发改委ppp立法

A. PPP条例有哪些

北京8月22日，日前，国务院办公厅印发《全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议重点任务分工方案的通知》，明确提出2018年底前制定出台基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例，由司法部、发展改革委、财政部负责。这意味着影响10多万亿资金规模PPP项目的条例将在今年底出台。

国家发改委投资研究所体制政策研究室主任吴亚平在“中财PPP大讲堂”上表示，从短期来讲，PPP政策调整比较大，不仅仅是PPP政策，投资、融资涉及到的也比较多，都对PPP行业发展有影响。

“政策密集出台，地方政府包括投资人、金融机构要消化政策，这也是对PPP再认识的过程。”吴亚平表示，“在地方政府、金融机构、企业消化政策之后，或者政策稳定之后，有理由相信PPP会走向健康、可持续发展的道路。”

国家发改委、财政部PPP双库专家薛起堂认为，PPP现在最大的问题是法律问题。因为PPP国内没有统一立法，很多地方政府对于PPP政策理解不当，所以有些项目暂停了。

薛起堂说：“具体到PPP里面有若干个问题，比如采购，到底适用于政府采购法还是招投标法？这是分歧之一。还有政府与企业的合同，到底是民事合同还是行政合同，涉及到纠纷的时候，是民事诉讼还是行政诉讼？”

“条例出台之后，或会对这些问题有所规范。”薛起堂认为。

财政部PPP库专家、E20研究院执行院长薛涛表示：“在实践中，PPP项目有三个难点，一是法律关系主体比较多，管理比较难，涉及到政府、社会资本方、投资建设方、运营管理方。项目有投资主体、建设主体、运营主体，但是项目最难的不是投资、建设，而是运营。所以，地方政府往往在签订协议时特别强调运营，能够盈利。这是第二难。第三，项目周期比较长，回报比较难。所以，造成市场对PPP有畏难情绪。”

“要真正解决PPP问题，不仅仅是顶层设计，在法律层面国家要出台相应的条例。如果从法律、法规包括地方政府条例，自上而下形成法律条例，界定好权利、义务的界限，使PPP在运营过程当中规避各方面风险，PPP市场潜力是非常大的。”薛涛说。

来自人民网

B. 如何看待PPP模式在国内的应用前景

PPP模式将成为地方政府投融资模式的新常态
PPP模式是重要的投融资体制改革方式，在释放改革红利和稳增长方面扮演重要角色。
2014年以来，我国经济运行呈下行态势，主要经济指标出现整体下滑。从需求侧看，除了消费基本稳定外，投资、出口增速降幅较大；供给侧方面，工业增加值增速等数据持续低位运行，发电量、货运量等指数也持续负增长。受风险控制和市场预期影响，银行惜贷和部分企业贷款需求收缩并存，实体经济和货币信贷都呈现下降趋势。在人口红利消失、劳动力成本上升、投资边际收益下降的环境下，通过改革来放松供给约束、以制度供给来激活供给潜力并提供放大“乘数”，是目前最值得争取的未来增长前景。中商产业研究院认为，PPP模式作为重要的投融资体制改革方式，将在地方债务优化、激活社会资本、促进基建投资等方面扮演重要角色。

PPP模式是一系列关键领域放开社会资本准入政策的延续，制度设计将取得实质性进展。2005年、2010年国务院相继发布新旧“三十六条”，放开民资准入门槛，鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施、市政公用事业和政策性住房建设等领域。2014年党的十八大召开后，国家发改委开始着手推进基础设施特许经营的立法工作。相关政策的出台与政府的新举措不断为民间资本参与基础设施、社会公用事业等领域的建设拓宽了范围和渠道。
在新型城镇化背景下，基础设施依然存在较为迫切的、进一步换代升级的需求。在稳增长的压力之下，地方政府基建投资与融资受限的矛盾愈发突出，而PPP模式的推出有助于缓和这一矛盾。2014年11月16日，国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（“国发60号文”），明确提出在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用。而随着“国发60号文”在投融资机制创新的明确提出，社会资本势必将以更灵活的方式进入该领域，从根本改观众多领域受制于政府财政支出压力加大的困局。
PPP模式是新一轮财税体制改革的突破口，是多方共赢的制度设计，并为资产证券化提供土壤。
新的预算法通过后，财政部发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（43号文）、《关于深化预算管理制度改革的规定》、《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》等一系列文件，为地方政府债务融资、地方债管理和运营提供了新的思路和框架。43
号文鼓励社会资本参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业的投资和运营，PPP模式的推广成为财税体制改革重要的突破口。PPP
模式的实质是政府购买服务，要求从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划，这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。
PPP模式是多方共赢的制度设计，破解资金、项目、政府之间的信息与管理隔阂。PPP模式的推出将使得私人部门有机会进入到垄断部门，并推动相关领域的市场化改革。对于私人部门来讲，PPP模式的推广更利于获取低成本资金。由于资质等方面的原因，私人部门融资成本较高，而
PPP
模式通过和公共部门的合作组建PPP项目公司，由于公共部门的信誉和资质，可以获得银行部门基准利率或更低的贷款。此外，对于银行来讲，也可通过PPP项目获得资质优良的信贷资产。
PPP模式的推广将为资产证券化的发展提供良好的培育土壤。城市公用事业、基础设施建设等PPP
项目通常投资大、回报期限长，其回报周期难以满足社会资本的风险偏好。然而政府部门赋予的特许经营权使得PPP项目具备稳定的现金流和较低的经营风险，因此PPP项目本身是天然的资产证券化标的，通过资产证券化的设计可以满足社会资本对参与PPP项目的流动性需求。对于基于PPP
项目衍生的项目收益债等其他融资工具，资产证券化也可以提供有效的风险隔离机制以保障PPP 项目的稳定运营。因此，我们认为PPP模式的推广为资产证券化提供了良好的土壤，而资产证券化则是未来政府特许经营项目市场化改革的重要方向。
PPP模式实现了传统投融资体制的升级，将成为地方政府投融资模式的新常态。
过去10-15年，地方政府投融资平台大规模涌现，成为城市基础设施建设筹资的重要载体。这类国企包括城投公司、开发区和园区平台、交运类融资平台、公用事业类融资平台、土地储备中心、国有资产管理中心等。地方政府通常把土地、国有公司股权、国债收入等资产划拨注入平台公司，从银行部门取得贷款或发行城投债，通过项目融资、融资租赁、信托等方式进行融资。
受益于房地产市场的持续繁荣，以土地资产作为担保成为最常见的融资方式。尤其在09-10年大规模信贷刺激时期，金融体制仍被严格管制、利率尚未市场化，大量廉价贷款配给到各类地方国企投融资平台，驱动了一轮城市基础设施、园区、地产开发等大规模建设直至出现泡沫化。地方债务余额在08-10年翻倍超过10万亿，2014年底接近20万亿。近年来土地出让金增速下滑，但政府财政支出刚性递增，地方债务缺口日益加大，地方政府融资模式面临考验。
中商产业研究院认为，PPP模式是地方政府债务化解、投融资模式升级和平台型国企改革的重要抓手。第一，PPP模式实现了从传统融资平台间接融资到直接融资的一次升级。PPP放开了社会资本准入限制，融资方式更加多元，尤其是股权、债权等为代表的直接融资模式替代融资平台传统的项目贷款间接融资，提升资本运营和管理效率。第二，PPP项目公司实现了传统融资平台到新形式融资平台的升级。与传统的土地或政府隐性担保相比，PPP项目公司凭借企业和项目资质、信用，在资本运营管理、风险管理等方面都更加市场化，降低地方债务系统性风险，同时也可以撬动更多社会资本。在具备自然垄断属性的地方公用事业领域，切实引入社会资本，对于加强竞争、提升公共服务效率也具有积极意义。
水务等公用事业领域具备较大市场化改革空间，PPP模式推广有望重塑行业格局。
公共服务，资源环境，生态建设以及基础设施建设领域由于盈利性较低，公用事业属性较强，一直以来由政府主导投资。政府主导投资的“计划经济”模式在初期为设施的快速建设创造了条件，但同时也带来多方面问题，如投资效率较低、市场化程度较低等。在新的时代背景下，计划投资模式效率低下、国企管理体制僵化，原有模式难以为继，公共服务等领域亟需新的增量资金，亟需进行公用事业市场化改革。
水务等公用事业类运营公司也有望通过PPP打开区域或业务壁垒，积极进行异地扩张和外延式发展。PPP模式为地方公用事业平台公司做大资产规模、做强业绩提供了良好的契机。污水处理等领域运营模式最成熟，并且受益未来价格上涨，其盈利能力有保障。从目前各地发布的PPP 项目中，生态环保占多数（存量项目环保最多并符合高层投资取向），如安徽环保占全部PPP的62%，江苏47%，四川36%。污水处理、生态修复等企业有望通过PPP模式打开市场空间。
资金+技术+管理能力决定项目归属，市场化竞争下优势企业有望强者恒强。PPP模式推广，掀起新一轮的项目竞争大潮，资金、技术等综合优势突出的企业将获得更多项目青睐。去年以来，水务等公用事业领域的银行融资、股权融资、引入战投、并购重组等事件明显加快，环保与公用事业行业或将在PPP的大潮中重塑行业格局。
中商产业研究院认为地方平台型水务公司是在PPP模式推动大潮中能够中长期收益标的。地方平台型水务公司具有政府背景、融资成本低、全产业链能力三方面优势。在PPP的中长期投资逻辑中，水资源品价格提升将是推动水务行业PPP发展的源动力，水务资产具备较大价值重估潜力。

