地震立法

A. 四川地震给中国政治上有什么影响

根据中国主要媒体的报道，到5月14日凌晨（巴黎时间），在四川地震中已经有高大12000人丧生，27000多受到治疗，以及9000多人被掩埋，6000多人失踪，在地震中心区域还无法靠近。只有少量的中国空军达到，组织当地生还者自救。这次地震是中国30年来最大规模的地震，在成都，西安，北京，上海，香港均出现了震感。成都城市群受到了严重破坏。农村，以及山区零散居住的居民，现在还没有统计出具体的伤亡。仅仅县城以及乡镇的伤亡数据，已经十分巨大。 这次四川地震，对中国，以及国际的影响比较有限，但是可能在纵深领域，还有比较深远的影响。

从政治方面开观察，这次地震后，因为中国政府是属于中央行省制度的，中央集权国家（相对美国的联邦制度），在组织和快速反映等方面来分析，比较理想的发挥了中央集权组织的严密组织性的特征。相对美国风暴袭击的经验来看，在第一时间组织和调集人力和资源，相对具有很大优势。即使在地震后30小时都无法进入的北川县地区来看，生还者被地方政府组织，进行了抢救和自保等组织功能。相对美国飓风，美国地方政府呈现出比较微弱的组织性和自我恢复性。另外一个重要原因是，是因为地震中心地带民族虽然为少数民族，但是并不同于美国的多元文化多种族社会，相对来说，对于自我组织方面有比较强的意愿和目的性。而此次动用了军队和预备役，已经国家总理到达现场等中央行省制度所特有的组织特征来观察，出现了国家紧急状态中的特别带权。及中央权利暂时代理管理某一行省的行政权。这也是和中央行省制度符合的特征。中央政府成为主要的职能权力机关，在灾害后代替地方政府行使组织权和行政权。更要注意的是，中央政府具有三个地方政府不具备的权利，就是军权，立法权和外交权。（美国联邦制度仅多军权和外交权）。四川地震对于国际人道主义救援的需求必然通过外交权来实现，而军队是国家组织中必然要动用的国家暴力机关。重要首先使用了成都军区的（及中国第15集团军）军队。也是驻守中国西南方面的集团军。但是对于这样的自然灾害后，战争的可能性增大。虽然有国际舆论，以及国际外交制衡，但是一般行政学意义上来讲，大规模自然灾害发生后，是最容易受到外国入侵的时候。而大规模集结军队，会打乱战略部署，提高发生战争的几率。所以在动用的规模和人员上，有很多思考，首先在台湾大选完后，亲中国的中国国民党重新执政，中国国民党也在地震后发表了声明要帮助中国大陆，这样，中央政府就调集了南京军区的飞机来支援，而非动用成都军区的飞机。成都军区的主要方向还是印度方向。而新疆军区没有出现调派，一个因为非常状态需要严密监视，二是受灾地方远离新疆和东北，所以这些集团军没有参与直接的救助。中央政府启动了战备物资。中央从西安的战略物资储备库调用了战略储备，是符合战略储备的目的的，战略储备一般在非常状态下使用，及受到核攻击，受到大规模不可抗力的打击（海啸，山崩，洪水，飓风），以及战争时期的战略应对等。相对来讲，我国战略储备用于民生方面的还比较少。尤其是帐篷。因为中国居民大部分并不习惯露营。相对于美国居民，在这方面的个人准备有很大差别。而非常状态下的应急准备也很缺乏。比如水和食品等。相对于个人来说，中国居民尤其是非都市居民，基本没有地震灾害意识，而更多的是水灾意识。战略资源储备方面，原材料比较多，缺乏民生站落储备，加上2008年初的中国南方大雪，战略资源储备在一定程度上并没有恢复到比较高的水平。

从经济方面，美国美林银行已经估计，地震不会对中国经济造成大的影响。对于这个分析，是客观的。因为仅仅四川下属的行政单位受到巨大毁灭性冲击，而成都本身并无大的影响，在地震平息后，生产会逐步恢复。而就大的方面来讲，中国发达地区未受影响。而证券市场也出现了小幅度调整，而非震荡，可见地震对经济的影响十分有限。而灾后重建，以及灾后的个中事宜也反映在股市上。水泥和钢铁的企业都有所上扬，而保险类和金融类走低，是符合地震对经济形象的规律的。上海的在地震30小时后上证在中国人民银行调整准备金利率的情况下有所上扬，反映了经济界对中央政府的组织表示肯定，以及预期重建的种种因素。另外从慈善和人道方面，表现出中国的国力上升应有的特征。中央财政的直接资助，以及香港特别行政区和社会的资助，总金额已经达到14亿人民币，而后续的资金救助将陆续到达。而这次捐赠不同于往的是，中国社会的捐赠数量巨大，表现出中国居民在经济方面的灾害承受能力增强。由于道路运输不通常，导致短时期内，地震区域的通货膨胀，是可以预期的，在中央物资到达后，以及慈善基金陆续的输送，区域性的通货膨胀将会消失，四川会出现短暂的物价上涨，而后刺激物流和建筑业恢复。

外交方面的影响，交前一段时间奥运抵制风波后，因为自然灾害引起的人道关注将会取代西藏问题成为世界关注的要点，而北京奥运会占据国际舆论高点，人道主义关注将和对北京的同情的将取代对抗的形式，各国将调整对北京的态度，而后一改前段时间的态度而从新转而支持北京奥运。德国态度已经软化，而法国做为传统的中国友邦，将可能不再重提西藏，战略中心重新倾斜到中国方面，返回到希拉克政权时代的状态，已经法国的医生无国界组织，已经到达灾区，表现了诺贝尔和平奖医生组织应该有的国际主义精神，也是在12小时内最早反应行动的外国组织。波兰已经转变态度，此前抵制的态度也有所变化。日本在地震前已经表达了支持的态度，而地震后，及表达了正常的人道主义关注和援助，都是可以明确看到的。美国作为传统的竞争对手，也表达了应有的立场和援助。而一直支持北京奥运的美国，在地震后也表态了对zd的反对态度。而这次自然灾害相对于政治动乱，中国政府并没有封锁消息，交美国以及欧盟给于肯定，并承诺援助和支持。但是最新的中国新闻发布上，中国暂时拒绝外国救援人员前往地震区域，因为道路通行的困难。但平不决绝人道主义支持和资金援助。此做法引起一些猜测。外媒体猜测可能是伤亡巨大，无发完全透露，以及相关次生灾害威胁到中国国家机密等。这些猜测可以理解，但是大体上并不属实。伤亡数字已经准确到个人。而由个大媒体各自采访并了解发布，可见伤亡数字准确，伤亡巨大。而就地震位置上来讲，山区的一般城镇并无可能有中国的国家机密。而就个方评论来看，客观而公正，表现出统一的人道主义关注和同情。对于人道主义的关切和同情的心情，中央政府反映略有迟缓，没有表现出相对的回应，也无国家声明等。而对于国际救援人员的往来，应该给予精神的上的肯定，并妥善给于发挥的空间。这些方面的外交努力，以及联合国方面，紧急召集会议和发表国家声明，显的特别重要。

个人方面，面对自然灾害，以及对民众情绪方面的影响也很突出，网络成为散布流言的途径，而国家电视台和广播都发挥了信息传播的功能。群众情绪良好。而就灾区出现的短暂通货膨胀，是情理之中的事情。个人方面应该对中央行省国家的组织结构有比较大信心。社会个人方面的救助十分踊跃，和民族主义和国力提升有较大关系。

B. 《地质灾害防治条例》的立法背景

近年来，地质灾害已经成为我国的主要灾害之一，每年造成近1000人死亡，经济损失高达几十亿元。为防治地质灾害，避免和减轻地质灾害造成的损失，维护人民生命和财产安全，促进经济和社会的可持续发展，2003年11月19日国务院第29次常务会议通过了《地质灾害防治条例》，2003年11月24日温家宝总理签发国务院第394号令，予以公布，自2004年3月1日起施行。关于《地质灾害防治条例》的立法背景，说明如下：

