立法决策同改革发展决策同步

1. 党的十八大如何体现了科学立法原则

科学立法不仅包含了对立法质量的要求，也包含了完善立法、为执法司法守法提供法律依据的意蕴。科学立法本身也要求根据经济社会发展的客观需要及时制定、修改法律法规，不断健全法律制度。新中国成立以后，特别是改革开放30多年来，我国的立法工作取得了举世瞩目的成就，逐步建立起了中国特色社会主义法律体系。2011年春，全国人民代表大会宣告中国特色社会主义法律体系形成，这是我国社会主义民主法制建设的重要里程碑。根据国务院新闻办公室2011年10月27日发布的《中国特色社会主义法律体系》白皮书，截至2011年8月底，中国已制定现行宪法和有效法律共240部、行政法规706部、地方性法规8600多部，涵盖社会关系的各个方面的法律部门已经齐全，各个法律部门中基本的、主要的法律已经制定，相应的行政法规和地方性法规比较完备，法律体系内部总体做到科学和谐统一，中国特色社会主义法律体系已经形成。在形成中国特色社会主义法律体系的基础上，党的十八大报告指出，要推进科学立法，完善中国特色社会主义法律体系；党的十八届四中全会进一步要求形成完备的法律规范体系，完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。完善法律体系，需要着重做好以下几个方面工作：

1 努力使每一项立法符合宪法精神。宪法是国家根本大法，在我国法律体系中处于核心地位。党的十八届四中全会要求“使每一项立法都符合宪法精神”，“健全宪法实施和监督制度”，这是对立法工作的重大要求。立法符合宪法精神，主要是要做到：（1） 一切法律法规都不得与宪法相抵触。我国实行的是统一而又分层次的立法体制，在不同层次的法律规范中，宪法具有最高的法律效力。（2） 制定、修改法律法规要以宪法为根本依据。宪法规定了国家的根本制度，具有最大的权威性、稳定性，是制定、修改法律法规的基础和依据。（3） 制定、修改法律法规要体现贯彻实施宪法的要求。宪法规定了一个国家的性质、公民基本权利和义务等重大问题，但要落到实处，还必须有相应的法律法规作出进一步具体规定。完善宪法相关法，健全宪法实施的法律制度，是完善法律体系的重大任务。

2 充分发挥立法的引领推动作用。法的功能和作用一般可归纳为两个方面：一是规范功能，二是社会作用。法的规范作用和社会作用之分的观点，是由英国新分析实证主义法学家拉兹首先提出的。立法的引领推动作用，更多或者主要体现在法的社会作用上。历史经验充分证明，法对行为方式的养成和社会生活的引领，具有十分重要的作用。当前，我国正处在改革发展的关键时期，转变发展方式的任务相当繁重，解决社会深层次矛盾的压力非常大，法不仅是实践经验的总结，更需要做好顶层设计，引领改革，推动发展。发挥立法的引领推动作用，最重要的是要做到立法决策与改革决策相衔接、相同步，做到重大改革于法有据，先立法、后行动，立法主动适应改革和经济社会发展的需要，确保党的路线方针政策成为社会一体遵循的法律规则，真正将法治作为治国理政的基本方式。

3 切实加强重点领域立法。按照构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系的要求，当前和今后一段时期，应当重点在完善社会主义市场经济体制、加强民主政治建设、促进文化事业发展、保障和改善民生、推进社会治理体制创新、保护生态环境等领域，着力研究和推进立法工作。建议重点加快制定基本医疗卫生法、慈善事业法、公共图书馆法，制定、修改土壤污染防治法、大气污染防治法、食品安全法等，引领推动相关领域改革；加强财政税收立法，落实税收法定原则，在2020年前，全部将国务院根据授权制定的税收方面的行政法规制定法律；制定行政机构编制法、行政程序法、行政收费法、国家公务人员财产申报法，修改立法法、有关组织法、行政复议法、行政诉讼法等，完善国家机构设置、运行监督程序和反贪污腐败等方面法律制度；制定公共文化服务保障法、文化产业促进法等，促进公共文化服务均等化和文化产业发展；制定社会组织法、社区矫正法、社会救助法、电信法，修改刑法、军事设施保护法等，完善社会管理和公共安全方面的法律制度。

4 更加注重法律法规的修改完善。法律体系是动态的、发展的、开放的，它需要随着改革开放和社会主义现代化建设的推进而不断完善。立法工作要把握改革要求、发展变化，统筹做好立、改、废、释工作。及时对现有法律法规修改完善，是完善法律体系的一项重要任务。要通过法律法规修改、废止和立法的解释等方式，及时对现行法律法规进行补充完善，努力使法律制度适应发展变化的现实情况。要建立法律法规定期清理工作制度，适时开展法律法规清理工作。

5 积极探索法的编纂工作。法的编纂又称法律编纂、法典编纂，是指“将现存同类法或同一部门法加以研究审查，从统一的原则出发，决定它们的存废，对它们加以修改、补充，最终形成集中统一的、系统的法”。法的编纂有助于推动法制统一，促进法的体系完善，有助于实现法的科学化、系统化。在中国古代，唐朝《永徽律》就是在《武德律》、《贞观律》两部法典的基础上编纂的；在大陆法系国家，《法国民法典》、《德国民法典》就是经过编纂而成的法典；在美国，有经过编纂而成的统一的联邦刑法典、商法典等。目前，中国特色社会主义法律体系已经形成，可以在总结过去立法经验，改造、统一、简化有关同类法的基础上，编纂《刑法典》、《民法典》、《商法典》。法典编纂的时机已经成熟，法典编纂的时代已经来临。

2. 新形势下加强和改进立法工作要着重把握和遵循哪些原则

在新形势下，加强和改进立法工作，要着重把握和遵循以下重要原则：
1.坚持党的领导。党的领导和社会主义法治在本质上是一致的。党的领导必须依靠社会主义法治。宪法是国家的根本大法、治国安邦的总章程，它赋予党治国理政的责任和使命。党章作为党内根本大法、管党治党的总章程，规定党必须在宪法和法律范围内活动，党员必须模范遵守国家的法律法规，它以执政党的纲领保证宪法和法律的实施。
2.坚持人民主体地位。充分反映人民意愿、充分实现人民权利、充分保障人民权益，是法治建设的题中应有之义，是新形势下完善法律体系、加强和改进立法工作的根本目的。
3.坚持从中国国情和实际出发。法治建设和立法工作要同改革开放不断深化和现代化建设不断推进相适应。根据内外环境、条件和情况的发展变化，及时进行立改废释。汲取中华法律文化精华，吸收人类法治文明成果，借鉴国外立法有益经验，但绝不照抄照搬。
4.坚持改革决策和立法决策相衔接。要努力把改革决策和立法决策更好地结合起来，对实践证明行之有效的，要及时上升为法律；对实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权；对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。
5.坚持宪法的核心地位，通过完备的法律推动宪法实施。要在法治的实施、监督、保障等各方面工作中坚决维护宪法法律权威，树立“维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现”的观念。
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3. 要完善什么样的立法工作格局

加强党对立法工作的领导，要完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。党中央领导全国立法工作、研究决定国家立法工作中的重大问题，充分发挥人大代表在发展全过程人民民主中的重要作用，做到民有所呼、我有所应。强调完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强重要领域立法，加快我国法域外适用的法律体系建设，以良法保障善治。

