提前立法

A. 我国环境生态学在环境现状及存在在问题

环境问题是当今国际社会中一个通病，这是一个特别突出的问题，在我们国家，由于的特殊国家条件下，中国的环境问题呈现出不同的原因，并与逐步深化西部地区的大规模开发开展，环境，法治也显得尤为迫切，但目前的环境法律制度存在诸多弊端。本文探讨的原因，中国的环境问题的特殊性，今天的环境和法律体系，提出了一些合理化建议。
[]环境环境环境问题法治

环境相对中心的事情。相关联的一个中心周围的东西的东西事情的中心的环境中被称为。中心的事情，是有区别的概念的环境下，相对于人类，环境影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素，其中包括大气，水，海洋，土地，矿产，森林，草原，野生生物，自然遗产，文化遗迹，自然保护区，风景名胜区，城市和农村地区。 “（1），它包括生活环境，包括生态环境是一流的环境问题，周围的人由于人类活动的环境变化造成的环境问题可分为两类，地震，火山爆发，山体滑坡等自然灾害。在环境质量，以及这种变化反过来对人类生产，生活和健康的有害影响的现象“（2）第二类问题，笔者在这篇文章中所阐述的环境问题也被称为二等环境问题。

近年来，我国的环境问题日益突出，不仅是社会发展的一个环节的问题，但整体发展的重大现实问题之间的关系，在市场经济日趋成熟，建设法律制度一步一步环保的过程中，法治的轨道，以法律为基础的治理规则，它应该可以说，解决当今的环境问题的最佳解决方案。本文试图做一些探讨中国的环境问题和环境，法治。

产生的环境问题，中国的环境问题的现状及原因分析

（一）环境问题与发展社会生产力的发展产生

环境问题自古以来，在不同的历史时期，环境问题是不一样的，根据不同的历史时期，我们可以分为环境问题分为两种，一种是传统意义上的环保问题，这主要是指人们才实业革命自然的不合理开发资源，所造成的环境破坏和资源的浪费，这是由于土地过度开垦，砍伐森林，过度放牧，掠夺性捕捞，由于水土流失，土地沙漠化，草原退化，水生生物资源下降，频繁的干旱和洪水，等等。例如，两河流域的美索不达米亚，希腊，小亚细亚以及其他部分的居民，为了得到耕地，森林破坏，但他们做梦也没想到的，今天他也因此成为荒芜贫瘠。因为他们使这些地方失去了森林，也失去了水后现代意义上的另一个环境问题的积累和存储的中心，它是工业革命，工业和农业的可变的高速发展和城市化进程中，除了对自然资源的破坏加剧外，导致“三废”（废气，废水，废渣）污染，噪声污染，放射性污染和农药污染严重的环境问题，造成其污染的广度深度了大量的“环境大大超过污染”事件（也被称为公众的环境风险，是指人们的生活环境和生态环境，造成社会危害，包括环境损害），因为我们都知道12月3日，1984年印度的农药厂在博帕尔毒气泄漏事件和4月26日，1986年苏联切尔诺贝利核电厂放射性泄漏，这两次事件中，现在人们认为是有某种恐惧的感觉。

（二）中国的环境问题的现状和原因分析

环境的污染和破坏中国的环境问题的现状，已经成长为一个全球性的威胁到人类的生存和发展重大的社会问题，人类面临新的全球性和广域环境问题分为三类：首先，全球广域？环境污染，二是大面积的？生态破坏;三，突发性的严重污染事故。

发达的国家对环境的污染环境问题，环境破坏的发展中国家，在中国，在同一时间有两种类型的环境问题的环境破坏和环境污染，并产生非常严重的。据统计，中国是世界环境污染物排放量最大的国家之一，全国每年排放的污染物达4300多万吨（约28万吨，14.6万吨二氧化硫烟雾），1988年全国废水总排放的工业废水排放量2.68亿吨，3.68亿吨，处理率为27％，对自然环境的破坏也很严重。目前，我国年初解放水土流失面积？1160000平方公里扩大到1500000平方公里的。 （3）

环境的污染和破坏我国造成的经济损失是非常惊人的。现在让我们看一组数据：据不完全统计，在20世纪80年代初，每年因环境污染造成的经济损失为690十亿人民币，对环境造成破坏的自然生态的一部分，每年造成的经济损失26.5亿元元一张，共亡955亿元，占全国工业和农业总产值的14％左右。从这样一组数据，我们可以清楚地看到，我们的严重的环境问题已经严重阻碍了健康发展的中国经济的国家，这必将是我们未来的经济发展极为不利。

对环境问题的原因，在中国分析

如此严重的环境问题的，应该说原因是多方面的，既有自然因素和地理因素，以及经济，文化，社会和其他因素的影响，以及我国的具体国情，它是独一无二的，在这里我将着眼于具体的阐述。

（1）经济因素

目前，中国经济正处在一个从传统的计划经济向市场经济的过渡时期，但也是中国的经济高速增长期，在发达国家经济发展的历史国家的生态和环境问题，可以承受在此期间中国的生态环境将更加沉重的压力，这个阶段是最严重的时期。

恶化的经济发展所引起的环境问题。中国的经济改革，社会生产力的解放，这种解放刺激了国民经济的快速增长，但在同一时间，资源开发利用的规模和行业的污染物排放也将加速增长。然而，由于国家的经济仍处于粗放型向集约型的过渡时期，人们只注重对经济增长的数字，却往往忽略了背后付出了沉重的代价：掠夺性开采资源，环境所造成的极大破坏，生态和环境问题正在成倍增长，在最近几年。

二，经济利益和环境保护的冲突。市场经济的发展是追求高利润，相对少数人的利益，保护环境是大多数人的利益，两者是相互排斥的状态，社会关系的主导冲突的法律，很容易使一个规范。中国的经济是建立在公有制为主体的经济效益和环境效益的统一的主体。但近年来，中国的农村环境恶化尤为明显，一些乡镇企业的农民扶贫，环保污染的国家，那里的集体伤害，我宁愿忍受。在这方面，国家不得不采取强制措施，关闭“十五小企业，然而，在一定意义上，政府是双方冲突调解人，经常成为冲突一方（名胜古迹），大营非法，执法是极其困难的。

（2）人文及社会因素

生态学作为一门科学，它诞生之日起，一直与“人类社会”结下了不解之缘，如果预生态学会更自然的属性，然后现代化的生态，是更强烈的这一面的社会属性。“（4）环境问题，最明显的是，人文和社会的原因，中国的环境问题，当前的角度来看，别人在这方面的巨大因素。

第一，中国的人口众多，资源环境的压力，环境问题和人口密切联系对方。在社会发展到一定阶段的条件下，一定的地理环境和生产力水平，人口增长应该是一个适当比例的人口问题和环境问题，是当代中国的发展，庞大的人口和快速增长所面临的主要挑战，引发了一系列的社会经济问题，对环境产生巨大的影响。可以说，中国的人口问题是难以逆转的最大的社会问题，在很短的一段时间，这是没有需要禁忌。人口问题已经导致在该国的资源，这往往会出现资源的过度开发现象的绝对短缺，这一现象伴随着惊人的浪费，我国经济的可持续发展战略的实施造成很大的压力。

二，公众的环保意识普遍较差。所谓的环保意识，对环境的认知状态和环境规则的理解的基础上的人的意识，根据自己的基本价值观？参与环保，它最终体现在有利于环境的行为保护。 “（5）大多数人对我国环境问题的国家的环境状况的判断缺乏一个清醒的认识的客观条件，根据调查结果显示，大部分的态度中庸，没有敏感性，缺乏环境的根本问题的认识，甚至不理解，但也有相当一部分市民不希望主动获取知识的环境，2000年“世界环境日”前后，国家环境保护总局和教育部联合开展的全国公众的环保意识，环保意识和我们的公共知识的调查报告的结果还必须处理水平较低弱的环境伦理，中国公众的环境意识有很强的依赖性的特点政府的类型，政府有一个决定性的作用，以提高公众的环境意识，从这些一个很多的调查，我们可以看到，中国的国家环保意识是怎样的差别。一个国家的国民的环保意识是如此之差可以想象这个国家的环境问题，以及什么样的情况。

环境问题与贫困和其他社会问题相互交织，同时也形成了一个恶性循环的趋势。环境问题，在今天的世界各国有不同的形式，但是从整体的角度来看，我们可以总结出一点，丰富的环境问题主要涉及到对环境的污染和污染物，在贫穷国家的环境问题主要是与自然资源相关的环境破坏，前者更容易控制和恢复，预防和恢复，后者要困难得多。中国的环境问题有类似的情况，平原，沿海和大的城市和经济发达地区，环境问题环境污染治理的不断缓解，在相对贫穷的地区西所造成的生态环境恶化，环境破坏非常严重，并日益呈现出对环境问题的同步趋势，加深贫穷，形成恶性循环。

环境法律制度的思考环境法律体系是一个系统的工程，包括社会生活的方方面面，在此笔者对中国的环境法律系统的以下调查在中国的环境问题作出一个几个规则的法律思维：转型的概念和加强立法实践，立法，执法和司法的改善，强化法律监督，公民的环保意识，加强守法行为，对环境构成物决定的所有权思想。

（一）改造

的立法理念和立法实践，加强中国的环境保护法颁布20年来，基本上是发生了什么大的变化，环境法在立法上升不转型，仍然是基于环境的法律调整的范围污染防治法“，作为传统的环境法律体系的核心。事实上，环境保护不仅是治理现有污染，而且还保护现有环境，然而，长期以来被忽视了我们的立法在这方面保护自然资源不足造成的，这是一个重要的原因，国家环保总局是负责的，当它涉及到西方环境强调，“一定要按照江总书记，预防，保护优先”的要求，坚持既污染控制和城市污染控制生态环境，生态环境建设和保护农村环境，均衡的综合决策的政策，力争实现西部环境事业的发展飞跃。

