行政立法的立法性质

⑴ 行政法的性质是什么

行政法性质突出地表现为国内公法，这一性质也体现了行政法在法律体系中的地位。国内公法这一特性可以从两个方面来界定：一是公法而非私法；二是国内法而非国际法。
行政法属于公法从而与私法相区分。所谓公法与私法，概括地说，即：公法是关于国家的、政治的、支配的、法律的、公益的规范的法。行政法规范的内容是国家公共管理问题，它所调整的对象是政府与公民间的关系，它所规定的行政的主体、行政活动往往具有公益性的特点。因此，行政法一般被公认为典型的公法形态。二次世界大战后，随着社会福利国家的形成和给付行政的发展，使得公法与私法的区别日渐相对化和淡薄，出现私法的公法化（如社会保障法）、公法的私法化（如经济行政法领域）趋势，公私法的界限更加模糊。行政法虽可借鉴司法规则，但它不可能完全适用相同的规则，总会有所区别，在性质上主要表现为公法性质。公法与私法的相对差异，无论在现实的法律制度上还是在理论解释上，都是不能否认的。正如陈新民教授所断言：“中国迟早要承认公、私法的差别”。
行政法属于国内法从而与国际法特别是国际行政法相区分。行政法基于一国国家主权而制定，效力及于本国领域。因此在性质上属于国内法而非国际法（主要规范国与国之间或国际组织的法）。随着国际关系日益密切，各国政府及其部门在行政领域内的合作日益广泛和频繁，“国际行政法”名称也开始出现于行政法论著之中。但国际行政法在性质上应属国际法，属于国际法的一个组成部分，其法律渊源主要表现为国际条约及行政协定、国际组织自身的章程和国际惯例。我们不能将国际行政法定性为行政法（国内法）的一部分。国际条约及国际惯例也可作为行政法的法律形式渊源，但也不能因此认为行政法属国际法范畴。

⑵ 请简要阐述行政立法的必要性

行政立法的必要性
1．“积极行政”的需要
现代社会发展的两个重要趋势就是人与自然关系的复杂化和人际关系的复杂化。行政对象的复杂化要求行政管理日益走向专业化。技术的飞速发展及其在社会生活中的运用又导致行政对象的变动性加大，要求行政管理必须及时、准确和高效。在这种情况下，完全通过专门的立法机关来创制规范，行政机关只是执行规范的“消极行政”已经很难满足专业和效率的要求，迫使行政机关由“消极行政”向“积极行政”转变，通过积极主动地创制规范来弥，补立法机关立法活动的不足，快速高效地处理复杂多变的行政问题，现代意义上的行政立法正是适应现代社会的发展，逐渐从国家立法机关的立法权中演化出来的。行政立法的出现是现代社会发展对行政机关的必然要求。
2．依法行政的需要
依法行政的前提是有法可依。行政立法虽然不是一种立法机关制定规范性文件的行为，但行政立法具有立法性质，其表现形式属法的范畴。它介于立法机关的立法与行政机关的纯粹执法活动之间，常常起着一种中介作用，实际上是为执行宪法和法律而制定的。在这一点上，行政立法具有行政性质，但采用的是制定规范的形式，是行政法制的重要组成部分，同样是行政机关具体行政行为的依据。
3．完善民主的需要
民主与法制是统一的，民主是法制的前提和基础，法制是民主的确认和保障。社会主义法制通过对民主成果的巩固和民主行为的规范等从各方面确认和保障社会主义民主。为了保障人民民主，必须加强社会主义民主的制度化和法律化，也就是要把体现广大人民共同利益的社会主义民主原则上升为国家意志，转化为国家制度和法律，以保证人民行使管理国家的权利。随着社会经济的发展和行政在现代社会中的重要性日益凸显，行政立法在国家立法活动中的重要性也越发明显。加强行政立法，完善行政法体系，是社会主义民主和法制建设中不容忽视的一个大课题。
4．提高效率的需要
在目前我国行政法制并不完善的情况下，即使有了一些宪法和法律的规定，但现实中往往涌现出新的或仅为某些地区、某些领域所独有的技术性、专业性或区域性较强的问题要及时加以解决，或者虽有宪法、法律原则的规定但缺乏更详细的办法。此时就需要行政机关及时以行政立法的方式加以解决，以使宪法、法律的原则规定得以具体落实，或弥补行政管理领域中因缺少法律而造成的立法“真空”。同时，行政立法的存在还可以调动和发挥各级政府的积极性和主动性，因地制宜地解决自己所面临的问题。行政立法经验和规律的积累还可以使行政立法的成果在条件成熟时上升为立法机关制定的法律，在更大程度上和更广的空间内指导行政管理的实践，从总体上实现行政效率的提高。