一、立法的必要性和紧迫性

学术上地质灾害的定义较多，但归纳起来主要有4种。一是地质灾害是地质环境的一种变异现象；二是直接或间接恶化环境、降低环境质量，危害人类和生物圈发展的地质事件，如地震、地裂缝、崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷和地面沉降等；三是地质灾害是指那些对人类生命财产安全造成危害和潜在威胁的自然和人为地质作用（现象）；四是在自然和人为因素的作用和影响下形成的，对人类生命财产、环境造成损失的地质作用（现象），按致灾速度可分为突变性和缓变性两大类，前者如崩塌、滑坡、泥石流等，后者如水土流失、土地沙漠化等。按致灾地质作用和发生处所进行划分，常见地质灾害共有12类、48种，它们是：①地壳活动灾害，如地震、火山、断层错动等；②斜坡岩土体运动灾害，如崩塌、滑坡、泥石流等；③地面变形灾害，如地面塌陷，地面沉降，地面开裂等；④矿山和地下工程灾害，如煤层自燃、洞井塌方、冒顶等；⑤城市地质灾害，如建筑地基和基坑变形、垃圾堆积等；⑥河、湖、水库灾害，如塌岸、淤积等；⑦海岸带灾害；如海平面升降、海水入侵等；⑧海洋地质灾害，如水下滑坡等；⑨特殊岩土灾害，如黄土湿陷、沙土液化等；⑩土地退化灾害，如水土流失、土地沙漠化等；⑩水土污染和地球化学异常，如水污染、地方病等；⑩水源枯竭灾害，如泉水干、地下含水层疏干。国外对地质灾害的定义也不尽相同，其英文表达为“geological disasters”和“geological hazards”，日本和美国的地质灾害概念都包括地震和火山。而从我国目前管理体制的现状和灾害的主要危害，将地质灾害定义为《条例》中的概念是符合科学和实际的。因此本条例规定地质灾害包括自然因素或者人为活动引发的危害人民生命和财产安全的山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等与地质作用有关的灾害。

我国地质构造复杂、地形地貌起伏变化大，由地丘陵占国土面积的65%，重庆、四川、云南、贵州等省（市）达90%；季风气候造成降雨在空间时间上分布不均。特别是近年来，气候异常，加之人类不合理的工程活动，使我国成为世界上地质灾害最为严重的国家之一，尤其是崩塌、滑坡和泥石流等灾害最为频繁。崩塌、滑坡和泥石流的分布范围占国土面积的44.8%，其中又以西南、西北地区最为严重，年均1000多人死亡，经济损失巨大。

据统计，当前地质灾害已成为造成我国人员伤亡的主要灾害。20世纪90年代以来，全国每年因各类地质灾害造成的人员伤亡有逐年增加的趋势（1990年278人、1991年470人、1992年300人、1993年432人、1994年382人、1995年1230人、1996年1029人、1997年1111人、1998年1753人、1999年1021人、2000年1102人、2001年788人、2002年853人、2003年743人），经济损失年均高达上百亿元。

党和国家对地质灾害防治工作历来十分关注。江泽民同志在2001年和2002年中央人口资源环境工作座谈会上强调“切实做好地质灾害防治工作”和“全面加强地质灾害的监测预防，继续做好三峡库区等重点地区地质灾害防治工作”。朱镕基同志于2001年7月在三峡移民对口支援会议上指出“三峡库区地质灾害隐患较多，绝不可以掉以轻心。加强对崩滑体等地质灾害的监测和治理，刻不容缓，必须在水库蓄水前抓紧治理”，并决定从三峡建设资金中拿出40亿元用2年的时间，在2003年水库蓄水前治理三峡库区的地质灾害。目前，三峡库区地质灾害治理工程阶段验收工作已经完成，同时库区地质灾害监测预警工程也已经进入实施阶段，库区175米水位线的三期地质灾害防治规划正在编制。温家宝同志也多次对全国地质灾害防治工作作过批示。2003年7月湖北省秭归县千家坪发生滑坡后，曾培炎副总理亲赴滑坡现场，看望灾区干部群众，部署地质灾害防治工作。2001年5月12日，国务院办公厅转发了《国土资源部、建设部关于加强地质灾害防治工作意见的通知》（国办发〔2001〕35号）。《通知》要求各地区、各有关部门高度重视，建立健全地质灾害防治工作责任制，加强监测，建立地质灾害预警系统，排查隐患，制定地质灾害防治规划，加强监督，加大地质灾害防治工作执法力度，安排资金，保证地质灾害防治工作需要，加强宣传，提高干部群众的防灾意识。针对2003年四川、贵州等地发生的灾害，国务院办公厅向各省、自治区、直辖市人民政府和有关部委、直属机构发出《关于加强汛期地质灾害防治工作的紧急通知》（国办发明电〔2003〕29号）。《通知》要求各部门加强协作，做好雨情、水情测报工作；加强监测，做好地质灾害预警工作；编制预案，妥善安置受灾群众；依法管理，严格执行地质灾害防治法规；加强调查，抓紧制定地质灾害防治规划；加强领导，落实责任。近几年来，国务院领导每年就地质灾害防治工作给国土资源部的批示达20余件，这充分体现了党和国家对地质灾害防治工作的高度重视。

1998年国土资源部组建后，始终将地质灾害防治作为部的工作重点之一，进一步加强了调查、监测和评价工作，仅在国土资源大调查中部署开展的受地质灾害威胁较严重的400个县（市）的地质灾害调查与区划工作中，就已查出4万余处地质灾害隐患点。根据国务院领导批示和地方人民政府请求，每年汛期，国土资源部都组织专家分赴地质灾害较严重的地区进行巡查检查，指导群测群防网络、监测预警和防灾救灾工作。实践证明，做好地质灾害调查、评价、规划、监测、预报和防御工作，是实现地质工作根本转变，使地质工作更好地为经济建设、社会发展服务，更好地与地方经济相结合的具体表现。据统计，1998年以来，由于各地、各级国土资源部门成功预测、预报地质灾害，至少避免了数万人的伤亡。例如，2001年10月2日四川省凉山彝族自治州美姑县粮食局所在地出现滑坡活动征兆，县政府及有关部门即刻带领专业技术人员前往现场查看，果断作出在10月2日20时前将所有人员及贵重财产全部撤离危险区的决定。由于报警及时，决策果断，措施得当，行动迅速，在10月3日滑坡发生时成功地避免了15户50余人的伤亡。2001年，新疆维吾尔自治区国土资源厅通过组织实施新源、巩留两县的地质灾害调查与区划，共发现地质灾害点600余处，建议搬迁居民320户2000多人。

然而，目前我国地质灾害防治工作中还存在许多问题，其中最为突出的是法律不健全，从而带来一系列问题：一是地质灾害防治工作缺乏统一规划，各自为政、工作交叉，低水平重复工作的同时留下大量空白区，造成人力、财力的严重浪费；二是不少部门、单位及个人，不能正确处理长远利益与眼前利益、自身利益和社会公众利益的关系，在生产活动、工程建设时不采取地质灾害预防措施，造成了人员伤亡、经济损失的严重后果；三是在社会主义市场经济体制下，政府及其有关部门在地质灾害防治方面的责权、企事业单位及公民在地质灾害防治中的权利与义务均不够明确。四是地质灾害防灾应急反应能力不足，地质灾害防治资金投入严重缺乏，许多措施强制性不够，不能落到实处。

1999年3月，国土资源部颁布实施了《地质灾害防治管理办法》（国土资源部令第4号），为规范地质灾害的管理，减少人员伤亡和财产损失起到了积极作用，但本身有其局限性。从几年的实践来看，有许多方面需要补充和完善。河北、湖北、湖南、四川、云南、甘肃、新疆等省（区）颁发实施的《地质环境管理条例》和山西省、吉林省的《地质灾害防治管理条例》表明，只有通过立法才能有效规范人类工程活动，明确政府、单位、公民的权利和义务，最大限度地避免和减轻地质灾害损失，所以制定《地质灾害防治条例》已成为目前地质灾害防治工作最为紧迫的任务。