“环境保护法”颁布由国家或确认由国家法律，法规的执法环境和自然资源的保护，防止污染和其他公害和环境保护纳入制度化，规范化，科学化的轨道，为中央立法的总称，是必要的，以实事求是的精神，从实际出发的原则基础上，全面，均衡的，按照统一的法律制度，建立了环境管理体系，建立高效的组织环境管理机构的指导和协调的任务，通过立法明确的机构设置，劳动分工，责任和权力以及权力行使的程序，建立和完善环境管理体系;和进步，以确定主体的权利，义务和违反法律，对罪犯施加制裁，为了以有效地保护受害者的人类权利。目前，中国的环境立法污染环境和国家环境立法的罪行是一个国家的环境法律和法规，与国家环境立法根本方向原则，全国人民的法律环境活动的本地立法，关键的环境立法的基础。今天，在我们国家有规定的污染控制规范和生态资源保护措施少的缺陷，这应该是关注的焦点未来的环保法规进行。

当地环保法规享受地方当局和地方行政机关立法，发展当地的环保法规和规章的，它的主要手段是环境保护纳入法治的轨道，实施国家环境保护法律，法规和当地环保管理的重要保证措施。当地环保法规，必须有强有力的环境管理，突出重点，兼顾的指导思想，坚持环境管理服务中心的环境保护工作，特别是重点环境保护法规，遵循以下原则：（1）建立环境立法的原则，制度，如前所述，国家环境立法，有一个环境污染控制规范和保护生态资源的缺陷，污染防治立法有一个重点，而忽视了生态环境保护立法的现象，这相当于当地环保法规，从而在实际工作中的重污染预防和控制光保护生态环境，缺乏全球考虑环保工作，坚持环境立法的原则，在当地法例要求，利用生态的角度来看，认为作为一个有机体的生活环境和生态环境，为了保护生态环境，防止污染和各种灾害规范环境管理体系组成，标本兼治，（2）加强污染问责制的原则，进一步明确和加强污染者的法律责任。地方立法应成为国家立法的污染者和责任体现，谁污染谁治理，一直是环境保护的基本原则，在市场经济体系中，主力球员在市场趋利，往往是一些企业宁愿被罚款眼前的短期经济效益不去控制污染，因此，加强地方环境立法已成为必不可少的加强污染者的责任，应该说体现在环境法中的权利和义务的原则。（3）坚持现实和推进的原则，结合不同地方的污染是不一样的，环保的具体任务，这需要地方立法是基于当地实情，坚持以国家立法的原则，与当地的灵活性相结合。总结性的立法往往具有显着的滞后性，并不断发展社会关系，地方立法应提前立法在科学预测的基础上，以弥补国家立法的滞后性。（二）提高执法和司法

>中国环保已经强调，行政主导的政府来发挥主导作用，从近年来的发展趋势，中国的环保行政主导的政府已经被呈现不断加强的趋势。目前，在环保重点工作加大环境执法力度，更加鲜明的特点的环境行政主导的行政主导的过程，有其优势，如效率高，能够适应中国的生态环境是复杂的特点，但其局限性也很明显首先，它主要适用于在污染防治，保护自然资源和生态环境建设是另一回事;其次，行政主导的政府有严格的隶属关系，很容易出现部门分割，破碎，无法形成一个有机的连结的整体事业体制的混乱，此外，行政主导的方式，减少环境正义的地位和作用，也减少了对环境的执法，司法的作用可以忽略不计，因此，要实现法治环境，需要提高执法和司法。它应该是如何提高执法和司法，我认为，应努力从以下几个方面：

一，行政刑法污染预防和控制，行政责任和刑事责任集成的方向，目前的行政处罚上升处罚的性质刑事责任，检察机关应积极参与。

二，生态保护和民事保护范围逐步扩大和缩小刑事责任的范围，取决于民法完美，改善依赖于经济建设和环境保护之间的正确的治疗和公众环境意识和其他各种因素的影响。

再次确立了检察院为主体的公益诉讼制度的的检察院代表环境危害诉讼的受害者。现有的环境侵权诉讼需要由民法通则，更广泛的环境侵权人在诉讼中容易出现“搭便车”现象的受害者，不利于共同诉讼人共同索赔的公益诉讼制度的建立可以克服这一缺点，在今天的情况下，在中国公众的法律意识普遍较弱，这可能是好的政策。

最后，要正确认识和把握加强环境法律执法。笔者认为，系统的工程在中国的环境法律系统，执法链路结束，前面的问题是没有解决的只有一个大小年底适合所有的，是无异洪水违约子规则，是治标不治本，甚至激化矛盾，对环境和法治的发展埋下隐患。

（三）增加法律监督

由于实施环保在中国行政主导的政府，权力相对集中，行政部门的自由裁量权较大的法律监督就显得尤为重要。“如果法治的法律规范，法律关系，法律调整机制的一个重要手段实现的义务的法律现象的活动汇集了法律监督是使法治在法律相干态有力的保障法律措施的各个阶段，一个国家没有严格和有效的法律监督，有没有规则法律。 “看得见的法律监督的真正价值不在于形式，而是努力

一般在中国的环境法律，包括：行政部门的监督，舆论，政党机关的监督和监管。社会组织进行监督，监督的群众，司法监督，以及其他类别。

机关的监督发挥了重要作用，全国人大环境资源委员会近年来的工作听取了汇报，理事会州立最高人民法院法院资源和保护环境，实施和如何促进中国经济的可持续发展提出了许多建设性的建议，以加强环境保护工作，并坚持的法律监督和监管公众意见，组织中国环保世纪，环境执法检查活动，并始终坚持的监督行政机关

环境监管，成立了专门的环保监督机构，旨在加强环境执法。

舆论监督的形式，但在中国的程度，他们的监控系统主要政党的社会组织的监管是非常低的，因此整体的效果是非常有限的。

司法监督，司法监督职能当局领域的环境监督和人民检察院的监督，这基本上是空白。人

公众参与环境评价体系的内容主要是转载了群众的监督，公众参与首先取决于公众环境意识，二是系统的保证，在这两个领域存在着许多问题，在中国，群众监督的人基本上只是初具雏形，缺乏操作规范，力度也非常有限。

（四）加强公民的环保意识和守法行为

环保的意识的公民和守法行为，不只是法律教育和司法权威的原因，更重要的是，公民培养法律欧洲和美国和其他发达国家，根深蒂固的民主和自由，法律和现代道路三百年的统治，和中国由于长期的封建统治思想根深蒂固，现代的资产阶级革命的信念。法律不是本地产品，法律总是举行独家的态度，尤其是环境法的传统，历史上唯一的环境和自由的损害，而不是保护环境。在公有制下，自然资源的权利是更抽象的，人与自然之间的关系早已被判处工人的经济关系和劳动的对象，而不是一个法律关系，因此，环保意识的根深蒂固的需要一段很长的道路要走。

（E），决定对环境的所有权，认为

森林，山岭，草原，荒地，水资源和其他自然资源构成的环境下，按照规定的主要方面民法通则，所有权属于国家或者集体，这是一个总的系统在某一段时间内的使用权相分离的所有权，这种所有权的财产，尽管法律是明确的使用“管理，保护，合理利用的义务（6），但往往为了追求更多的经济利益，以逃避这个责任。当然，我们的国家有多种因素，但外部影响是非常重要的。外部行为人的私人成本和社会成本，私人和社会收益一致或不一致。外部性分为正外部性和负外部性。正外部性是指私人行为者的行为成本大于社会成本，私人收益小于社会效益。产生的动力将是不足的行为人受益少的贡献。相反，负外部性可能导致个人收入大于社会效益，从而导致的成本转嫁于社会或他人，比如李已经通过人的损失或损公肥私的手段。

正是因为这样的外部行为。人们的实际行为往往设置社会的利益和追求个人利益而牺牲。例如，我们的国家，为了保护环境，实施“退耕还林的绿色政策和圈地的政策，这将显着降低农民和林业工人的收入，和政府有没有有效的措施，以补偿他们的损失。所以，在许多地方违法现象重复乱伐。

但是给私人合约期较长，私人物品往往受到最大可能的保护。“（7）从这个角度来看，中国人常珍惜自己的财产的传统，我相信人们会从自身长远利益出发，这样最大程度的保护。此基础上，再加上宏观调控，效果应该是非常明显的。因此，中国目前拥有的天然资源模式的改革是非常值得考虑的。

简要

环保的法律制度是一个系统工程，不容易，因为中国的国情和环境问题的原因的特殊性，因此，在从国外环境管理倡议（相对于解决中国的环境问题）并没有太多的经验是值得学习。只有立足于国家的实际情况，探索出一条适合法治在中国可行的道路。这应该是一个漫长而艰难的过程，一个伟大的国家，法治时代所给予我们的法治，以保护环境的重要任务，我们也将沿着这条路直走。