完善立法工作格局的意义：

发展全过程人民民主，是中国式民主的制度设计、道路选择。做好新时代立法工作，必须准确领会、深入贯彻书记关于中国特色社会主义政治建设的重要论述，以生动鲜活的立法实践书写发展全过程人民民主的新篇章。

在立法工作和法治建设中，必须牢固树立系统观念，增强前瞻性、战略性、统筹性、协调性，把改革发展决策同立法决策更好结合起来，加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，坚持立改废释纂并举，使法律体系更加科学完备、统一权威，用制度体系保证人民当家作主、坚持和发展全过程人民民主。

4. 结合材料，运用政治生活知识，指出我国立法决策与改革决策相一致是如何体现社会主义民主政治特点的

我国是人民民主专政的社会主义国家，人民当家做主是社会主义民主政治的本质和核心

1. 中国共产党代表中国最广大人民根本利益，立法决策坚持党的领导，体现人民当家做主的根本要求

2. 广泛集中民智，形成立法共识，体现党的主张和人民意志的有机统一和社会主义民主政治的独特优势

3. 立法决策由人民行使国家权力的全国人民代表大会审议通过，经过法定程序上升为国家意志，体现依法治国的内在要求
   

5. 如何落实和完善地方立法权

地方立法权是宪法和法律赋予人大及其常委会的重要职权。依法积极做好地方立法工作，对于保障和促进地方经济社会又好又快发展具有重要意义。青岛市人大常委会高度重视立法工作，认真贯彻落实立法法，坚持立法同改革发展稳定重大决策紧密结合，坚持以人为本、维护社会公平正义，坚持维护国家法制统一，坚持突出地方特色，注重社会领域立法，表达、平衡和调整好各方面的利益关系。自立法法实施以来，共制定、修订地方性法规61件，作出修改决定8件，作出废止决定12件。一批先行先试的重要改革成果以法规的形式固定下来，一些关系城市科学发展和长远发展的重大问题通过地方立法加以规范和明确，一些发展市场经济过程中出现的多元利益主体的矛盾冲突、利益诉求通过地方立法加以平衡和调整。

一、坚持地方立法服务改革发展稳定大局，保障和促进经济社会协调发展

以2000年立法法施行为标志，我市的地方立法进入了规范化、制度化、程序化的发展阶段，立法理念也从注重立法数量和速度向注重立法质量和效益转变，立法重点从突出经济立法向更加注重社会领域立法转变，努力使地方立法与改革发展稳定大局相适应，与经济社会发展同步。

立法法施行10年来，我们在完善社会主义市场经济体制、培育发展支柱产业、推进企业技术创新等方面，先后制定了促进企业技术创新、专利保护、海洋渔业管理、实施水法、实施烟草专卖法、民用建筑节能等地方性法规。这些法规的制定和实施，对我市完善社会主义市场经济体制，推进经济结构调整，提高经济增长质量，保障和推进青岛经济又好又快发展，发挥了重要的作用。党的十七大以来，适应党的指导方针的重大转变，围绕贯彻落实科学发展观，我们积极推进立法重点调整，努力发挥地方立法对推动科学发展的保障和促进作用。

一是更加注重社会领域的立法，保障和促进社会主义和谐社会建设。随着改革发展的不断深入，一些深层次的矛盾和不同利益诉求在立法中越来越多的反映出来，通过立法解决社会矛盾、促进社会公平的要求越来越强烈。我们在继续抓好经济立法的同时，更加注重加强社会领域立法，充分发挥地方立法在促进社会公平、化解社会矛盾、维护社会稳定、促进经济社会协调发展中的重要作用，加快健全完善与社会转型、经济转轨相适应相融合的社会建设和社会管理的法律制度，使社会各方面的利益关系得到妥善处理，利益诉求得到统筹兼顾。例如，在健全社会保障体系方面，制定了新型农村合作医疗条例等法规；在推进社会事业发展方面，制定了学校校舍管理办法、实施红十字会法办法等法规；在保障群众基本生活方面，制定了城市供热、城市供水、饮用水源地保护条例等法规；在特殊群体权益保护方面，制定了保障残疾人合法权益规定、实施老年人权益保障法若干规定、实施妇女权益保障法办法等法规；在加强社会管理方面，制定了出租车客运管理条例、停车场管理条例、森林公园管理条例等法规。

二是更加注重发挥立法对资源和生态环境的保障功能。多年来的实践证明，通过立法将行之有效的保护措施固定下来，有利于从长远和根本上保护资源环境。立法法实施以来，我们制定、修订了16件资源环境保护类的法规，特别是近几年制定的森林公园管理条例、无居民海岛管理条例、海洋环境保护规定、河道管理条例等法规，贯穿了“保护优先”的理念，规定了十分严格的保护措施。在制定《青岛市无居民海岛管理条例》时，政府提交常委会审议的条例草案更多地突出了对海岛的开发利用，把保护海岛摆在了次要位置。初审过程中，组成人员对此纷纷提出意见。在与政府进行充分协调的基础上，我们立足于保护生态环境、实现可持续发展，对条例的指导思想和主要内容作了重大调整，确立了“统一规划、保护为主、限制利用”的原则，全面细致地规定了一系列的保护措施，切实保护了海洋资源和海洋环境。

三是更加注重以人为本、改善民生，切实维护好人民群众的根本利益。我们一直把切实维护好人民群众的根本利益放在突出位置，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。每制定一项法规，每设置一个条款，都努力坚持人民利益至上的根本原则，以确保公民、法人和其他组织的合法权益不受侵害，同时认真考虑和兼顾不同方面的利益。修订的城市建筑规划管理办法，将适用范围由青岛市城市规划区扩大到各县级市的城市规划区，扩大了建筑的日照间距，加强了批后管理，将规划公示制度法定化。制定的实施献血法若干规定，明确了固定采血点，规定了对献血人员更为优惠的还血政策和相关待遇。先后两次修订了城市供热条例，适当延长了供热期限，提高了供热温度，明确了计费标准，对供热单位和用户双方的权益、利益与责任作出了明确规定。在制定实施妇女权益保障法办法时，明确规定了妇女政治权利、文化教育权益、劳动和社会保障权益、人身权利与财产权益、婚姻家庭权益等方面的保护。修订的城市房产拆迁管理条例，确定以“拆迁区域新建商品住房销售价格”作为补偿标准，并规定了最低保障面积，提高了对被拆迁人的补偿标准，切实维护和保障了被拆迁人的合法权益。

二、坚持突出地方特色，努力提高地方立法实效

突出地方特色，是地方立法的生命，也是我市地方立法工作长期坚持的原则。在立项、确定法规调整内容时，我们始终强调从实际出发，立足青岛特色优势，着眼于解决沿海城市经济社会发展的突出问题，最大限度地发挥地方立法对推动沿海城市科学发展、率先发展、和谐发展的保障促进作用。

一是着力突出海洋特色。青岛是一个沿海开放城市，拥有丰富的海洋资源。为推动海洋资源的可持续利用，我们先后制定了近岸海域环境保护、海岸带规划、海洋渔业、海域使用管理、无居民海岛管理等方面的法规，初步形成了一整套保护和利用海洋资源的地方性法规体系。在制定海洋环境保护规定时，明确禁止在胶州湾沿岸新建或者扩建化工、印染、造纸、电镀等严重污染项目；禁止直接向胶州湾排放工业废水、生活污水；新建向胶州湾排放废水的污水处理厂，必须执行国家规定的一级A标准等。