二、立法的指导思想

立法的指导思想是：保障在国土开发、资源开发、工农业建设等经济活动中，合理利用和改造地质环境，加强地质环境的保护、防治地质灾害、减轻灾害损失、保障人民生命财产安全，促进经济的可持续发展和社会进步、实现经济效益、社会效益、资源效益和环境效益的统一。

自然界一切事物的发展变化都有其内部规律，地质过程也不例外。地质灾害也是地球表层不断平衡的结果，我们不可能对自然界中所有存在的灾害体进行治理，这样做也不符合经济规律，特别是广大的农村地区灾害点多面广，避让比治理的成本小得多，所以本条例确定了“预防为主，避让与治理相结合和全面规划、突出重点”的原则。由于地质灾害规模大小不等，造成的损失也千差万别，所以本《条例》对地质灾害防治工作提出了分级管理的原则，因此在总则中对地质灾害进行了分级，这是总结多年来地质灾害防治工作的实际经验提出的，明确了各级人民政府和国土资源主管部门的职责。近10年来的统计表明，人为工程活动引发地质灾害造成的人员伤亡和经济损失占50%以上。实践证明，国土资源部令第4号确立建设用地地质灾害危险性评估是有效避免人为工程活动引发地质灾害的重要制度。为从源头上杜绝人为活动引发地质灾害的发生，本《条例》规定在地质灾害易发区内的建设项目要进行地质灾害危险性评估工作。

三、起草经过

1999年3月《地质灾害防治管理办法》出台后，我部在前期工作的基础上，邀请了国务院法制办和部分院士对出台《地质灾害防治条例》进行了座谈。国土资源部成立后，国务院领导多次就地质灾害防治工作作出批示，我部就本条例中的地质灾害防治规划、地质灾害调查制度、预案编制制度、汛期巡查制度、建设项目地质灾害危险性评估制度、群测群防制度等进行了专门调研、座谈和讨论。2001年12月，我部征求了国家计委、国家经贸委、建设部、水利部、农业部、铁道部、交通部、民政部、国家环保总局的意见；2002年4月，我部又将《条例》发送各省、自治区、直辖市国土资源主管部门征求意见，2002～2003年国务院法制办与我部多次召开各种形式的座谈会，并到地质灾害较为严重的湖北、重庆、四川、云南等省（市）进行现场调研。现将《条例》起草过程中各部委及各省（区、市）意见说明如下：

（一）有关部委意见反馈和采纳情况

2001年12月30日，我部以国土资厅函〔2001〕376号文征求了上述部委对《地质灾害防治条例》（征求意见稿）的意见。9个部委均进行了意见反馈，其中国家经贸委和铁道部没有意见，其他7个部委共提出27条意见。大部分意见已吸纳到《条例》修改稿中，部分意见考虑到目前地质灾害防治工作现状等原因暂未采纳，现予以说明：

1.有关分部门管理问题

提出此类意见的有水利部、交通部和国家环保总局。一是根据国务院“三定”方案，水利部、交通部、环保局以及其他产业部门没有地质灾害防治管理的职能；二是人为引发地质灾害的工程建设，其主体不是各部门，而是工程建设单位，所以本《条例》中明确国土资源部门的职能是地质灾害防治工作的组织、协调、指导和监督，而地质灾害防治管理职能不涉及水利、交通和环保等部门。

2.有关地质灾害治理工程设施的管理与维护问题

国家计委的意见是：已竣工验收的地质灾害治理工程设施应由当地县级以上人民政府负责管理和维护。我们认为，由自然产生的地质灾害的治理由当地人民政府负责，竣工后的工程设施管理和维护也应该由政府负责；但是，人为引发的地质灾害治理工程的设施管理和维护必须由治理责任者负责，这既可以督促责任者在进行治理时能保证工程质量，有长期打算，又是责任者责任履行的继续，国外和我国香港地区也多采取此种做法。

3.有关地质灾害治理工程的资质管理问题

建设部意见是：已取得建设行政主管部门颁发的工程勘察综合资质的单位，即可以承担地质灾害危险性评估业务和从事地质灾害防治工程的勘查、设计、施工、监理活动。建设部是依据《建筑法》提出这一意见的，但其《建筑法》是从事建筑活动应当遵守的，地质灾害防治不属于建筑活动，是以地质工程学为基础的活动，因此从事建筑活动的勘察、设计、施工和监理资质单位证书不能替代地质灾害治理工程勘查、设计、施工和监理资质单位证书。

（二）各省（区、市）国土资源厅（局）意见反馈和采纳情况

2002年4月16日，我部又以国土资厅函〔2002〕99号文向31个省（区、市）国土资源厅（局）征求了对《地质灾害防治条例》（征求意见稿）的意见。31个省（区、市）全部反馈了意见，其中25个省（区、市）共提出原则性意见19条，具体意见31条，以及部分文字意见，其余6个省（市）没有意见。具体采纳情况说明如下：

1.关于地方人民政府职责问题

浙江、河南、广东省提出了此类问题。我们认为，《条例》草案稿中已明确规定了各级政府地质矿产主管部门的监督管理职责，因而地方各级人民政府在地质灾害防治工作中的领导地位也已十分清楚，所以，我们认为无需再在文字上突出强调地方人民政府要对地质灾害防治工作负责的表述。

2.关于地质灾害监测工作的规定

上海、江西、重庆、新疆、云南省（区、市）提出了此类问题。由于在《条例》草案稿第三章中，已对国家建立地质灾害监测网络和预警信息系统作了原则规定，为使地质灾害防治工作各个环节规定保持一致，有关监测机构、监测管理办法、监测预报、预警信息系统建立和运用以及经费、设施、标志等具体操作性内容，建议在相关配套办法或规范中再进行具体规定。

3.关于地质灾害危险性评估范围问题

内蒙古、辽宁、上海、安徽、广西、重庆、陕西省（区、市）提出了扩大评估范围和评估项目的意见。但通过总结多年来地质灾害防治工作经验证明和执行国土资源部令第4号的情况，为了既保证建设工程避免或减少地质灾害的影响，又可以使处于地质灾害威胁相对较少地区的工程建设减少成本，我们认为对工程建设的地质灾害危险性评估应控制在地质灾害防治规划划定的易发区内。

4.关于“抢险救灾”问题

江西、重庆、广东省（市）提出增加“抢险救灾”的有关内容。我们认为按国务院职能分工，属民政部的职责范围，故本《条例》不增加此部分内容。

四、需要说明的问题

（一）规划和调查制度

地质灾害防治规划是为防治地质灾害而制定的总体部署和基本依据。我国地质灾害防治规划编制工作已开展多年。如原地质矿产部、国家计委、国家科委在1990年编制了《全国地质灾害防治工作规划纲要》并予以实施，对指导全国的地质灾害防治工作有积极作用；国务院有关部门和地方也编制了专业规划或地方规划，亦取得相当实效。2001年3月，国土资源部印发了《地质灾害防治工作规划纲要》（2001～2015），目前各省、自治区、直辖市国土资源主管部门正在根据纲要编制本地区的地质灾害防治规划，部分省已完成并通过省政府批准后实施，所以本《条例》设规划专章，确认这一制度，是符合实际情况的，也是十分必要的。

地质灾害现状调查和险情巡查是地质灾害防治的基础性工作，国土资源部安排的地质大调查中已安排了地质灾害较严重和受其威胁较严重的400个县（市）的地质灾害调查工作，这对地质灾害的防治和群测群防奠定了基础，因此本《条例》对这些均作出了专条规定。