C. 发改委：加快县城城镇化补短板弱项 规范有序推广PPP模式

6月3日，国家发改委官网发布关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知。
总体要求提到，抓紧补上疫情暴露出的县城城镇化短板弱项，大力提升县城公共设施和服务能力，促进公共服务设施提标扩面、环境卫生设施提级扩能、市政公用设施提挡升级、产业培育设施提质增效，适应农民日益增加的到县城就业安家需求，扩大有效投资、释放消费潜力、拓展市场纵深，为坚定实施扩大内需战略和新型城镇化战略提供重要支撑。
观点地产新媒体查阅获悉，主要任务包括明确目标区域。各地区要统筹配置城镇化补短板强弱项工作的公共资源，重点投向县城新型城镇化建设，并在布局建设各类公共设施时，注重做好与邻近地级市城区同类设施的衔接配套。兼顾县级市城区，以及镇区常住人口10万以上的非县级政府驻地特大镇，将其一并纳入目标区域。
其次，明晰建设领域。各地区要瞄准市场不能有效配置资源、需要政府支持引导的公共领域，聚力推进17项建设任务。围绕市政公用设施提挡升级，推进市政交通设施、市政管网设施、配送投递设施、老旧小区更新改造和县城智慧化改造。围绕产业培育设施提质增效，完善产业平台配套设施、冷链物流设施和农贸市场。
加强项目谋划。各地区要综合考虑资金保障情况、财务平衡及收益状况，分阶段、有步骤地滚动谋划设计不同性质的固定资产投资项目，成熟一批、实施一批。着眼释放政府投资乘数效应，科学谋划一批具备一定市场化运作条件的准公益性项目；探索通过盘活存量资产、挖掘土地潜在价值等方式，推动公益性、准公益性与其他有经济效益的建设内容合理搭配，谋划一批现金流健康的经营性项目。
而在要素保障方面，通知表示，加大财政资金支持。县城公益性项目主要通过地方政府财政资金予以投入，符合条件的县城公益性项目可通过中央预算内投资予以适当支持。对其中有一定收益但难以商业化合规融资、确需举债的县城公益性项目，除上述资金支持渠道外，还可通过安排地方政府专项债券、抗疫特别国债予以支持。
此外，吸引社会资本投入。各地区要针对县城准公益性及经营性固定资产投资项目，设计市场化的金融资本与工商资本联动投入机制。对符合条件的县城智慧化改造、产业平台配套设施建设等领域项目，可通过新型城镇化建设专项企业债券予以融资支持。规范有序推广PPP模式，带动民间投资参与投入的积极性。
加强建设用地支撑。各地区要坚持“要素跟着项目走”，优化新增建设用地计划指标和城乡建设用地增减挂钩指标分配，保障县城城镇化补短板强弱项项目的合理用地需求。注重盘活存量建设用地和低效土地，优先用于县城城镇化补短板强弱项项目。积极组织农村集体经营性建设用地直接入市，分类推进就地入市或异地调整入市。
组织实施方面，通知提到，强化示范带动。以发展基础扎实、财政实力较强、政府债务率较低为基本要求，在湖北、长江三角洲区域、粤港澳大湾区和其他东中部都市圈地区，兼顾西部和东北地区，选择120个县及县级市开展县城新型城镇化建设示范工作。
切实加大中央财政性资金等政策支持力度，支持其围绕县城城镇化补短板强弱项项目范畴，启动建设示范性项目，创新资金投入方式与运营模式。总结提炼典型经验，以现场会、典型案例推介等方式加以推广。

D. 发改委和财政部在ppp政策方面的不同

发改委政策偏向于宏观，大多是指导性意见。
财政部政策则偏向于具体操作。

E. 政府和社会资本合作（ppp）项目的理论依据

今年以来财政部和国家发改委相继下发了《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》财金[2014]76号（下称“76号文”）、《财政部关于政府和社会资本合作示范项目有关问题的通知》（财金[2014]112号）（下称“112号文”）、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》（财金[2014]113号）（下称“113号文”）、《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）（下称“2724号文”）及其附件《政府和社会资本合作项目通用合同指南》（下称“《合同指南》”），社会各方面对政府和社会资本合作（PPP）高度关注，各方面都在研究PPP的操作，江苏、湖南、河北、河南省也相继出台了地方性的PPP规定，但这些规定中对PPP涉及的相关法律问题并没有解决，因此，本文就PPP实施涉及的法律问题进行探讨，以期抛砖引玉。

一、政府与社会资本合作的法律性质

PPP模式通常是指公共部门与私人部门为提供公共服务（主要是公用性基础设施建设）而通过正式的协议建立起来的一种长期合作伙伴关系，其中公共部门与私人部门互相取长补短，共担风险、共享收益。在PPP项目中一方是政府，一方是代表社会资本的私营机构。作为国家机关的政府由民众选出，然后代表社会民众对社会实施管理职能，政府对社会管理的行为属于行政行为，行政主体在实施行政行为时具有单方意志性，不必与行政相对方协商或征得其同意，即可依法自主作出；同时，行政行为具有强制性，以国家强制力保障实施，行政相对方必须服从并配合行政行为，否则，行政主体有权给予制裁或强制执行。作为政府，为了实现行政管理目标，或维护社会公共利益，也可以与行政相对人经过协商而签订行政合同，行政主体对于行政合同的履行、变更、或解除享有优益、监督权、指挥权、单方解除权。总之行政合同签约的主体之间是不平等的，这与民事合同于平等主体之间经过协商意思表示一致而签订有本质的区别。

PPP模式有多种，在不同的国家模式也有差别，首先PPP合同，无论是BOT、BOOT，还是其他类型，都是为了提供公共服务（当然，投资方在其中也有其私人的利益），而这些公共服务原来由政府提供，当政府把这些服务交给私营机构或公私合营机构提供时，所签订的合同一方必然是政府，而政府也有权力对合同履行进行监督，而不仅仅是合同的平等一方，所以PPP合同法律关系，具有行政性质。