二是着力突出港口特色。青岛是一座港口城市，建有中国最大的集装箱泊位，与世界150个国家和地区的450多个港口有贸易往来，海上交通非常繁忙。为了维护海上交通安全，我们制定了海上交通安全条例，对青岛港口水域交通安全、港口排污、海上应急救援、客船管理等事项作出了规范，为我市“以港兴市”战略的实施和港航业的发展提供了法制保障。

三是着力突出奥运特色。青岛是一座奥运城市，2008年成功举办了北京奥运会、残奥会帆船比赛。为了确保比赛的顺利进行，我们经过深入调查研究，及时作出了关于成功举办2008年奥运会帆船比赛进一步完善法制保障工作的决定，为奥运会、残奥会帆船比赛的成功举办提供了良好的法制环境。

四是着力突出文化特色。青岛是一座历史文化名城，具有鲜明的城市特色。为了规划、建设和管理好这座城市，我们先后制定了城市建筑规划、城市风貌保护、市容和环境卫生、城市绿化、森林公园管理等方面的法规，有力地保护和延续了青岛的历史文脉。

三、坚持科学立法、民主立法，切实提高立法质量

科学立法、民主立法，是地方立法的必由之路。多年来，我们积极探索科学立法、民主立法的有效渠道、方式和措施，为不断提高地方立法质量提供了有力保证。

一是努力构建利益诉求的表达平台，积极推进民主立法。通过座谈会、听证会、公开征求意见、问卷调查等形式，让各方面意见得以充分表达。如2005年对《青岛市物业管理条例（草案）》、2007年对《青岛市停车场管理条例（草案）》举行了立法听证会，让群众对法规中涉及的重要问题充分表达意见。在制定《青岛市停车场管理条例》时，除了召开常规的座谈会外，我们还专门召开了市民座谈会，参加座谈会的市民全部通过报名产生，保证民意表达“原汁原味”。另外，我们还建立了面向社会公开征集立法项目制度，完善了法规草案公布制度。对与群众密切相关的立法，更是坚持问计于民。如对市区燃放烟花爆竹是否解禁的问题，通过报纸、互联网和发放调查问卷、城调队入户调查等方式，征询了一万余名群众的意见，为立法决策提供了依据。实践证明，在立法过程中构建民意表达平台，不仅能为地方性法规的修改提供很好的参考意见和建议，还能为群众表达利益诉求提供一个重要渠道，保障了群众的知情权、参与权和表达权，使立法过程成为释放社会压力的过程，有利于和谐社会的构建。同时，这个平台还使群众在参与立法中了解立法，为以后法规的施行奠定了良好基础，可谓一举三得。

二是努力构建地方立法的智力支撑平台，扎实推进科学立法。我们一直认为，要搞好立法工作，理论必须先行。多年来，我们先后与中国海洋大学法学院、青岛大学、青岛市委党校等大专院校联合成立了多个课题组，如法规授权条款课题组、立法技术规范课题组、法规清理课题组等，课题组的研究成果很好地指导了立法实践。我们还借助知名律师事务所法律人才丰富、专业知识精通的优势，于2004年委托岛城两家知名律师事务所起草了《青岛市物业管理条例（代拟稿）》和《青岛市城市房地产开发经营管理条例（代拟稿）》，两个代拟稿以律师专注于实践的独特视角和专业素养，对法规的顺利出台发挥了重要作用。为了弥补专业人才方面的不足，我们还与中国海洋大学合作建立了法学研究生实践点，常年接纳海洋大学的法学研究生在法制工作室实习，实现良性互补；为了弥补实践经验方面的不足，我们选择了海尔集团、高校软控等21家企业作为地方立法的企业联系点，大部分法规尤其是经济类法规，都要征求各个联系点的意见。本届常委会在发挥专家的“智囊”作用方面，做了大量工作。如2009年，在制定《青岛市海洋环境保护规定》时，充分利用青岛市在海洋科研方面的优势，组织海洋生态、海洋地质、海洋渔业等方面的专家学者，召开论证会，从海洋生态保护和海洋污染防治等方面进行了认真论证，为市人大常委会的立法决策提供了理论依据。

三是重视立、改、废并举，切实维护国家法制统一。在制定新法规的同时，积极对原有不适应改革发展需要的法规进行修改和废止。如2004年根据国家实施行政许可法的要求，组织力量对地方性法规集中进行了清理审查，适时作出了关于修改单位内部治安工作条例等19件地方性法规和关于废止基本农田保护管理办法等8件地方性法规的决定，为全面贯彻实施行政许可法奠定了基础。在刚刚召开的市十四届人大常委会第20次会议上，我们又作出了关于废止城市私有房屋管理办法等8件地方性法规的决定。在立法法施行10年来通过的61件法规及法规性决定中，修订、修改和废止的法规共45件，占到三分之二以上。

四、坚持完善立法体制和机制，不断提高立法工作水平

坚持完善立法体制和机制，是提高立法质量的前提和基础。我们先后制定了制定地方性法规技术规范、进一步做好地方性法规草案起草工作的意见、地方性法规草案征求意见工作规则、年度立法计划编制办法、立法听证暂行规定等规范性文件，从年度立法计划的编制到法规的起草、论证、修改，进行了全过程规范。

一是规范了立法计划的编制制度。凡事预则立，不预则废。在实践中，我们十分重视立法计划的编制。在编制立法计划的过程中，我们坚持体现改革发展稳定重大决策的项目优先安排，自主性、先行性立法项目优先安排，原有地方性法规与法律、行政法规不一致需要修订或废止的项目优先安排，地方发展迫切需要、条件比较成熟的项目优先安排。在此基础上，我们对年度立法计划的编制原则、编制机构和编制时间，立法计划项目的提出、公开征集、论证和确定，立法项目库与年度立法计划的衔接等内容作了明确规定，进一步规范了立法计划的编制和执行。

二是规范了法规草案的起草制度。在法规起草工作中，组成素质高而精干的法规起草班子，做到任务、时间、组织、责任、经费五落实。起草前认真学习和领会有关法律、法规和党的路线方针政策，深入开展立法调查研究，全面、准确把握青岛发展的实际，找准立法要解决的主要问题。不断改进法规的起草机制，拓宽起草渠道，实行立法工作者、实际工作者、理论工作者相结合，发挥各自优势，使理论与实践更好地结合，更好地反映人民的利益和意志。

三是建立完善了统一审议制度。实行统一审议制度能较好地解决越权立法、法规与法律相抵触，以及民主程序不规范、部门利益驱动，导致立法质量不高等问题，这是维护国家法制统一，提高立法质量的重要保证。实践证明，这一制度在坚持统一审议的同时，充分发挥了法制委员会和其他专门委员会的优势和积极性、创造性，有效地维护了国家法制统一和提高了立法质量。

四是建立了立法的协调机制。通过协调，把立法中的主要矛盾和分歧意见解决在提请常委会审议之前；通过协调，正确处理市人大常委会与市政府、市人大常委会与各区（市）人大常委会、法制委员会与其他专门委员会等三个方面的关系，共同研究和处理法规审议中遇到的问题。