[参考〗

（1）“辞海”，上海古籍出版社，348

（2）（1）

（3）“中国环境公报“马世骏1988-12-30

（4）：”中国生态透视“，北京：科学出版社，1990年版

（5）大声：”当代中国的环境问题“，”教学与研究8

1998（6）
（7）亚里士多德的著作人民共和国民法通则“：”政治学“，商务印书馆，1983年版，第328页

B. 如何发挥人大在立法中的主导作用 推动科学立法民主立法精准立法

坚持人大在立法中的主导地位,推动科学立法、民主立法、精准立法，提高立法的针对性和精细化水平，是新形势下加强和改进立法工作的一个重要着力点，也是充分发挥立法引领和推动作用的必然要求。按照党的十八届三中、四中全会关于地方人大立法的工作要求，地方人大及其常委会作为法定的立法机关和立法机构,在立法过程中应进一步明确人大及其常委会的立法主体地位，彰显主要的、导向性的主体功能,充分发挥人大及其常委会在地方立法中的主导作用。
一、要注重发挥人大在立法选项中的主导作用
法律法规立项工作是体现人大立法主导作用的关键，是立法主导性的第一道关口；制定立法规划，选择确定好立法项目，决定着地方立法的价值取向，关系着立法工作的成败得失。一般法规立项要经过立法预测、立法征集、调查研究、分析比较和科学论证。在立法选项阶段，地方人大一定要牢牢把握主动权，不断健全立法项目公开征集制度，坚持立法公开、开门立法。首先要通过各种媒体，向社会广泛征求立法项目，积极引导公众提出立法项目，广纳民声民意，克服以往那种以行政部门申报为主、受制于行政部门立法积极性的不良现象。其次立法选项要体现人民意志。立法选项涉及具体应该立什么法？需要立什么法？要根据社会发展和人民群众的需求，按照轻重缓急、成熟与否的原则进行逐项论证。应注意坚持问题导向，从服从服务于区域经济社会发展的大局考量、且急需解决的事项中选取立法项目，而对那些涉及有关行政执法方面的立法项目、或一些立法条件不成熟、条件不具备、需要不迫切的问题，坚持能不立就不立，能缓立的就缓立，要加强重点领域立法，把保障公民权利公平、机会公平、规则公平，保障公民人身权、财产权、基本政治权利，保障公民经济、文化、社会等各方面权利作为立法重点，实现公民权利保障法治化。再次要做好立法项目的统筹协调，做好立法选项的审查工作。一方面应积极探索立法协商的方式、方法和途径，建立健全立法决策咨询制度，加强人大及其常委会与政府的整体协调，通过召开立法征集座谈会、论证会、听证会，充分听取社会各方面的意见和建议，对初选立法议题进行逐一筛选，从而使立法选项既能充分反映民意，又能体现各方利益平衡；另一方面立法计划编制要注重长远规划和年度计划相结合，长远规划要进行预测和顶层设计，注重前瞻性、战略性，注重法律法规体系的科学性和完整性。年度计划要以问题为导向，注重解决社会生活中的实际问题，防止受部门提议立法权的诱导，努力改变“政府提什么，人大立什么”的传统惯例，从而为立法决策更加充分体现各方面、各领域对立法引领和推动作用的呼声和期盼奠定了坚实的基础。
二、要注重发挥人大在立法起草中的主导作用
立法的起草工作直接关系到法律的质量，也决定着立法工作的成败。因此，立法计划由谁来编制? 法规草案由谁来起草? 在很大程度上决定着立法的质量和水平。目前，关键是加强人大的主导作用，明确立法权力边界，切实改变过去那种法律法规草案文本由政府部门起草、再提交人大审查，向社会征求意见提请人大审议通过的错误做法，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。地方人大在具体的立法实践中，不能当“甩手掌柜”，要敢于勇于挑起立法计划编制和主导法规草案起草的重担，推进立法主体多元化，一些立法事项，既可以聘请相关法律顾问、由人大专门委员会或常委会相关工作机构负责起草法规草案，也可以委托大专院校、专家学者、社会团体、科研机构或者公民起草，还可委托市辖区（县、市）人大及其常委会在广泛征集民意、认真调查研究的基础上，提出地方性法规草案的建议稿。对综合性、全局性、基础性等重要法律草案，应当成立由人大及其常委会有关专门（工作）委员会牵头、政府法制办和有关部门、人大代表及专家学者共同组成的专项立法起草小组，积极探索立法机关主导、社会各方有序参与的立法途径和方式，拓宽公民有序参与立法途径，充分汲取各方智慧，广泛凝聚社会共识；对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估，通过座谈、咨询和分析论证，并将法规规章草案向社会公开，充分听取各方意见，最后协调决定。同时要建立健全法律法规集中起草制度，积极探索开放式、多元性的起草机制，建立健全立法专家顾问制度、征求人大代表意见制度、向下级人大征询立法意见机制、社会公众沟通机制，发挥好人大在立法起草过程中的统筹协调作用。
三、要注重发挥人大在立法审议中的主导作用
立法审议是立法的重要环节，法律法规草案的审议工作也是立法工作的最后一道关口，必须精雕细琢，细之又细,充分发挥常委会组成人员、人大代表的作用。首先，要严格遵守立法程序，依法行使立法权。立法审议法规草案是一项政治性、法律性、程序性很强的工作，决不能简单省事走过场，必须严格按照法定的立法程序进行。提交人大审议的法规草案应有提案人、依法向本级人大提出法规案，先由专门委员会对法规草案进行审查，并向大会作出说明；列入大会议程的法规案印发会议，由人大及其常委会组织进行讨论，提出修改意见，法规案在审议中有重大问题需要进一步研究的，可授权常委会相关机构根据代表的意见做出修改，提请下一次会议进一步审议；对法规草案涉及的一些重要问题意见分岐较大、争执不下时，可暂缓审议。这里需要说明和强调的是审议法规案，应尽量采用“二审三表决”（即经过两次人大常委会会议审议后不提交第二次会议表决，在召开第三次人大常委会会议时不再进行审议，直接提交第三次会议表决）或“三审”（即经过三次人大常委会会议审议后提交第三次会议表决）的审议模式。目前最常用的“二审”（即经过二次人大常委会会议审议后提交第二次会议表决）方式，普遍存在以下缺憾：草案在第二次会议期间审议提出来的许多意见，由于马上要提交表决，时间紧迫，人大法制机构来不及仔细推敲，难于充分研究吸收。“二审三表决”的审议方式可以充分利用第二次和第三次人大常委会会议间隔的两个月时间，解决以上缺憾。其次要保证充分的审议时间，充分汲取各方智慧。一方面，要克服直到人大常委会会议召开前一天才拿到法律法规草案的现象，敦促有关议案提前提交并送到审议者--人大常委会组成人员和有关人大代表手上，让他们有足够的时间进行审议前的研究、分析和论证，这是决定草案审议工作质量的前提。另一方面，在人大常委会会议期间，审议时间也要给足，让人大常委会组成人员有充足的时间逐条甚至逐句审议草案条文，同时也给人大法制机构留足时间研究吸收人大常委会组成人员在审议中提出的修改意见。对立法中的重大问题和分歧意见，需要在深入调研基础上，把握好各方利益诉求，平衡好各种利益关系，防止部门利益法制化，维护人民群众的根本利益。第三，要明确各审次的审议重心，提高表决程序科学性和民主化水平。一审着重审议草案的体例、框架、结构和重点、焦点问题。二审要对草案的条文进行逐条逐句审议；三审重点看吸纳公众意见进行立法修改情况。同时应探索法规草案条文单独表决机制，对经过修改后仍有重大分歧的个别条款，先实行单独表决，然后才进行整体表决，从而真实反映审议者的意见。对涉及面广、综合性强，事关区域改革发展稳定和人民切身利益的重大事项作出规定的法规草案，建议事先进行立法评估，进行科学论证分析，提请人代会审议通过，发挥好人民代表大会的立法功能作用，从而使地方立法上合国家法律政策规定，下合人民群众的心愿和要求，真正实现科学立法、民主立法、精准立法，推动全面实施依法治国的进程。

C. 如何完善立法

作如下努力：

1、拓宽渠道，保障相对数量的由代表、委员提出的立法案进入立法议回程。

2、保障代表答、委员充分了解立法的意图、目的和措施。

3、保障代表、委员在委员会的机制内积极发挥影响力。

4、逐步建立修正案制度，保障代表、委员直接地影响立法内容，将其代表的社会团体的利益和要求正当地反映到立法案中去的权利。

D. 什么是反托拉斯立法

反托拉斯立法即反垄断立法起源于英国封建社会晚期。当时新生的资产阶级反对专制王权将对外贸易的特许权和某些商品的专卖权授予廷臣宠幸的作法，促使英国国会于1624年通过了《垄断法令》。这是经济发展史上的第一部反垄断成文法。虽然英国开了反垄断立法的先河，但将反垄断立法发展为一个庞大、系统和完整的法律体系的则是美国。美国在迄今为止的100多年时间里，制定了各种各样的反托拉斯法，使工商领域中的反垄断和反托拉斯的行动经常化、制度化，形成了美国社会和经济生活的一大特色。

随着资本主义经济和生产的发展，从19世纪70年代末期起，美国进入了企业联合与兼并的第一个高潮期，出现了以托拉斯为主要形式的巨型企业及其对生产和市场的垄断现象，引起广大消费者、中小企业主、工人、农民、政界人士的普遍不满和担忧。

1890年，美国国会制定了《谢尔曼反托拉斯法》，宣布“以限制州际或对外贸易、商业为目的的一切合同、托拉斯及其他形式的企业联合及阴谋，均属非法”，“凡垄断、或企图垄断、或与他人联合或共谋垄断州际或对外贸易、商业中任何部分的任何人，将被认定犯有轻罪”。1914年，美国国会又制定了《克莱顿反托拉斯法》和《联邦贸易委员会法》，前者将以减少竞争、试图垄断为目的的价格差别对待行为、独占经销权合同及倒卖合同、收购竞争者股票的行为，以及连锁董事会制度均视为非法；后者则将“商业中的不公平竞争方法”视为非法。这3项法律构成了美国反托拉斯立法的主体。此后，美国国会不断通过新的法令来补充、完善和修正这些法律。1918年，国会通过了《韦伯——波梅林出口法》，将纯粹经营出口贸易而又不参加控制国内物价和不妨碍国内工商业竞争的公司从谢尔曼法中豁免。1937年通过的《米勒——泰丁斯法》认为签订维持转售商品最低价格的合同不违反谢尔曼法(1976年此法废除)。对克莱顿法进行补充和修正的有1936年的《鲁宾逊——帕特曼法》(即《反价格差别对待法》)，该法为保护独立的零售商而扩大了克莱顿法中有关价格差别对待条款的适用范围；1950年的《塞勒——凯弗维尔法》将购买竞争者的资产列为非法；1976年的《反托拉斯改进法》在克莱顿法中增加了一个新的7a条款，要求资产或年销售额在1亿美元以上的公司与资产或年销售额在1000万美元以上的公司合并时，必须提前30天通知司法部和联邦贸易委员会，由它们决定是否同意这项合并，同时这项法令还加强了州司法部门执行反托拉斯法的权力。对《联邦贸易委员会法》进行补充和修正的法律主要有1938年的《惠勒——利法》、1952年的《联邦公平贸易法》和1975年的《联邦贸易委员会改进法》。其中《惠勒——利法》将《联邦贸易委员会法》视为非法的“商业中的不公平竞争方法”补充修改为“禁止商业中的不公平竞争方法、以及不公平或欺骗行为或活动”，从而将制作虚假广告的欺骗行为纳入了联邦贸易委员会的管制范围。此外，1962年的《反托拉斯公民诉讼法》和1974年的《反托拉斯程序和处罚法》分别对有关的诉讼程序和处罚做出了更加明确的规定。