（二）地质灾害防治方案编制与群测群防制度

通过地质灾害基础调查，各级地方人民政府国土资源主管部门必须依据规划编制本地区的地质灾害方案，重点是落实地质灾害监测、预防责任人，特别是重大地质灾害隐患点的监测，必须将责任落实到人，制定好灾害发生时的预警信号、人员财产转移路线，把灾害的损失降到最低，对划定的地质灾害危险区，采取交通管制、居留限制、人员疏散的避灾防范措施，明令禁止某些可能引发或加重地质灾害的活动。

（三）地质灾害危险性评估和“三同时”制度

为防止新的地质灾害的产生，预防、减少、减轻地质灾害的发生及损失，本《条例》规定了在地质灾害防治规划划定的易发区内建设项目地质灾害危险性评估和“三同时”制度，要求新建、改建、扩建的大中型建设项目和在地质灾害易发区进行采矿、土地开垦、移民搬迁、工程建设等活动，建设单位应当在可行性研究阶段，对建设项目和活动可能引发、加剧地质灾害和遭受地质灾害危害的危险性以及拟采取的地质灾害防治措施进行评估，编制地质灾害危险性评价报告，提出避让、防治地质灾害的措施，并按照规定的程序上报审批。本《条例》还规定建设项目的地质灾害危险性评价报告中确定需要配套建设的地质灾害防治工程设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时验收和使用；所需的资金、材料、设备应当与主体工程统筹安排。地质灾害防治工程设施必须验收合格后，该建设项目方可投入生产或者使用。

（四）地质灾害治理责任

为明确地质灾害的治理责任，本《条例》区别了因自然作用形成的地质灾害和人为活动引发的地质灾害这两种情况，分别作出了规定。对人为活动引发的地质灾害的治理责任，明确规定实行引发者负担原则。凡引发或加重地质灾害的单位和个人，都必须依据这一原则承担治理责任，包括减轻、消除地质灾害隐患和险情的责任，为避灾而采取的人员疏散、迁移和其他必要措施及费用的负担责任，赔偿其引发或加重的地质灾害所造成损失的责任，灾后整治、建设的责任，以及区域性和其他公益地质灾害防治的责任等。

对因自然作用形成的地质灾害的治理，治理费用列入政府预算，由国土资源主管部门组织实施。地质灾害防治工作是保护社会公共安全的公益活动，是国家意志的体现，治理经费列入政府预算也符合我国财政体制改革的方向和政策，即建立公共财政。为保证治理所应达到的效果，本《条例》规定地质灾害的治理，必须依据国家和地方的地质灾害防治规划的要求，符合规定的地质灾害防治标准；地质灾害治理工程设施的施工，必须依据经批准的治理方案；治理工程设施竣工必须经过验收。

总之，《地质灾害防治条例》的公布实施是以我国地质灾害危害严重的国情出发，规定了政府、单位和公民在地质灾害防治中的权利和义务。《条例》的实施将对我国地质灾害防治工作产生深远的影响，也一定能够避免和减轻地质灾害给人民生命和财产造成的损失。

C. 地震应急响应分几级

地震应急响应分四级。
地震又称地动、地振动，是地壳快速释放能量过程中造成的振动。
地震灾害分为特别重大、重大、较大和一般四个级别，与其对应的应急响应级别分别为1、2、3和4级。
1级、2级应急响应由省指挥部指挥长决定启动、3级和4级应急响应由省指挥部副指挥长决定启动。
特别重大地震发生后，启动1级响应。
重大地震发生后，启动2级响应。
较大地震发生后，启动3级响应。
一般地震发生后，启动4级响应。
《地震行政执法规定》第七条 第七条 各级地震行政执法机关是地震行政执法的主体，履行下列职责：
（一）宣传、普及、贯彻、执行防震减灾法律、法规和规章；
（二）制定地震行政执法的制度并组织实施；
（三）向立法机关提出完善相关法律、法规的意见和建议；
（四）组织地震行政执法的培训和考核；
（五）监督下级地震行政执法机关的行政执法工作；
（六）法律、法规和规章赋予的其他职责。
第八条 地震行政执法机关根据需要在其权限内可以委托有关组织或者机构进行地震行政执法。
未设立地震工作机构的市、县的地震行政执法工作，由其上一级地震行政执法机关负责，或者委托有关组织或者机构负责。
委托机关负责监督受委托的组织或者机构实施的地震行政执法行为，并对行为后果负责；受委托组织在委托范围内，以委托机关名义进行地震行政执法活动。
第十条 地震行政执法实行地域管辖。
国务院地震行政执法机关负责管理、指导和监督全国的地震行政执法。
县级以上地方各级地震行政执法机关负责管理本行政区域内的地震行政执法。
受委托的组织或者机构，在其委托的范围内进行地震行政执法。

D. 中国防震减灾法修订将做重大修改的目的是什么 5

新华网北京６月２０日电（记者陈菲）国务院法制办农业资源环保法制司副司长左力２０日透露，原定于６月份报请人大常委会审议的《防震减灾法（修订草案）》，将可能在应急救援、恢复重建等方面做出重大修改，报请时间也将可能要推迟。

２０日下午，左力做客中国政府网与网友进行了在线交流。左力说，国务院法制办现在正在修改的《防震减灾法》是根据全国人大的立法规划进行的。原本预计今年六月份提交全国人大常委会审议，但是由于地震发生后想进一步总结经验，因此推迟了。

“我们还要根据汶川地震抗震救灾和灾后恢复重建的经验总结情况，继续做好有关修订工作。在应急救援、恢复重建等方面，可能还要对原修订草案做出重大的修改。”左力表示。

据了解，从去年开始国务院法制办就一直在修订《防震减灾法》。在这个过程中，积累了很多的立法参考资料，梳理了法律执行过程中存在的问题，为汶川地震灾后恢复重建条例的起草、制定，打下了较好的基础。

E. 防震减灾法修订又增加了什么内容

2008年12月22日下午，十一届全国人大常委会第六次会议分组审议《中华人民共和国防震减灾法（修订草案）》。发言摘登如下：

许志琴委员说，对防震救灾法修订草案同意修订，建议尽快公布。防震减灾法是在汶川特大地震发生半年之后提出修订的，恩格斯有两句名言：没有哪一次巨大的历史灾难不是以历史的进步为补偿的；一个聪明的民族从灾难和错误中学到的东西要比平时多。中国是一个地震多发的国家。近十年来，中国内陆大地震频繁发生的趋势愈演愈烈。2001年11月14日在东昆仑发生了8.1级地震，2008年5�6�112汶川发生了8.0级地震，两次只隔6年半。应该吸取中国以及世界的历次地震和这次汶川地震灾害带给人们的沉痛反思，科学地修订防震减灾法，使之真正成为一部以人为本的“进步法”，并尽快公布。

哈斯巴根委员说，上午听了法律委员会关于防震减灾法修正草案审议结果的报告，我感到通过常委会第五次会议对草案进行了认真的审议，在这个基础上，向社会公布，广泛征求了意见，社会各界提出了7000多条意见，又向各省、市、区和中央机关征求了意见，特别可贵的是还到地震灾区进行了调研。法律委员会和相关部门对这个草案非常重视、非常认真，做了反复的讨论、修改。这一稿比较成熟，我表示同意，建议本次常委会会议审议通过。

杨贵新委员说，草案内容全面，体现了以人为本，体现了科学发展观，比较成熟，我赞成本次常委会议审议通过。法律委员会按照委员长会议的决定，对上次常委会初次审议的意见履行了五个层次的程序规范，向社会公布征求意见，对社会各方面提出的意见进行了认真的梳理和研究，将修订草案印发各省、区、市和中央有关部门等单位征求意见，召开座谈会，并赴四川汶川地震灾区和其他一些地方进行调研，履行了五个层次的程序规范，做到了广泛地征求意见，梳理意见，并求证意见。我体会到，这也是充分体现了开展学习实践科学发展观活动的明显成效。

达列力汗�6�1马米汗委员说，防震减灾法修订草案常委会第五次会议已审议过。之后全国人大法律委员会、常委会法工委会同国家相关部门做了大量工作，采纳了委员们的建议，这次修改无论从内容上、条文规范上都有很大的进步。我赞成本次会议经审议修改后提请表决。