五是成立法制委员会。我们于2001年设立了法制委员会，并不断改善法制委员会委员的行业构成和知识结构。如本届法制委员会的11名组成人员，来自高校、科研、医疗卫生、政法、工业企业、商贸企业、建设和城市、农村基层单位等各行各业；从知识结构来看，有学法律的，也有学其他专业的；从新老交替来看，新进法制委员会的9名，老委员2名。这个结构充分考虑了立法工作的需要，既体现了专业性又兼顾了广泛性，既注重理论指导又重视实践经验，既体现了工作延续性也突出了工作创新性，为我市的地方立法工作提供了坚强的组织保证。

6. 凡重大改革都要有法有据，这样做有什么重要意义

我认为嘛，有利于按照法律程序进行，确保一切改革举措都在法治轨道上进行。
中央要求，凡是重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序进行。
第一，法制带有根本性、全局性、稳定性、长期性，搞法治靠得住。在整个改革过程中都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治在改革中的推动和引领作用，确保在法治的轨道上推进改革。
第二，中国特色社会主义法律体系已经形成，我们国家和社会生活的各个方面，在总体上已经实现有法可依。现在我们现行有效的法律242件，这些绝大部分都是在改革开放之后制定的，它们是改革的重要成果，我们要十分珍惜这些法制建设的成就。当前贯彻落实十八届三中全会的精神，首先就是要维护宪法和法律的权威，确保宪法和法律的实施。
第三，要处理好改革决策和立法决策的关系，把深化改革同完善立法有机地结合起来。先立法、后行动，在改革过程中要处理好，要做好法律的立、改、废工作。我解释一下。我们讲立法包括法律的制定、法律的修改、法律的废除、法律的解释等。我们讲做好法律的立、改、废。我举个例子，立，就是制定法律，如果说要征收环境保护税，就要制定环境保护税法，这是立法。比如说修改法律，即“立、改、废”中的“改”，取消公司最低注册资本限制，就修改了公司法。废除劳动教养制度，就废除了有关劳动教养的法律规定。再比如，在中国上海自贸区调整有关法律规定的行政审批，就要得到法律的授权，要有序推进改革。

7. 法理学的课后作业，论述题：简述立法，执法，司法，守法之间的相互关系以及与我国法制体系的关系，要求不

在新形势下，加强和改进立法工作，要着重把握和遵循以下重要原则：

1.坚持党的领导。党的领导和社会主义法治在本质上是一致的。党的领导必须依靠社会主义法治。宪法是国家的根本大法、治国安邦的总章程，它赋予党治国理政的责任和使命。党章作为党内根本大法、管党治党的总章程，规定党必须在宪法和法律范围内活动，党员必须模范遵守国家的法律法规，它以执政党的纲领保证宪法和法律的实施。

2.坚持人民主体地位。充分反映人民意愿、充分实现人民权利、充分保障人民权益，是法治建设的题中应有之义，是新形势下完善法律体系、加强和改进立法工作的根本目的。

3.坚持从中国国情和实际出发。法治建设和立法工作要同改革开放不断深化和现代化建设不断推进相适应。根据内外环境、条件和情况的发展变化，及时进行立改废释。汲取中华法律文化精华，吸收人类法治文明成果，借鉴国外立法有益经验，但绝不照抄照搬。

4.坚持改革决策和立法决策相衔接。要努力把改革决策和立法决策更好地结合起来，对实践证明行之有效的，要及时上升为法律；对实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权；对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。

5.坚持宪法的核心地位，通过完备的法律推动宪法实施。要在法治的实施、监督、保障等各方面工作中坚决维护宪法法律权威，树立“维护宪法法律权威就是维护党和人民共同意志的权威，捍卫宪法法律尊严就是捍卫党和人民共同意志的尊严，保证宪法法律实施就是保证党和人民共同意志的实现”的观念。

《决定》部署了新形势下完善我国法律体系、加强和改进立法工作的重点任务。如加强重点领域立法，完善社会主义市场经济法律制度、编纂民法典等；完善立法体制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用等；深入推进科学立法、民主立法，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式等。

严格执法：深入推进依法行政，加快建设法治政府

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。《决定》提出，要深入推进依法行政，加快建设法治政府。《决定》明确关于法治政府的六项标准，即职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信。北京大学法学院教授姜明安表示，在推进依法行政、建设法治政府的具体举措方面，《决定》有5个亮点。

1.明确提出要完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。这意味着今后要通过立法而不只是行政机关自己制定的“三定方案”“权力清单”等来行政，真正做到“法定职责必须为，法无授权不可为”。

2.确定重大行政决策的五项基本程序：公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确，防止一些地方和部门拍脑袋、拍胸脯、拍屁股的“三拍式决策”可能给社会公共利益及公民、法人和其他组织合法权益造成损害。

3.提出改革行政执法体制的具体措施：依事权与职能配置执法力量，推进综合执法，理顺行政强制执行和城管执法体制，严格执法人员持证上岗和资格管理制度，健全行政执法和刑事司法衔接机制。这对解决“钓鱼执法”“临时工执法”等问题将发挥重要作用。

4.明确对行政权力制约和监督的八种形式：党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督和舆论监督。明确对政府内部权力制约的五种具体方式：分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗和强化内部流程控制，严格防止行政权滥用。

5.具体规定政务公开的五方面范围：决策公开、执行公开、管理公开、服务公开和结果公开。明确公开应包括六项内容：政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程和监督方式，以保证“公开为常态、不公开为例外”。

公正司法：提高司法公信力

《决定》提出，要保证公正司法，提高司法公信力，并对深化司法体制和工作机制改革作出新部署。

1.依法独立公正审判。《决定》提出，公正是法治的生命线，并要求完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度等，从体制和机制上杜绝党政机关和领导干部干预审判权和检察权独立行使的可能性。

2.优化司法职权配置。《决定》要求，完善司法体制，最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院办理跨地区案件，改革法院案件受理制度，完善审级制度，健全内部监督制约机制等。此外，要健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制。这是首次明确提出“四机关”各司其职，互相配合、互相制约，是对我国司法管

8. 推进全面依法治国的总抓手是什么

推进全面依法治国的总抓手是建设中国特色社会主义法治体系。这是贯穿决定全篇的一条主线，既明确了全面推进依法治国的性质和方向，又突出了全面推进依法治国的工作重点和总抓手，对全面推进依法治国具有纲举目张的意义。

一、是向国内外鲜明宣示我们将坚定不移走中国特色社会主义法治道路。

二、是全面推进依法治国涉及很多方面，在实际工作中必须有一个总揽全局、牵引各方的总抓手，这个总抓手就是建设中国特色社会主义法治体系。

三、是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。

建设中国特色社会主义法治体系的主要任务：

法律体系必须随着时代和实践发展而不断发展，必须不断完善法律规范体系，使之与社会发展相适应。首先，不断完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。

要坚持立法先行，坚持立改废释并举，加快完善法律、行政法规、地方性法规体系，完善包括市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程在内的社会规范体系，为全面推进依法治国提供基本遵循。

其次，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，提高立法质量和效率，以良法促进发展。发展要高质量，立法也要高质量。

要以立法高质量发展保障和促进经济持续健康发展。再次，要加强重要领域立法，确保国家发展、重大改革于法有据，把发展改革决策同立法决策更好结合起来。加快我国法域外适用的法律体系建设，加快构建保障我国海外利益的法律体系。