美国的反托拉斯立法虽然没有能够阻止企业的联合与兼并以及巨型企业的出现，但是却有效地遏制了经济权力急剧扩大的垄断组织控制和夺取国家政治权力的发展趋势。尤其重要的是，反托拉斯立法限制了工商业生产和经营中的不公平竞争和贸易，维持了美国经济发展所必需的生产和市场的正常秩序，为美国工商业和整个经济的不断发展提供了基本的法律保证。

第二次世界大战后，一些发达国家相继制定了类似法律来管制工商业活动，甚至一些国际经济组织和团体也制定了有关法律。1957年西欧6国签订的《罗马条约》便严格禁止了签约国及相互之间的各类不公平贸易和竞争的做法。

E. 立法法的具体内容

2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过，根据2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》修正。

第一章
总则
第一条 为了规范立法活动，健全国家立法制度，提高立法质量，完善中国特色社会主义法律体系，发挥立法的引领和推动作用，保障和发展社会主义民主，全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，根据宪法，制定本法。
第二条 法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用本法。
国务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止，依照本法的有关规定执行。
第三条 立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论，坚持改革开放。
第四条 立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。
第五条 立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。
第六条 立法应当从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。
法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。

第二章
法律
第一节 立法权限

第七条 全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。
全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。
全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。
第八条 下列事项只能制定法律：
（一）国家主权的事项；
（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；
（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；
（四）犯罪和刑罚；
（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；
（六）税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度；
（七）对非国有财产的征收、征用；
（八）民事基本制度；
（九）基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度；
（十）诉讼和仲裁制度；
（十一）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。
第九条 本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。
第十条 授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等。
授权的期限不得超过五年，但是授权决定另有规定的除外。
被授权机关应当在授权期限届满的六个月以前，向授权机关报告授权决定实施的情况，并提出是否需要制定有关法律的意见；需要继续授权的，可以提出相关意见，由全国人民代表大会及其常务委员会决定。
第十一条 授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。法律制定后，相应立法事项的授权终止。
第十二条 被授权机关应当严格按照授权决定行使被授予的权力。
被授权机关不得将被授予的权力转授给其他机关。
第十三条 全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。
第二节全国人民代表大会立法程序
第十四条 全国人民代表大会主席团可以向全国人民代表大会提出法律案，由全国人民代表大会会议审议。
全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向全国人民代表大会提出法律案，由主席团决定列入会议议程。
第十五条 一个代表团或者三十名以上的代表联名，可以向全国人民代表大会提出法律案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。
专门委员会审议的时候，可以邀请提案人列席会议，发表意见。
第十六条 向全国人民代表大会提出的法律案，在全国人民代表大会闭会期间，可以先向常务委员会提出，经常务委员会会议依照本法第二章第三节规定的有关程序审议后，决定提请全国人民代表大会审议，由常务委员会向大会全体会议作说明，或者由提案人向大会全体会议作说明。
常务委员会依照前款规定审议法律案，应当通过多种形式征求全国人民代表大会代表的意见，并将有关情况予以反馈；专门委员会和常务委员会工作机构进行立法调研，可以邀请有关的全国人民代表大会代表参加。
第十七条 常务委员会决定提请全国人民代表大会会议审议的法律案，应当在会议举行的一个月前将法律草案发给代表。
第十八条 列入全国人民代表大会会议议程的法律案，大会全体会议听取提案人的说明后，由各代表团进行审议。
各代表团审议法律案时，提案人应当派人听取意见，回答询问。
各代表团审议法律案时，根据代表团的要求，有关机关、组织应当派人介绍情况。
第十九条 列入全国人民代表大会会议议程的法律案，由有关的专门委员会进行审议，向主席团提出审议意见，并印发会议。
第二十条 列入全国人民代表大会会议议程的法律案，由法律委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审议意见，对法律案进行统一审议，向主席团提出审议结果报告和法律草案修改稿，对重要的不同意见应当在审议结果报告中予以说明，经主席团会议审议通过后，印发会议。
第二十一条 列入全国人民代表大会会议议程的法律案，必要时，主席团常务主席可以召开各代表团团长会议，就法律案中的重大问题听取各代表团的审议意见，进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。
主席团常务主席也可以就法律案中的重大的专门性问题，召集代表团推选的有关代表进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。
第二十二条 列入全国人民代表大会会议议程的法律案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经主席团同意，并向大会报告，对该法律案的审议即行终止。
第二十三条 法律案在审议中有重大问题需要进一步研究的，经主席团提出，由大会全体会议决定，可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议，作出决定，并将决定情况向全国人民代表大会下次会议报告；也可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议，提出修改方案，提请全国人民代表大会下次会议审议决定。
第二十四条 法律草案修改稿经各代表团审议，由法律委员会根据各代表团的审议意见进行修改，提出法律草案表决稿，由主席团提请大会全体会议表决，由全体代表的过半数通过。
第二十五条 全国人民代表大会通过的法律由国家主席签署主席令予以公布。
第三节全国人民代表大会常务委员会立法程序
第二十六条 委员长会议可以向常务委员会提出法律案，由常务委员会会议审议。
国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向常务委员会提出法律案，由委员长会议决定列入常务委员会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定列入常务委员会会议议程。如果委员长会议认为法律案有重大问题需要进一步研究，可以建议提案人修改完善后再向常务委员会提出。
第二十七条 常务委员会组成人员十人以上联名，可以向常务委员会提出法律案，由委员长会议决定是否列入常务委员会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入常务委员会会议议程。不列入常务委员会会议议程的，应当向常务委员会会议报告或者向提案人说明。
专门委员会审议的时候，可以邀请提案人列席会议，发表意见。
第二十八条 列入常务委员会会议议程的法律案，除特殊情况外，应当在会议举行的七日前将法律草案发给常务委员会组成人员。
常务委员会会议审议法律案时，应当邀请有关的全国人民代表大会代表列席会议。
第二十九条 列入常务委员会会议议程的法律案，一般应当经三次常务委员会会议审议后再交付表决。
常务委员会会议第一次审议法律案，在全体会议上听取提案人的说明，由分组会议进行初步审议。
常务委员会会议第二次审议法律案，在全体会议上听取法律委员会关于法律草案修改情况和主要问题的汇报，由分组会议进一步审议。
常务委员会会议第三次审议法律案，在全体会议上听取法律委员会关于法律草案审议结果的报告，由分组会议对法律草案修改稿进行审议。
常务委员会审议法律案时，根据需要，可以召开联组会议或者全体会议，对法律草案中的主要问题进行讨论。
第三十条 列入常务委员会会议议程的法律案，各方面意见比较一致的，可以经两次常务委员会会议审议后交付表决；调整事项较为单一或者部分修改的法律案，各方面的意见比较一致的，也可以经一次常务委员会会议审议即交付表决。
第三十一条 常务委员会分组会议审议法律案时，提案人应当派人听取意见，回答询问。
常务委员会分组会议审议法律案时，根据小组的要求，有关机关、组织应当派人介绍情况。
第三十二条 列入常务委员会会议议程的法律案，由有关的专门委员会进行审议，提出审议意见，印发常务委员会会议。
有关的专门委员会审议法律案时，可以邀请其他专门委员会的成员列席会议，发表意见。
第三十三条 列入常务委员会会议议程的法律案，由法律委员会根据常务委员会组成人员、有关的专门委员会的审议意见和各方面提出的意见，对法律案进行统一审议，提出修改情况的汇报或者审议结果报告和法律草案修改稿，对重要的不同意见应当在汇报或者审议结果报告中予以说明。对有关的专门委员会的审议意见没有采纳的，应当向有关的专门委员会反馈。
法律委员会审议法律案时，应当邀请有关的专门委员会的成员列席会议，发表意见。
第三十四条 专门委员会审议法律案时，应当召开全体会议审议，根据需要，可以要求有关机关、组织派有关负责人说明情况。
第三十五条 专门委员会之间对法律草案的重要问题意见不一致时，应当向委员长会议报告。
第三十六条 列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。
法律案有关问题专业性较强，需要进行可行性评价的，应当召开论证会，听取有关专家、部门和全国人民代表大会代表等方面的意见。论证情况应当向常务委员会报告。
法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，需要进行听证的，应当召开听证会，听取有关基层和群体代表、部门、人民团体、专家、全国人民代表大会代表和社会有关方面的意见。听证情况应当向常务委员会报告。
常务委员会工作机构应当将法律草案发送相关领域的全国人民代表大会代表、地方人民代表大会常务委员会以及有关部门、组织和专家征求意见。
第三十七条 列入常务委员会会议议程的法律案，应当在常务委员会会议后将法律草案及其起草、修改的说明等向社会公布，征求意见，但是经委员长会议决定不公布的除外。向社会公布征求意见的时间一般不少于三十日。征求意见的情况应当向社会通报。
第三十八条 列入常务委员会会议议程的法律案，常务委员会工作机构应当收集整理分组审议的意见和各方面提出的意见以及其他有关资料，分送法律委员会和有关的专门委员会，并根据需要，印发常务委员会会议。
第三十九条 拟提请常务委员会会议审议通过的法律案，在法律委员会提出审议结果报告前，常务委员会工作机构可以对法律草案中主要制度规范的可行性、法律出台时机、法律实施的社会效果和可能出现的问题等进行评估。评估情况由法律委员会在审议结果报告中予以说明。
第四十条 列入常务委员会会议议程的法律案，在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经委员长会议同意，并向常务委员会报告，对该法律案的审议即行终止。
第四十一条 法律草案修改稿经常务委员会会议审议，由法律委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行修改，提出法律草案表决稿，由委员长会议提请常务委员会全体会议表决，由常务委员会全体组成人员的过半数通过。
法律草案表决稿交付常务委员会会议表决前，委员长会议根据常务委员会会议审议的情况，可以决定将个别意见分歧较大的重要条款提请常务委员会会议单独表决。
单独表决的条款经常务委员会会议表决后，委员长会议根据单独表决的情况，可以决定将法律草案表决稿交付表决，也可以决定暂不付表决，交法律委员会和有关的专门委员会进一步审议。
第四十二条 列入常务委员会会议审议的法律案，因各方面对制定该法律的必要性、可行性等重大问题存在较大意见分歧搁置审议满两年的，或者因暂不付表决经过两年没有再次列入常务委员会会议议程审议的，由委员长会议向常务委员会报告，该法律案终止审议。
第四十三条 对多部法律中涉及同类事项的个别条款进行修改，一并提出法律案的，经委员长会议决定，可以合并表决，也可以分别表决。
第四十四条 常务委员会通过的法律由国家主席签署主席令予以公布。
第四节法律解释
第四十五条 法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。
法律有以下情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解释：
（一）法律的规定需要进一步明确具体含义的；
（二）法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。
第四十六条 国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求。
第四十七条 常务委员会工作机构研究拟订法律解释草案，由委员长会议决定列入常务委员会会议议程。
第四十八条 法律解释草案经常务委员会会议审议，由法律委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行审议、修改，提出法律解释草案表决稿。
第四十九条 法律解释草案表决稿由常务委员会全体组成人员的过半数通过，由常务委员会发布公告予以公布。
第五十条 全国人民代表大会常务委员会的法律解释同法律具有同等效力。
第五节其他规定
第五十一条 全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。
第五十二条 全国人民代表大会常务委员会通过立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排。编制立法规划和年度立法计划，应当认真研究代表议案和建议，广泛征集意见，科学论证评估，根据经济社会发展和民主法治建设的需要，确定立法项目，提高立法的及时性、针对性和系统性。立法规划和年度立法计划由委员长会议通过并向社会公布。
全国人民代表大会常务委员会工作机构负责编制立法规划和拟订年度立法计划，并按照全国人民代表大会常务委员会的要求，督促立法规划和年度立法计划的落实。
第五十三条 全国人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会工作机构应当提前参与有关方面的法律草案起草工作；综合性、全局性、基础性的重要法律草案，可以由有关的专门委员会或者常务委员会工作机构组织起草。
专业性较强的法律草案，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。
第五十四条 提出法律案，应当同时提出法律草案文本及其说明，并提供必要的参阅资料。修改法律的，还应当提交修改前后的对照文本。法律草案的说明应当包括制定或者修改法律的必要性、可行性和主要内容，以及起草过程中对重大分歧意见的协调处理情况。
第五十五条 向全国人民代表大会及其常务委员会提出的法律案，在列入会议议程前，提案人有权撤回。
第五十六条 交付全国人民代表大会及其常务委员会全体会议表决未获得通过的法律案，如果提案人认为必须制定该法律，可以按照法律规定的程序重新提出，由主席团、委员长会议决定是否列入会议议程；其中，未获得全国人民代表大会通过的法律案，应当提请全国人民代表大会审议决定。
第五十七条 法律应当明确规定施行日期。
第五十八条 签署公布法律的主席令载明该法律的制定机关、通过和施行日期。
法律签署公布后，及时在全国人民代表大会常务委员会公报和中国人大网以及在全国范围内发行的报纸上刊载。
在常务委员会公报上刊登的法律文本为标准文本。
第五十九条 法律的修改和废止程序，适用本章的有关规定。
法律被修改的，应当公布新的法律文本。
法律被废止的，除由其他法律规定废止该法律的以外，由国家主席签署主席令予以公布。
第六十条 法律草案与其他法律相关规定不一致的，提案人应当予以说明并提出处理意见，必要时应当同时提出修改或者废止其他法律相关规定的议案。
法律委员会和有关的专门委员会审议法律案时，认为需要修改或者废止其他法律相关规定的，应当提出处理意见。
第六十一条 法律根据内容需要，可以分编、章、节、条、款、项、目。
编、章、节、条的序号用中文数字依次表述，款不编序号，项的序号用中文数字加括号依次表述，目的序号用阿拉伯数字依次表述。
法律标题的题注应当载明制定机关、通过日期。经过修改的法律，应当依次载明修改机关、修改日期。
第六十二条 法律规定明确要求有关国家机关对专门事项作出配套的具体规定的，有关国家机关应当自法律施行之日起一年内作出规定，法律对配套的具体规定制定期限另有规定的，从其规定。有关国家机关未能在期限内作出配套的具体规定的，应当向全国人民代表大会常务委员会说明情况。
第六十三条 全国人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会工作机构可以组织对有关法律或者法律中有关规定进行立法后评估。评估情况应当向常务委员会报告。
第六十四条 全国人民代表大会常务委员会工作机构可以对有关具体问题的法律询问进行研究予以答复，并报常务委员会备案。

