基层依法治理和民主协商

1. 如何创新社区基层治理

创新社区基层管理应该依据居民委员会组织法，并且实行民主协商，建立相关的监察机制。在社区治理中依法办事，依法维权。对社区居民实行生活服务，老年人和少年儿童的维护合法权益的活动。最后形成居民共同自愿参加社区志愿活动等等。

2. 社区基层治理的主要内容

法律分析：社区自治是基层民主制度的重要组成部分，必须把民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的实践贯穿于社区建设的全过程和各方面。一是要扩大有序参与。以《城市居民委员会组织法》修订为契机，加快完善发展社区居民自治的制度，稳步提高社区居委会直接选举比例。发展院落(楼宇、门栋)自治、业主自治、社团自治等民主形式，创造农村进城务工人员融入社区、参与社区管理的条件，拓宽利用社区媒体、互联网络、移动设备等参与渠道。二是要加强议事协商。进一步完善社区居民会议和居民协商议事会议制度，健全民情恳谈、社区听证、社区论坛、社区评议等对话机制，推进社区民主协商的制度化、规范化、程序化。要把涉及居民利益的公共服务事项纳入协商议事范围，使公共政策的制定和实施符合群众意愿。要按照党的十八届三中全会提出的要求，开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化，推动建立党代表、人大代表、政协委员联系社区制度，就经济社会发展重大问题和群众普遍关心的实际问题听取基层群众的意见。三是要强化权力监督。继续推进社区党风廉政建设，进一步完善社区党务、居务、财务、服务等信息公开制度，健全社区信息公开目录，及时将社区工作的办事流程、工作进度、执行效果、经费收支等情况公之于众，置于居民群众监督之下。有序开展社区居民对基层政府及其派出机构工作情况的评议，对市政服务单位和物业服务企业服务情况的监督，切实维护居民民主权利与合法权益。

法律依据：《中华人民共和国城市居民委员会组织法》

第三条 居民委员会的任务：

（一）宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务，爱护公共财产，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动；

（二）办理本居住地区居民的公共事务的公益事业；

（三）调解民间纠纷；

（四）协助维护社会治安；

（五）协助人民政府或者它的派出机关做好与居民利益有关的公共卫生、计划生育、优抚救济、青少年教育等项工作；

（六）向人民政府或者它的派出机关反映居民的意见，要求和提出建议。

第四条 居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动，可以兴办有关的服务事业。

居民委员会管理本居民委员会的财产，任何部门和单位不得侵犯居民委员会的财产所有权。

3. 到底如何才能以民主聚合力 以法治保善治

一、发挥基层党组织和党员干部的关键作用

坚持以进一步牢固树立宪法法律观念，加强领导干部自身法治建设，不断增强领导干部法律素养，引导干部群众加强学习宪法法律力度，营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境为宗旨。加强领导干部依法决策、依法行政的意识，弄明白法律规定我们怎么用权，什么事能干、什么事不能干，心中高悬法律的明镜，手中紧握法律的戒尺，知晓为官做事的尺度。通过自身学习领导干部要深刻认识法治建设的重要性，要始终坚持依法治镇的根本政治方向，正确认识和把握党与法的关系。不断深化法治实践，牢固树立社会主义法治信仰，把法治理念、法治精神融入工作和生活。

二、健全乡村社会法治工作机制

推进乡村社会治理法治化要与创新乡村社会治理相合提升预防、化解社会矛盾的水平。积极推进系统治理、依法治理、综合治理、源头治理,不断健全矛盾纠纷排查调处机制,充分发挥人民调解、行政调解、司法调解的综合作用,坚持做到“事前预防、事中处置、事后救济”,努力实现“小事不出村,大事不出镇,矛盾不上交”。坚持以法治建设为基石,建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制,畅通群众利益协调、权益保障法律渠道,保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。同时,积极推广“党政动手、依靠群众、预防纠纷、化解矛盾、维护稳定、促进发展”的枫桥新经验,坚持运用法治思维和法治方式创新矛盾纠纷排查调处模式,构建社会力量广泛参与的“大调解”体系。

三、加强乡村社会法治文化建设

思想是行动的先导,指引行动前进的方向。仅有健全的法律法规是不够的,只有人民群众真正信仰法治,法律法规才能被真正地贯彻落实。加强乡村法治文化建设,要坚决摒弃人治观念,积极运用新媒体加强法治宣传教育,树立先进法治人物,尊重法律权威,蕴育良好的法治环境。培育乡村社会法治思维,健全乡村普法宣传教育机制,将法治宣传教育通过制度的形式确立下来。党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出,建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家,必须坚持依法治国和以德治国相结合。加强公民道德建设,实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰,增强法治的道德底蕴,在全社会形成崇德向善、遵法守法的良好氛围。

4. 运用政治生活知识说明该是是如何发挥协商民主的优势提高社会治理能力的

我国协商民主的优势主要是通过以下制度发挥的
①坚持完善共产党对协商民主的政治领导，发挥中国特色社会主义政党制度优势，加强共产党与民主党派的政治协商，巩固发展和谐的政党关系。充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门机构的作用，通过政治协商、民主监督、参政议政，不断提高人民政协协商民主制度化、规范化水平。
②民主集中制的人民代表大会制度是保证人民当家作主的根本政治制度。各级人大在重大决策之前进行充分协商，广泛听取民意，支持和保证人民当家作主。
③各级政府审慎用权，有效推进科学、民主、依法决策，加强政府协商增强决策透明度和公众参与度，切实解决人民关心的利益问题。
④建立健全基层协商民主制度，稳步开展基层协商，更好解决人民群众的实际困难和问题，推进社会主义民主建设。