而另一方面，在PPP合同的订立过程和履行过程中，非政府一方的社会资本或者说私营机构，也可以在利益、风险分配，违约责任、补偿等问题上与政府进行协商，讨价还价，这与行政行为的单方意志性和强制性又有不同，体现出民事合同的特点。所以PPP合同即反映了政府与私营机构之间的民事合同关系，又有政府与私营机构之间的管理与被管理、监督与被监督的行政关系，属于兼具公法和私法性质的混合合同，双方当事人应同时受到公法和私法原则约束。

当然也确实有人认为，政府与私营机构签订的合同，并不属于政府行使社会管理职能的合同，应该属于民事合同。我认为，政府作为社会管理者，具有双重的角色，在行使社会管理职能时，属于社会的管理者，其作出的行为为行政行为，具有单方意志性和强制性。当不履行社会管理职能，就不以社会管理的角色出现，如政府采购办公用品，虽然也涉及政府的正常运行，但并直接涉及政府的社会管理职能，其所签订的合同应该属于民事合同，在这种的合同中政府没有管理与监督的职能。在政府与代表社会资本的私营机构签订道路建设、燃气、供水、供电、污水处理等合同时，这些服务本身不属于政府的社会管理职能，在政府负责道路建设、燃气、供水、供电、污水处理等市政基础设施服务时，其角色并不是社会管理者，政府把有关的服务交给私营机构所签订的此类合同也应该不属于行政合同。但由于市政建设等公共服务涉及社会公众利益，而政府也是民众选举出来为公共利益服务的，所以政府应该对市政基础设施的服务承担责任，代表公众履行管理义务，介入到市政基础设施服务中去，这样，以市政基础设施服务为基本内容的PPP合同就兼具民事合同和行政合同的双重特征。

二、政府与社会资本合作是否适用《政府采购法》和《招标投标法》

“76号文”按照《政府采购法》及有关规定，依法选择项目合作伙伴，财金“113号文”第11条在采购方式选择中明确规定“项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。”发改委的2724号文也规定：“按照《招标投标法》、《政府采购法》等法律法规，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式，公平择优选择”合作伙伴。

但有人提出，PPP项目不应适用《政府采购法》和《招标投标法》，理由是PPP项目投资来源于社会资本没有使用政府资金，不属政府投资项目，有些PPP项目是用户付费或用户付费加政府补贴，无法判断是否属采购范围，不应属于政府采购法所称的工程或服务；PPP项目虽然有提高公共服务效率、转变政府职能、改革财税体制的目的，但吸收社会资本的目的可能更直接，而《政府采购法》规范的是政府购买工程与服务，并不是为了融资，所以PPP项目的性质与政府采购并不符合；《政府采购法》和《招标投标法》对招投标的过程过于严格，不适合于长期而复杂的PPP项目。

但我认为，以上理由虽然有一定道理，但就目前的情况，适用《政府采购法》和《招标投标法》是更好的选择。首先，《政府采购法》规定了哪些工程和采购应该适用该法，《招标投标法》规定了哪些招标投标必须依据招投标法进行，但并没有排除其他的项目不得适用；作为行政合同与民事合同兼有的PPP项目，即使不属于该法调整范围、没有使用政府资金，双方当事人可以选择适用准据法；其次，采用公开的、竞争性的招投标制度，是政府公共采购的基本要求，也是目前防止腐败的基本手段，通过公开、公正的程序确定的合同其合法性更强，对社会资本也是一种保护；第三，从技术上看，PPP合同周期长、内容复杂，如果简单的进行招投标，无法解决合同中的很多问题，不利于达成完善的合同，但《政府采购法》中也明确规定可以采用竞争性谈判和竞争性磋商程序，从而弥补合同谈判不充公的缺陷；第四，相关的法律，如《市政公用事业特许经营管理办法》等法规和地方性规定均规定采用招投标制度，不采取招投标制度怎么在合理的程序确定项目实施单位，而且由于目前的各法律对于招投标的规定比较粗糙，可以由部委或地方人大制度详细的操作性细则，这样即不违反宏观的法律规定，又使PPP的招投标程序具有可操作性。

《招标投标法》规定，招标人不得向他人透露已获取招标文件的潜在投标人的名称、数量或者可能影响公平竞争的有关招标投标的其他情况，或者泄露标底，影响中标结果的，中标无效。招标人违反本法规定，与投标人就投标价格、投标方案等实质性内容进行谈判，影响中标结果的，中标无效。《政府采购法》规定，谈判小组从符合相应资格条件的供应商名单中确定不少于三家的供应商参加谈判，并向其提供谈判文件。谈判小组所有成员集中与单一供应商分别进行谈判。在谈判中，谈判的任何一方不得透露与谈判有关的其他供应商的技术资料、价格和其他信息。谈判文件有实质性变动的，谈判小组应当以书面形式通知所有参加谈判的供应商。谈判结束后，谈判小组应当要求所有参加谈判的供应商在规定时间内进行最后报价，采购人从谈判小组提出的成交候选人中根据符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定成交供应商，并将结果通知所有参加谈判的未成交的供应商。

这两个法律之间并不存在冲突，首先，在进行PPP项目谈判的时候，可以将有关项目的关键点列为谈判要点，只要对所有的参与者公平，并按《政府采购法》不透露其他供应商的信息，招投标就是合法和公正的；如果项目在谈判过程中因某家供应商的建议和意见，发生了实质性的改变，只有公平的告知其他供应商，这个过程也是公平的，不影响谈判的结果；其次，由于是竞争性谈判，谈判肯定涉及实质性的合同条件，按招投标法，在中标前招标人与投标人进行实质谈判，并不必然导致合同无效，只要程度公平，机会均等，不影响中标结果就可以，因谈判导致合同条件变化的，只要按《政府采购法》通知其他供应商，程序就是合法公正的，由于合同条件的变化，等于是启动了新一轮的谈判；在113号文也规定，评审小组可以与社会资本进行多轮谈判，谈判过程中可实质性修订采购文件的技术、服务要求以及合同草案条款，实质性变动的内容，须经项目实施机构确认，并通知所有参与谈判的社会资本；第三，在通过谈判，将合同条件大部分确定后，再制定招标的最终文件，制定招标的条件或条件的组合，在确定大部分合同条件的基础上，由投标者就不确定的价格等条件，或条件的组合进行正式投标，由招标人在最终的投标条件中进行选择，这样即遵守了法律的规定，也不至于因遵守法律规定影响项目谈判、招投标的质量。

在PPP项目中，如果通过招投标方式或竞争性谈判方式确定了PPP的项目主体，但PPP项目还要设立项目公司，即PPP合同的谈判参与方并不是PPP项目的实施公司，这样投标主体与签约主体就不一致，为此113号文规定，需要为项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。但同时也应该限制项目公司的股权转让，不允许项目公司的投资方进行实质性的变更。另外，在通过招投标或竞争性谈判确定PPP实施方后，签订特许经营协议的时候是否还应该进行招投标，这个问题也应该明确。

三、政府合作的主体

由于“76号文”和“2724号文”都是政府部门制定的，而且都是通知和指导意见、指南等，在效力层级上还达不到部门规章，在规范性和严谨性、统一协调方面都有不足，比较明显的是关于政府与社会资本合作时，政府方的实施机构不一致。