第三章
行政法规
第六十五条 国务院根据宪法和法律，制定行政法规。
行政法规可以就下列事项作出规定：
（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；
（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。
应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。
第六十六条 国务院法制机构应当根据国家总体工作部署拟订国务院年度立法计划，报国务院审批。国务院年度立法计划中的法律项目应当与全国人民代表大会常务委员会的立法规划和年度立法计划相衔接。国务院法制机构应当及时跟踪了解国务院各部门落实立法计划的情况，加强组织协调和督促指导。
国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当向国务院报请立项。
第六十七条 行政法规由国务院有关部门或者国务院法制机构具体负责起草，重要行政管理的法律、行政法规草案由国务院法制机构组织起草。行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。
行政法规草案应当向社会公布，征求意见，但是经国务院决定不公布的除外。
第六十八条 行政法规起草工作完成后，起草单位应当将草案及其说明、各方面对草案主要问题的不同意见和其他有关资料送国务院法制机构进行审查。
国务院法制机构应当向国务院提出审查报告和草案修改稿，审查报告应当对草案主要问题作出说明。
第六十九条 行政法规的决定程序依照中华人民共和国国务院组织法的有关规定办理。
第七十条 行政法规由总理签署国务院令公布。
有关国防建设的行政法规，可以由国务院总理、中央军事委员会主席共同签署国务院、中央军事委员会令公布。
第七十一条 行政法规签署公布后，及时在国务院公报和中国政府法制信息网以及在全国范围内发行的报纸上刊载。
在国务院公报上刊登的行政法规文本为标准文本。

第四章
地方性法规、自治条例和单行条例、规章

第一节 地方性法规、自治条例和单行条例
第七十二条 省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。
设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。设区的市的地方性法规须报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。省、自治区的人民代表大会常务委员会对报请批准的地方性法规，应当对其合法性进行审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不抵触的，应当在四个月内予以批准。
省、自治区的人民代表大会常务委员会在对报请批准的设区的市的地方性法规进行审查时，发现其同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定。
除省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市以外，其他设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间，由省、自治区的人民代表大会常务委员会综合考虑本省、自治区所辖的设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素确定，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。
自治州的人民代表大会及其常务委员会可以依照本条第二款规定行使设区的市制定地方性法规的职权。自治州开始制定地方性法规的具体步骤和时间，依照前款规定确定。
省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市已经制定的地方性法规，涉及本条第二款规定事项范围以外的，继续有效。
第七十三条 地方性法规可以就下列事项作出规定：
（一）为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项；
（二）属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。
除本法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或者行政法规

F. 运用社会发展规律的知识说明为什么要全面推进依法治国

①社会存在决定社会意识，社会意识对社会存在具有反作用。全面推进依法治国是我国面对专经属济社会发展新形势，更好发挥法治引领和示范作用的要求。
②上层建筑适合经济基础的发展是人类社会发展的规律。推进政治体制改革，坚持依法治国是实现我国经济发展、社会公正的保障。
③改革是中国特色社会主义发展的强大动力。深化政治体制改革，全面推进依法治国，推动中国特色社会主义建设进程。