5. 公民和基层自治组织如何推进共建共治共享的社会治理体系建设

公民，依法行使权利、依法履行义务，政治四权、知情权、参与权、表达权和监督权。
基层自治组织，坚持党的领导，依法实行基层群众自治制度，开展基层自治创新实践，探索民主选举、民主管理、民主决策、民主协商和民主监督的治理体系。发挥乡规民约、自治章程、村民理事会、村务监督委员会等作用。

6. 基层协商民主怎样推进

（一）丰富协商内容，紧扣基层改革发展的重大问题。要紧紧围绕基层党政中心工作，选取关系基层改革发展的全局性、综合性、前瞻性的重大问题，就党和政府重大决策部署、经济和社会发展规划、重大改革措施出台、产业结构的布局和调整、重大项目建设、现代农业发展等进行协商，确保党的重大决策部署在基层得到贯彻落实，推动地方经济社会发展。要紧紧围绕基层群众最关心最迫切最现实的问题，就基层教育、医疗卫生、劳动就业、社会保障、文化体育、村镇规划、社区建设、公共预算的支出使用、公共项目的配套建设、集体资产的收益分配等进行协商，做到察民情、传民声、解民忧、聚民心，把最广大人民群众的根本利益实现好维护好发展好。要紧紧围绕党内基层民主建设的重大问题，就党务公开、党员队伍建设、党员权利保障、基层党组织工作开展和创新等党内事务进行协商，不断提高党的基层组织民主化程度，努力开创基层党建工作新局面。 （二）创新协商形式，不断激发党内基层民主的创造活力。近年来，党的基层组织创造了丰富多样的协商形式，比如浙江台州温岭的党内民主恳谈、江苏省常州市钟楼区南大街街道的民主议事决策等，都促进了党内基层民主生活的活跃。一是不断完善会议协商。既要继承和完善基层党组织的党员大会、支部会议、民主生活会、理论学习会、情况通报会等传统形式开展协商，又要进一步探索“民主议事会”、“民主恳谈会”、“党员谈心会”等新形式，打造新的工作载体。二是积极开展专题协商。选择经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，灵活设置若干专题开展协商，拓宽协商的空间和领域。三是探索开展对口协商。组织农村、企业、城市社区、学校以及相关职能部门等开展协商，实现优势互补、资源共享。四是创新开展决策协商。坚持协商于决策之前和决策执行过程之中，未经协商的重要决策原则上不提交基层党组织通过实施。五是大力开展网络协商。适应信息化、网络化迅猛发展的趋势，充分利用网络信息技术，探索党员网络论坛、网络社区、网络信箱等形式，构建网上党内基层协商民主新阵地。 （三）规范协商程序，完善党内基层民主的运行机制。第一，科学设置协商议题。一般应由基层党委或党支部根据年度工作要点提出，并听取党员和基层群众的意见，报党委或支部会议研究确定，列入年度工作计划。第二，认真做好协商的筹备工作。根据协商议题制定年度协商计划，确定参与协商的人员，围绕协商议题组织开展调查研究、座谈研讨等。第三，精心组织协商活动。按照协商计划要求，组织党员、群众以及基层党委、政府和相关部门负责人参加协商活动，积极建言献策，深入协商议政。第四，做好协商成果的整理报送工作。协商意见、建议经汇总整理后，以会议纪要、情况报告等形式报送党政相关部门参阅办理。第五，加强协商意见的办理反馈。协商成果经基层党委或党组织研究后，交相关部门办理，明确办理时限，加强督办落实。

