现代化建设发挥了重要作用。但在30多年的地方立法实践中，特别是改革开放以来，由于社会管理事务的日益复杂和民众需求的多元化，社会各方面对立法的需求越来越迫切，行政部门主导立法的模式虽然在一定程度上提高了立法效率，满足了特定历史条件下经济社会发展对立法的需求，但由此产生的部门利益法制化等问题严重影响了地方立法质量的提高。为适应全面推进依法治国需要，修改后的立法法从法律层面上对我国现有立法体制机制的完善作了顶层设计，强调人大及其常委会要加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。对地方人大及其常委会而言，充分发挥在地方立法工作中的主导作用，用好、用足、用实立法权，既是科学立法、民主立法的本质要求，也是坚持和完善人民代表大会制度的应有之义，是立法工作与时俱进适应改革发展的迫切需要。

我们理解，地方人大及其常委会在立法工作的主导作用主要包含以下三个层面：一是在立法总体思路上统筹考虑。在党委的领导下对立法工作进行通盘考虑、总体设计，突出人大统领立法工作全局的作用，紧紧围绕经济社会发展的大局和改革发展稳定的全局来谋划和组织立法工作，增强立法的针对性、及时性和系统性，发挥立法的引领、推动作用。二是在立法具体环节上统筹协调。在立项、起草、审议、修改等各个环节发挥统筹协调作用，合理配置立法资源，牢牢把握立法进程，既充分调动政府、社会等有关各方的积极性，妥善平衡各方需求，积极回应社会关切，又要防止部门利益干扰，树立立法机关的权威性。三是在法律制度设计上的决策主导。对法规中涉及公民有关权利、义务的确定，执法主体权力、职责的设置，以及具体法律责任条款的设定等内容，在把握合法性、合理性原则和进行科学论证的基础上，敢于决策，善于决策，在矛盾的焦点上“划杠杠”。

二、地方人大及其常委会在地方立法工作中主导作用发挥的现状及问题

（一）对地方立法工作统筹协调不够。从当前地方立法实践看，地方人大及其常委会无论是在立法的总体思路、顶层设计方面，还是在立项、起草、审议等立法具体环节方面，统筹协调作用发挥不够。

1．对立法与改革关系的处理统筹考虑不够。改革开放初期，我国的法律体系还不健全，法律法规数量较少，而改革发展的任务重、时间紧，因此这一时期的改革更多的是“先破后立”，往往是改革实践走在前面，然后通过立法来确认、巩固改革成果。这种“先改革、后立法”的总体思路虽然一定程度上促进了当地的经济建设，推动了改革发展进程，但也存在严重弊端，比如，一些改革措施的“良性违法”得到认同并体现在法规具体条文中，出现了立法者“闯法律红灯”的现象。现在，在全面推进依法治国新常态下，特别是在中国特色社会主义法律体系形成之后，国家社会生活各方面总体上实现了有法可依，很少有法律的空白领域，因此，如何统筹处理立法与改革的关系，实现立法决策与改革决策相衔接，是地方人大面临的重要课题。

2．对人大与政府在立法中的角色定位统筹考虑不够。地方人大对哪些事项必须由人大立法，哪些事项可以由政府制定规范性文件，统筹考虑得不够。立法实践中有的时候存在一些应当制定地方性法规的事项，地方政府却制定了规范性文件，规避了人大立法程序；有的不是必须制定地方性法规，通过制定规范性文件就可以满足实际管理需要的事项，最后却进入了人大立法程序，立法资源被过度使用导致“繁法扰民”。

3．对立法队伍建设统筹考虑不够。长期以来，人大及其常委会比较注重人大立法工作专门机构的建设，而对人大代表、常委会组成人员的立法能力建设有所忽视。在抓立法队伍建设的时候，往往更注重专门机构的设置和专业力量的配备，对人大代表和常委会组成人员的立法培训不够重视，直接影响了法规审议质量。另一方面，人大及其常委会、政府对本地区政府法制队伍建设也统筹考虑不够。一些由人大组织专题教育培训、法制讲座、立法研讨会等活动，邀请政府法制部门参与的并不多；平时交流更多的是业务往来，人才互相交流的渠道不畅通，立法工作中的新动态、新要求、新思路等信息共享不够，等等。

（二）对确定具体立法项目的主导不够。从立项工作的实际情况看，人大被动“等米下锅”的现象较为普遍。政府及其部门对一些工作中亟需或者涉及本部门切身利益的立法项目，争先上报；而对一些涉及多部门且分歧较大或者复杂利益关系、社会矛盾集中的立法项目，往往积极性不高，无法立项。虽然在立项的程序上，要求拟列入年度立法计划中的项目须是经过充分调研论证，具备立法的必要性、可行性，并经人大常委会主任会议讨论通过后才能确定,
但由于在立项的前期环节，人大主动调研不够充分，缺乏有效的工作机制和专门的信息渠道来全面系统地掌握社会立法需求，因此很容易受到政府及其部门立法积极性的制约和影响，导致制定的立法规划计划往往更多是各部门立法建议项目的简单拼盘汇总，或是平衡各部门意见后的妥协结果。