“76号文”由于是财政部制定的，希望由地方各级财政部门要会同行业主管部门进行项目评估、选择合作伙伴、签订合同，在“113号文”中建议设立政府和社会资本合作中心或指定专门机构，履行规划指导、融资支持、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等职责，在具体运作中又提出由财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门开展项目筛选和评价，政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。实际上没有明确具体的负责部门，作为财政部也无权明确规定由哪个部门负责实施。

发改委2724号文提出按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，即把实施机构的确定交给了地方政府。

在特许经营领域2004年建设部的《市政公用事业特许经营管理办法》规定，国务院建设主管部门负责全国市政公用事业特许经营活动的指导和监督工作。省、自治区人民政府建设主管部门负责本行政区域内的市政公用事业特许经营活动的指导和监督工作。直辖市、市、县人民政府市政公用事业主管部门依据人民政府的授权（以下简称主管部门），负责本行政区域内的市政公用事业特许经营的具体实施。即，具体实施机构是各地的公用事业主管部门。而《基础设施和公用事业特许经营法》（征求意见稿）中规定，省级以上人民政府发展改革部门负责指导和协调本行政区域内基础设施和公用事业特许经营工作，会同有关部门制定基础设施和公用事业特许经营的重要制度、重大规划。县级以上地方人民政府有关部门依据本级人民政府的授权作为实施机关，负责本部门职责范围内基础设施和公用事业特许经营项目的具体实施工作。根据这个规定，落实下来，还是各公用事业的主管部门。

《江苏省关于推进政府与社会资本合作（PPP）模式有关问题的通知》（苏财金〔2014〕85号）提出各市、县财政部门应积极推动建立政府牵头，财政、发改、规划、住建、交通、环保、卫生、民政等职能部门参与的PPP协调领导小组，市、县财政部门应结合部门内部职能调整，研究成立由金融、预算、经建、采购、绩效等业务口组成的PPP中心，有条件的地方可申请编制部门批准设立PPP中心，作为负责PPP日常管理的机构。各市、县财政PPP中心应会同项目主管部门、项目实施机构遵照有关规定选择合作伙伴，但哪个部门是项目实施机构并没有说明，该规定中同时列出了项目主管部门和项目实施机构，说明实施机构还不是行业主管部门。按上述讲的行政合同的理论，行政合同的一方应该是行政主体，或者是政府，或者是政府授权的主管部门（其实签约主体还是政府，主管部门只是依据授权签约），未明确的实施机构签订的合同的效力就存在疑问。而政府机构的设立是各地权力机关—人民代表大会的职权，所谓的PPP中心，即使有编制，也只能是临时机构，不具备行政法和合同法上的签约主体资格，其所对外实施的行为必须经相应的政府确认后才有效。

而河南省政府出台的地方规定，明确PPP的主体是各级政府和授权单位，省政府成立推广运用工作领导小组,统一协调部署全省政府和社会资本合作模式推广运用工作。这是比较明确的，之所以出现这样的不同，是因为江苏省的规定是该省财政厅制定的，作为财政部门无权对实施主体作出决定。

而河北省的地方规定则更加明确，该省规定由各市县政府建立项目库，政府或授权组织实施单位进行评估，授权组织实施单位制定PPP实施方案，各行业主管部门会同财政部门选择合作伙伴，政府授权投资主体与PPP项目其他参与方签订合作协议，政府或有权授予特许经营的主管部门与PPP项目公司在项目合作协议框架下签订特许经营协议。财政部门可给予适当的补贴，各市县政府要对PPP项目进行监管，行业主管部门要建立政府、服务使用都共同参与的综合性评价体系。相比而言，河北省对PPP运作中的政府参与主体规定的更明确，操作性更强，在法律上也具有相应的效力。

在社会资本的参与主体方面，在国家发改委的《合同指南》中，社会资本主体为“符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体”。而在财政部的“113号文”中，社会资本则指“已建立现代企业制度的境内外企业法人”，财政部主要是考虑是否会增加政府的债务，所以明确排除了政府融资平台和其他控股国有企业。

四、关于财政补贴

关于政府与社会资本合作中各个文件均规定了对项目收入不能覆盖成本和收益，但社会效益较好的政府和社会资本合作项目，地方各级财政部门可给予适当补贴，并分类纳入同级政府预算。但对如何补贴、决定补贴的主体和程序确定的并不明确。

财政专项资金（以下简称专项资金），是指上级人民政府拨付本行政区域和本级人民政府安排的用于社会管理、公共事业发展、社会保障、经济建设以及政策补贴等方面具有指定用途的资金[1]。财政补贴在我国并没有统一的制度性规定，财政部和各地方政府关于财政补贴的规定十分繁杂，中央财政和地方各级财政都有权对特定的行业、企业和人群进行补贴。以河北省的地方规定为例，县级以上人民政府财政部门负责本行政区域专项资金的监督管理工作，其他业务主管部门按各自职责做好专项资金的监督管理工作。财政补贴的程序是，申请使用专项资金的单位和个人，向业务主管部门提交申请文件及有关资料，业务主管部门对受理的申请进行审查。业务主管部门或者专项资金使用单位按专项资金预算、归口管理的专项资金安排计划、项目实施进度和支付方式，编制专项资金用款计划，报同级财政部门。财政部门对专项资金用款计划进行审核，符合规定的，按用款时间要求拨付专项资金（给业务主管部门）。经业务主管部门拨付专项资金使用单位的专项资金，专项资金使用单位按项目实施进度编制用款计划报业务主管部门。业务主管部门审核后，对符合规定的拨付专项资金。当然不同的补贴项目和不同政府和政府部门规定的补贴的资金的申报、审批程序都不相同，需要逐一进行研究。

财政补贴也是政府的一项支出，按规定应该纳入预算管理，所以，只要按预算法等规定进行预算审批，并按各地的地方性规定履行了相应资金的审批程序，财政补贴是有法律依据的。反之，如果没有经过合法的程度，仅政府承诺给予补贴，则在法律效力上存在瑕疵，在最终的兑现上也存在风险。所以投资PPP项目的企业一定要研究地方财政补贴的规定，并要求政府依据规定履行相应的程序，而不能仅在合同中规定一个条款就认为万事大吉。

在财政补贴的问题上，依据《中华人民共和国预算法》，首先，经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。如果没有列入预算，财政补贴是不能实现的。其次，预算法规定预算年度自公历1月1日起，至12月31日止，即按年进行预算，但PPP项目持续的时间长，往往二三十年，财政补贴的预算需要年年审批，并不能一劳永逸的一次性审批，这对于PPP项目来说也是个问题。财政部76号文提出，要求从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划，但毕竟还没有从法规上落实。

五、关于PPP项目的土地问题

按中国的土地管理法，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得，但城市基础设施用地和公益事业用地等是可以以划拨方式取得，据此可以理解PPP项目中的大部分用地，可以采取划拨地；关于基础设施及市政公用PPP项目（包括但不限于污水、垃圾焚烧发电、供气等），项目法人关于土地使用的权利主要有以下三种：项目法人享有划拨土地使用权、出让土地使用权以及通过租赁方式享有对土地使用的权利。

在以划拨方式取得国有建设用地使用权的情况下，融资的时候，可以办理土地使用权抵押，但抵押权人只有在以抵押标的物折价或拍卖、变卖所得价款缴纳相当于土地使用权出让金的款项后，对剩余部分方可享有优先受偿权。所以很多金融机构出于风险和处置方便考虑，不愿意接受划拨土地抵押融资。

依据《担保法》第37条及《物权法》第184条的规定，学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施；”即使该等土地使用权是以出让方式获得，且公益设施为私立性质，也不得抵押。《关于私立学校、幼儿园、医院的教育设施、医疗卫生设施能否抵押的请示的意见》（法工办发[2009]231号）规定，私立学校、幼儿园、医院和公办学校、幼儿园、医院，只是投资渠道上不同，其公益属性是一样的。私立学校、幼儿园、医院的教育设施、医疗卫生设施也属于社会公益设施，按照《物权法》第一百八十四条规定，不得抵押。所以在考虑PPP项目融资结构的时候要注意这些问题。