7. 如何提高城市基层治理水平

一、基层社会矛盾纠纷趋向新变化
1、基层社会矛盾纠纷的类型趋向多样化。基层社会矛盾纠纷从传统的婚姻家庭、邻里关系、小额债务、轻微侵权等向拆迁安置、征地补偿、劳资纠纷、环境保护、交通事故、医患纠纷等社会热点、难点扩展，且比例明显扩大。
2、基层社会矛盾纠纷的表现形式趋向聚众化。不少基层社会矛盾由过去的多为个人行为转变为现在的聚集行为，各类社会矛盾纠纷涉及面更加宽泛、复杂。拆迁安置、征地补偿、企业改制等涉及群体性利益产生的纠纷，使各类利益“抱团”群体不断增多，极易由一般性纠纷演变为群体性矛盾。聚众反复信访乃至缠访、闹访、越级访现象不断增多。
3、基层社会矛盾纠纷的诱发原因趋向复杂化。各类社会矛盾纠纷中，既有因执行政策不一致、工作措施不到位而引发，如有些地方拆迁安置、征地补偿方面政策保障前后不一致、区域不平衡，事业单位改革政策执行不一，企、事业单位退休人员收入差距逐年拉大等；也有在政府投入环保等公共设施建设带来的民意纷争而造成；还有因经济利益冲突所引发，如企业受国际金融危机和市场环境影响出现经营困难、资金链断裂而导致拖欠职工工资、银行贷款、民间借贷，部分群众因参与非法集资造成经济损失而将矛头指向政府监管不力等；更有大量因突发性事件而引发，如交通事故责任认定和赔偿、医疗事故纠纷和意外人身伤害等。
4、基层社会矛盾纠纷的发展过程趋向对抗化。一些群众处在矛盾纠纷中往往极不理性，在涉拆涉迁、医疗事故等纠纷中脱离实际、盲目攀比、误解强求，如达不到其诉求目标、满足不了其畸形利益欲望，便对政府产生强烈的对抗情绪和对抗行为。一些群众由于贫富差距、观念冲突、社会公平等因素引起心理失衡，产生仇富、仇官甚至仇恨整个社会的不良心理，遇到矛盾纠纷时情绪容易失控，采取极端手段，使矛盾趋向激化。部分群众法律意识淡薄，存在“大闹大解决”心理，认为只有闹到省里、中央才有可能迫使基层解决问题。甚至，有的居心不良者勾结境内外敌对势力或借助网络将社会上发生的各类敏感事件和传闻迅速见诸网络媒体，或歪曲事情真相渲染炒作，或传谣生事混淆视听，煽动不稳定情绪，制造不稳定事件。
二、确立预防和化解基层社会矛盾工作新理念
1、立足源头预防，实现社会管理从被动维稳向主动创稳转变。坚持从治本的高度，着力构建源头治理体系，前移社会管理关口，优化基层社会管理的宏观环境，通过保障和改善民生、优化公共服务体系、促进社会公平正义、健全科学民主合法的决策机制，最大限度地防止、减少和弱化社会矛盾和社会冲突的产生。
2、畅通诉求表达，实现社会治理从行政管制向民主协商转变。坚持以保障各种利益主体的表达权为前提，建立利益表达和协调机制，不断扩大群众在公共政策制定和公共事务决策中的参与度，在畅通民意渠道、完善基层民主和充分民主协商的基础上，全面落实群众的知情权、选择权、参与权、监督权，按照民主程序维护权益，化解利益冲突。
3、强化矛盾排查，实现社会矛盾从事后处置向事前防范转变。坚持预防为主、调解为先、争取主动、防止激化，通过建立健全社会矛盾预警机制、社会矛盾排查机制和社会治安防控体系，把社会矛盾消灭在萌芽状态乃至未萌之前，最大限度地降低维稳成本，实现社会管理的最高境界。
4、规范矛盾调处，实现维护权益从依靠信访向依据法律转变。切实树立法律权威，把解决社会矛盾纳入法治轨道，使法治成为解决社会矛盾和冲突的长效化、制度化手段。对各类社会矛盾纠纷，要引导群众依法理性反映诉求，通过法律程序、运用法律手段维护自身权益，推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的社会环境。
5、着眼多元化解，实现矛盾化解从单一模式向综合联动转变。着力构建以人民调解为主，司法调解、行政调解、仲裁调解等手段为辅的“大调解”工作体系，通过创新设置调解组织、完善联调联解机制和加强建设应急管理体制，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等方法，鼓励民众合理选择矛盾纠纷解决途径，规范相关调解程序，实现矛盾纠纷化解机制多元化、合理化和制度化。
三、创建预防和化解基层社会矛盾机制
（一）坚持民生为先，创新建立源头预防机制
1、建立群众利益至上的公共决策机制。各级政府应逐步实现政策和决策目标取向的完全公开，以“群众是不是愿意、群众是不是支持、群众是不是得益”为决策目标，形成顺应民意、科学民主的公共决策机制。要扩大公共决策的社会参与，让不同利益群体在政策、决策出台前充分表达诉求，实现政府处理社会利益与社会良性互动，在博弈与妥协中达到平衡，形成开放性、社会化的利益表达机制。要积极推动社区、企业相关社会组织建设，发挥其反映诉求、规范行为和调节利益的作用，与政府进行充分沟通，表达不同群体意愿，形成代表广泛、规范有序的社会协商对话机制。要使政府的政策和决策出台前提前释放民意，并主动吸收采纳群众积极合理的意见建议；使政府出台的政策举措和重大决策具有广泛的社会基础和可靠的群众基础，提高决策执行的可行性和成效性，提高公众的认可度、接受度和满意度。
2、健全促进社会公平的公共服务机制。各级政府的行政行为应力求民生优先、突出效率和秉持社会公平的统一。要协调推进经济社会发展，切实抓好医疗卫生、公共教育、劳动就业、社会保障、公共交通、环境保护等公共服务领域的发展和管理，满足群众对公共服务产品的多样化需求。要贯彻中央“社会政策要托底”的精神，发挥公共政策调节社会矛盾的功能，不断提高社会保障水平和公共服务能力，加大教育、就业、社保、住房、医疗和反贫困等公共政策的创新力度，适当向弱势群体倾斜，使利益分配更加公平、公正和公开，从制度上保证广大群众共享改革发展成果。要积极推进收入分配制度改革，构建科学合理、公平公正的社会收入分配体系，着力提高低收入者收入水平、扩大中等收入者比重，有效调节过高收入、取缔非法收入，努力缓解收入分配差距扩大的趋势，从分配格局上调节社会利益关系。
3、创新弘扬核心价值观的教育引导机制。各级要创新运用各类有效媒体，教育引导群众正确看待社会利益关系和分配差距的客观性，以合理合法的方式表达利益诉求，追求个人利益的行为既符合法律又合乎道德要求。一是广泛开展普法教育，拓宽法制宣传渠道，认真归理解决常见矛盾纠纷的法律路径，以群众喜闻乐见的形式加强宣传，使法治维权理念普及大众，深入人心。二是加强社会主义核心价值观教育，大力倡导和谐社会理念，弘扬“以和为贵，和气生财”、“远亲不如近邻”、“重义轻利、礼尚往来”等传统文明礼仪,并一以贯之，长期宣传。三是强化警示导向教育，将极个别胡搅蛮缠、以身试法受到处罚的典型当做反面教材，起到震慑和警示作用，纠正“有事就得闹、大闹大解决，信访不信法、信上不信下”的认识误区。