9. 如何理解中国立法民主原则

群众路线是立法的生命线。社会主义法律是人民意志和利益的体现，但如何了解和吸收人民的意志和利益、如何将人民意志和利益用法律的形式具体化和明确化呢？这就需要实实在在地在立法过程中贯彻群众路线。忽视立法中的群众路线，就会影响和损害人民群众行使当家作主的权利，使社会主义民主政治建设失去很重要的内容；就会使国家立法工作失去人民群众的监督，出现利用立法谋私、利用立法侵犯人民利益的恶劣倾向；就会造成法律制定得很多群众却知之甚少、法律得不到群众的尊崇信仰、法律的制定与适用严重脱节等后果。

如何贯彻立法中的群众路线？

一、充分发挥人大代表在立法中的作用

从建国后到党的十一届三中全会以前，我国的立法工作进展缓慢，同时，国家立法权也仅为全国人民代表大会所专属，也即只有全国人大代表才能参与立法。适应新的历史时期加强社会主义民主法制建设的需要，1982年宪法和几经修改后的地方组织法分别将立法权授予全国人大常委会，省、自治区、直辖市的人大及其常委会，省、自治区人民政府所在地的市、国务院批准的较大的市和经济特区的人大及其常委会。对权力机关的授权立法包括两个方面，一是授予地方各级人民代表大会立法权，二是授予全国人大常委会及地方各级人大常委会立法权。授权地方人民代表大会立法可以理解，因为地方权力机关是地方人民意志的代表，可以在不违背宪法和法律的前提下，制定各地普遍遵守的行为规则。但为什么要进一步授权各级人大常委会立法呢？彭真同志在宪法修改草案报告中对为什么要授予全国人大常委会立法权曾这样解释：“我国国大人多，全国人大代表的人数不宜太少，但是人数多了，又不便于进行经常的工作。全国人大常委会是人大的常设机关，它的组成人员是人大的常务代表，人数少可以经常开会，进行繁重的立法工作和其他经常工作，所以，适当扩大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效方法”。[1]地方人民代表大会增设常委会也是出于这一目的。

但是，人大常委会从最初不具备立法权到可以“进行繁重的立法工作”，这一职权已不是“适当扩大”而是扩大得很大了。立法实践也证明，十几年来，各级人民代表大会的立法数量十分有限，而绝大多数法律、有关法律问题的决定和地方性法规都是由各级人大常委会制定的。与代表大会相比，人大常委会实际上已成为国家法律的主要制定者，其立法对促进改革开放和市场经济建设起了积极作用。但人大常委会立法权十分宽泛并经常性地行使这一职权，又存在许多令人不安的因素。

第一，人大常委会立法，容易使法律制定后的民意代表性大打折扣。法律应当是所有人大代表对各自收集民意总和的归纳、总结和提炼。立法决策的科学化和民主化程度首先取决于决策参与者的广泛性和代表性，在立法机关中，全体组成人员的共同参与是保证立法决策达到最佳效果的唯一途径。而我国有立法权的各级人民代表大会代表，都是通过层层间接选举产生的，间接选举本身就不是充分和直接反映民意的有效方式，由间接选举产生的代表中再选举极少比例的代表委员（仅全国人大常委会的委员人数就不足全体代表数量的二十分之一）去进行经常性立法，显然会使法律与广大选民的直接愿望距离更远。而且，现在各级代表大会中普遍存在官员代表、先进人物代表、名人代表占绝对多数的倾向，由代表大会进一步选举出的常委会组成人员中，更清一色是从各级党政岗位上退下来的领导干部，普通的工人代表、农民代表或者其他的群众代表在人大常委会中几乎不能占有一席之地，由各级各类官员组成的常委会所制定的法律则更容易模糊甚至扭曲广大人民群众的真实意愿。

第二，人大常委会委员立法，容易僭越和侵犯其他代表的立法权。人民代表大会作为各级国家权力机关在运作机制上区别于其他国家机关的一个根本特点，就是权力机关必须是一个不可分割的整体，必须是全体组成人员直接、平等、统一和集体行使职权所作出的决定才具有法律效力。而从全体代表中选出极少部分代表去参与立法决策就违背了上述原则，也容易导致常委会的意志与代表大会的意志不相一致。从另一方面讲，在间接选举中，下一级人大代表选出上一级人大代表，两者之间就是另一意义上的“选民”与代表的关系，“选民”要求并信任代表在立法机关直接反映自己的意愿（这一意愿从理论上讲应当是原始选民的意愿），而代表在征得“选民”同意之前，就无权将“选民”的授权予以让渡和转委托（因为每一个代表都是以自己特定的人身权与“选民”相联系并去反映“选民”利益的，而与人身权相联系的权利是不得单方面让渡和转委托的），同时，代表受“选民”委托参与立法，其意义不仅是在代“选民”行使权力，更重要的也是在履行不可推卸的义务。所以，常委会委员参与立法如果不能等质等量地反映本级代表大会的意志，如果没有得到本级代表大会的下一级全体人大代表（作为特定选民的代表）的授权，实际上就是以牺牲和放弃本级其他多数代表的立法权为代价的。

第三，人大常委会从事经常性的立法活动，容易失去代表监督，造成立法专横。国外的议会也设有各类常设委员会，但与中国不同的是，国外议会的常设委员会仅仅是议会的工作机构，而不能独立行使职权，不管一院还是两院，议会的权力是高度统一的，只有全院会议统一和集体行使权力才能作出任何有法律效力的决定。而我国的人大常委会是在代表大会闭会期间经常性独立行使职权的机构，它的权力很大，所以有人把常委会称为“议会中的议会”，把常委会委员称为“代表中的代表”或“议员中的议员”。由于我国各级人大代表多是兼职的，闭会后，就要回到自己的工作岗位上，这就使得代表选出常委会委员后对他们的监督产生许多实际困难；另一方面，常委会也容易放松与代表的联系，失去主动接受代表监督的自觉性。事实也是如此，各级人大常委会在立法工作中，在加强与代表的联系、广泛征求代表意见等方面做得很不够。常委会制定的许多法律，从草案的提起、草拟到常委会的讨论、审议直至表决通过，同级人大代表既不知情，也不能参与其中 （仅有极个别代表能被邀列席常委会会议）。没有代表的广泛参与，失去代表的监督就很难保证常委会立法不偏离全体代表的意志和群众意志的轨道，造成立法的专横与偏颇。

虽然存在如上所述诸多弊端，但在目前情况下要改变人大常委会行使立法权这一制度显然是行不通的。一些同志曾建议大幅度减少人大代表人数，并使人大代表专职化，从而收回常委会的立法权，使人民代表大会议会化。要落实这些想法也有许多实际困难。既要坚持和实行人大常委会立法，又要使这一立法不偏离人民意志的轨道，就必须充分发挥广大人大代表的作用。

依据宪法和有关法律规定，人大代表作为最高国家权力机关和地方各级国家权力机关的组成人员，一项重大职责就是参与制定国家法律并模范地遵守宪法和法律，协助宪法和法律的实施。这就十分明确地揭示出了人大代表在国家法制建设中的职权、地位和作用。我国的立法权本质上属于人民，人民群众选出人大代表并通过人大代表将自己的意志集中起来反映到人民代表大会，再由人民代表大会通过集体表决的形式将绝大多数人的意志上升为国家意志，并以法律的形式固定下来。人大代表是将人民意志转化为国家意志和法律意志的直接决定者，是立法活动中不可替代的主体。让渡、放弃甚至漠视立法权，人大代表就是尸位素餐，就是对人民群众的失职。