在很多项目中，投资方也会以出让土地使用权的方式取得国有建设用地使用权，投资方常常会要求与政府签订协议，由政府收到土地出让金后以补贴、返还的形式返还给投资方。首先，政府的补贴和法定的要求和程序，并不一政府加盖公章就有效的，行政行为的原则是法无授权即为禁止，没有依据法定程序的决定并不一定具有法律效力；其次，按国有土地出让金的有关规定，即2006年68号文和100号文关于土地收支两条线的规定，地方政府无权直接支配土地出让收入并再返还给投资方；第三，如果合同中已经约定了，政府收到出让金后要返还给投资方，会不会构成在土地招拍挂前确定中标人，因招拍挂制度而导致土地中标无效。

对于铁路、轨道交通等项目，由于投资巨大、回收期限较长，投资方往往要求捆绑地上物业开发（即地铁上盖物业），但按《物权法》及《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，商业等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。地铁上盖物业，其用地性质应为经营性用地，也应该按招拍挂程序取得建设用地使用权，这样就无法保证轨道交通公司获得相应的土地，能否综合一体化开发成各地政策无法突破的问题。

六、PPP项目的公司股权分配与治理结构

PPP的原义即公私合作，公私合作意味省并不是由社会资本单独出资，否则就是纯粹的BOT模式了，财政部76号文规定，财政部将积极研究利用现有专项转移支付资金渠道，对示范项目提供资本投入支持，给予示范项目前期费用补贴、资本补助等多种形式的资金支持。即政府是要投入资金的。发改委2724号文指出PPP的意义是有利于推动各类资本相互融合、优势互补，促进投资主体多元化，发展混合所有制经济；说明政府也是可能投资的。总之，政府在PPP项目中不仅是合同的一方和监管方，还是投资方。

76号文提出，在与社会资本协商确定项目财政支出责任时，地方各级财政部门要对各种形式的资金支持给予统筹，综合考虑项目风险等因素合理确定资金支持方式和力度，但以什么样的方式提供支持并没有明确。在北京地铁四号线中，全部建设内容划分为A、B两部分：A部分主要为土建工程部分，投资额约为107亿元，占4号线项目总投资的70%，由已成立的4号线公司负责投资建设；B部分主要包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备，投资额约为46亿元，占4号线项目总投资的30%，由社会投资者组建的北京地铁4号线特许经营公司（以下简称“特许公司”）负责投资建设。4号线项目竣工验收后，特许公司根据与4号线公司签订的《资产租赁协议》，取得A部分资产的使用权。特许公司负责地铁4号线的运营管理、全部设施（包括A和B两部分）的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资[2]。这其实是租赁关系，双方为合同、即契约式合作。

在合作方式上河北省规定，政府授权的投资主体与PPP项目其他参与各方签订项目合作协议，协议内容包括“成立PPP项目公司事项”，而河南省规定“对不同合作方式所对应的资本结构”进行评估，江苏省也要求对资产权属、股权结构进行评估。即地方政府也考虑到政府投资的问题。按《企业国有资产监督管理暂行条例》国有及国有控股企业、国有参股企业中的国有资产的监督管理，适用本条例。企业国有资产，是指国家对企业各种形式的投资和投资所形成的权益，以及依法认定为国家所有的其他权益。国有资产由国务院和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责，国有资产监督管理机构根据授权，依法履行出资人职责，依法对企业国有资产进行监督管理。即由国资委代表国有资产履行出资人职责，参与企业管理和重大事项的决定，并进行监督。如果政府在项目公司中持股，投资方要注意国有资产管理的特殊规定，保证公司按国有资产管理的规定进行运作。

根据公司法，公司的表决权和分红权可以不按同股同权、同股同利处理，而由公司章程进行约定，鉴于PPP项目不仅是为了吸引社会资本投资，也为了发挥社会资本在管理、技术方面的长处，提高公共服务质量和效率，公司的管理由社会资本主导比较适宜，约定由社会资产进行PPP项目公司管理、而国有资本享有优先权比较适宜，但这样的约定与国有资产管理的法律约束如何协调值得研究。

F. 财政部新出的文件对PPP行业发展产生什么影响

PPP立法工作对当前PPP推进的规范起着至关重要的作用，因为立法工作是PPP推进的纲。在当前法治社会依法治国的前提下，有法可依可以说是重中之重，广大PPP相关工作者都予以密切关注。从有利于实际操作的角度，我对本次PPP条例的期望主要集中在“明确定义、确定范围、解决冲突、立好规矩、抓大放小”。
一、社会资本的范围需要进一步明确
根据我国实际情况，结合目前PPP项目社会资本方构成情况，社会资本主要由央企、地方国企以及民企和外企构成。国有企业按照国资委定位有竞争型，一般建筑类企业均属于竞争型，在传统基建项目上就作为投标人参与本级基础设施项目投标，在新的PPP模式下，理应具备同等权利；还有一种公益类国企，承担部分政府交办的任务，这类公司如果以社会资本身份参与本级政府PPP项目，就会出现不公平竞争问题。由于该类地方国企与地方政府之间特殊的“血缘”关系，使得该企业具备了其他单位无法逾越的优势，这样操作的最终结果将导致竞争下移，从招标阶段的竞争转移到组建联合体的竞争，从而造成项目公平性缺失，进而导致项目无法真正达到提高公共服务效率的最终目标。因此，建议明确社会资本范围，剔除这类公益性地方国企参与本级政府PPP项目投资的权力，确保社会资本处于相对公平的竞争环境。
二、协调处理好顶层文件冲突事宜
在实际操作中，由于本轮PPP是2013年底提出的，且PPP是一种模式，属于一个面，会和其他单独专业的法律法规有较多的交叉。在本次立法中，亟需解决顶层文件与PPP的矛盾、冲突及不适应问题，为后续PPP依法合规操作、健康有序发展提供有力保障。例如：
1. PPP项目招标与经营性用地的招拍挂之间的冲突
PPP项目是确定项目法人，土地招拍挂是确定土地使用权人，由于PPP项目多包含基础设施建设（或为弥补收益不足附带经营性项目），与土地息息相关，二者实质上有着密不可分的关系。但由于顶层法规限制，不能通过一次招标确定上述两件事，形成较大不确定性，可能导致政府允诺无法兑现，社会投资人期望难以达成。
2.政府付费及可行性缺口补贴项目中政府补贴部分增值税的处理
PPP项目中多设计政府补贴，但在营改增之后，政府补贴部分是否要缴纳增值税没有明确说法，只能按照严格要求，缴纳增值税。但由于该项补贴是地方财政给予社会投资人，增值税实质上也要纳入政府补贴，但增值税又涉及国家与地方分成，所以无形中造成地方税赋增加，与国家降低各种税税，更多的给予地方的思路不符。
3.通过竞争选择社会投资人的二次招标问题
竞争性磋商目前没有一个明确的定位，但很多地方政府采用竞争性磋商确定社会投资人后，由其直接作为总包单位负责施工，该模式需要在条例中予以明确。
三、价格管理与调价机制事宜
PPP项目中使用者付费及可行性缺口补助项目均涉及政府定价及价格调整，在社会投资人选择阶段往往就需要确定，但实际工作中该项工作均需要价格听证，与签署协议时点存在较大时间差，因此造成后续政府财政付费不定、社会投资人风险不定，建议条例中应对此有更加针对性的说法。
四、设立项目公司事宜
项目公司是PPP项目的法人，如条例中明确规定项目公司不得从事与合作项目实施无关的经营活动，将间接导致项目业绩难以应用在其他项目。
五、提前终止事宜
提前终止的原因很多，并不局限于不可抗力、社会资本违约及政府依法征用，因此对于提前终止，更重要的是约定好双方认可的补偿，并且避免通过提前终止做假的PPP即可。
六、监督检查事宜
监督检查是政府及社会资本履约的重要手段，但履约的具体实施主体可以是政府（甲方），也可以是政府指定机构（包括第三方专业咨询机构），且还应该鼓励支持通过购买服务等方式聘请第三方专业机构通过先进的管理手段协助政府做好履约检查及绩效考核工作。
七、社会资本发起PPP项目事宜
为了更好地选择PPP项目，更多的听取各方意见，由社会资本发起PPP项目亦是一种可行的模式，但要注意社会资本发起后工作的进度又有一个结点，不能超过这个结点，如果超过了，可能会对其他社会投资人造成不公平，政府的贡献力受到质疑。建议将该结点设置在实施方案编制完成阶段。
八、PPP项目与现有基建流程对接事宜
在国家发改委传统基础设施领域PPP工作导则中已进行了初步明确，根据项目实际情况（因有些打包项目不能全部完成立项），建议在条例中尽量多加几个“原则上”。
九、物有所值事宜
现阶段物有所值流于形式，没有人真正关注，因为只要评审，肯定都过，建议做2-3阶段物有所值。第二阶段在项目招完标后，对招标结合进行检测，为后续项目提供借鉴；第三阶段在项目在项目实施一段时间后，对全生命周期进行验证。
十、财政承受能力论证事宜
建议对全部项目进行财政承受能力论证，保证政府对项目支出责任的范围有清晰的判断。
十一、其他事宜
此外，本次条例中还存在有关主管部门指向不清晰、实施方案中财务测算及政府支出责任等关键指标缺失等需要完善事项。
希望可以帮到你 请仔细阅读分析
上海昱虹股权投资基金管理有限公司