4、强化重大事项社会稳定风险评估机制。重大事项社会稳定风险评估要严把“五道关口”：一是依法治理，立项要过“法治关”。各类政策措施和重大事项实施前,必须审查其是否符合法律、法规及相关政策的规定。二是评裁分离，实施要过“程序关”。改变原有“谁决策，谁评估”、“谁立项，谁评估”的做法，实行评估与决策相分离，由第三方进行系统化、专业化科学评估。三是互利共赢，评审要过“民意关”。凡与群众利益密切相关的政策措施和重大事项，实施前须征得大多数群众的理解、同意和支持。四是科学合理，决策要过“分级关”。可将稳定风险分四级，风险较小的为四级，可实施；有一定风险但可控的为三级，分步实施；有较大风险可能引发群体性或个人极端事件、短期内难以控制的为二级，暂缓实施；有严重风险、可能引发重特大涉稳事件的为一级，不实施。五是明晰责任，后续要过“考核关”。重大事项社会稳定风险控制，既要有事前评估，还应有事中阶段性评估和事后总结性评估，视情作出维稳干预，避免发生实施中止等被动局面。维稳部门应对重大事项风险评估工作跟踪督导，并结合平安建设全员责任制落实量化考核。
（二）立足基层化解，不断完善依法调处机制
1、做实村（社区）级，实现小事不出村。按照夯实基础、源头化解的要求，做实村（社区）级调解室。一要加强调解网络建设，将辖区内企业（单位）纳入村（社区）调解室，确保企业内部矛盾自行解决、企业间矛盾社区调处、社区简单矛盾就地消除。二要提升调解队伍素质，把好调解干部选聘关，将有基层工作经验、热爱调解工作的人员选聘进来；推行人民调解“以奖代补”制度，提升基层调解人员工作积极性。三要规范基层调解工作，加强村、社区、企业、市场调解室软硬件建设，打造基层调解品牌，树立基层调解形象，提升人民调解公信力。
2、做强镇（街道）级，实现大事不出镇。按照全面推进、规范运作的要求，做强镇（街道）级大调解平台。一要加强组织领导，成立分管领导任组长，民政、城管、社保、安监等条线负责人为成员的镇级大调解工作领导小组及办公室。二要强化资源整合，以集约资源、方便群众、处置快捷为原则，依托各地综治中心，成立相关专业调委会或专项调解小组，明确工作职责和工作流程，完善诉调、公调、政调、访调和援调对接机制。三要完善工作机制，建立多部门、各条线参与配合的多元化矛盾化解机制，各部门既分工负责、又相互衔接配合，形成本级政府部门及社会各方共同参与的社会矛盾纠纷大调解工作格局。
3、做精区（市）级，实现难事不出区。按照整合资源、攻坚克难的要求，做精区级社会矛盾纠纷调处中心。一要统一协调，按实运作。由区委主要领导任调处中心领导小组组长，司法、信访、公安、劳动和工会等相关部门为成员，实现人民、行政、司法“三大调解”在一个平台上运作。二要集中管理，统一受理。将医患纠纷、交通事故、劳动争议和土地流转等专业调解纳入“中心”，重点调处跨区域和牵涉多个部门的重大矛盾纠纷。三要明确责任，分类处理，分流办理。按照接待、受理、调处、归档“四统一”标准，实现“一站式受理、一条龙服务、一揽子解决”，做到“难事不出区，矛盾不上交”。
4、三级联动，实现矛盾不激化。按照属地受理、联动调处模式，实行区（市）、镇（街道）、村（社区）联合调处。对涉及人员较多、情况较复杂的矛盾纠纷，所在村（社区）受理后，商请镇（街道）调解组织上门联合调处；对情况特别复杂疑难的矛盾纠纷，由区、镇、村三级联合调处；对重大矛盾纠纷，落实区分管领导包案化解。要对征地拆迁等越级上访的历史积累性重点疑难矛盾进行梳理，建立“会诊研判、综合化解”机制，达到化解一个重点矛盾、筑牢一方社会稳定的基础，营造一片和谐的社会环境。
5、法律至上，实现依法有序调处。解决矛盾纠纷的核心是维权，为确保群众维权秩序，必须创新化解社会矛盾依法治理机制。要运用法律、法规向群众做好宣传、解释和调处工作，对民众释法；通过诉讼、仲裁等法律手段解决纠纷，保证个案公平公正，引民众信法；依法处理起哄闹事、恶意攻击党和政府、扰乱社会秩序者，令扰者畏法；规范地方立法，从法律法规中体现科学发展、执法为民，让民众爱法；政府在法制框架内运用行政、非诉讼调解手段公平合理地解决热点、难点问题，使行政遵法；建立“一村（社区）一法律顾问”长效机制，开展村务法律体检，为群众答疑释法，助基层用法。要强化法律救助工作，创新建立社会矛盾化解中困难人员（家庭）救助扶持机制，完善包括司法行政法律援助、法院司法救助、公安检察刑事被害人救助、交通事故赔偿救助等司法救助体系。
（三）强化系统管控，着力构建综合治理机制
1、拓宽了解社情民意渠道。各级政府和部门要广泛倾听民声，大力开展“进村入企达户到点”走访活动，不断加强政府部门与群众之间的沟通联系。要及时疏导民意，认真落实窗口单位首问代办责任制，对群众的问题及时解答，对群众的要求及时回应，对群众的不满及时安抚。要认真解决民需，在完善村（居）民自治、加强基层社会管理的同时，努力提升社区平台服务能力，为群众提供全天候的生活类、咨询类、事务类、电子商务类、企业服务类等多项服务。
2、推行柔性网格精细管理。各级应转变社会管理理念，坚持以人为本，强调人文关怀，以善治为目标，达到公共利益的最大化。要在成功推行社区扁平化管理的基础上，深化完善网格化管理、组团式服务，在政府与基层自治组织之间形成积极有效的合作关系。要将市场、住宅、商铺等全部纳入服务管理范畴，为群众提供政治参与、精神文化、生活交往等方面的关怀，做到“每一片土地都有人精心管理，每一户人家都有人贴心服务”。
3、落实维稳日常指导制度。维稳工作必须从日常指导做起，党政领导干部要利用互联网、热线电话、领导接访日等民意反馈通道，经常直接了解社情民意、群众诉求，与群众面对面沟通。要坚持定期下访制度，每月到联系村居、企业上门走访，察民情、解民忧、帮民困、办实事、办好事，变群众上访为干部下访。要做好维稳日常指导，结合矛盾纠纷排查，指导基层边排查边化解，将走访中发现的问题，即时上报、及时化解；对无法立即解决的问题，确定责任人限期办理、限时答复。
4、形成社会各方参与合力。预防和化解基层社会矛盾工作，离不开社会各方的支持和参与。要充分发挥人大代表、政协委员、中介机构和各类社会组织服务社会的作用，代表相关群体反映诉求、与政府和有关部门协商调解矛盾纠纷。要充分发挥工青妇等群团组织反映诉求、维护权益、提供服务的纽带作用，按照“政府主导推动，社团自主运作，社会多方参与”的方式，积极探索社会服务项目化运作。要支持和推动工青妇等群众组织扩大服务对象，将非公企业单位、新市民列入重点服务和帮扶行列。
5、提高预防和化解社会矛盾领导能力。有效预防和化解基层社会矛盾，必须加强各级党政领导能力建设。一要着力提高为民执政能力。时刻心系群众，一切公共政策、公共决策和工作举措应符合群众的意愿、法律法规的要求、有利于本地区的可持续发展和群众的长远利益。二要着力提高系统管控能力。坚持从“前”抓起、以防为“本”， 从“底”抓起、以调为“堤”， 从“小”抓起、以畅为“要”的工作方法，在健全源头预防机制、夯实三级调解平台和畅通群众诉求渠道上下真功夫，在提高民生保障、完善调解网络、加强基层社会管理、提高社区服务能力和关心困难群众上出实招。三要着力提高群众工作能力。充分认识群众工作能力的提高，实际上就是化解矛盾能力的提高。要通过群众路线教育实践活动，切实提高调查研究、掌握实情的能力，提高科学决策、民主决策、依法决策的能力，提高解决问题、化解矛盾的能力，提高宣传、组织和发动群众的能力。