（三）对法规起草工作主导不够。目前，大多数法规草案是由政府部门起草，人大自主起草的法规草案比重偏低，且多数是涉及人大履职、民主法制建设等方面的立法项目，涉及具体行政管理事项的较少。虽然政府有关部门长期在一线从事相关具体工作，在其工作领域对相关业务更为熟悉，在法规起草上有一定优势，但是行政机关受其权限和视角的影响，往往将立法的注意力集中在强化行政管理职能上，而忽视全局利益和社会利益，存在部门利益倾向；一些综合性较强、需要多个部门联合起草，或者社会矛盾比较集中、各方意见分歧较大的项目，部门经常互相推脱，不愿意牵头起草，导致一些重要法规迟迟不能出台。

（四）人大代表在立法中的作用发挥不够。从目前人大代表参与立法的现状来看，代表作用发挥得仍然不够理想。一是代表议案和意见建议及时转化为立法规划计划的数量非常少。二是立法过程中代表参与立法的广度和深度不够。邀请代表参加立法调研、论证、听证等活动不足，特别是基层人大代表表达意见的途径有限，难以实质性参与立法活动；代表列席常委会会议的效果不够理想，确定列席代表名单时没有综合考虑代表的专业特长、职业特点等，导致难以提出高质量、有针对性的意见和建议；存在“重意见收集、轻处理反馈”的问题，影响了代表参与的积极性。

地方人大及其常委会在立法主导作用发挥方面存在的这些问题，我们认为原因是多方面的，比如对人大常委会作为国家权力机关的认识不够，立法制度的顶层设计还不完善，科学合理的立法工作机制有待健全，立法队伍建设相对滞后等等，但其中一个很直接的原因就是人大主导立法能力不够，与立法任务不相适，主要表现为：一是作为立法主体的常委会组成人员在结构上需要进一步优化。兼职委员多、专职委员少，由于兼职委员一般都有繁重的本职工作，很难投入更多精力用于立法工作。其次，专业人才数量较少，尤其缺乏精通法律、财经等方面的人员。二是专门委员会专业化水平有待提高。组成人员专业构成不合理，法律专业人员偏少；来源单一，大多是领导干部和企事业单位负责人，专家学者和基层人员偏少；兼职委员较多，不能保证经常参加立法调研和审议活动。三是当前地方立法工作队伍建设存在一些问题。有的立法工作者对实际情况特别是基层情况和人民群众意愿了解不够，不能摆脱部门利益的掣肘；立法工作队伍建设的体制机制有待完善，干部知识结构单一、年龄结构偏大，干部队伍流动缓慢，进出通道不畅等等。

三、新形势下发挥地方人大及其常委会在立法工作中主导作用的路径和措施

在新起点上发挥好人大及其常委会在立法工作中的主导作用，要着力坚持党的领导这个根本，抓住立法工作的组织协调这个关键，突出立法工作机制的健全完善这条主线，强化立法队伍建设这个根本保障。

（一）坚持党的领导是根本

党对法治的领导，一个重要方面就是领导立法。坚持党对立法工作的领导，就是要确保党的主张通过国家立法机关，按照法定程序转变为国家意志，使之成为全社会一体遵循的行为规范和准则。因此，人大在立法中的主导作用，必须是在党的领导下的主导作用；越是坚持党的领导，就越能有效地发挥人大的主导作用，保证立法正确的政治方向。地方人大在立法工作中需要不断完善党委对立法工作中重大问题决策的程序，凡立法工作规划、年度立法计划、重要的立法项目以及立法队伍建设等，都要及时通过常委会党组向党委请示汇报，积极争取党委的支持。凡立法中涉及重大体制和重大政策调整的，决策权在党委，必须由党委讨论决定，以确保重大立法决策体现党的主张和人民的共同意愿。有些问题虽不涉及重大体制和重大政策调整，但社会高度关注、各方面意见分歧较大、无法协调形成共识、利益博弈难以平衡的，也应当由常委会党组向党委报告，由党委决策。

（二）抓好统筹协调是关键

一是统筹协调立法与改革相衔接的关系。对各方面提出的改革思路和措施，主动从立法上研究可行路径和解决办法，确保改革在法治轨道上推进。同时，突出发挥立法的引领和推动作用，对实践证明行之有效的改革措施，及时上升为地方性法规；对现行地方性法规规定与改革决策不一致的，及时予以修改或者废止；需要法规授权的，按照法定程序作出授权；对改革的方向确定了，但具体怎么改、制度怎么设计还没有成熟意见的，应当有一定的前瞻性，为将来的改革发展预留空间。