从另一方面讲，法律的制定也必须充分吸取广大人大代表的智慧和经验。人大代表来自人民群众和社会生活的各个方面，具有最广泛的民意代表性，与人民群众保持着最紧密的联系；在这个基础上，人大代表深入群众，广泛调查研究，将群众的意见和要求，反映到权力机关，再将法律案拿到群众中反复征求意见，然后通过权力机关将群众的共同意志上升为国家法律，才会使法律最大限度地反映人民的意志和利益，具有真正的人民性。人大代表“从群众中来”，听取群众的意见，为立法活动提供可靠依据，而在法律制定后，还必须“到群众中去”，将法律的精神在群众中广为宣传，“把法律再交到人民手中”，并模范地遵守宪法和法律，协助宪法和法律的实施，这样才会使法律深入人心，成为亿万人民群众自觉遵守的神圣准则。

目前的实际情况是，加强权力机关组织制度的建设还面临着许多新课题，人大代表实行兼职制度，人数很多，代表执行职务还缺乏相应的时间、物质和组织等方面的保障，这就决定了广大代表不可能经常性地直接行使立法权。由人大常委会在闭会期间代替代表大会独立行使立法权是不得已而为之，也是适合现阶段国情的。但人大常委会行使立法权必须以代表大会全体组成人员的意志为坚实基础，紧紧依靠广大代表。如何有效地预防和克服常委会立法过程中潜在或已暴露的危险因素呢？答案是，常委会必须切实加强与广大代表的联系，充分听取代表的意见，主动接受代表的监督。

早在1987年，六届全国人大常委会第21次会议就讨论通过了全国人大常委会加强同代表联系的几点意见，对联系代表的原则、内容和方式都作了较详尽的规定。各地方人大常委会也先后对联系代表制度作出规定。但在立法过程中，人大常委会与代表的联系制度基本上处于虚置状态，使得立法活动严重脱离广大代表。人大常委会是由广大代表选举产生后开展工作的，人大常委会与代表之间的关系就如同代表与广大选民之间的关系。这就要求，在制定法律的每一个环节上都要主动与代表联系，广泛听取代表意见，使代表虽然不直接行使立法权，但法律制定后却反映了全体代表的意志。

但是，人大常委会联系代表开展立法只有建立在代表广泛联系人民群众的基础上才会获得成功。代表联系群众是代表制度的生命源泉。在多年的立法活动中，人大代表密切联系群众，作为人民群众与立法机关之间桥梁和渠道的重要作用还远远没有发挥出来。这有多方面的原因，但多层间接选举是造成这一现状的最重要原因。多层间接选举使上一级代表直接面对的不是广大选民，而是下一级人大代表，这就模糊和淡化了人民群众与代表之间选举与被选举、监督与被监督的关系，弱化了代表时刻扎根群众、体察民情、为民请命的责任感和使命感，从而削弱了法律制定后的群众基础和民意代表性。为此，需要改革和完善现行的选举制度，在县一级人大代表直接选举的基础上，更进一步扩大直接选举的范围，使省一级人大代表都由直接、差额和竞争选举产生，这样做必将激发起人民群众直接表达自己意愿和积极参与民主选举的热情，并促使广大代表用须臾不能脱离群众、丝毫不敢怠慢人民意愿的高度责任感去对待群众和联系群众，真正做人民群众在立法机关的代言人。考虑到我国幅员辽阔、人口众多、情况复杂，在全国实行直接选举目前确有许多困难。但将直接选举扩大到省一级人大代表是十分必要也是完全可行的。省一级权力机关组成人员都由直接选举产生，就可以从根本上保证群众路线在权力机关得到充分落实，从而保证地方立法的民主化；也可以从根本上保证全国人大代表虽然是间接选举产生，但其群众基础和民意代表性却是十分广泛和坚实的，从而进一步保证最高立法机关制定的法律就是全体人民意志和利益的真实体现。

为贯彻立法中的群众路线，充分发挥人大代表在立法中的作用，需要改革现行权力机关组成人员的结构。现在我国各级人大代表中官员代表太多，而真正的基层和普通群众代表很少。与此同时，我国现行立法中的大多数都是由政府作提案人，并由政府及有关部门起草，同时又缺乏相应的立法制约和立法回避制度，如果再交由各类官员代表或委员去讨论、审议和表决通过，最后又交由政府部门去执行，这实际上就出现了立法与执法的主体集于政府和官员一身的情况。由执法者去行使实际的立法权，就很难保证出台后的法律不偏离广大群众的意志和利益。

法律既然是绝大多数人意志和利益的体现，就应当让绝大多数人的代表去参与立法，在法律中表达自己的愿望。为此，除了改革现行的立法提案和起草制度外，还需做两项工作，一是改变人民代表大会组成人员状况，切实减少官员代表数量，大幅度增加基层和普通群众代表，二是改变常委会组成人员状况，使常委会中不仅有一批经验丰富、曾担任过各种领导职务的老同志，更要吸收一批来自普通群众和社会各界、具有较强社会活动能力和议政能力的委员。这样，就可以在人员结构上保证全体人民在立法机关都有自己的代表，都能在立法过程中发出自己的声音。

三、重要法律草案交由全民讨论

第一、全体公民有权参与讨论和创制法律是民主化立法体制的应有之义。在市场经济快速发展、利益关系日益多元化的社会，仅仅依靠民选的立法代表已经越来越难以反映各种不同的利益需要，而公众的直接参与则可以弥补代议机关在反映民意方面不够充分的缺陷。将一些与全体公民切身利益休戚相关的重要法律交由“全国讨论”或实行“全民公决”方能生效，是许多国家的宪法规定。美国、俄罗斯、法国、瑞士等国都实行这一制度，使全民讨论或全民公决制成为重要法律制定的必经程序，以保证公民直接行使立法权。

第二、全民参与立法与马克思主义立法思想也相符合。马克思说：“应当使法律成为人民意志的自觉表现”，“它应当同人民的意志一起产生并由人民的意志所创立”。[2]这就强调，法律应当是人民群众自觉和真实地表达自己意志的结果；法律创制的全部过程，就是反复听取群众意见，将群众意见逐步归纳和抽象出来，经过法定程序上升为人民共同意志的过程。列宁则进一步指出，立法要依靠人民群众，“意味着使每一个群众代表、每一个公民都能参加国家法律的讨论。”[3]毛泽东同志对全民参与立法也作了充分肯定，并在总结“五四宪法”制定过程的经验时对这一民主立法方法作了科学概括，提出“制定法律”要由全国人民讨论，使中央的意见和全国人民“意见相结合”，并强调指出：“过去我们采用了这个方法，今后也要如此。一切重要的立法都要采用这个方法。”[4]可见，毛泽东同志早在领导制定“五四宪法”时，就把自己提出的“从群众中来，到群众中去”的群众路线的工作方法创造性地运用于立法实践了，这对今天的社会主义法制建设仍然具有重要的指导意义。