8. 如何建立有效的社区事务民主协商机制

基层民主直接关系到广大人民群众的切身政治权利，是全部民主政治的基础。健全基层群众自治制度，开展形式多样的基层民主协商，让人民群众依法直接行使民主权利，是中国特色社会主义民主政治建设的重要内容，是发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主的迫切要求,做好基层民主工作可从以下两方面入手。
第一，开展形式多样的基层民主协商。协商民主是基层民主实践中常用的形式，主要表现为民情恳谈会、民主沟通会、民主理财会、民情直通车、便民服务窗、社区议事会、居民论坛、乡村论坛等。在开展基层民主协商中，必须进一步提高广大基层领导干部对协商民主地位作用的认识，使他们明确重大公共事务的政府行为都要争取群众的理解和支持，在达成共识的基础上作出符合公共利益的决策。必须建立一个让基层群众、组织和社区等利益相关方能够表达意见、协商讨论的制度化平台，有一条与群众协商沟通的有效渠道，有一种由群众参与决策的规范程序，有一套党委政府领导下的专家论证、群众参与的科学机制。
第二，健全基层群众自治机制。基层群众自治制度，包括城市居民委员会和农村村民委员会制度，是社会主义民主制度的重要内容，是我国一项基本政治制度。通过基层党组织领导的基层群众自治机制，人民群众直接行使民主权利，在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，并对干部实行民主监督。要切实把基层群众自治机制作为人民当家作主最有效、最广泛的途径，作为发展社会主义民主的基础性工程，抓紧抓好。要以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民群众更好地实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。要建立健全居民、村民监督机制，完善对城乡社区中担负管理职责的人员选举和罢免程序，自己选举自己的带头人，并把管理涉及的事务尽可能地向居民公开，加强权力监督。在农村，不仅要自选村委会干部，还要建立健全选举机构，完善监督机制。