二是统筹协调人大与政府在立法中角色定位的关系。进一步完善与政府及相关部门的立法工作联系沟通机制，对立法过程中出现的重大问题、重大事项，加强与政府及有关部门的协调沟通，特别是对法规草案涉及的管理体制、职责分工、机构编制、预算安排等存在重大分歧的，要认真研究、协调，有的问题可以让政府先行协调，提出方案；或者引入第三方评估，向党委请示报告，由党委决策。

三是统筹协调人大法工（制）委与有关专门（工作）委员会作用发挥的关系。加强法工（制）委与有关专门（工作）委员会的协调配合，发挥“统”与“专”两个优势，做到1+1＞2。有关专门（工作）委员会开展立法调研活动，应当有针对性地邀请法工（制）委参与，以便于提前了解法规中的重点、难点问题。法工（制）委在法规草案进入常委会一审之后，应当邀请有关专门（工作）委员会参与对法规草案的修改和调研活动；审议法规草案时，邀请有关专门（工作）委员会成员列席会议。

（三）完善工作机制是主线

1．完善立法选项机制，牢牢抓住法规立项的主动权

一是拓宽立法项目来源。结合经济社会发展需要、人民群众立法需求以及上位法制定修改情况，及时收集相关立法信息，加强立法调研，梳理、研究提出计划建议项目。广泛向社会公开征求立法项目，更多地向常委会组成人员、人大代表、下一级人大常委会、基层立法联系点、社会组织等征集立法项目。

二是加强立法项目的评估论证。建立完善立法选项评估论证制度，加强与有关方面的沟通联系，科学确定立法项目。在听取项目提出单位关于项目调研论证情况的报告后，组织有关专门（工作）委员会、常委会立法顾问及有关专家学者等，对建议项目的立法依据、必要性、可行性以及法规可能产生的社会影响、社会效果等进行评估论证。

三是重视人大代表提出的立法议案和建议。不断完善代表议案、建议与立法规划计划编制相衔接的机制，将关系本地发展大局、关系人民群众切身利益、条件相对成熟的立法建议项目优先列入立法计划。同时，建立完善相关机制，为人大代表参与立法创造条件。

2．完善法规起草机制，把握法规起草的主导权

一是逐步提高人大自主起草法规的比重。进一步充实相关专门委员会、常委会工作机构的立法力量，拓宽人大自主起草法规的范围，逐步提高自主起草法规比重。建立由人大相关专门委员会、常委会工作机构组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法规草案制度，对法律关系复杂、涉及面广、协调难度大的立法项目，还可以吸收人大代表、专家学者、社会团体等参与起草。同时，也应注重借助外力，对法规中涉及管理体制、机构编制、部门职责、经费保障、执法队伍等方面的内容，要充分听取政府及相关部门的意见；对法规中专业性较强、需要调研论证的内容，可以委托高等院校、科研单位等研究，为立法提供智力支持。

二是完善委托第三方起草法规机制。对部分专业性、技术性较强或者涉及多个执法主体和不同利益群体、立法难度大的立法项目，可以采取委托高等院校、科研机构、社会团体起草的形式，发挥专家学者在立法工作中的智囊作用。同时，为确保委托起草的质量，人大要全程参与委托起草过程，向受托单位明确立法宗旨、基本思路和原则，并及时就起草中的重点、难点问题加强指导。

三是完善人大提前介入法规起草机制。现阶段，考虑到人大立法力量有限，政府在立法工作中仍将发挥重要的基础和支撑作用，因此，除了一些综合性、全局性、基础性的立法项目，多数法规草案的起草工作还是应当由政府法制机构及相关部门承担。在这种情况下，相关专门委员会、法制工作机构要提前介入到法规的起草工作中，对法规草案内容的合法性、合理性、规范性及时进行指导。同时，及时掌握立法进展情况，对起草中涉及的重点、焦点、难点问题进行指导和协调，把在起草过程中发现的矛盾和问题解决在法规草案提交人大常委会审议之前。

3．完善法规草案审议机制，提高审议质量

一是加强专门委员会审议。有关专门（工作）委员会应发挥“专”的优势，把握好法规草案审议的第一道关口，对立法的必要性、成熟性、可行性进行充分调查、论证和研究，解决立不立法、能不能立法的问题；同时对法规草案涉及的重要制度、工作机制等问题，特别是起草阶段各方意见不一致的问题进行研究并提出意见。法制委要注重发挥“统”的作用，根据常委会组成人员、有关专门委员会的审议意见和其他有关方面的意见进行统一审议，重点调研、审议法规草案的合法性、合理性、规范性问题，并在审议结果的报告中全面、准确地反映各方面的意见以及意见吸收情况。