第三、将重要法律草案交由全民讨论有以下好处：一是有利于人民群众直接行使当家作主权利，参与管理国家事务。立法权是国家的最高决策权，人民群众参与讨论法律，就是参与行使国家最高决策权。二是有利于法律更好地反映人民的意愿和要求，有利于加强人民群众对国家立法工作的监督。三是有利于人民群众接受并自觉遵守法律。征求意见的过程，就是进行普法教育、提高全社会法律意识和法制观念的过程。人民群众是法律的积极创制者，也必然是法律的忠实守护者。

现在，立法的数量与规模已相当庞大，我们试图用法律调整的范围已触及国家和社会生活的各个领域。但是，只要我们用人民利益至上的观念，用民主、公正、平等、效率等法律所应具备的基本价值观念去考察和审视这些法律，就会发现其中为数不少的一部分存在扩大和保护部门利益、规避部门责任和义务、限制甚至侵犯和剥夺公民的个体权利和利益的现象。这样的法律非但不能得到人民群众的崇尚信仰和自觉遵守，相反却会损害社会主义法律的权威与尊严，阻碍和破坏依法治国方略的顺利开展。

要使法律切实反映和保护人民利益，必须牢固树立以民为本的立法思想，让人民群众真正做制定法律的主人。在既往的立法程序中，存在片面追求立法速度和数量，片面依赖和迁就实际部门、执法部门和管理部门立法主张的问题。而对执法相对人、管理相对人的意见和要求听取不够；存在关门立法、片面依赖各机关相互协调和制约、甚至出现利用立法争权夺利的问题，而对立法透明、允许人民群众对立法提出批评意见，加强人民群众对立法进行外部监督做得不够。

我国有几千年的封建专制传统，人治观念、官本位思想和官方权力无限扩张并凌驾于公民个体权利之上的因素根深蒂固。法律是用来“保民”还是“治民”、“治民”还是“治吏”必将是当前和今后相当长时间内立法领域中一对十分尖锐的矛盾，如何坚决和正确地处理好这一立法中的矛盾事关社会主义法律能否具有真正的人民性及依法治国事业的成败得失。为此，我们需要对已经制定的法律做全面的回顾与检视，将它们交给群众广泛讨论，让群众去给法律评价和打分。对人民群众不满意的规定要及时删除和修改，对“法外”人民群众的正当权益要及时肯定和补充进去。用这样实是求是的态度和方法对待已经制定的法律，不仅会使这些法律充分反映人民利益，而且会对全社会进行一次生动的普法教育，从而极大地促进法律制定后的顺利实施。

全国人大及其常委会将重要法律草案交由全民讨论已有不少先例，而且随着经济的发展和国家民主化步伐的加快，不少重要法律都将要交由全民讨论。国务院及其部门、有立法权的地方人大及其常委会和地方政府已成为国家立法主体的重要组成部分，而且近年来它们的立法活动十分积极活跃，所立法律数量已占国家法律的绝大多数。但在它们制定和出台的过程中，向人民群众征求意见的事例却十分鲜见，这就不能不使人对它们的质量，对它们反映和保护人民群众利益的程度产生怀疑。

在没有建立完备的违宪审查机制的状况下，要对各类行政立法和地方立法进行有效监督将是十分棘手的问题，即便设立一种官方的审查机制，其工作量的纷繁和复杂也将是令人难以想象的。因此，要成功地对立法进行监督，我们不能不将目光投向人民群众。为保证行政立法和地方立法不偏离人民利益的轨道，必须让人民群众参与立法，加强人民群众对立法的监督。全国人大及其常委会可以将法律交由人民群众讨论，国务院和地方人大及其常委会则更有必要将行政法规和地方性法规交由人民群众讨论。行政法规和地方性法规都是宪法和法律内容的具体化，与人民群众更为接近。在特定的领域、特定的区域，向人民群众特别是向法规调整相对人征求意见，也将更具体、更便于操作。行政立法和地方立法一旦面向人民，就会不仅将政府部门的权利明确化、具体化，更必须将政府部门的义务和法律责任明确化和具体化；不仅将公民、法人和其他社会组织的义务和责任明确化、具体化，更要将他们的权利明确化、具体化；不仅强调政府对社会的管理职能，更要强调管理职能本质上是一种服务职能，强调人民群众在政府面前的平等，尊严以及对政府的监督权。

四、立法过程公开化

列宁曾经指出：“广泛民主原则，要包含两个必要条件，第一，完全的公开性；……没有公开而来谈民主是很可笑的。”[5]强调公开性，目的是使人民能够了解和参与。贯彻立法中的群众路线，让群众参与立法，一个前提条件，就是要求立法过程公开化。公开是知情的前提。制定法律的过程是充分发扬民主、在民主基础上科学地集中人民意志的过程。而立法的民主化和科学化必须以立法的公开化做保证。公开立法过程，人民群众和社会各方面才得以了解情况和广泛发表意见，立法机关才得以广听博纳，集思广益。

在西方一些立法制度比较完善的国家对立法民主原则的落实，总是与立法过程的公开相联系的。[6]不仅法律草案的拟制和审议公开，法律草案的表决也公开。有的国家规定，拟定法律法规必须用公告的方式刊登消息，就法律法规名称，制定机关、立法意图及主要内容公布于众，并给予民众特别是法律法规调整的相对人通过书面或口头方式表达异议的机会。如美国行政程序法规定，联邦各部制定规章的建议必须用通行方式刊登于《联邦登记》上，然后，行政机关必须给利害关系人提供机会，让他们提供书面材料、书面意见或者辩词，通过以上的方式让他们参与制定规章的程序；同时，他们所提出的问题，行政机关都应当考虑。[7]

公开法律草案的拟制过程，目的是将法律从制定之初就纳入民主程序，征寻并认真考虑民众意见。在对法律草案的审议过程中，有些国家对议员在立法会议上的发言都详细记录在案，并在立法机关的公报上发表，即便在对法律草案的表决中，西方议会也要公开化，表决有时采用唱名表决，记录在案，可供公民查阅，也可公布谁投了赞成票可反对票。将表决者的姓名与投票情况公开，使选民知道他们所选出的议员是在代表了他们的意愿。[8]为使公众尽可能快与多地知道立法机关开会议事的情况，有的国家还专门规定允许对之进行客观公正的报道。如奥地利宪法第33条规定，如实报道国民议会公开会议及其下设委员会活动，一概不受追究。德国宪法规定，对联帮议院及其委员会的公开会议作真实而准确的报道，不得因而引起任何责任。许多国家都用电台或电视台对议会的辩论进行实况转播。[9]

十一届三中全会以来，党和国家的政治生活向民主化迈出了重要步伐。民主化的一个重要标志就是将党和国家的一些重大决策、重大活动公开化，让广大党员和亿万人民群众了解情况。而立法权是国家最高决策权，立法活动是国家政治生活的重要组成部分，将立法活动公开化就是国家政治生活民主化的重要内容。党的十五大和十六大报告都强调，要把改革和发展的重大决策同立法结合起来。逐步形成深入了解民情，充分反映民意、广泛集中民智的决策机制，推进决策科学化、民主化，提高决策水平和工作效率。这就意味着，立法决策与改革和发展的决策息息相关，而立法机制的民主化程度又直接决定了立法决策的水平和效率，并反过来影响改革和发展的成败得失。