9. 基层治理如何()是决定因素

体多元化、过程协商化、资源广泛化、结果持续化、约束公约化。但从当下的实践看，基层治理在上述五个方面都还存在着主体单一、协商不够、资源来源不广等问题。为了提升基层治理的能力和现代化水平，工作主体上要更加注重发挥社区居民的主体地位，工作过程上要更加注重双向的沟通协商，资源来源上要更加注重各方统筹，工作持续性上要更加注重建管治并举，约束机制上要在法治和德治基础上，更加注重以约而治。
[关键词]基层治理;问题;因应之道
党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，构建人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。习近平总书记在上海杨浦滨江考察时指出，城市治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。基层治理是社会治理的末梢，是城市治理的基础，国家治理现代化离不开基层治理的现代化。近年来，上海基层社区围绕创新社会治理做出了许多积极而有益的探索实践，也取得了不少可复制、可推广的经验做法。但对照十九届四中全会的要求，对照人民群众的需求和社会治理的内在要求，基层治理的“实然”与治理内在要求的“应然”相比，还存在问题和不足。文章在厘清与治理有关的基本概念和内涵的基础上，分析当前基层治理中存在的问题和不足，并提出相应的对策建议。
一、何谓基层治理
要弄清基层治理，首先要理解“治理”的内涵。广义上来说，“治理”有两个层面的含义：第一个层面就是“统治”加“管理”的简写，这个意义上的“治理”早已存在，其含义包括统治、整治、管理、管治的意思;第二个层面的含义，是国际社会科学界从上个世纪90年代提出的一个新的理论范畴，对应于“统治”。①就其本质特征而言，很多学者和机构都对治理进行过定义。比如治理理论的主要创始人之一詹姆斯·罗西瑙认为，治理是通行于规制空隙之间的那些制度安排，或许更重要的是当两个或更多规制出现重叠、冲突时，或者在相互竞争的利益之间需要调解时才发挥作用的原则、规范、规则和决策程序 。②联合国全球治理委员会认为，治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。治理有4个特征：（1）治理不是一种活动，而是一个过程;（2）治理不以支配而以调和为基础;（3）治理同时涉及公、私部门;（4）治理并不意味着一种正式制度，更有赖于持续的相互作用。③社会治理则是治理理论理念、方式方法在社会领域的应用和体现，而基层治理则是社会治理在城乡社区的应用和体现，城市的社区治理、农村的村落治理，都属于基层治理范畴。综合上述理论，可以把“基层治理”理解为：基层治理对应传统的基层管理，就是基层各利益相关者在社区工作实践中，为了实现一个目标或者解决存在的问题，相互之间充分沟通、广泛协商，达成共识、解决问题的过程或实现的结果。基层治理有如下特点：
1.主体多元化
基层治理是“大合唱”不是“独角戏”。《决定》提出的“28个字”的社会治理体系中，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”这16个字都是讲工作主体的 。按照公共经济学的划分，支撑一个社会运作的事务（物品）有三类：公共事务（物品）、私人事务（物品）以及介于公私之间的混合事务（物品）。涉及基层社区的事务（物品），既不像是纯粹私人的事务（物品）比如面包、衣服、购物、理发等，由群众按照等价交换原则自主决定;也不像纯粹的公共事务或物品如国防、外交、治安等，由国家通过强制征税的职能予以实现，往往介于公私之间，涉及不止一个利益主体如小区道路停车、楼道堆物清理、加装电梯、车棚改造等，都不是一家一户的事情，也不应是政府单一主体的事情，需要政府与社会、市场各类主体发生更为密切的联系，形成多元共治的格局。
2.过程协商化
从治理的内在要求看，众人的事情需要众人商量。统治和管理往往带有强制性，而治理则倡导合作、对话、协商。在人类历史长河的一个相当长时期，作为统治主体的国家具有强制力，甚至垄断了对暴力的合法使用;而在治理体系中虽不能完全排除强制，但体现更多的是平行的权利关系，故而更多要靠合作，而不是靠强制命令。所以根据治理理论，要在主体多元化的基础上，实现治理过程的民主化，不是单方面的行政指令，而是以协商为基础的决策、执行、反馈机制。
3.资源广泛化
基层治理所需资源既不是单纯依靠市场机制获取，也不是单纯依靠行政机制获取，而是各种机制和各种资源的揉合，尤其是在当下街道财力有区级保障的前提下，更需要发挥财政投入的杠杆效应，最大限度撬动方方面面资源的投入。从横向看，需要整合政府、市场和社会的资源;从纵向看，有市级资源、区级资源、街道资源、居委资源、居民资源、辖区单位资源、社会组织资源等，资源来源无论来自哪个单一一方，都难以实现基层的有效治理。
4.结果持续化
一定意义上，行政机制和市场机制强调的都是效率，其区别在于：行政机制靠令行禁止，市场机制靠等价交换;但社会领域不能靠行政命令和等价交换以求效率，需要通过协商沟通以求长效和持续。比如对于涉及基层的项目建设，治理需要更加强调规划——建设——管理的系统考虑，不能重建设轻管理;再比如对于社区管理，治理强调标本兼治，而非运动式执法，否则就会陷入行政化的管理惯性，容易出现治理——回潮——再治理——再回潮的循环往复。
5.约束公约化