二是改进常委会审议。首先，合理划分常委会会议一、二审的重点内容。一审应侧重审议立法必要性、可行性，重要制度设计的合理性，以及是否与上位法相抵触等问题；二审应侧重审议法规草案的修改情况，包括意见的吸纳情况、存在的主要矛盾和分歧、各方面的协调共识等问题。其次，改进审议程序。综合考虑法规草案的社会关注度、常委会组成人员审议意见等因素，增加“隔次审议”，保障有充足的时间开展调研论证和对法规草案进行修改完善。同时，在审议的形式方面，除了采取分组审议外，还应选择社会关注度高、利益关系复杂的法规，对其中主要问题召开联组会议或者全体会议进行审议，以便常委会组成人员充分发表见解。

三是探索开展人民代表大会审议。重视发挥人民代表大会的立法职能，可以每届选择一两件关系本地区经济社会发展大局、关系人民群众切身利益、社会普遍关注的法规，在常委会审议后适时提交人民代表大会审议通过。

4．完善人大代表参与立法机制，拓宽人大代表参与立法渠道

在编制立法规划计划时，充分听取和吸收人大代表的意见。确定年度立法计划时，将代表议案和建议、批评、意见中相对集中的热点、难点问题作为重要依据。组织开展立法调研、听证、论证、修改、评估等活动，邀请相关专业领域的人大代表参加，增加一线代表、基层代表参加活动的数量。设立人大代表法制专业小组，结合代表的职业和自身兴趣、专长，围绕常委会年度立法计划，有针对性地组织代表参与地方立法工作。完善人大代表列席常委会会议、专门（工作）委员会会议制度，增加列席人数，扩大列席范围。

5．完善公众参与立法机制，扩大公民有序参与立法

一是完善公民参与立法的制度措施。完善公民旁听人大常委会会议制度，拓展旁听人员范围，增加旁听人员名额；探索实行立法听证的简易程序，根据实际情况，务实、灵活、多样地进行立法听证，可以请进来，可以走出去，可以一对一地听、一对一地反馈，也可以集中听取、集中汇总通报；完善立法基层联系点工作机制，在下级人大常委会、高等院校、社区等设立立法基层联系点，更直接、更便捷地了解基层组织和人民群众对地方立法的需求。

二是改进法规草案公开征求意见的方式方法。在公开征求法规草案意见建议时，一并公布法规的立法背景、法规中拟解决的重点问题、拟采取的立法措施等内容，增强针对性。在征求意见的形式上，广泛通过报刊、电台、电视、网络、手机短信和立法官方微博等媒体和现代通信手段发布公告、消息和公益广告，公布法规草案，引导社会公众关注和讨论。此外，还要探索建立社会公众意见吸纳情况反馈机制，及时向社会公布意见吸纳情况，并实行奖励制度，激发公众参与立法的热情。

三是重视发挥政协委员、民主党派、社会团体等在立法中的作用。进一步健全完善政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织参与立法的相关机制，拓宽参与主体，扩宽参与途径，增加参与实效。在参与主体方面，综合考虑可行性、代表性和时效性等方面因素，把自愿报名、随机抽样和指定参与等方式结合起来，拓宽参与主体的覆盖面，增强参与主体的代表性和均衡性。在参与途径方面，除了发送书面征求意见函，还可以组织召开立法座谈会、论证会、听证会、说明会和立法评估等活动，使参与主体能充分表达其意见主张。在成果的运用方面，对意见建议原汁原味整理并形成书面报告，逐条逐项加以研究，作为立法的重要参考。对能吸收的意见充分吸收，并及时予以反馈。

（四）加强队伍建设是保障

人大在立法工作中主导地位的实现，还有赖于建设一支正规化、专业化、职业化的立法队伍。适应新常态下立法工作的新要求，地方人大及其常委会必须全方位、多途径、多渠道加强立法工作队伍建设，为人大发挥立法主导作用提供人才保障。

一是强化立法力量配备。首先，增加具有法律理论水平和法治实践经验的常委会组成人员比例和法制委委员比例，逐步提高人大常委会专职委员比例，充实各专门（工作）委员会中经济、法律、科技、文化等方面的专业人员，注重从人大常委会工作机构负责人中优先考虑组成人员人选。其次，加强立法工作机构建设，充实立法工作人员，建立从符合条件的基层干部、法官、检察官、律师、法学专家中选调、招录既懂法律又了解基层情况的立法工作者制度。

二是强化立法工作人才培养机制。强化立法工作人员的教育培训，通过培训进修、挂职锻炼、出国（境）研修、理论研讨等多种形式培养立法工作人才。鼓励立法工作者多到基层调研，拓宽立法工作者基层锻炼渠道，除到其他党政机关挂职锻炼外，也可以选派立法工作者到院校、企业、社区等见习、挂职。