李祖沛委员说，上午听了法律委员会关于防震减灾法修订草案和专利法修正案草案两部法律审议结果的报告，我同意这两部法律经过这次常委会会议审议后通过。这两部法律上次审议后广泛征求了各方面的意见，尤其是上网全文公布了草案，向社会广泛征求了意见。应该说，征求的方方面面的合理意见都已经采纳进来了，总体上同意。

程贻举委员说，防震减灾法修订草案上次审议以后，又做了大量的修改，基本上比较完善，同意这次常委会上交付表决。

龚学平委员说，防震减灾法修订草案总结了我国防震减灾的工作经验，特别是四川汶川大地震后抗震救灾的成功做法，使其制度化。草案在地震烈度速报、余震监测、完善建设工程抗震设防制度、加强抗震救灾指挥等方面，都作出了很好的修改和完善，体现了以人为本的理念，符合科学发展观的要求。

胡振鹏委员说，防震减灾法修订草案在第一次讨论基础上经过修改，我觉得有比较大的进步。其中比较显著的是把原来的应急救助和灾后重建两者合并到一起，使条文更加精炼，把一些具体的做法删除了。

孙文盛委员说，在总结防震减灾经验的基础上修订防震减灾法很必要。法律委员会，教科文卫委员会的审议意见都很好，修订草案中，该增加的增加了，该减少的减少了，该合并的也合并了，现在的草案是可行的，基础较好，建议尽快出台。

杨德清委员说，我国是地震多发区，全国人大在认真总结汶川地震抗震救灾经验的基础上，对现行的防震减灾法进行修订，这是必要的。希望对修订草案进一步修改完善后，尽快出台。

袁驷委员说，防震减灾法初次审议后，做了不少修改，总体上更加成熟和完善。上次审议的过程中提了几条意见和建议，基本上都采纳了。

白克明委员说，我认为防震减灾法总体上达到了修改的预期目的，常委会的意见和各有关部门的意见大部分也都吸收了。我赞同提请本次常委会会议表决。在今后法律实施过程中，还可以不断总结经验，必要时再进一步修改完善。

黄燕明委员说，防震减灾法修订草案经过二审，修改得比较全面，吸收了很多意见，基本上已经很成熟，我同意本次审议通过。

南振中委员说，防震减灾法修订草案经过初次审议，充分吸收了常委会组成人员提出的意见和建议，已经比较完善。赞成本次会议审议通过。修订草案二次审议稿在对“地震监测预报”和“群测群防”问题的处理上，分寸是得当的。既看到地震预报是世界性的科学难题，又跳出了“不可知论”的误区。这样处理，比较符合实际。我国有13亿人口，要防御和减轻地震灾害，保护人民生命和财产安全，就必须在“监测预报”领域大胆探索，有序开展“群测群防”活动。1975年2月4日海城地震发生之前，当地政府根据群众的观测和专家的预报意见，召开了关于地震的紧急会议，通过街道办事处等基层组织通知居民当晚可能有大地震，建议居民不要进屋睡觉。这次准确预报，使数以万计的居民幸免于难。这些做法和经验，应该在修订草案中充分体现。为了积极推进这一工作，建议在第26条第2款“其他单位和个人通过研究提出的地震预测意见，应当向所在地或者所预测地的县级以上地方人民政府负责管理地震工作的部门或者机构书面报告，或者直接向国务院地震工作主管部门书面报告”之后，增加“地震工作主管部门收到单位或个人的书面地震预测报告后，应当进行登记，出具凭证”。这样修改，有利于增加地震主管部门的责任意识，避免因玩忽职守，将其他单位和个人通过研究提出的有价值的地震预测意见当成“废纸”。为了体现对“群测群防”工作的重视。修订草案第27条对单位和个人向政府报告可能与地震有关的异常现象作出了规定。建议在“及时组织调查核实”之前增加“对报告情况进行登记”的内容。修订草案第28条对震情会商会程序作出了规定。建议增加“震情会商会应当邀请提出不同预测意见的单位或个人参加”。因为在汶川大地震发生前，一些单位和个人曾经提出不同预测意见，但震情会商会不仅没有认真研究这些意见，有的地方甚至把这些预测意见当作谣传处置。通过完善震情会商会程序，促使主管部门广泛采取各方面意见，对提高地震预测预报意见的准确性很有好处。

朱永新委员说，应该说，防震减灾法的这次修订比上一稿有了很大的进步，更加简洁、明了。草案第44条最后一款规定“学校应当进行地震应急知识教育，培养学生的安全意识和自救与互救能力”，建议在“应急知识教育”后增加“定期进行救援演练”。因为学校的救援演练比其他任何的演练都更重要，光是知识的教育是不够的。汶川大地震中一个学校因为每年定期进行演练，所以这次受灾比较轻，学生在两分钟内全部撤离完毕。所以说，演练比知识教育更重要，效果更好，学校尤其需要进行相应的演练。

严以新委员说，防震减灾法修订草案第44条，规定政府要进行演练，机关、企业、事业单位也要开展演练。但是对学校只讲了教育。在四川汶川地震中，我们知道有一个学校因为经常演练而避免了伤亡。因此，建议在针对学校的表述中，增加规定“学校开展地震避险演练”，这样更完整。

F. 地震风险防控措施包括

地震风险防控措施包括：
1、落实地方各级政府防控地震灾害风险的综合考核指标。在政府主导、社会广泛参与的格局中，首先要将有效防控地震灾害风险的属地管理责任层层压实；
2、强化各层级规划在有效防控地震灾害风险中的关键作用。将地震灾害风险防控作为刚性约束，系统地体现在各层级规划当中，通过规划实施从根本上保证地震灾害风险整体可控；
3、加快推进建立基于性态目标的新建工程和加固改造工程抗震标准体系；
4、加大公共财政投入和公共政策引导力度，发挥社会力量和市场机制作用；
5、着力提高公众防灾科学素养和相关行业从业人员职业素养。
《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》第五条 保障措施
（一）加快地震巨灾保险立法进程。
对巨灾保险制度进行立法保障是世界各国确保巨灾保险制度各项措施落实的关键。巨灾保险制度的建立实施必须依靠完善的法律体系。需加快出台《条例》，为城乡居民住宅地震巨灾保险制度的实施提供法律保障。
（二）建立制度实施领导小组。
推进城乡居民住宅地震巨灾保险制度需要多部门合作，为加强沟通协调、统筹管理，由保监会、财政部牵头相关部门设立制度实施领导小组，办公室设在保监会财产保险监管部，具体负责推进制度落地实施。建立部门协调合作机制，加强沟通协调与配合，促进商业保险与社会保障有效衔接、保险服务与社会治理相互融合、商业机制与政府管理密切结合。建立信息共享机制，逐步实现地震等灾害数据共享，提升风险甄别水平和风险管理能力。
（三）制定专项准备金管理办法。
运行初期，由财政部门出台地震巨灾保险专项准备金管理办法，实现准备金跨期积累、跨区统筹。暂由中国保险保障基金有限责任公司设立专门账户代为管理。
（四）鼓励给予财政税收政策支持。
为提高民众购买产品的积极性，扩大城乡居民住宅地震巨灾保险覆盖面，实现分散风险和保障民生的重要作用，鼓励地方财政对民众购买城乡居民地震巨灾保险产品给予保费补贴，并按照国家税收法律法规的有关规定，对地震巨灾保险给予税收优惠。
（五）通过资源整合提高防灾减灾水平。
鼓励风险集中的地方政府出台地震巨灾保险制度的配套支持政策，积极探索各类提高地震巨灾保险覆盖面的有效模式，逐步扩大覆盖面。鼓励保险公司将自有服务体系与政府灾害救助体系有效衔接，借助政府相关体系资源提升保险行业查勘定损效率。建立巨灾保险数据库，提高建筑物和基础设施设防标准，强化事前风险预防和事中风险控制，进一步完善国家综合防灾减灾体系。同时，加强地震巨灾保险制度的宣传和教育，提高全社会利用保险机制分散风险的意识，增强全社会的风险管理能力。