G. 时下ppp模式正当红，该怎么玩

现下的中国经济，一边是房地产投资增速的逐月回落、传统行业产能的严重过剩，另一边又是确保“7％”这个增长率的严峻任务。传统增长极的严重乏力已无法为目标的达成贡献太多力量，市场需要新渠道、新模式来实现救赎，2014年孕育突破并在今年成为舆论中心的“PPP模式”无疑是当下最引人瞩目的行业明星。

PPP模式到底是什么？有哪些领域的进入机会？可以怎么玩？

今天我们仔细梳理了市场上的几种主要PPP投资类型，并详细举例了一个项目和企业的操作模式，以此来看一下PPP市场的投资机会到底在哪里？

一、“公私合作+公共产品”的双要素构成PPP模式核心以提升公共品供给效率为目的

PPP模式：公私合作+公共产品

PPP为Public-Private-Partnership 的缩写，即公私合作模式，是公共基础设施项目融资的一种模式，大致流程为私营企业通过与政府进行合作，参与并完成相关公共基础设施的建设。其中又有广义与狭义之分：

广义PPP 是政府与私人部门为提供公共产品或服务所建立的合作关系，可以分为特许经营、外包租赁和私有化三类；大家熟知的BT（建造、移交）、BOT（建造、运营、移交）、PFI（民间主动融资）都属广义PPP的范畴；

狭义PPP类似特许经营类项目，不过其更加强调公司部门的全过程合作，典型做法是政府与私人部门共同组成特殊目的机构（SPV）去运作项目，实质为政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施建设。政府和企业都是全程参与，双方合作的时间更长，信息也更对称。现在我国大力推行的政府与社会资本合作模式多属广义PPP 范畴。

PPP模式的核心功能是提升公共产品的供给效率

PPP概念中有两个核心要素，一是公私合作，二是公共产品。PPP 模式的核心目的是为了更好地提供公共产品或服务，而公共品通常具有排他性特征，政府独立提供公共品时，由于既作运动员、又作裁判员，会导致公共品提供效率低下的问题。引入私人部门后，可充分利用私人部门的专业优势，提升公共品的供给效率。同时，政府也必须承担对于公共品质量和价格的监管职责。

PPP项目运行的理想目标应该是：

私人部门：通过发挥自身的专业优势、提高项目运行效率，从而获得长期、稳定、低风险的投资回报；

政府部门：通过让渡全部或部分经营及收益权，达到减少财政支出、降低债务负担、聚焦公共事务管理的效果；

用户：基于私人部门的专业化运营及政府的有效监管，用户将享受到性价比更高的有效服务。

二、全面深化改革、创新融资模式与对冲宏观经济下滑风险的三重需求开启中国PPP浪潮

全面深化改革的需要

经济体制改革的核心是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。PPP模式强调政府与社会资本的合作，其实质是政府购买服务，对加快转变政府职能、提升国家治理能力具有重大意义。

推广运用政府和社会资本合作模式，是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求；是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革；是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。

对冲宏观经济下滑风险的需要

2014年我国GDP 增长7.4%，创下24 年来的新低。拉动经济增长的“三驾马车”，投资、消费、出口2014 年对经济增长的贡献分别为48.6%、51.2%、0.2%。从投资、消费和出口来看，出口增速在放缓，消费相对平稳，而投资则回落明显。面对经济下行压力，政府工作报告已经将2015 年经济增长目标下调到7.0%左右。受制于供求关系的失衡以及全球经济萎缩，依靠消费和出口来稳增长并不现实，因此，投资仍是现阶段我国稳增长的主要手段。

从构成投资的三大主要板块来看，房地产开发投资增速的持续回落表明其短期内难以呈现明显反弹，而制造业投资由于需求疲软造成产能过剩，短期内出现投资回暖的概率也很小。所以，目前要拉动固定资产投资就只能依靠政府可以带动的基建投资。在政府财政收入增速下降、举债弹性受限的情况下，PPP模式有望带动社会资金广泛参与基础投资，从而对冲宏观经济下滑风险。

创新融资模式

PPP模式下引入的巨量民间财富可在化解地方存量债务并助推基础设施建设融资模式进入新阶段、破解城镇化融资困局两方面发挥巨大作用。

解决不断累积的地方债务问题，一直是政府近年的工作重点。若在地方融资平台存量项目中引入PPP 模式，不但可化解交通运输等项目，其短期现金流难以偿付银行到期巨额贷款的困境，还可积极促进存量基础设施项目的投资建设，对政府来说可谓一举两得。

根据国务院研究发展中心的测算，到2020 年，城镇化率有望达到60%，相关的融资需求近42 万亿元，原先依赖财政、土地的投融资体制将难以支持如此庞大的融资金额。若在城镇化配套基础设施项目融资中引入PPP 模式，将有利于吸引社会资本，形成多元化、可持续的资金投入机制。

政策密集出台政府推动PPP态度坚决

自2014年9月财务部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》伊始，国务院、发改委、国开行、环保部、交通部等多部委相继出台近20项针对PPP领域的政策措施，涉及供水、供暖、污水处理、垃圾处理、环境综合整治、交通、新能源汽车、地下综合管廊、医疗、体育等多个领域。

在海绵城市和地下管廊试点城市优惠政策中，财政部就提出对采用PPP模式的试点城市给予10％的财政支持。财政部后续还将设立预计规模达千亿级别的中国PPP引导基金、制定PPP项目财政管理办法、准备PPP立法等，可谓大动作频频，政府推动PPP的态度由此可见一斑。

三、当下PPP模式适用领域在不断拓宽，不同类型项目采用模式各不相同

PPP 模式适用领域被不断拓宽

PPP模式适用的领域从开始的“市场化程度较高的城市基础设施及公共服务领域”到最新“在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域”，PPP模式的适用范围已被明显拓宽。