党的十八届四中全会指出，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，深化基层组织和部门、行业依法治理，支持各类社会主体自我约束、自我管理，发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用。规范和约束我们行为的道德和法律。法律是刚性的，需要国家强制力;道德是柔性的，依靠个人内省和自觉，上面述及的民约、公约则是介于法德之间，刚柔并济。治理就是要将充分协商、达成共识的内容用书面形式固定下来，成为大家共同遵守的规约，形成法律与道德之间的一种约束。
二、当前基层治理中存在的问题
1.从工作主体上看，政府主导有余，而市场和社会参与不足
社区建设离不开党和政府的引领和支持，但绝对不是政府单方面的行动，如此则是以治理之名陷入管理甚至控制之实，就会造成社会成员的依赖性，影响社区建设的可持续性。近年来，由于各级政府公共财政相对充裕，再加上项目实施过程中过于追求效率，进而在基层治理中有政府大包大揽的倾向，而居民往往拥有“太多的权利，太少的责任（too many rights， too few responsibilities） ”，在事关自身的社区公共事务如美丽家园、小区停车矛盾、垃圾分类等中，往往更多做“裁判员”，而不做“运动员”，成为消极的观望者和积极的批判者。
2.从工作过程上看，从上到下行政化推进有余，而双向沟通协商不够
没有参与感就没有获得感。而有效参与则内含“简单事情复杂化”的逻辑，行政机制却倾向于“复杂事情简单化”④，其内在逻辑对自下而上的沟通有所排斥。基层治理“必须奉行过程主义的导向。以目标和效率为导向的治理往往导致良性互动的丧失。”⑤在基层治理的具体实践中，比如美丽街区、美丽家园，从设计到建设，往往成为基层政府单方面行动，行政化的色彩比较浓厚。 在美丽家园建设过程中，因在程序上未有效征询居民意见就缩减绿化、大件建筑垃圾集中堆放点、释放停车位等，也经常招致居民投诉。这种降低双向沟通协商以追求效率的导向，影响了工作效率和老百姓的获得感。居民区自治基金项目和党组织服务群众专项经费在使用过程中，这种情况也较为普遍。
3.从资源来源上看，公共资源投入多，而社会资源尤其是居民资源投入不够
一方面，从面上需求看，存在基层治理对资源的需求无限与政府资源投入有限的矛盾，随着2019年以来公共财政收入因大规模减税降费以及宏观环境变化增幅明显下降，供需之间的矛盾会更加突出;另一方面，从具体事项看，又存在政府资源投入过多，因“集体行动的困境” 导致社会资源投入不足的问题。比如美丽家园建设，本该由居民投入的部分，也以“垫资”的方式由公共财政投入;还有一些智慧社区项目，无论是属于纯公共部分的市政道路，半公共部门的小区出入口，还是纯属私人物权的小区内部的信息化设施，也都由公共财政包揽。这不仅影响公共财政的公平性，而且会使公共财政投入无法可持续，且容易产生挤出效应，抑制市场和社会资源的投入。
4.从工作持续上看，前期的建设改造投入有余，而改造后的管治投入不够
2019年11月，习近平总书记在上海考察时强调，要提高城市治理现代化水平，统筹规划、建设、管理和生产、生活、生态等各方面，发挥好政府、社会、市民等各方力量⑥。但在基层实践中，往往存在重视前期的建设或改造，而对后期的管理考虑不够、投入不够，主体责任也不明确，导致“建设改造——破旧损坏——再建设改造”的循环往复，难以持续。 特别是美丽街区、美丽家园、“三微治理”（楼栋微整治、空间微改造、景观微更新）等硬件建设项目，都存在这方面的问题，前期由政府大包大揽投入，但在项目谋划时，没有考虑如何保障后续管理的人、财、物，管理主体责任如何划分，最后不得不由政府托底，即便有所考虑，但由于落细落实不够，也很难落地实施 ，很容易陷入上面提到的循环。
5.从约束机制看，以法而治和以德而治有余，而以约而治不足
现代社会，无时无处都需要规则，否则就难以建立起有效的运转体系。这种规则既可能是法律、道德，也可能是规约。目前，在基层治理的实践中，从政府角度，对一些社区治理的中的突出难题——比如跨门营业、违法搭建、楼道堆物、加装电梯、停车管理等，按照法律法规、政府规章、规范性文件的规定来进行约束和规范的多，但往往依赖运动式执法，很容易回潮，效果难以持久;从居民角度，依照不成文的道德规范，对个别居民的不文明行为进行劝诫的也有之，但由于道德基于内省的约束特性特征，有效性也受到很大局限。
三、提升基层治理的对策建议
1.从工作主体上，更加注重发挥居民主体作用，着力形成更加均衡的多元治理结构
发挥居民主体作用是民众政治地位和“主人翁”精神的直接体现。群众路线不仅要一切为了群众，还要一切依靠群众。针对当前社区治理中政府主导有余，而市场和社会参与不足的问题：一是从思想观念上，要摆脱传统的政府的“父爱主义（ Paternalism）”思维，充分相信群众的智慧，真正相信“人民是历史的创造者”。
只有相信群众，才会在工作中依靠群众，千方百计调动群众的积极性，不断培塑社会建设领域的“参与式接受”⑦。在具体工作实践中，大到美丽街区、美丽家园，小到“三微治理”，无论前期的规划设计、中期的建设改造，还是后期的维护管理，都要充分听取、广泛采纳居民意见建议，居民在参与中不断提升公共意识，从消极的观望者转化为积极的参与者，使政府主导推动与老百姓的日常感受、日常需求紧密联系，才能不断地构建并持续完善政府、市场、社会（包括居民多元共治）的体系，不断向善治的目标迈进。
2.工作过程上，更加注重双向的沟通协商，着力形成“大家的事大家商量”的工作格局