G. 如何完善立法体制

（一）发挥人大在立法中的主导作用
立法是宪法赋予人大及其常委会的一项重要职权。在党的领导下，发挥人大及其常委会在立法中的主导作用，是新形势下坚持和完善人民代表大会制度，加强和改进立法工作的应有之义。立法是一项综合性很强的工作，人大的主导作用应当体现在法律法规的立项、起草、审议、修改、表决等各个环节。《决定》要求，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。一是，通过每届任期的立法规划、年度立法计划，加强对立法工作的统筹安排。人大常委会在编制立法规划和立法工作计划时，应当围绕党和国家工作大局，着力通过立法推动落实党中央的重大决策部署，加强涉及经济社会发展全局的重要领域立法，广泛征求意见，科学论证评估，对各方面提出的立法需求进行通盘考虑、总体设计，增强立法的针对性、及时性和系统性。全国人大常委会有关工作机构应当积极督促、推动有关方面落实立法规划和年度立法工作计划。二是，加强和改进法律起草机制。《决定》指出，对涉及综合性、全局性、基础性等重要法律草案的起草，由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草，并建立相应的机制。探索和逐步形成立法机关主导，有关部门参加，专家学者、企事业单位、人大代表和人民群众共同参与起草法律法规草案的工作机制，有利于使各方面的意见和关切得到充分表达，调动一切积极因素，广泛凝聚社会共识，防止部门利益，也有利于加快立法进度、提高立法质量。同时，由有关部门起草的法律草案，全国人大有关的专门委员会、常委会工作机构可以提前参与法律草案的起草工作。对专业性较强的法律，还可以探索委托有关专业单位研究提出方案。三是，努力建设一支适应新形势新要求的立法工作队伍。《决定》对建设高素质法治专门队伍，包括立法工作队伍建设提出了要求。立法是一项政治性、实践性、专业性都很强的工作，高素质的立法工作队伍是党领导人民实施依法治国基本方略、建设社会主义法治国家的重要力量。面临新形势新任务新挑战，要从推进中国特色社会主义事业的战略高度，切实增强紧迫感和责任感，下大气力在思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准等方面加强立法工作队伍建设，完善立法工作人才选拔任用、激励保障等机制，积极推进干部交流，为优秀立法工作人才脱颖而出创造有利制度环境。
《决定》提出，增加有法治实践经验的专职常委比例。这是加强人大及其常委会履职能力建设的重要组织举措，也是进一步加强和改进立法工作，提高立法质量的客观要求。《决定》还提出，依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度。这也是加强立法队伍建设、增强立法能力的重要措施，全国人大组织法对此作了专门规定，第六届、第七届和第八届全国人大常委会曾任命了若干专门委员会的顾问，对专门委员会更好地履行职责发挥了重要作用。发挥人大在立法中的作用，还要增加代表大会审议法律案的次数，充分发挥人民代表大会的立法职能，要创新和完善各级人大代表参与立法工作的机制，充分发挥人大代表在立法中的作用。
（二）加强和改进政府立法制度建设
一是，完善行政法规、规章制定程序，完善公民参与政府立法机制。行政法规、规章是保证法律正确实施的重要方面。我国立法法对制定行政法规和规章的权限和程序作了原则性规定，国务院制定了行政法规制定程序条例和规章制定程序条例。要按照《决定》要求，不断完善有关程序。要完善公众参与政府立法的制度和机制，增强政府立法的公开性、透明性，行政法规和规章草案一般要向社会公开征求意见，并以适当方式反馈意见采纳情况。加强政府法制机构在政府立法中的主导和协调作用，涉及重大意见分歧、达不成一致意见的，要及时报请本级人民政府决定。积极探索开展政府立法成本效益分析、社会风险评估、实施情况后评估工作。二是，建立由专门的法制机构组织起草法律法规的工作机制。《决定》提出，重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草。起草过程中，应当把握和处理好权力与权利、权力与责任的关系，既要注意赋予行政机关依法行使职权的必要的权力和手段，又要明晰法定责任，防止部门争权推责，加强对行政权力的规范、制约和监督，促使行政机关依照法定的权限和程序正确行使权力，保障公民、法人和其他组织的合法权益不受非法侵害。
（三）明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上防止部门利益和地方保护主义法律化
为了防止立法工作中存在的部门利益法制化、地方保护法律化的问题，《决定》提出要明确立法权力边界。法律法规以及规章的起草制定，要严格依照立法法规定的立法原则和立法权限进行，从国家整体利益出发，科学合理地规定国家机关的权力和责任。下一步，还要通过立法法的修改。进一步明确不同立法主体的立法权限。国务院部门制定规章，没有法律、行政法规依据，不得增加公民、法人和其他组织义务，不得扩大本部门的权力、减少本部门的法定职责；还要完善授权立法制度，全国人大及其常委会的授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限、被授权机关实施授权决定的方式和应当遵循的原则。
（四）完善立法协调沟通机制
立法涉及权利利益关系的调整，立法过程也是不同利益群体间的博弈过程，不同部门、行业、群体都会以不同方式参与和影响立法。因此，必须加强立法协调沟通，理顺各部门、各工作环节之间的关系，及时解决立法中的重大分歧。在法律的立项、起草和审议的各环节，起草单位和立法机关要广泛听取并认真研究各方面的意见。对于立法中的重点难点问题和部门间分歧意见较大的重要立法事项，牵头起草单位要在深人研究、充分论证的基础上，加强与有关方面的协商沟通，共同研究解决，努力取得共识；必要时，由决策机关邀请有关专家或者委托社会机构对有关问题进行第三方评估，也可以对一些有重大分歧意见的问题，提出若干解决方案，充分听取各方意见后及时作出决定，不能为部门之间的分歧所掣肘而久拖不决。
（五）加强法律解释工作
《决定》要求，加强法律解释工作，及时明确法律规定含义和适用法律依据。解释法律是宪法赋予全国人大常委会的重要职权，也是加强和改进立法工作，保证法律有效实施的重要内容。制定、修改、解释、废止法律，是立法机关行使立法权的不同形式。法律解释具有针对性强、反应及时、便于操作的特点，可以根据改革要求和法律实施的实际情况，及时对法律规定的含义和适用予以明确，保证重大改革依法有序进行。例如，2014年4月，全国人大常委会根据司法实践中的情况和改革的需要，通过了关于刑法、刑事诉讼法有关规定的7个法律解释，对有关法律适用问题予以明确。法律解释出台后，各方面普遍给予好评，取得了良好的法律和社会效果。
（六）明确地方立法权限和范围
立法权限划分是立法体制的核心内容。对立法权限进行划分，明确立法权力边界，目的是为了科学合理地确定立法事项的范围及不同归属，明确各立法主体在立法体制中的地位及相互关系，以及各自制定的法律文件的效力等级。我国宪法、地方组织法和立法法规定，有关地方人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。具体包括：为执行法律、行政法规的规定需要根据本行政区域的实际情况作出具体规定的事项；属于地方事务需要制定地方性法规的事项；国家专属立法权之外的事项，在法律、行政法规尚未制定的情况下，可以先行制定地方性法规。同时，我国行政处罚法、行政许可法和行政强制法对地方立法的相关设定权也作了规定。近年来，一些地方提出赋予地方更大的立法权。对此，要总结经验，认真研究。总的精神是，要进一步明确地方立法权限，地方立法要确保中央方针政策和国家法律、行政法规在本地区的有效实施，加强对本地区事务的统筹协调，强化执行和执法监管职责，做好面向基层和群众的服务管理，维护市场秩序和社会安定，促进本地区经济和社会事业发展。
（七）依法赋予设区的市地方立法权
随着各地方经济社会的发展和城镇化建设的推进，设区的市在城市建设、市容卫生、环境保护等方面普遍有制定地方性法规的客观需求。近年来，一些全国人大代表多次提出议案、建议，要求增加具有地方立法权的较大的市的数量。一些设区的市向国务院提出申请，要求批准为较大的市，享有地方性法规制定权。实际情况是，目前我国除了立法法规定的省、自治区的人民政府所在地的市、经济特区所在地的市和国务院己经批准的较大的市以外，还有233个其他设区的市没有地方立法权。党的十八届三中全会提出，逐步增加有地方立法权的较大的市数量。《决定》进一步明确提出依法赋予设区的市地方立法权。这就要求遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方主动性和积极性的原则，通过修改立法法赋予设区的市地方立法权。同时，这项工作政治性强，涉及面广，需要积极稳妥推进。可以考虑在界定地方立法权限和范围、加强立法监督的前提下，有步骤地实施。具体步骤和时间可由省、自治区的人大常委会根据所辖设区的市的人口数量、地域面积、经济社会发展情况及其立法工作机构能力等因素确定。

H. 人大主导地方立法的程序有哪些

一、对地方人大及其常委会在立法工作中的主导作用的认识

自1979年地方组织法赋予地方人大及其常委会立法权以来，地方立法为国家立法积累了有益经验，为地方治理提供了法治保障，对保证宪法、法律和行政法规在本行政区域内有效实施，促进改革开放和社会主义现代化建设发挥了重要作用。但在30多年的地方立法实践中，特别是改革开放以来，由于社会管理事务的日益复杂和民众需求的多元化，社会各方面对立法的需求越来越迫切，行政部门主导立法的模式虽然在一定程度上提高了立法效率，满足了特定历史条件下经济社会发展对立法的需求，但由此产生的部门利益法制化等问题严重影响了地方立法质量的提高。为适应全面推进依法治国需要，修改后的立法法从法律层面上对我国现有立法体制机制的完善作了顶层设计，强调人大及其常委会要加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。对地方人大及其常委会而言，充分发挥在地方立法工作中的主导作用，用好、用足、用实立法权，既是科学立法、民主立法的本质要求，也是坚持和完善人民代表大会制度的应有之义，是立法工作与时俱进适应改革发展的迫切需要。

我们理解，地方人大及其常委会在立法工作的主导作用主要包含以下三个层面：一是在立法总体思路上统筹考虑。在党委的领导下对立法工作进行通盘考虑、总体设计，突出人大统领立法工作全局的作用，紧紧围绕经济社会发展的大局和改革发展稳定的全局来谋划和组织立法工作，增强立法的针对性、及时性和系统性，发挥立法的引领、推动作用。二是在立法具体环节上统筹协调。在立项、起草、审议、修改等各个环节发挥统筹协调作用，合理配置立法资源，牢牢把握立法进程，既充分调动政府、社会等有关各方的积极性，妥善平衡各方需求，积极回应社会关切，又要防止部门利益干扰，树立立法机关的权威性。三是在法律制度设计上的决策主导。对法规中涉及公民有关权利、义务的确定，执法主体权力、职责的设置，以及具体法律责任条款的设定等内容，在把握合法性、合理性原则和进行科学论证的基础上，敢于决策，善于决策，在矛盾的焦点上“划杠杠”。

二、地方人大及其常委会在地方立法工作中主导作用发挥的现状及问题

（一）对地方立法工作统筹协调不够。从当前地方立法实践看，地方人大及其常委会无论是在立法的总体思路、顶层设计方面，还是在立项、起草、审议等立法具体环节方面，统筹协调作用发挥不够。