为保证立法决策民主化，首先要公开立法过程。在我国，人民代表大会会议及其常委会会议都公开举行，允许新闻单位公开广泛报道。人大及其常委会的立法活动就是新闻单位报道的一项重要内容。宪法和人民代表大会组织法都规定了立法机关组成人员的言论免责权和人身特别保护权，一个重要目的就是要保证他们能够充分自由地发表意见，包括对立法工作发表不同意见，有助于在立法过程中百家争鸣、集思广益。而人大代表的立法意见必须通过新闻媒介公诸于众，才能使人民群众了解情况、辨别取舍和积极参与立法。人大及其常委会立法活动的公开程度、新闻单位对立法活动作实质性和深度报道的程度，直接影响了人民群众对法律情况的了解和参与，影响了法律制定后的生命力。

现在，立法活动中存在的一个重要问题就是公开化不够。一部法律从法律案的提出到法律草案的审议和表决通过，人民群众能够了解的信息十分有限。仅就全国人大常委会的立法活动来说，从委员长会议的举行到常委会会议的召开，从法律草案的交付审议到常委会的一审、二审、三审和表决通过，能见诸新闻媒体的绝大多数只是一些简短得有些乏味的消息，即便登载委员们的讨论意见，也基本是肯定的意见，片言只语，了无新意。至于国务院及其部门制定的行政法规和规章，它们酝酿、讨论、形成的过程，人民群众则几乎一无所知，更谈不上发表意见。同样地，纷繁复杂的地方立法也存在这个问题，甚至一些省级人大常委会通过地方性法规后，不经过多方协调，就迟迟不能在一省的党报上刊登。立法活动脱离群众，就会使人民群众漠视立法，对法律缺乏起码的内心认同。

造成这一现象的原因有两个方面，一是立法公开化没有制度保障。长期以来，我们习惯了主要靠机关和部门立法，虽然将群众路线作为一项重要立法原则，但对如何切实贯彻群众路线却缺乏方方面面的考虑；在立法活动的报道中，新闻审查过多，尤其是对立法中不同意见的报道过于谨慎，将大胆报道立法过程中不同意见甚至相反意见与维护安定团结的局面和党的宣传方针对立起来；立法机关没有独立的舆论阵地；对立法工作的宣传，还没有被提到对国家最高决策工作宣传的应有位置上，有关部门对国家经常化的立法活动没有制定统一和足够的宣传报道制度。二是新闻媒体在立法报道中没有发挥应有作用。在具体工作中表现为突击性、任务性的报道多，经常性、自觉性的报道少；程序性、结论性的报道多，充分反映立法机关贯彻民主集中制的鲜活报道少；宣传方式单调，人大知识和法律知识的差错时有发生。不少从事人大报道的新闻工作者对宣传立法活动没有兴趣和积极性，每次召开人大常委会会议，他们只例行公事地去听一听，写一则简单消息，而常委会分组讨论和审议法律草案时，委员们的精彩发言和各种不同意见，记者却很少坚持听会并努力去作一些深入的实质性立法报道了。可见，要真正实现立法公开化，还有许多工作要做，要从观念上充分认识到，没有立法公开化，法律制定后就不会产生预期效益；要将立法公开化纳入制度化轨道；要努力培养一支既熟悉法律又懂新闻的稳定的专业化的立法新闻采编队伍。

10. 怎样实现立法和改革决策相衔接

十一届三中全会以来，我们党坚持“党必须在宪法和法律范围内活动”这一根本准则，在党内法规制度建设方面取得了重要进展，形成了以党章为核心，以健全党的组织、调整党的活动、规范党员行为、保障党员权利、维护党的纪律、发展党内民主、加强党内监督等方面的法规制度为基本内容的党内法规制度体系。但是，党内法规制定工作中也出现了一些与国家立法不协调的情况和问题，主要表现在：（一）党内法规工作部门与国家立法部门之间缺乏沟通协调的工作机制和制度，导致有的党内法规与国家法律衔接不够，在党内规范与法律规范之间出现调整断层和空档。比如，纪检机关办案中调取的证据，因其法律效力未得到刑事诉讼法的确认，往往需要司法机关重新调查取证，进行所谓的“证据转换”，导致有些案件在移交司法机关过程中，当事人乘机翻供，给案件查处工作造成很大干扰。（二）有的党内法规与国家法律相抵触，不符合法制统一的要求，不利于维护党内法规的严肃性。（三）为了效率和便捷，对于一些本应由国家法律进行调整和规范的关系、行为和事项，以党内法规的形式进行调整和规范，以致未能实现当初的制定目的。比如，领导干部财产申报问题，目前主要以党内法规的形式作出规定，但是，财产申报的核实涉及对金融机构和其他相关机构的查询，对申报不实的财产党内法规又无法作出具有法律意义的处理，导致这一制度未能充分发挥对领导干部廉洁从政情况的监督作用。 实现党内法规与国家立法相协调，笔者认为，当前应做好以下几方面的工作。 （一）建立党内法规工作部门与国家立法部门之间沟通协调的工作机制和制度。通过建立党内法规工作部门与人大法规部门、政府法制部门之间定期沟通协调的工作机制和制度，共同研究需要双方互相协作配合解决的重要问题，共同开展对需要党内法规和国家法律双重调整的重大问题的立法调研和论证，交流和借鉴各自在立法工作中的技术和经验，保证党内法规制定工作与国家立法工作之间的衔接与照应。当前，需要进一步健全完善党的大政方针的制定、立法建议的提出、重要干部的推荐等方面的程序制度，依法规范党的执政行为，进一步提高党的依法执政能力；进一步巩固和确认党的总揽全局、协调各方的地位，规范党委与同级人大、政府、政协、司法机关之间的关系；进一步完善反腐倡廉工作的领导体制和工作制度，将中央确定的反腐败工作方针、领导体制、工作格局以及政策措施法定化、程序化。 （二）健全完善党内法规的制定程序。适应党内法规制度建设不断发展的需要，及时修订《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，完善党内法规制定权限制度，明确有关党组织制定党内法规的权限范围，明确规定涉及党的性质和任务、组织和职权、团结和统一、建设和发展等党内重大问题的，必须由中央作出规定；明确党内惩戒性规定的制定主体，规定省级以上党组织和中央才有权制定关于党员和党组织纪律处分和组织处理的惩戒性规定，严格规范党内惩戒行为，切实保障党员民主权利；建立党内法规法核制度，对出台的每一项党内法规的合宪性、合法性、规范性进行严格审查和把关；完善党内法规起草过程中的征求意见工作，对于涉及党的重大政策、党内重大决策、党员重大权益等事项的，要在一定范围征求意见，必要时向全党征求意见，以保证党内法规充分反映和体现广大党员和各级党组织的意志。 （三）进一步加强党内法规的实施评价、备案审查和法规清理工作。近年来，党中央在印发重要党内法规的通知中，大都要求各地区、各部门对于贯彻实施党内法规过程中的问题和建议，要及时向党中央报告。这实际上属于党内法规的实施评价问题。一部党内法规内容是否完备、措施是否可行、程序是否严密、能否实现制定的目的、能否与国家立法互相补充和促进，最终要通过付诸实施来检验。为此，必须加强党内法规实施评价工作，组织专门力量定期对党内法规实施成效和存在问题进行检查和调研，考察和评价党内法规核心条款的遵守情况和执行效果，及时发现党内法规在制度设计、规范内容、制定技术以及与国家立法配合衔接等方面存在的问题，积累工作经验，提高党内法规出台的质量。