党的十九大报告明确提出，有事好商量，众人的事情由众人商量，是人民民主的真谛。虽然治理不能完全排除单向度的强制，但更多是靠自上而下和自下而上双向度的沟通协商，才能求得基层治理的最大公约数，最大限度降低决策执行的成本。为此，建议从以下两方面作出改变：一方面，改变精英主义的思维，充分相信群众的智慧是无穷的，高手在民间;从管理学上看，专业人士追求的所谓最优方案是不存在的，适合的才是最好的，比如在美丽家园建设过程中，可以在小区中动员既热心公益，又由一定相关专业知识和工作经历的居民组成“美丽家园建设协理小组”（不用项目建设中常用的“监理小组”或“监督小组”），全程参与美丽家园项目方案设计、硬件建设以及建设后的管理。另一方面，畅通双向沟通协商的通道。从上而下，对于由街道或居委发起的议题或者事项，可以通过小区微信群、网上E睦邻、小区公告栏等方式，就相关议题、方案、实施路径、后续管理等，充分听取居民意见建议;从下而上，对于居委会以自治基金或者党组织服务群众专项经费全额或部分支持的项目，可以追问四句话：第一，是居委会想做还是居民想做？第二，是少数居民想做还是大部分居民想做？第三，居民自己是否参与了方案的制定和资金的支持？第四，相关项目实施以后的后续管理是否落实？如果这四句话都讲清楚了，说明小区充分搭建了居民沟通协商的平台（比如听证会、评议会、协调会），畅通了自下而上实质沟通的渠道。
3.资源来源上，更加注重各方统筹，着力形成资源来源更加广泛的投入机制
社区的有效治理不是依靠公共部门单向度的资源投入可以实现的。由于“监管公共部门的机制是政治机制，控制私人部门的机制是财务机制” ，所以公共部门往往很少考虑公共行政的结果所要投入的成本，尤其在“预算硬约束”和“绩效评估”相对滞后的情况下，公共部门没有足够动力去费时费力调动市场和社会资源，进而形成了现实中的政府“花钱买好”的情况。为此，一要改变对基层官员的评价机制，不仅要看行政结果，而且要看导致这个结果的资源投入情况，否则就会形成官员拼命争取公共资源打造不可持续的“盆景”。二要善用市场机制配置资源，比如对于一些可以收费的项目，可以引入社会资本，参照高速公路、公用事业中常用的BOT或PPP模式，投资方通过一定时期的运营权收回成本并获取一定的盈利。这方面基层社区已经有一些成熟的探索和实践。⑧三要注重发挥政府资金的杠杆作用而不是替代或挤出效应， 对于政府介入小区的项目安排，要求居民有一定的出资比例，比如美丽家园，由于是介入纯粹的私权领域的物业，要鼓励居民承担相应的出资责任，对于居民愿意承担一定比例资金的小区，可以在项目建设中优先安排。
4.工作持续上，更加注重建管治并举，着力形成规划——建设——管理的良性循环
比如在美丽街区建设中，不仅政府投资对道路进行绿化种植、道路平整、立面美化，还要与绿化市容部门的问责制度、城管的日常执法联系起来，使管理提升和硬件提升同步，防止破窗效应。
（1）美丽家园：不仅注重一次性投入改造，而且要与解决老旧小区普遍存在的“五难”（楼道堆物清理难、装修垃圾清运难、加装电梯协调难、停车难 、不文明养宠劝说难）结合起来，和小区物业规范化建设、维修资金续筹、物业管理标准提升全面结合起来，只有这样才能使建后的管理有所保障，确保小区老而不乱、旧而不破。
（2）违章建筑：要将拆后的美化、日常管理结合起来，充分调动居委和居民的参与积极性，严防新增违建，避免拆除——搭建——再搭建——再拆除的运动式执法。
5.约束机制上，更加注重以约而治，着力形成法治、德治、自治的有机互补
居民参与公约的过程也是参与社区公共事务、提升自身公共素养、培养公民公共责任的过程 ⑨，就是各利益相关方如居民之间，居民与沿街商家之间等将自治资源以及其他治理资源或者协商的共识形成书面文字并成为各方共同遵守的规范，既可以是正面清单式的倡导约定，也可以是负面清单式的禁止约定。在社区治理中，沿街道路容易出现的市容环境脏乱差、跨门营业、绿化带堆放物和油烟噪音扰民等突出问题，单靠行政管理不仅成本高、回应不及时，而且效果难持续，要在依法而治的基础上，加快补上以约而治的短板，通过协商的方式，形成各利益相关方共同遵守的规约，并通过自治管理小组加强日常监督。在小区内部，要结合美丽家园建设，通过主体多元、投入多元，前期设计、中期改造、后期管理全过程考虑，积极推进社区营造。通过党建引领、社会组织指导、居民主体，通过反反复复的协商，形成大多数人认可的专项居民公约，通过法治、德治、自治（以约而治）相互协调、相互补充，努力在社区和小区实现习近平总书记提出的“人民城市人民建，人民城市为人民”的理念和要求，不断提升基层治理体系和治理能力。
注释：
①胡伟：《国家治理中的“治理”涵义究竟是什么》，《北京日报》2017年2月27日，第2版。
②詹姆斯·N·罗西瑙：《没有政府的治理》，江西人民出版社，2001年版，第9页。
③李泉：《治理思想的中国表达》，中央编译出版社，2014年版，第101页。
④詹姆斯·C·斯科特：《国家的视角：那些试图改善人类状况的项目是如何失败的》，社会科学文献出版社，2004年版，第104-105。
⑤⑨刘建军：《居民自治指导手册》，上海人民出版社，2019年版，第67、171页。
⑥《习近平在上海考察时强调 深入学习贯彻党的十九届四中全会精神 提高社会主义现代化国际大都市治理能力和水平》，2019年11月3日，http：//politics.people.com.cn/n1/2019/1103/c1024-31434739.html.
⑦菲利浦·科特勒：《社会营销——变革公共行为的方略》，华夏出版社，2003年版，第197页。
⑧孙辉：《加强多元治理 解决民生难题——以上海市殷行街道非机动车库（棚）智能化改造为例》，《党政论坛》，2019年第6期。
（作者系上海市杨浦区殷行街道办事处主任）
（责任编辑 周 巍）
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