1．对立法与改革关系的处理统筹考虑不够。改革开放初期，我国的法律体系还不健全，法律法规数量较少，而改革发展的任务重、时间紧，因此这一时期的改革更多的是“先破后立”，往往是改革实践走在前面，然后通过立法来确认、巩固改革成果。这种“先改革、后立法”的总体思路虽然一定程度上促进了当地的经济建设，推动了改革发展进程，但也存在严重弊端，比如，一些改革措施的“良性违法”得到认同并体现在法规具体条文中，出现了立法者“闯法律红灯”的现象。现在，在全面推进依法治国新常态下，特别是在中国特色社会主义法律体系形成之后，国家社会生活各方面总体上实现了有法可依，很少有法律的空白领域，因此，如何统筹处理立法与改革的关系，实现立法决策与改革决策相衔接，是地方人大面临的重要课题。

2．对人大与政府在立法中的角色定位统筹考虑不够。地方人大对哪些事项必须由人大立法，哪些事项可以由政府制定规范性文件，统筹考虑得不够。立法实践中有的时候存在一些应当制定地方性法规的事项，地方政府却制定了规范性文件，规避了人大立法程序；有的不是必须制定地方性法规，通过制定规范性文件就可以满足实际管理需要的事项，最后却进入了人大立法程序，立法资源被过度使用导致“繁法扰民”。

3．对立法队伍建设统筹考虑不够。长期以来，人大及其常委会比较注重人大立法工作专门机构的建设，而对人大代表、常委会组成人员的立法能力建设有所忽视。在抓立法队伍建设的时候，往往更注重专门机构的设置和专业力量的配备，对人大代表和常委会组成人员的立法培训不够重视，直接影响了法规审议质量。另一方面，人大及其常委会、政府对本地区政府法制队伍建设也统筹考虑不够。一些由人大组织专题教育培训、法制讲座、立法研讨会等活动，邀请政府法制部门参与的并不多；平时交流更多的是业务往来，人才互相交流的渠道不畅通，立法工作中的新动态、新要求、新思路等信息共享不够，等等。

（二）对确定具体立法项目的主导不够。从立项工作的实际情况看，人大被动“等米下锅”的现象较为普遍。政府及其部门对一些工作中亟需或者涉及本部门切身利益的立法项目，争先上报；而对一些涉及多部门且分歧较大或者复杂利益关系、社会矛盾集中的立法项目，往往积极性不高，无法立项。虽然在立项的程序上，要求拟列入年度立法计划中的项目须是经过充分调研论证，具备立法的必要性、可行性，并经人大常委会主任会议讨论通过后才能确定,
但由于在立项的前期环节，人大主动调研不够充分，缺乏有效的工作机制和专门的信息渠道来全面系统地掌握社会立法需求，因此很容易受到政府及其部门立法积极性的制约和影响，导致制定的立法规划计划往往更多是各部门立法建议项目的简单拼盘汇总，或是平衡各部门意见后的妥协结果。

（三）对法规起草工作主导不够。目前，大多数法规草案是由政府部门起草，人大自主起草的法规草案比重偏低，且多数是涉及人大履职、民主法制建设等方面的立法项目，涉及具体行政管理事项的较少。虽然政府有关部门长期在一线从事相关具体工作，在其工作领域对相关业务更为熟悉，在法规起草上有一定优势，但是行政机关受其权限和视角的影响，往往将立法的注意力集中在强化行政管理职能上，而忽视全局利益和社会利益，存在部门利益倾向；一些综合性较强、需要多个部门联合起草，或者社会矛盾比较集中、各方意见分歧较大的项目，部门经常互相推脱，不愿意牵头起草，导致一些重要法规迟迟不能出台。

（四）人大代表在立法中的作用发挥不够。从目前人大代表参与立法的现状来看，代表作用发挥得仍然不够理想。一是代表议案和意见建议及时转化为立法规划计划的数量非常少。二是立法过程中代表参与立法的广度和深度不够。邀请代表参加立法调研、论证、听证等活动不足，特别是基层人大代表表达意见的途径有限，难以实质性参与立法活动；代表列席常委会会议的效果不够理想，确定列席代表名单时没有综合考虑代表的专业特长、职业特点等，导致难以提出高质量、有针对性的意见和建议；存在“重意见收集、轻处理反馈”的问题，影响了代表参与的积极性。

地方人大及其常委会在立法主导作用发挥方面存在的这些问题，我们认为原因是多方面的，比如对人大常委会作为国家权力机关的认识不够，立法制度的顶层设计还不完善，科学合理的立法工作机制有待健全，立法队伍建设相对滞后等等，但其中一个很直接的原因就是人大主导立法能力不够，与立法任务不相适，主要表现为：一是作为立法主体的常委会组成人员在结构上需要进一步优化。兼职委员多、专职委员少，由于兼职委员一般都有繁重的本职工作，很难投入更多精力用于立法工作。其次，专业人才数量较少，尤其缺乏精通法律、财经等方面的人员。二是专门委员会专业化水平有待提高。组成人员专业构成不合理，法律专业人员偏少；来源单一，大多是领导干部和企事业单位负责人，专家学者和基层人员偏少；兼职委员较多，不能保证经常参加立法调研和审议活动。三是当前地方立法工作队伍建设存在一些问题。有的立法工作者对实际情况特别是基层情况和人民群众意愿了解不够，不能摆脱部门利益的掣肘；立法工作队伍建设的体制机制有待完善，干部知识结构单一、年龄结构偏大，干部队伍流动缓慢，进出通道不畅等等。

三、新形势下发挥地方人大及其常委会在立法工作中主导作用的路径和措施

在新起点上发挥好人大及其常委会在立法工作中的主导作用，要着力坚持党的领导这个根本，抓住立法工作的组织协调这个关键，突出立法工作机制的健全完善这条主线，强化立法队伍建设这个根本保障。

（一）坚持党的领导是根本

党对法治的领导，一个重要方面就是领导立法。坚持党对立法工作的领导，就是要确保党的主张通过国家立法机关，按照法定程序转变为国家意志，使之成为全社会一体遵循的行为规范和准则。因此，人大在立法中的主导作用，必须是在党的领导下的主导作用；越是坚持党的领导，就越能有效地发挥人大的主导作用，保证立法正确的政治方向。地方人大在立法工作中需要不断完善党委对立法工作中重大问题决策的程序，凡立法工作规划、年度立法计划、重要的立法项目以及立法队伍建设等，都要及时通过常委会党组向党委请示汇报，积极争取党委的支持。凡立法中涉及重大体制和重大政策调整的，决策权在党委，必须由党委讨论决定，以确保重大立法决策体现党的主张和人民的共同意愿。有些问题虽不涉及重大体制和重大政策调整，但社会高度关注、各方面意见分歧较大、无法协调形成共识、利益博弈难以平衡的，也应当由常委会党组向党委报告，由党委决策。

（二）抓好统筹协调是关键

一是统筹协调立法与改革相衔接的关系。对各方面提出的改革思路和措施，主动从立法上研究可行路径和解决办法，确保改革在法治轨道上推进。同时，突出发挥立法的引领和推动作用，对实践证明行之有效的改革措施，及时上升为地方性法规；对现行地方性法规规定与改革决策不一致的，及时予以修改或者废止；需要法规授权的，按照法定程序作出授权；对改革的方向确定了，但具体怎么改、制度怎么设计还没有成熟意见的，应当有一定的前瞻性，为将来的改革发展预留空间。

二是统筹协调人大与政府在立法中角色定位的关系。进一步完善与政府及相关部门的立法工作联系沟通机制，对立法过程中出现的重大问题、重大事项，加强与政府及有关部门的协调沟通，特别是对法规草案涉及的管理体制、职责分工、机构编制、预算安排等存在重大分歧的，要认真研究、协调，有的问题可以让政府先行协调，提出方案；或者引入第三方评估，向党委请示报告，由党委决策。

三是统筹协调人大法工（制）委与有关专门（工作）委员会作用发挥的关系。加强法工（制）委与有关专门（工作）委员会的协调配合，发挥“统”与“专”两个优势，做到1+1＞2。有关专门（工作）委员会开展立法调研活动，应当有针对性地邀请法工（制）委参与，以便于提前了解法规中的重点、难点问题。法工（制）委在法规草案进入常委会一审之后，应当邀请有关专门（工作）委员会参与对法规草案的修改和调研活动；审议法规草案时，邀请有关专门（工作）委员会成员列席会议。

（三）完善工作机制是主线

1．完善立法选项机制，牢牢抓住法规立项的主动权

一是拓宽立法项目来源。结合经济社会发展需要、人民群众立法需求以及上位法制定修改情况，及时收集相关立法信息，加强立法调研，梳理、研究提出计划建议项目。广泛向社会公开征求立法项目，更多地向常委会组成人员、人大代表、下一级人大常委会、基层立法联系点、社会组织等征集立法项目。

二是加强立法项目的评估论证。建立完善立法选项评估论证制度，加强与有关方面的沟通联系，科学确定立法项目。在听取项目提出单位关于项目调研论证情况的报告后，组织有关专门（工作）委员会、常委会立法顾问及有关专家学者等，对建议项目的立法依据、必要性、可行性以及法规可能产生的社会影响、社会效果等进行评估论证。

三是重视人大代表提出的立法议案和建议。不断完善代表议案、建议与立法规划计划编制相衔接的机制，将关系本地发展大局、关系人民群众切身利益、条件相对成熟的立法建议项目优先列入立法计划。同时，建立完善相关机制，为人大代表参与立法创造条件。