三是强化立法工作人才交流机制。建立完善干部轮岗交流机制，形成立法、执法、司法三支干部队伍交流方案和举措，畅通立法机关与党委政府及其部门的干部交流渠道。

⑥ 思修 中国推行依法治国的难点是什么

我国法治建设面临的主要矛盾

江必新

▶社会领域的治理问题仍然是当前我国法治建设的突出薄弱环节，构成了建设法治中国的一个显著短板

▶违法成本极低、守法成本相对畸高，不仅诱使当事人违法，更重要的是守法者吃亏，违法者赚便宜，进而劣胜优汰

▶实现人心大治，不仅要强化规则意识、诚信意识，还要使法治精神浸润人心

法治中国是法治国家、法治政府、法治社会一体建设的中国。现实表明，社会领域的治理问题仍然是当前我国法治建设的突出薄弱环节，构成了建设法治中国的一个显著短板。建设法治社会是全面深化法治的固本之举，是法治一体建设的重中之重。要推进法治社会建设，首先必须清醒认识当前法治社会建设中的诸多矛盾，并从对矛盾的分析入手，厘清法治社会建设的进路。当前我国法治建设所面临的主要矛盾有七。

一是公民权利意识觉醒与维权理性不足之间的矛盾。表现为：一方面渴望用法律来保护自己的利益，另一方面却不满法律程序上的种种限制；一方面认为他人违法侵害其权益，另一方面自己却坦然违法、钻法律漏洞；一方面以法律为武器，另一方面却容易以极端方式维权。这些矛盾导致维权与违法往往交织难辨。

二是对公权力机关的诉求日益增长与对公权力机关的服从、配合与支持日益淡化之间的矛盾。大部分人仍有遇事找政府解决的习惯，而且在新的形势下其诉求愈加多元复杂。与此同时，由于缺少对公权力机关必要的信任，对其服从、配合、支持的程度则日渐降低。这种下降状态又反过来削弱公权力机关满足人民群众诉求的能力和资源。

三是对依法治国方略和法律至上原则的抽象认同与人情、关系、私利、政绩大于“国法”的行动之间的矛盾。在我国，厉行法治早已是共识，宪法法律至上也获得了最广泛的观念认同。但在具体的行动中，特别是关系到自身利益的事务上，人情、关系、私利、政绩等不正当考虑迅速成为行动者决策的主要考虑因素，处于至上地位的法律被架空。

四是公权力机关的退位、归位与市场机制和社会组织发育仍不成熟之间的矛盾。国家治理现代化的过程是公权力机关退位和归位，理性再定位的过程。但由于市场机制仍不健全，社会组织仍不规范，市场机制和社会组织往往难以担当起合格的公共产品或公共服务提供者的角色，导致公权力的进退维谷。

五是严格执法和公正司法的要求与法律质量整体上仍不理想之间的矛盾。法律的生命在于实施。严格执法、公正司法是法治国家的必然要求。然而，虽然中国特色社会主义法律体系已经形成，立法质量已在不断提高，但仍有一些法律尤其是低层级的法律规范质量不高、类型化不够、科学性不足，将执法和司法带入或难以实施，或实施冲突，或实施背反的多难困境。

六是严厉制裁违法行为的要求和期待与违法成本极低、守法成本较高之间的矛盾。普遍守法是法治社会的当然特征，严厉制裁违法行为是保障法治权威和发挥法治威慑力的必要条件。但是现实中，在一些方面，由于责任设置过低，特别是查处率不高，导致违法成本极低、守法成本相对畸高，不仅诱使当事人违法，更重要的是客观上造成“逆向选择”、守法者吃亏，违法者赚便宜，进而劣胜优汰，并导致普遍违法。

七是中国当下社会问题的复杂性和独特性与应对方式的简单化、低效化之间的矛盾。社会事务日新月异，纷繁复杂，情况和形势与以往任何时候相比都发生了极大的变化，社会改革进入攻坚期，社会发展进入黄金期，社会矛盾进入漩涡期，治理难度在加大，复杂性在加深，利益冲突在加剧；然而社会管理模式仍然滞后，不少应对方式过于简单、低效，难以适应形势的发展变化。

要应对和破解上述矛盾，需要系统治理。

第一、价值建设，使法治精神深入人心。法治社会的根本问题在于将法治理念、法治信仰内化于人心，成为社会成员决策和行动的基本指引。当前人民群众已经有一定的法治意识，但牢固的法治理念尚未确立。实现人心大治，不仅要通过立法、执法、司法着力强化规则意识、诚信意识、权利义务统一意识、责任意识，还要透过多途径、全方位的理念引领价值观建设，使法治精神浸润人心。