2014年12月财政部公布的第一批30个PPP示范项目清单中，行业分布情况为污水治理项目9个、轨道交通8个、供水3个、供暖3个、环境综合治理2个、新能源汽车1个、地下综合管廊1个、医疗1个、教育1个、垃圾处理1个。

政府部门推荐的主要运作模式：经营性、准经营性、非经营性项目模式各不相同

国家发改委在《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中，则区分经营性项目、准经营性项目、非经营性项目分别建议采用不同的运作模式。

其中经营性项目，指具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，建议采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)等模式推进。

准经营性项目，即经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，建议通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等模式推进。

对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的非经营性项目，则建议通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营(BOO)、委托运营等市场化模式推进。

我国PPP项目推广现状：三四线城市打头炮，交通领域最火热

至2015年5月底，经国家发改委审核后的PPP项目合计1041个，总投资额达1.97 万亿元。在1041 个项目中，安徽省以127 个项目位居项目数量之首。在各省区的项目中，近87%的项目来自三四线城市，另13%的项目来自一二线城市。其中，投资金额最大的在交通领域，占总金额的64%，且一二线城市以轨道交通项目为主，三四线城市则以公路交通项目占优。在项目的运作模式上，仍以BOT模式为主，合计442 个BOT 项目，约占项目总数的42.46%。

四、PPP模式下几个典型的细分领域应用

铁路：铁路发展基金每年新增2000-3000 亿民资投资铁路

目前国内铁路投资资金来源主要靠铁总贷款和发债，这占据了全部资金来源的主要部分。国家还设立了铁路建设基金并安排了财政预算，两项加起来约600 亿元每年，对每年8000 亿元的铁路投资而言作用较小。

2014年我国铁路发展基金公司正式挂牌成立。该基金由铁总联合工商银行、农业银行、建设银行、兴业银行共同设立。铁路发展基金旨在顺应国家政策号召，吸引社会资本参与，盘活铁路用地资源，其中心思想与PPP 模式不谋而合。

据相关方案显示，2014-2015 年，该基金将吸引4000 亿元社会资金进入铁路领域。铁路发展基金采用公司型基金形式，存续期15-20 年，由铁总作为主发起人，社会投资人作为优先股股东。铁路发展基金的创立为我国铁路投资领域的公私合营模式打开了新的成长空间，以此为契机，预计民间资本进入铁路领域的步伐将继续加快，铁路PPP 项目亦将有所推进。

地铁：PPP 项目已开始复制成功案例

北京地铁四号线项目是我国首例地铁PPP 项目，，该项目B 部分从融资至建设全权由香港地铁、首都创业与京投公司共设立的京港地铁公司负责。项目公司通过租赁A 部分设施，负责四号线的运营维护获取收益。运营期满后，将项目无偿移交政府。

此后，南京地铁一号线南延线项目亦采用了PPP 模式。2014年底，京港地铁公司与北京市政府签订地铁14 号线特许经营协议，同时还将签订16 号线意向合作协议。地铁14 号线和16 号线将复制地铁4 号线PPP 模式，民资投入将从四号线的46 亿元上升至150 亿元，两条线路共300 亿元。由此可预见，地铁PPP 项目有望逐步复制，由点到面，持续推进。

污水处理：PPP 运用空间极为广阔

随着可催生万亿市场的“水十条”于2015年4月正式出台，提高水污染防治标准将成为重点，污水处理项目的相关投资额将大幅增长，相应水处理PPP 市场空间已被打开。

五、设计咨询类公司及设备供应与工程施工公司将在PPP盛宴中获益

PPP领域2015上半年的整体趋势是国家各类政策的密集出台，各级政府及企业进行团队组建、项目储备，因此造成了在谈项目多、落地项目少，总体进度慢于市场预期。可以期待企业层面下半年PPP项目招投标、签约落地呈现加速趋势。

前期工作是决定PPP 项目运行成败的关键核心之一，也是整个项目中技术性最强，最耗时耗力的环节。工程设计处于工程建设产业链的前端，是连接投资至工程成品实现的重要环节，对工程经济效益有着直接影响。设计咨询公司在承揽项目的设计业务同时，可对项目的投融资、建设及运营环节一并给出咨询方案，引入后端各环节的合作方，从而主导PPP 项目筹划和实施，因此其或将成为PPP模式中先行发力并获益的公司。同时受益于项目启动，在设备供应及工程施工领域具有显著竞争优势的企业也能够与设计咨询类公司一道率先参与到这场改革盛宴之中。

六、PPP风口下的典型案例与崛起公司

1、我国城市轨道交通领域首个PPP项目：北京地铁四号线

日均客流突破百万的黄金线路

北京地铁 4 号线是北京市轨道交通路网中的主干线之一，南起丰台区南四环公益西桥，途经西城区，北至海淀区安河桥北，线路全长 28.2 公里，车站总数 24 座。4 号线工程概算总投资 153亿元，于 2004 年 8 月正式开工，2009 年 9 月 28 日通车试运营，目前日均客流量已超过 100 万人次。

以特许经营为核心的公私合作范本

4号线工程投资建设分为 A、B 两个相对独立的部分：A 部分为洞体、车站等土建工程，投资额约为 107 亿元，约占项目总投资的 70%，由北京市政府国有独资企业京投公司成立的全资子公司四号线公司负责；B 部分为车辆、信号等设备部分，投资额约为 46 亿元，约占项目总投资的 30%，由 PPP 项目公司北京京港地铁有限公司（简称“京港地铁”）负责。京港地铁是由京投公司、香港地铁公司和首创集团按 2:49:49 的出资比例组建。

4号线项目竣工验收后，京港地铁通过租赁取得四号线公司的 A 部分资产的使用权。京港地铁负责 4 号线的运营管理、全部设施（包括 A 和 B 两部分）的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资并获得合理投资收益。

30年特许经营期结束后，京港地铁将 B 部分项目设施完好、无偿地移交给市政府指定部门，将 A 部分项目设施归还给四号线公司。

政策保障与利益风险分担“双保险”共筑项目成功的坚实基础

建立有力的政策保障体系

北京地铁 4 号线 PPP 项目能够成功实施，很大程度上得益于政府方的积极协调，为项目推进提供了全方位保障。在整个项目实施过程中，政府由以往的领导者转变成了全程参与者和全力保障者，政府成立了由市政府副秘书长牵头的招商领导小组；发改委主导完成了四号线 PPP 项目实施方案；交通委主导谈判；京投公司在这一过程中负责具体操作和研究。

构建合理的收益分配及风险分担机制

北京地铁 4 号线 PPP 项目中政府方和社会投资人的顺畅合作，得益于项目具有合理的收益分配机制以及有效的风险分担机制。该项目通过票价机制和客流机制的巧妙设计，在社会投资人的经济利益和政府方的公共利益之间找到了有效平衡点，在为社会投资人带来合理预期收益的同时，提高了北京市轨道交通领域的管理和服务效率。

票价机制

假使4 号线运营票价实行政府定价管理，实际平均人次票价无法完全反映地铁线路本身的运行成本和合理收益等财务特征。因此，项目采用“测算票价”作为确定投资方运营收入的依据，同时建立了测算票价的调整机制。

以测算票价为基础，特许经营协议中约定了相应的票价差额补偿和收益分享机制，构建了票价风险的分担机制。如果实际票价收入水平低于测算票价收入水平，市政府需就其差额给予特许经营公司补偿。如果实际票价收入水平高于测算票价收入水平，特许经营公司应将其差额的 70%返还给市政府。