2．完善法规起草机制，把握法规起草的主导权

一是逐步提高人大自主起草法规的比重。进一步充实相关专门委员会、常委会工作机构的立法力量，拓宽人大自主起草法规的范围，逐步提高自主起草法规比重。建立由人大相关专门委员会、常委会工作机构组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法规草案制度，对法律关系复杂、涉及面广、协调难度大的立法项目，还可以吸收人大代表、专家学者、社会团体等参与起草。同时，也应注重借助外力，对法规中涉及管理体制、机构编制、部门职责、经费保障、执法队伍等方面的内容，要充分听取政府及相关部门的意见；对法规中专业性较强、需要调研论证的内容，可以委托高等院校、科研单位等研究，为立法提供智力支持。

二是完善委托第三方起草法规机制。对部分专业性、技术性较强或者涉及多个执法主体和不同利益群体、立法难度大的立法项目，可以采取委托高等院校、科研机构、社会团体起草的形式，发挥专家学者在立法工作中的智囊作用。同时，为确保委托起草的质量，人大要全程参与委托起草过程，向受托单位明确立法宗旨、基本思路和原则，并及时就起草中的重点、难点问题加强指导。

三是完善人大提前介入法规起草机制。现阶段，考虑到人大立法力量有限，政府在立法工作中仍将发挥重要的基础和支撑作用，因此，除了一些综合性、全局性、基础性的立法项目，多数法规草案的起草工作还是应当由政府法制机构及相关部门承担。在这种情况下，相关专门委员会、法制工作机构要提前介入到法规的起草工作中，对法规草案内容的合法性、合理性、规范性及时进行指导。同时，及时掌握立法进展情况，对起草中涉及的重点、焦点、难点问题进行指导和协调，把在起草过程中发现的矛盾和问题解决在法规草案提交人大常委会审议之前。

3．完善法规草案审议机制，提高审议质量

一是加强专门委员会审议。有关专门（工作）委员会应发挥“专”的优势，把握好法规草案审议的第一道关口，对立法的必要性、成熟性、可行性进行充分调查、论证和研究，解决立不立法、能不能立法的问题；同时对法规草案涉及的重要制度、工作机制等问题，特别是起草阶段各方意见不一致的问题进行研究并提出意见。法制委要注重发挥“统”的作用，根据常委会组成人员、有关专门委员会的审议意见和其他有关方面的意见进行统一审议，重点调研、审议法规草案的合法性、合理性、规范性问题，并在审议结果的报告中全面、准确地反映各方面的意见以及意见吸收情况。

二是改进常委会审议。首先，合理划分常委会会议一、二审的重点内容。一审应侧重审议立法必要性、可行性，重要制度设计的合理性，以及是否与上位法相抵触等问题；二审应侧重审议法规草案的修改情况，包括意见的吸纳情况、存在的主要矛盾和分歧、各方面的协调共识等问题。其次，改进审议程序。综合考虑法规草案的社会关注度、常委会组成人员审议意见等因素，增加“隔次审议”，保障有充足的时间开展调研论证和对法规草案进行修改完善。同时，在审议的形式方面，除了采取分组审议外，还应选择社会关注度高、利益关系复杂的法规，对其中主要问题召开联组会议或者全体会议进行审议，以便常委会组成人员充分发表见解。

三是探索开展人民代表大会审议。重视发挥人民代表大会的立法职能，可以每届选择一两件关系本地区经济社会发展大局、关系人民群众切身利益、社会普遍关注的法规，在常委会审议后适时提交人民代表大会审议通过。

4．完善人大代表参与立法机制，拓宽人大代表参与立法渠道

在编制立法规划计划时，充分听取和吸收人大代表的意见。确定年度立法计划时，将代表议案和建议、批评、意见中相对集中的热点、难点问题作为重要依据。组织开展立法调研、听证、论证、修改、评估等活动，邀请相关专业领域的人大代表参加，增加一线代表、基层代表参加活动的数量。设立人大代表法制专业小组，结合代表的职业和自身兴趣、专长，围绕常委会年度立法计划，有针对性地组织代表参与地方立法工作。完善人大代表列席常委会会议、专门（工作）委员会会议制度，增加列席人数，扩大列席范围。

5．完善公众参与立法机制，扩大公民有序参与立法

一是完善公民参与立法的制度措施。完善公民旁听人大常委会会议制度，拓展旁听人员范围，增加旁听人员名额；探索实行立法听证的简易程序，根据实际情况，务实、灵活、多样地进行立法听证，可以请进来，可以走出去，可以一对一地听、一对一地反馈，也可以集中听取、集中汇总通报；完善立法基层联系点工作机制，在下级人大常委会、高等院校、社区等设立立法基层联系点，更直接、更便捷地了解基层组织和人民群众对地方立法的需求。

二是改进法规草案公开征求意见的方式方法。在公开征求法规草案意见建议时，一并公布法规的立法背景、法规中拟解决的重点问题、拟采取的立法措施等内容，增强针对性。在征求意见的形式上，广泛通过报刊、电台、电视、网络、手机短信和立法官方微博等媒体和现代通信手段发布公告、消息和公益广告，公布法规草案，引导社会公众关注和讨论。此外，还要探索建立社会公众意见吸纳情况反馈机制，及时向社会公布意见吸纳情况，并实行奖励制度，激发公众参与立法的热情。

三是重视发挥政协委员、民主党派、社会团体等在立法中的作用。进一步健全完善政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织参与立法的相关机制，拓宽参与主体，扩宽参与途径，增加参与实效。在参与主体方面，综合考虑可行性、代表性和时效性等方面因素，把自愿报名、随机抽样和指定参与等方式结合起来，拓宽参与主体的覆盖面，增强参与主体的代表性和均衡性。在参与途径方面，除了发送书面征求意见函，还可以组织召开立法座谈会、论证会、听证会、说明会和立法评估等活动，使参与主体能充分表达其意见主张。在成果的运用方面，对意见建议原汁原味整理并形成书面报告，逐条逐项加以研究，作为立法的重要参考。对能吸收的意见充分吸收，并及时予以反馈。

（四）加强队伍建设是保障

人大在立法工作中主导地位的实现，还有赖于建设一支正规化、专业化、职业化的立法队伍。适应新常态下立法工作的新要求，地方人大及其常委会必须全方位、多途径、多渠道加强立法工作队伍建设，为人大发挥立法主导作用提供人才保障。

一是强化立法力量配备。首先，增加具有法律理论水平和法治实践经验的常委会组成人员比例和法制委委员比例，逐步提高人大常委会专职委员比例，充实各专门（工作）委员会中经济、法律、科技、文化等方面的专业人员，注重从人大常委会工作机构负责人中优先考虑组成人员人选。其次，加强立法工作机构建设，充实立法工作人员，建立从符合条件的基层干部、法官、检察官、律师、法学专家中选调、招录既懂法律又了解基层情况的立法工作者制度。

二是强化立法工作人才培养机制。强化立法工作人员的教育培训，通过培训进修、挂职锻炼、出国（境）研修、理论研讨等多种形式培养立法工作人才。鼓励立法工作者多到基层调研，拓宽立法工作者基层锻炼渠道，除到其他党政机关挂职锻炼外，也可以选派立法工作者到院校、企业、社区等见习、挂职。

三是强化立法工作人才交流机制。建立完善干部轮岗交流机制，形成立法、执法、司法三支干部队伍交流方案和举措，畅通立法机关与党委政府及其部门的干部交流渠道。

I. 立法法修正之前 我国立法比较随性主要体现在

一、立法法修正之前，我国立法比较随性，主要体现在：

1、大部分法律是由主管行政部门负责起草的；

2、全国人大及其常委会起草制定的主要是基本法；

3、政府起草法律往往会把部门的利益法律法。

二、立法法修正案八大亮点：

1、全国人大及其成为汇可以决定行政管理等领域的特定事项授权在部分地方暂停适用法律的部分规定；被授权机关应报告授权据顶实施的情况；

2、赋予设区的市地方立法权；

3、明确“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”只能由法律规定；

4、公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力，减少本部门的法定职责；

5、全国人大有关的专门委员会、常委会工作机构可以提前参与有关方面的法律草案起草工作；

6、对于人大常委会会议审议中个别意见分歧较大的重要法律条款设立单独表决制度；

7、全国人大的有关专门委员会和常委会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查；可以将审查、研究情况向公民反馈，并可以向社会公开；

8、两高在行使职权中遇到立法法规定情况的，应当向全国人大常委会提出法律解释的要求或者提出制定、修改有关法律的议案；两高做出具体应用法律的解释，应该报全国人大常委会备案。

J. 国务院有立法权为什么不是立法机关立法机关怎样的

一、因为国务院的立法权与立法意义上的的立法权是不同的。在我国，享有立法权的只有全国人民代表大会及其常务委员会。同时，国务院出台的法律属于行政法规，其效力低于全国人大制定的法律。这个问题的根本在于立法权的意义是不同的。

二、在我国，享有立法权的国家机关包括：

1、国家权力机关系统（人大和人大常委会）的：全国、省、自治区、直辖市、设区的市的人大及常委会，自治州、自治县的人大。

2、国家行政机关系统（政府及政府下设机构）的：国务院、国务院各部委、央行、审计署、具有行政管理职能的国务院直属机构、省、自治区、直辖市和设区的市的人民政府。除此之外，其他国家机关都不享有立法权。

由此可见，凡是立法机关都有立法权，享有立法权的机关不一定都是立法机关。这些享有立法权的机关，享有的权限大小不同，所立法律法规名称不同，法律法规的效力也不同。

(10)提前立法扩展阅读

无论行政机关所执行的法律是否明文规定由国务院制定实施条例，国务院作为最高国家权力机关的执行机关，承担了保障法律得到实施的职责，有权制定执行性行政法规，对法律进行具体化，并对执法所涉及的行政组织和程序等问题进行规范。

作为最高国家行政机关，国务院的行为具有行政的特征。行政相对于立法和司法，具有一些自身特点。立法机关成员众多，立法程序严谨而冗长，行动缓慢，无法及时处理紧急事项，更不可能事先预见到偶然事件并提前对其予以规范。一旦出现新事物时，只有等到情况基本稳定、立法条件成熟之后，立法者才能够制定法律予以调整。