第二、基层调整，使治理畅达“末梢神经”。体制问题具有决定性。我国传统上从中央到基层的纵向层级化管理体制倚重“生产经营单位”和“基层组织”。但从目前的情况来看，存在着在“最后一公里”失灵的问题。建议以确立社区的法律地位为主要方式，重塑我国社会的基层组织形态，确保国家与其成员之间的“传感”途径畅通。

第三、制度改进，使规范体系管用。高度重视法律规范质量的提高，尤其是要重视法律规范的针对性、系统性以及可实施性的问题。积极完善社会领域的法律体系，推动构建和完善社会自治规则，合理配置实施资源，努力创造实施条件，保证国家法律和社会规则相互配合协调发挥作用。

第四、秩序建构，有效控制不当社会行为。在简政放权的同时要强化对市场活动的监管和市场秩序的维护。在培育社会组织的同时加强对社会组织外部行为的规范和内部治理的引导。要切实解决专业中介组织为谋求自身利益最大化而扭曲市场规则的问题，要全面提升社会组织参与社会治理的诚信和公信，透过秩序的建设和维护持续规范市场行为和社会行为。

（作者为最高人民法院党组副书记、副院长）

负面清单：一种新的治国理政模式

王利明

▶对市场主体，是“法无禁止即可为”；而对政府，则是“法无授权不可为”

▶只要不是负面清单列举的事项，政府无权进行审批，这实际上就已经形成了对政府权力的一种有效的规范和制约

▶负面清单管理模式的规则十分透明、公开，法律不禁止就可以直接进入，不需要进行烦琐的审批，也非常有效率

所谓的负面清单，也称为“否定清单”、“负面列表”等。最初它主要出现在有关国际贸易投资法的领域，后来作为一种国家管理经济和社会的模式确定下来。负面清单管理模式，它是指由法律法规列举一些禁止或者是限制市场主体进入的事项，对于法律法规没有做出禁止和限制列举事项之外的领域，可以由市场主体自由地进入，法律不作干预。

十八届三中全会决议指出，实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。实际上就是在这个决议里，已经把负面清单管理，作为一项国家治理的一种重要的方式方法确立下来了。从管理模式上来说，为什么说它是我们新时期治国理政的重要方法？

首先，负面清单管理给予市场主体广泛的行为自由，可以有效激活市场主体的潜在活力。现代社会任何国家的立法者，能力都是有限的，很多的事情是立法者在立法时所无法预见的，立法者不知道什么是好的，从而无法相应的强制性要求别人去做。市场主体能否进入这些领域，必然成为法律调整的空白地带，大量的是法律调整的空白地带，也有人把它称之为“法律的沉默空间”。

在这样的一个空白地带，正面清单管理模式和负面清单管理模式，完全采取了不同的看法。正面清单管理这样的模式下，它实际上受传统的计划经济的影响，对这样一个法律沉默的空间，并不允许市场主体就可以直接地进入，能否进入，很大的程度上，实际上还是要由政府来决定，这样市场主体的行为的空间其实是受到了很大的压抑和限制。但是负面清单管理认为，只有法律法规明确禁止或限制的领域，市场主体才无法进入，凡是清单没有列明的领域，市场主体均可以进入。因此，与正面清单相比，负面清单模式赋予了市场主体更充分的行为自由。凡是法无禁止的，即推定市场主体有行为的自由，在“法律的沉默空间”，政府机关也不得设置额外的审批程序，实际上就给了市场主体非常大的行为自由，这种自由其实就是经济活力的保证。

第二，为什么说它是一种新的治国理政的模式？就是因为它能够有效地限制和规范公权，尤其是规范审批权。审批实际上是政府部门权力的一个最集中的体现，它直接决定了针对谁，能够干什么，其实也是对资源的一种分配。在正面清单管理模式下，法律虽然没有规定，但是政府依然还是在管理，政府实际上通过规章等各种规范性文件，仍然在限制着领域的进入，我们的许多规章其实都有几个特点，首先就是宣布这个事归我管，二是要求大家都要报批，三是不报批我就要处罚。

那么一旦实行负面清单管理以后，凡是负面清单之外的，凡是法律没有限制，没有禁止的，所有这些部门领域，不得再进行审批。这就意味着只要不是负面清单列举的事项，政府无权进行审批，这实际上就已经形成了对政府权力的一种有效的规范和制约。所以它体现了法制的一个基本的精髓，这就是规范公权。

第三，这种模式使政府的行政行为更加公开透明。法治所追求的一个重要的目标就是，要实现公开的、透明的、可预期的效果。负面清单管理可以说在很大的层面上实现了这样的效果。

在负面清单管理模式之下，负面清单的内容本身是公开的，负面清单之外的领域也是公开的，除负面清单明确列举的事项之外，市场主体原则上都可以自由进入，例如，在负面清单管理的模式下，一个企业要进行投资，应当首先去找一名律师咨询，看看现在要进入的投资领域，是不是国家法律法规所限制禁止的领域，只要不在法律法规禁止限制之列，那么其就可以放心地进入。这样对于行为的结果，企业也能够产生一种合理的预期，所以它能够达到这样的一种公开预期的效果。