G. 地震中的财产损失保险不保看看政策怎么说

长期以来，很多消费者认为保险对于地震一类巨灾的保障都只限于“保人不保财”，除了人寿保险、意外伤害保险对受灾群众的生命安全提供了保障外，地震中造成的财产损失并不能获得保险的保障。
但这种概念，早在2016年就已落伍，自原保监会与财政部联合下发《建立城乡居民住宅地震巨灾保险制度实施方案》（以下简称《实施方案》）后，地震中的财产损失已属于保险的可保范围。
地震巨灾保险的基本思路和实施原则
1、基本思路
统筹考虑现实需要和长远规划，以地震巨灾保险为突破口，开发城乡居民住宅地震巨灾保险产品，成立中国城乡居民住宅地震巨灾保险共同体（以下简称住宅地震共同体），在全国范围内推动城乡居民住宅地震巨灾保险制度，尽早惠及民生。
2、实施原则
坚持“政府推动、市场运作、保障民生”的原则。
1.政府推动。更好地发挥政府的作用，为地震巨灾保险制度的建立和稳定运行营造良好的制度环境、法律环境和政策环境。筹划顶层设计，制定地震巨灾保险制度框架体系，研究相关立法，制定支持政策。
2.市场运作。发挥市场在资源配置中的决定性作用，引导商业保险公司积极参与地震巨灾保险制度建设，提高全社会地震灾害风险管理水平。发挥商业保险公司在风险管理、专业技术、服务能力和营业网点等方面的优势，为地震巨灾保险提供承保理赔服务，利用保险产品的价格调节作用，通过风险定价和差别费率，引导社会提高建筑物抗震质量，运用国内外再保险市场和资本市场，有效分散风险。
3.保障民生。满足人民群众地震灾害风险保障需求，为受灾地区提供经济补偿，加快恢复重建。通过科学设计保险产品，合理厘定保险费率，满足人民群众的基本保障需求，充分扩大保障覆盖人群，有效降低保障成本。
地震巨灾保险的保障方案
1、保障对象和责任。
以城乡居民住宅为保障对象，考虑到我国地理环境的多元化、地区灾害和城乡居民住宅的差异性，运行初期，结合各地区房屋实际情况，原则上以达到国家建筑质量要求（包括抗震设防标准）的建筑物本身及室内附属设施为主，以破坏性地震振动及其引起的海啸、火灾、爆炸、地陷、泥石流及滑坡等次生灾害为主要保险责任。
2、保险金额。
运行初期，结合我国居民住宅的总体结构情况、平均再建成本、灾后补偿救助水平等情况，按城乡有别确定保险金额，城镇居民住宅基本保额每户5万元，农村居民住宅基本保额每户2万元。每户可参考房屋市场价值，根据需要与保险公司协商确定保险金额。考虑到保险业发展水平，运行初期，保险金额最高不超过100万元，以后根据运行情况逐步提高，100万元以上部分可由保险公司提供商业保险补充。家庭拥有多处住房的，以住房地址为依据视为每户，可投保多户。
3、条款费率。
运行初期，以一款中国保险行业协会发布的适用于全国的城乡居民住宅地震保险示范条款为主，可单独作为主险或作为普通家财险的附加险。按照地区风险高低、建筑结构不同、城乡差别拟定差异化的保险费率，并适时调整。
4、赔偿处理。
由于各地房屋市场价值与重置价值差异较大，运行初期，从简化操作、快速推广的角度出发，产品设计为定值保险。理赔时，以保险金额为准，参照国家地震局、民政部等制定的国家标准，结合各地已开展的农房保险实际做法进行定损，并根据破坏等级分档理赔：破坏等级在Ⅰ-Ⅱ级时，标的基本完好，不予赔偿；破坏等级为Ⅲ级（中等破坏）时，按照保险金额的50%确定损失；破坏等级为Ⅳ级（严重破坏）及Ⅴ级（毁坏）时，按照保险金额的100%确定损失。确定损失后，在保险金额范围内计算赔偿。
晓保点评
我国灾害种类繁多，地区差异显著，一步到位建立涵盖多灾因的巨灾保险制度难度较大。考虑到我国地震灾害分布广泛、损失巨大、关注度高，且地震巨灾保险是国际巨灾保险制度的主要模式之一，按照民生优先原则，选择地震灾害为主要灾因，以住宅这一城乡居民最重要的财产为保障对象，符合我国当前实际。
为顺利推进《实施方案》落实，前期，45家财产保险公司根据“自愿参与、风险共担”的原则发起成立中国城乡居民住宅地震巨灾保险共同体，整合行业承保能力，搭建业务平台，建立承保理赔标准，共同应对地震灾害。采取“整合承保能力、准备金逐年滚存、损失合理分层”的运行模式，在损失分担方面，基于“风险共担、分层负担”的原则，设定总体限额和分层机制，主要由投保人、保险公司、再保险公司、地震巨灾保险专项准备金、财政支持及其他紧急资金安排逐层承担损失。
我国住宅地震巨灾保险制度的建设和实践，是保险行业贡献承保能力、发挥专业优势、主动参与社会风险管理的积极探索，为推动建立“有中国特色的巨灾保险制度”迈出坚实一步。

H. 地震预警到底能发挥多大的作用

地震预警到底能发挥多大作用？专家称，提前5秒的预警可减少10%到15%的损失

科技日报25日刊登报道，从科学的角度指出地震预警不同于地震发生前的预报，而是地震发生后利用地震波传播的时间差，在破坏性地震波到来前的几秒至几十秒发出提示。

这一短暂的提示，老百姓通过何种途径获得，到底能发挥多大作用，我们又该怎样利用这短暂的时间避险逃生？科技日报记者就此专访了“国家地震烈度速报与预警工程”总设计师金星研究员。

5秒预警可减少损失10%—15%

因为地震预报一直是未解的世界难题，能够提供几秒或几十秒逃生时间的地震预警便被地震多发的国家关注。

日本地震预警普及委员会统计的数据显示，提前5秒的预警，能够减少损失10%—15%，提前10秒、20秒，损失减少更为可观。“除对普通公众提供预警外，对运行中的高速列车、核电站、医疗手术、电梯控制、高空作业、桥梁隧道施工等特殊行业的预警能够防止重大事故的发生。”金星介绍说。

日本是世界上最早建立地震预警系统的国家，也是目前地震预警工作取得减灾实效最多、应用最广泛的国家。在上世纪50年代后期，日本国家铁路就沿铁路干线布设了简单的报警地震计，当地震动的加速度超过给定阈值时发出警报，指令列车制动。

从2003年开始，日本利用1000余个地震台站建设了全国性地震预警系统，2007年起向普通国民提供预警信息。2011年日本“3·11特大地震”发生时，该系统成功发布了预警信息。检测到地震波后8.6秒（地震发生后25.8秒），日本气象厅通过手机短信、电视和电台等方式，向预测烈度4度（日本地震烈度标准）以上的宫城、岩守、福岛等37个城市发布了面向公众的第一次预警信息，预警震级为7.2级，此时地震引发的主要破坏性震动仅仅传播了约90千米，尚未到达陆地，从而为上述地区赢得了8秒至30秒的预警时间，也为东京地区提供了60秒以上的预警时间。

2009年8月，美国地质勘探局完成了为期三年的地震预警系统研究项目；今年1月，依托2000台地震监测仪器，建成了名为ShakeAlert（震动警报）的地震预警系统。

金星介绍说：“预警时间的长短取决于该地区距震中距离的远近，据震中距离越远，预警时间越长，震中地区会是预警盲区。因此预警对中小地震减灾效果不明显，但对震级越大的地震减灾效果越明显。以汶川地震为例，地震破裂带长达几百公里，汶川没有预警时间，但当时如果有预警系统，就能为北川、青川等地抢到几十秒的逃生时间。”