客流机制

票款是 4 号线实现盈利的主要收入来源，由于采用政府定价，客流量成为影响项目收益的主要因素。客流量既受特许公司服务质量的影响，也受市政府城市规划等因素的影响，因此，需要建立一种风险共担、收益共享的客流机制。

4 号线项目的客流机制为：当客流量连续三年低于预测客流的80%，特许经营公司可申请补偿，或者放弃项目；当客流量超过预测客流时，政府分享超出预测客流量 10%以内票款收入的50%、超出客流量 10%以上的票款收入的 60%。

2、龙元建设：“中国版麦格理”的兴起之路

以土建施工为营收绝对重心的长三角最大民营施工企业龙元建设于去年就开始布局公司向PPP模式转型，欲打造PPP项目综合管理平台。其在以下四个方面的动作显露出成为“中国版麦格理”的勃勃野心。（麦格理集团是世界最大的专项投资、财务顾问和金融服务的供应商之一，包含基础设施及有形资产投资基金、投资管理和专业投资解决方案三大部门）

组建国内权威PPP团队

公司PPP 团队成员原任职于浦东建设等公司从事BOT 等投资项目，对PPP 模式认知远超行业平均水平，对资本市场亦有深刻认识。现阶段公司已将转型PPP模式理念由上至下全面培训推广，未来计划打造国内PPP 项目管理平台，以此保障业务的承接，同时民营企业的服务意识更胜央企，这同样有利于项目承接和投资合作。

储备充裕的资金提升项目承接能力

龙元建设于2014年底进行定向增发，金额达到16亿元，多数募集资金将用作PPP项目资本金，有望作为劣后级募集基建投资基金，配套银行借款，借助杠杆撬动充足现金，公司项目投资与业务承接能力将如虎添翼。随着增发资金到位和公司PPP 品牌实力逐渐凸显，未来公司有望发展PPP 模式自融资至运营管理全流程业务体系。

有的放矢多领域布局

PPP 项目开拓早期，龙元建设将以主要从事的房建业务为基础，向园林/交通/市政等领域延伸，并有望通过合作与收购获取城轨等领域建设资质和技术实力。除专业性较强、竞争激烈的环保业务外，公司将逐步实现PPP 项目的全面布局。

设立子公司拟募集100 亿元基金从事PPP 业务

龙元建设于2014 年12 月完成公司全资子公司龙元明城的设立登记，注册资本3 亿元，首期出资5000 万元，主要经营范围为公共设施、公路、桥梁、轨道交通、水利港口设施投资，环境治理投资，卫生设施投资，文化、体育、娱乐设施等实业投资，投资管理、咨询。龙元明城拟与各种类型社会资本合作，共同出资设立基础设施项目产业投资基金，筹备募集100 亿元投资PPP 项目。

公司从施工型企业进化为PPP项目综合管理平台企业的好处显而易见，收益渠道得以大大拓宽：

项目运营收益，约7-9%，通过与财政收入总量大的地方政府合作，可以获得诚信度高且有稳定现金流和较强担保措施。收益稳定、低风险的特征使得公司可以把项目运营收益打包为标准化产品，还可以仿效麦格理的基础设施投资基金发行上市。

项目管理收益，合同造价与公司经过良好规划而降低的实际造价之间的差额。

施工利润与资金沉淀的收益。

龙元建设近两月分别成为了晋江市国际会展中心PPP项目第一中标候选人，以及莒县人民政府基础设施建设PPP项目中标候选人，并与象山县人民政府签署了目标规模为50亿元的象山PPP投资基金。不难看出，公司在PPP领域春耕秋收的行情或将很快到来。

H. PPP项目的法律风险有哪些

一、项目立项有关法律风险ppp 项目大多为基础设施或公共服务设施项目，需要在招募社会资本之前完成项目立项。根据国家发展和改革委员会令第11号《政府核准投资项目管理办法》、国务院国发[2014]53号《关于发布政府核准的投资项目目录的通知》(目前已更新至2014年本)以及项目所在地的投资项目管理办法有关规定，立项申请涉及发改委、国土、环保、规划等相关部门。项目立项管理分核准和备案两种，企业投资建设政府核准的投资项目目录内的固定资产投资项目，须按照规定报送有关项目核准机关核准;若投资建设核准目录外的项目，实行备案管理。社会资本在投资决策之前应查明项目投资立项有关法律政策，确保项目能够依法立项并准确预估立项工作量及投入，以便在项目投资以及与政府权利义务分配上作出相应安排。二、ppp项目识别及退出有关法律风险ppp项目识别确认由政府主导完成，但近来也出现了不少假伪ppp项目，最终使项目陷入ppp项目合规性困境，进而影响政府采购及相关优惠支持政策的落实。因此，社会资本需要核查拟投资的ppp项目识别确认结果。根据现行ppp政策规定，政府应将项目列入本级政府ppp备选项目并年度开发计划，由本级财政部门(政府和社会资本合作中心)会同行业主管部门共同筛选确认，具体由财政部门(政府和社会资本合作中心)会同行业主管部门，开展物有所值评价工作和财政承受能力论证，通“两个论证”后，由本级政府出具ppp项目立项批复。社会资本方应及早核查ppp项目上述识别确认文件及其有效性。此外，在ppp项目“能进能出”制度下，对于确已通过ppp项目识别的项目，社会资本方应在项目实施过程中，尽可能使项目持续满足ppp项目各项必备特征，以免被主管部门清出ppp项目。

I. 鼓励民间资本参与PPP项目吗

发改委：不得以任何名义限制民间资本参与PPP项目。

指导意见指出，鼓励民营企业运用PPP模式盘活存量资产，持续做好民营企业PPP项目推介工作，科学合理设定社会资本方选择标准，依法签订规范、有效、全面的PPP项目合同，加大民间资本PPP项目融资支持力度，提高咨询机构的PPP业务能力，评选民间资本PPP项目典型案例，加强政府和社会资本合作诚信体系建设。

J. 财政部,发改委在PPP领域如何分工的

政府和社会资本合作(PPP)项目拟投资额迈入10万亿元台阶时，如此庞大项目的管理成为焦点，而以财政部、国家发改委等部委在PPP领域间如何分工更是迫切解决的问题，7月份国务院常务会议厘清了相关部门在PPP领域分工职责后，近期两份文件披露，PPP主推两部门财政部和国家发改委分工逐渐清晰。
第一份文件是10月12日，财政部公布的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(下称《公共服务领域PPP工作通知》)，旨在说清财政部门统筹负责在公共服务领域的PPP改革工作。
第二份文件是国家发改委8月底披露的《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(下称《基础设施PPP工作通知》)，主要阐明国家发改委统筹负责基础设施领域的PPP推进工作。
第一财经记者通过对比两份文件，试图揭示两大部委在PPP领域的分工与合作。
财政、发改分管公共服务与基础设施
财政部和国家发改委是PPP模式的主推者，但此前两大部委分工不明晰，而上述两份通知则将PPP领域划分为公共服务和基础设施两大类，分别由财政部和国家发改委统筹负责。
《公共服务领域PPP工作通知》明确，财政部统筹推进公共服务领域深化PPP改革工作。各级财政部门要聚焦公共服务领域。要严格区分公共服务项目和产业发展项目，在能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等公共服务领域深化PPP改革工作。
《基础设施PPP工作通知》则明确，各地发展改革部门要会同有关行业主管部门等，切实做好能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等基础设施领域PPP推进工作。
国家发改委还列出了传统基础设施领域推广PPP模式重点项目清单，涵盖上述七大领域、百余个项目。
目前两部委并未就公共服务与基础设施有明确的界定，仅从上述两份通知来看，公共服务与基础设施均覆盖能源、交通运输、水利、环保、农业、林业、市政工程七大领域。