第四，负面清单管理模式能够真正使经济更有效率，更有活力。我举一个例子。我们到机场去坐飞机都要经过安检，我发现了一个问题，大家每次进入安检的时候，屏幕上显示“禁止携带易燃易爆等等物品”，把这些东西列举出来，其实这种做法就是典型的负面清单管理模式，即明确列举法律法规要禁止携带的物品，如果我们不采用这种方法，而是采用正面清单管理方法，即明确列举哪些物品是可以携带的，则机场可能需要将所有可以携带的物品列出来，如果采用这样的方式，我相信可能一个安检人员每天要检一个人，都要检几个小时。这必将是非常低效率的，而且他会给安检人员极大的自由裁量的权利。从这个例子也可以看出，负面清单管理模式的规则十分透明、公开，其也更有效率。规则和空白地带，法律不禁止就可以直接进入，不需要进行烦琐的审批，这就会非常有效率。

从推进国家治理体系和治理能力的现代化方面看，对市场主体，是“法无禁止即可为”；而对政府，则是“法无授权不可为”。这就是我们所要强调的，负面清单管理模式和职权法定原则相结合，这两项原则正是我们所说的国家治理体系的核心的内容。

（作者为中国人民大学常务副校长、法学院院长）

下一阶段法治要解决的三个问题

吴志攀

▶改革进入深水区，就必须开大船，要驾驭一个复杂的工具和复杂的局面，就必须按规矩来办事，要讲法、信法、用法

▶我们讲依法治国，也就是政府要用法律来维护社会公平，维护政府的道德形象

▶依法治国，首先要治好中央与地方的关系

中国特色社会主义市场经济的发展，与中国特色社会主义法治建设是同步的。离开了法治，市场就会混乱，经济就不可能起飞，更不可能平稳、高速地发展。这是我们改革开放的一条最基本、最核心的经验。今天，当改革开放进入到了新的阶段，当我们的市场经济发展到了比较成熟的一个新的时期，就不得不更加强调法治。

市场经济条件下的法治，已经有一代人的实践（中国的传统，三十年为一代），积累了许多宝贵的经验，而在下一个阶段，我认为要通过加强法治来解决三个问题。

其一，就是要用法律的方法划分好中央与地方的财权、事权。中国是一个大国，即使今天有了最好的喷气式飞机，从海南岛坐飞机到乌鲁木齐，也要好几个小时，这么大一个国家，维护统一、维护中央权威，同时照顾好各个地方的不同特点，调动各地的积极性，这是执政兴国的一个基础。分税制改革之前，我们的中央财政略显单薄，而一些地方财大气粗。那时的地方政府，还没有在“土地财政”和“地方融资平台”方面“打主意”。在推行分税制改革之后，中央和地方实际上重新划分了财权，中央财政大大充实了，同时，城镇的房屋市场化改革也在这个时候开始。这些改革，影响深远。但任何一项改革，不可能只有好处，不可能没有一点消极面。我们现在都看到了，比如地方政府的土地财政问题，一些地方的收入主要靠卖地，房地产成为主要支柱产业，但泡沫大了，有问题，老百姓也受不了，国务院三令五申平抑房价，先后出台《国十条》和《国五条》，但收效都不明显。还有地方债的问题，这个问题同样复杂。在中国发展市场经济，首先要处理好中央与地方的关系，这里面要算经济账，还要有法治。我们现在比过去更加强调依法治国，治国首先就要治好中央与地方的关系，这个大的框架当然是宪法，是我们的根本政治体制所确定下来了的，但还有很多具体的问题，在各个部门法中都有反映。新一轮的法治建设与改革，要在这方面下力气。

其二，就是要用法律划清政府与市场之间的关系。政府是市场行为的“裁判员”，企业是市场的“运动员”，两者的角色分工不同，因此两者不能混同。还有，运动员也应该分分类，有的是跑长跑的，有的是短跑，不能哪里有便宜可占就到哪里去比赛。例如，很多央企进入房地产市场，央企掌握国计民生的命脉，实力雄厚，是我们社会主义国家的重要经济基础。但是，很多央企放下自己的主业，拼命往房地产市场里钻，到处拿地，而且把地价抬得很高。政府办企业，当然要实现保值增值，但办企业的目的不止是为盈利，还有承担很多社会责任，特别是央企，应该多花一些精力去发展那些中长期的、战略性的、风险大一些、利润可能不那么高的大项目，只要有利于国计民生长远发展。而不是房地产这样的，利润高，见效快的竞争性项目。地方政府当然特别欢迎央企去拿地，怎么拿他们都高兴，一切可以开绿灯，但这样一来，市场就可能有点乱了，很多事情就不公平，这样算法治吗？不好说了。未来着力在政府与市场的关系领域，加强法治建设。