我国地震预警立法与预警工程建设已在福建试点

我国地震预警技术的前期研究从2000年开始。2008年汶川地震后，国家科技支撑计划开始支持预警关键技术研究。这为今年国家发改委即将启动的“国家地震烈度速报与预警工程”提供了技术支撑。

据了解，该工程计划投资近20亿元人民币，用5年时间打造中国的地震预警系统。

金星告诉科技日报记者，要建成一套有效的地震预警系统需要具备以下条件：一是高密度的地震台网，每20—30公里一台；二是好的处理系统，利用台网捕捉的信息迅速定位、定级；三是完善的发布系统，将预警信息迅速传递到电视、电台、手机、网络等公共平台；四是健全的法律法规保障，使整个系统能有效运作。概括的说就是“测得到”“定得准”“传得出”“用得好”。

未来我国的地震预警系统会是什么样？

记者从中国地震局获悉，项目建成后，在我国华北地区、南北地震带、新疆西北部地区、东南沿海地区等重点地震预警区，破坏性地震发生后几秒至十几秒，地震预警系统会利用专用的终端自动对行业专业用户持续发送地震预警信息，包括震中位置、预计震级大小、破坏性地震波预计到达时间、预计地震烈度等信息，同时会利用民用报警终端、电视、广播、手机和电脑等设备向社会和民众发布强震躲避警报。

考虑到示范运行、技术标准、国家相关法律法规制订等事项，金星预计我国地震预警系统将在2020年前后开始正式发布预警信息。地震预警的立法工作与预警工程建设目前都在福建省进行试点：福建省的地震预警系统即将投入试运行，正在修订中的《福建省防震减灾条例》已将地震预警纳入修订内容。

地震预警发挥作用的前提是公众学会避险

说起日本成功预警带来的减灾效果，金星特别指出，预警发挥作用的前提是公众熟知逃生技巧和避险知识，而日本的防灾文化高度发达。

金星说，对人类目前难以预知的地震灾难，公众平常应该有所准备。“遇到地震时，在高层建筑中、火车上、超市里或者正在开车，你该怎么做？这些逃生技巧和避险常识我们平常就应该有所了解。如果你不了解这些信息，地震预警信息发出后，可能带来更多恐慌。”

所以在加快地震预警系统建设的同时，加强防灾教育至关重要。金星说，作为地震多发国家，日本的防灾教育渗透到方方面面，从小学阶段就有相关课程，这让日本预警系统建成后迅速发挥作用。

I. 日本自然灾害救助体系及立法对我国自然灾害救助法律法规完善有哪些启示。

日本是世界上地震、台风、海啸、暴雨等自然灾害最多的国家之一。日本素有“地震国”之称。据年日本《防灾白皮书》统计，从1997年至2006年，在仅占世界0.25%的国土面积上，日本共发生了里氏6.0级以上地震187次，占全世界的20.7%。[1]
在与自然灾害的长期抗争中，日本形成了一套可以说是世界上最完善的防灾减灾抗灾救灾的综合性灾害对策体制。 “他山之石，可以攻玉”，本文通过灾害对策立法、灾害应对机制、防灾教育机制等三个方面对日本的考察，提出完善我国的灾害对策体制的建议。
一、完善灾害对策立法

（一）灾害对策法律体系

作为世界上较早制定灾害对策法律的国家，日本已经形成了庞大的灾害对策法律体系。每一次重大灾害发生后，日本往往就会制定出一部重要法律。总体而言，日本灾害对策法律按其照内容和性质，可以分为灾害对策基本法、灾害预防和防灾规划相关法、灾害紧急对应相关法、灾后重建和复兴法以及灾害管理组织法等五大类，共由53部法律构成。其中有基本法5部、关于灾害预防的16部、关于灾害应急的3部、关于灾后重建的24部、关于防灾救灾组织的5部。[2] 具体来看，与地震灾害有关的基本法有3部。与地震灾后恢复重建及财政金融措施有直接关系的有《建筑物抗震改修促进法》等24部。[3]

（二）灾害对策基本法

1947年日本颁布了战后第一部关于应对灾害的法律《灾害救助法》。以1959年伊势湾台风为契机，日本于1961年颁布了减灾防灾的基本大法——《灾害对策基本法》，迄今已经修改23次。[4] 这是日本灾害预防、灾害紧急对应和灾后重建的根本大法，可以说是日本防灾减灾抗灾法规的“总宪章”、“防灾宪法”。《灾害对策基本法》成为驾驭减灾系统工程全局的纲领性法律，其他减灾法规均在这部“抗灾宪法”的基础上展开，如洪水、火山、雪灾、森林火灾、风水灾、航空灾害等多个灾种的灾害应对法律。[5] 根据灾害预防、紧急对应、灾后重建等防灾不同阶段，制定了内容丰富的各类法律法规。形成了一个庞大的防灾减灾救灾法律体系。

（二）地震相关立法

日本关于地震的法律涉及地震观测、紧急应对、抗震支援、地震研究等各个方面。1978年12月，日本政府国土厅制定了《大规模地震対策特别措施法》。1995年1月日本发生举世震惊的阪神大地震后，制定了《地震防灾对策特别措施法》。[6]1950年就制定的《建筑基准法》，自阪神大地震后，1996年、2000年、2006年连续了3次，大大提高各类建筑的抗震基准。1995年日本还制定了《建筑物抗震改修促进法》，要求学校、体育馆、医院、剧院、商场等公用建筑要增加超过普通楼房的抗震强度。[7]与地震灾后恢复重建及财政金融措施有直接关系的有《建筑物抗震改修促进法》（1995年）、《地震对策财政特别措施法》（1980年）、《地震保险法》（1965年）、《受灾者生活再建支援法》（1998年）等24部法律。[8]

（三）其他灾害立法

1998年颁布的《国家全面发展法》将“日本更加安全和宜居”列为国家发展的五大目标之一。“安全”主要就是指国家必须有抵御大规模地震和其他自然灾害的能力。[9]此外，1998年4月28日，日本政府还颁布了世界上第一部气候变化专门法律《气候变暖对策法》。为了预防、减轻气象灾害等自然灾害，日本政府也制定了《防洪法》、《森林法》、《气象业务法》、《灾害资助法》、《海岸法》等与预防、减轻气象灾害有关的法律。[10]
二、建立灾害应对机制

依据上述法律，日本建立起了完善的防灾减灾救灾机制和灾害应对处理机制：

（一）建立全国性防灾组织体制

首长负责制的中枢指挥系统是危机管理和灾害应对机制的核心。[11]日本建立了相对完整的防灾组织体系。根据《灾害对策基本法》，日本在内阁府设立由首相任主席的“中央防灾会议”，作为国家防灾对策方面最高的权力机构。另外，政府还设置防灾大臣，负责审议防灾重大事项，组织制定与防灾有关的基本政策和大规模灾害应急对策，综合协调政府各相关部门的抗灾救险工作。[12]

（二）建立防灾预警预报机制

日本建立了比较健全的灾害预警机制，针对重大气象灾害及时发布预报和警报。气象单位根据气象情报在可能发生灾害时发布“注意报”，可能发生重大灾害时及时发布“警报”。通过预警机制，能及时形成政府、社会团体、企业和志愿者等多种主体共同行动的防灾救灾应急机制，最大限度减轻灾害损失。日本不断地探索震预报和速报，终于取得了巨大成功。2008年6月14日日本东北部发生里氏7.2级地震，世界上第一个地震速报系统发挥了作用，使用这个系统的日本气象厅在最强地震波到来前10秒钟就通过电视等途径向公众发布了地震预警信息。

（三）建立灾害应急救援机制

灾害发生后，中央和各级地方政府迅速收集受灾范围和程度等信息，全面掌握灾情，并将有关信息及时传递给各有关部门和受灾民众。根据《灾害对策基本法》，一旦灾害发生，受灾地区的各级政府迅速成立“灾害对策本部”。重大灾害发生时，国家成立由内阁防灾大臣任本部长的“灾害对策本部”，或成立由首相任本部长的“重大灾害对策本部”，启动全国性应急指挥系统。[13]

（四）建立完善的灾害救援体系

日本建成了由消防、警察、自卫队和医疗机构组成的较为完善的灾害救援体系。消防机构是灾害救援的主要机构，同时负责收集、整理、发布灾害信息；警察的应对体制由情报应对体系和灾区现场活动两部分组成，主要包括灾区情报收集、传递、各种救灾抢险、灾区治安维持等等；日本的自卫队属于国家行政机关，根据《灾害对策基本法》和《自卫队法》的规定，灾害发生时，自卫队长官可以根据实际情况向灾区派遣灾害救援部队，参与抗险救灾。[14]
三、建立完善的国民防灾教育机制

（一）加强防灾教育和防灾训练，提高民众防灾意识

为提高民众对气候灾害的防御意识，日本政府非常重视强化防灾救灾知识的普及教育，支持民间自发的防灾活动，为民间开展防灾事业创造良好环境。日本还建立了相关的培训制度和协作体制。总体而言，日本全社会及民众防灾意识较强，具备基本的防灾自救知识和能力。[15]

（二）建立学生防灾教育机制

日本儿童从小就要接受防灾教育，并将防灾教育内容列入了国民小学生教育课程。早在20年前，日本就开始出版针对中小学校园内安全的教材，并按照每一年级不断变化其中的内容。教育的方式则根据不同的年龄段而实施。充分考虑学生的教育心理、生理特点，体现趣味性、知识性。

（三）设立防灾日

1982年5月由内阁做出决定，将每年的9月1日定为“防灾日”，除了“防灾日”，日本政府还将8月30日至9月5日定为“防灾周”，进一步加强国民抗震防灾的意识。日本吸取阪神地震的经验教训，将每年的1月17日定为“防灾和志愿者日”，将1月15日至21日被定为“防灾和志愿者周”。1993年日本北海道西南海底发生7．8级地震海啸诱发特大火灾，死亡200多人。为了吸取教训，日本还规定每年7月10日为防海啸活动日。
四、日本经验对我国的借鉴

以上，考察了日本在灾害对策立法、灾害应对机制、防灾教育机制三个方面的经验，下面提出几个完善我国灾害对策体制的建议：

（一）制定《灾害对策基本法》

目前，我国防治灾害方面的法律有《传染病防治法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《保险法》、《防洪法》、《防震减灾法》、《消防法》、《人民防空法》、《矿山安全法》、《安全生产法》、《交通安全法》等。这是全国人大针对个案而制定的法律，虽然它在防灾减灾抗灾救灾方面发挥了重要的作用，但是我国灾害对策立法刚起步，与日本等很多发达国家相比差距较大，如缺乏国家防灾减灾的灾害对策根本大法；现行的单灾种法律（《防震减灾法》、《防洪法》等）多数覆盖面单一，而且没有综合灾害对策思路，面对未来灾害的多元化及开放性，如城市恐怖活动、城市交通瘫痪、城市大面积停电停水等交织在一起的情况，它们暂时还无法满足政府的救灾管理需求。重大救灾是一种全景式立体化的活动，需整合社会各部门资源，这就需要以更高法律位阶的人大立法的形式出台能“号令诸侯”的综合防灾体制的根本性法律，制定一部如同日本1961年的《灾害对策基本法》，使其成为我国灾害预防、灾害紧急对应和灾后重建的根本大法，成为我国防灾减灾抗灾法规的“总宪章”、“防灾宪法”。[16]

特别是今年以来，灾难频发，我国首先应该考虑制定一部《灾害对策基本法》，明确防灾抗灾的重要性，规定了国家、地方政府及公共机关必须建立必要的体制，明确防灾抗灾责任，同时要制定防灾计划、灾害应对策略、灾后重建及相关金融财政措施。在基本法的统帅下，将来还应该制定专门针对地震、台风、雪灾等相关的法规、条例或规章。

（二）修改《防震减灾法》等法规

我国1998年就颁布实施了《防震减灾法》，但是该法出台的10年间，我国没有发生较大的地震，所以，有很多制度是否有效并没有得到实践的检验。此次地震后，我们应该考虑修改《防震减灾法》，修改该法时要注意吸收这次抗震救灾中一些好的经验，将其上升为法律。比如，从此次汶川大地震应急的情况来看，主要是依靠人民解放军和武警部队的力量进行的，防震减灾法应更加明确人民解放军和武警部队在地震应急中的法律地位和作用；因地震造成重灾区的政府部门组成人员残缺不全的，应当规定一个临时的处置原则，或者规定由上级政府临时直接行使相关职权，或者规定特别程序保证地震灾区国家政权机构能够有效地开展抗震救灾的活动。[17]

（三）建立全面的灾害对策法律体系

但是，仅仅是修订一部《防震减灾法》远远不够的，从长远来看，必须像日本一样，建立由灾害对策基本法、灾害预防和防灾规划、灾害紧急对应、灾后重建和复兴、灾害管理组织五大类法律构成的灾害对策法律体系。除了制定《灾害对策基本法》和修订现有法规之外，我们应该考虑制定以下法律。[18]

首先是《紧急状态法》。此次地震造成的影响非常严重，震后灾区有些地方的政权机构已经无法有效履行《突发事件应对法》、《防震减灾法》等法律所规定的政府应尽职责，需要在法律上另行加以明确。
其次是《灾害救助法》。地震后的应急和救灾工作非常复杂，应急阶段以抢救生命为主，其他工作相对不太重要。但是，之后的救灾工作是一项非常复杂的任务，我国已经进入法治化社会，各方面的社会关系已经基本法治化，在这种情况下就要考虑各方面利益的平衡问题。例如，参与救灾单位的救助义务问题，参与救灾人员受伤后应当受到的补偿问题等，需要用法律来加以规定。
再就是《灾害补偿法》。在震后应急过程中，政府因为应急和救灾采取了大量的限制受灾群众和灾区企事业组织的财产自由的紧急措施，在震后恢复重建过程中，必然会涉及到相关单位和人员的补偿问题，必须要用法律加以明确。
另外，还有《灾害恢复和重建法》、《受灾市街区复兴特别法》、《受灾者生活再建支援法》、《公共设施灾害重建工程费国库负担法》等。这些法律主要是解决震后灾区的重建规划，重建中的财政资助，重建中有关土地和房屋所有权权属关系的变更，重建中受灾群众享有的财政优惠政策等。
最后是《灾害捐助法》或《关于灾害抚恤金支付的法律》。震后社会各界踊跃捐款是我国灾害救助工作的一个重要特色，但是，在目前的灾害捐助活动中，也出现了许多在法律上需要加以解决的问题，例如，捐赠人对捐款的监督问题，捐赠人如何享有税收政策上的优惠问题，政府财政扶持与社会捐款使用用途的分工问题等，这些问题都需要用法律加以明确。[19]

（四）设立一个实体型专门部委从事防灾减灾的综合管理建设，可以称之为“国家防灾部”或“灾害对策委员会”。在设立“国家防灾部”或“灾害对策委员会”基础上，建立国家危机管理指挥系统，综合协调各部门能力。[20]

（五）强化防灾抗灾救灾教育，建立完善的防灾教育机制。

我们应当学习日本，加强中小学生的灾害教育、防灾教育，在中小学校应该设置专门的防灾抗灾救灾的课程，而且国家应该投入大量资金进行广泛的灾害应对宣传和防灾宣传。此外，还应当借鉴日本等国的做法，确定一个国民防灾日或灾害日的日期。在此次四川地震后，在国务院的发布公告宣布2008年5月19日至21日为全国哀悼日。因此，笔者建议将每年的5月19日定为全国哀悼日。

J. 针对“山西地震谣言”事件，国家必须加快相关立法进程和打击力度，来有效遏制网络散播流言这一现象。

我在山东，那要震了我咋办