其三，要更加强调，把促进公平正义作为政府的基本价值追求。我个人有一个看法，中国社会对公平的敏感，超过了西方。对不公平的事情，老百姓反应很激烈。所以政府要在这么复杂的一个社会，维护公平不容易。我们讲依法治国，也就是政府要用法律来维护社会公平，维护政府的道德形象。政府要尽量多考虑弱势群体，不能被利益集团绑架了。现在对城镇低收入群体提供的经济适用房的安居工程，棚户区改造工程，全民覆盖的医保和社保制度的建设与完善等，都是体现社会公平的政策。这些方面还要加强。

改革开放三十多年市场经济条件下，摸着石头过河是成功的，但进入了深水区，有可能摸不到石头了，这个时候就必须开大船，要开船，要驾驭一个复杂的工具和复杂的局面，就必须按规矩来办事，要讲法、信法、用法，这样船才稳当，才能乘风破浪。

（作者为北京大学常务副校长,中国法学会副会长）

不断完善立法制度和法律体系

李林

▶要防止立法中的部门保护主义、地方保护主义和立法不公，防止把畸形的利益格局或权力关系合法化

▶应当从“成熟一部制定一部、成熟一条制定一条”的“摸着石头过河”的立法模式，向顶层设计的立法模式转变

当前，我国法律体系虽然已经形成，但立法不当问题的存在，致使部分法律制定后不能用、不管用、难执行、难适用、难遵守，某些法律甚至形同虚设。为此，在全面推进依法治国、加快建设法治中国的新形势下，应进一步推进民主科学立法，不断完善我国立法制度和法律体系。具体来说，应从以下几个方面入手。

第一，转变立法观念和立法模式。立法应当充分代表民意、体现民利、反映民情，公平公正地解决社会问题、分配社会利益，防止立法中的部门保护主义、地方保护主义和立法不公，防止把畸形的利益格局或权力关系合法化，警惕立法权力滋生的腐败，从制度和规范的源头上维护人民利益。一是应当从以经济建设为中心的立法观，转变为经济政治社会文化全面协调发展的立法观；从片面追求立法数量而忽视立法质量和实效的立法观，转变为立法质量和实效第一的立法观；从重立法效率、轻立法民主的立法观，转变为民主优先兼顾效率的立法观；从只管法律制定不顾法律实施的立法观，转变为兼顾立法与法律实施并以法律实施为导向的立法观。二是应当从“成熟一部制定一部、成熟一条制定一条”的“摸着石头过河”的立法模式，向加强领导、科学规划、顶层设计、协调发展的立法模式转变。从立法项目选择的避重就轻、拈易怕难向立法就是要啃硬骨头、迎难而上、攻坚克难转变，使立法真正成为分配社会利益、调整社会关系和处理社会矛盾的艺术。

第二，强化人大及其常委会的立法职能。人大及其常委会应当转变被动立法局面，使立法与全面深化改革协调推进，积极主动地通过法律的立、改、废、释为全面深化改革开放提供法律依据和法治保障。一是推进人大常委会常委的年轻化、专职化、专业化，让人大常委会委员能够充分发挥作用，更好履行职能。二是完善人大及其常委会的会期制度，适当延长每年的会期，为民主立法提供充分时间保障。三是推行立法旁听制度，让公民、媒体和社会组织能够更加直观地了解、参与和监督立法过程。四是推行立法助理制度，以弥补人大常委人数少、时间少、专业知识不足等欠缺。五是进一步扩大人大常委会委员、专门委员会、立法工作机构起草或者组织起草、委托专家学者起草法律、法规草案的比重，增强立法的全局性，从源头上预防立法中的部门保护主义、地方保护主义。

第三，推进民主立法。扩大不同利益群体公开主张、表达利益的渠道，使人民充分表达自己的立法意志和利益诉求，通过立法博弈实现公正立法。建立和完善更加广泛的立法草案向社会公开征求意见的制度，对涉及人民群众利益的立法事项，原则上都应当向全社会公布，并建立意见采纳情况的说明和反馈制度。完善立法听证制度，对影响重大、关系人民群众切身利益的重大立法事项，要通过举行听证会的方式充分听取意见，确保法律草案涉及的利害关系人全面参与立法、有效开展立法博弈，保证人民群众立法诉求的充分表达和宣泄。推行律师和法学专家为法律草案涉及的利害关系人提供专业立法咨询、参与立法听证等立法援助的制度。推进立法公开，建立人大常委会、专门委员会审议法律草案、地方性法规草案的立法旁听制度，旁听代表有权发言，保证人民群众对立法的知情权和监督权。