⑶ 行政立法是什么性质的

行政立法是行政性质和立法性质的结合
行政立法是指立法机关通过法定形回式将某些立法答权授予行政机关，行政机关得依据授权法（含宪法）创制行政法规和规章的行为。
它通常具有两方面的内容：
①国家行政机关接受国家立法机关的委托，依照法定程序制定具有法律效力的规范性文件的活动。
②国家行政机关依照法定程序制定有关行政管理规范性文件的活动。亦称“准立法”。

⑷ 简述行政立法的概念及其特征

(一)什么是行政立法
对行政立法的理解，目前在法学界尚不一致。一种观点认为，行政立
法是泛指行政性质的立法，其内容是关于行政管理的行政法律规范，属于
行政部门法。基于这种认识，凡是国家机关，包括国家权力机关和行政机
关制定并发布行政法律规范的活动，或称制定行政法的活动叫行政立法。
其定义的核心基础，是关于行政管理方面的内容，以别于刑事和民事立
法，可谓广义之说。就依法行政的实质来说．国家权力机关所制定的行政
法律规范是国家行政机关从事行政管理活动的依据和准则。另一种见解
是，行政立法指国家行政机关依法定权限和程序制定、颁布具有法律效力
的规范性文件的活动，简言之为行政机关立法。根据宪法、《地方组织法》
和《中华人民共和国立法法》(2000年3月15日)的规定，具体是指国
务院制定行政法规的活动；国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署
和具有行政管理职能的直属机构，省、自治区、直辖市人民政府以及省、
自治区人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大
的市的人民政府制定行政规章的活动。其定义的着眼点在于立法者，可谓
狭义之说。此说之“行政立法”，从“立法”性质上看，立法是以国家名
义制定、发布规范性文件，并具有与法律相同的效力；所立之法属于法的

范畴，体现法的基本特征。就“行政”性质而言，立法者为行政机关；法
所调整的对象主要是行政管理事务或与行政管理有关的事务；其适用的程
序是行政程序；目的是执行权力机关制定的宪法和法律，实现行政管理职
能。在近现代社会，行政机关所制定的规范性文件，其中部分也是行政机
关进行行政管理活动的标准和规则。我们这里是从后一种理解而论。

(二)行政立法的特征
狭义的行政立法行为是行政权作用的一种表现方式，是就行政机关实
施行政行为与相对人所形成的关系结构来说的。与其对应的有行政执法行
为、行政司法行为。它有别于立法机关(即国家权力机关)的立法行为和
其他行政行为。
补充说明： (1)行政立法的立法者是特定的国家行政机关和经授权的受权性组

织。行政立法职权和权限须由法律特别规定。不是所有的国家行政机关都
享有行政立法权。除上述指出的根据宪法、《地方组织法》和《中华人民
共和国立法法》规定的五个层级的国家行政机关和经法律特别授权的某些
组织可以制定行政法规和规章外，其他行政机关和企事业单位、社会组织
均无权从事行政立法行为。至于县(市)、乡(镇)两级人民政府制定和
发布的决定、命令的行为，根据宪法和法律的规定，不应视为行政立法行
为。其他行政行为，一般指具体行政行为，所有法定行政机关或经行政机
关委托的组织都有权在其职责权限内实施，无须法律特别规定。
(2)行政立法行为必须在法定权限内进行。行政机关立法是代表国家
从事的一种具有普遍约束力和强制力的特殊行政行为，不仅必须具备法定
的职权，而且必须在其法定的权限范围内进行。例如，根据法律或法规的
要求制定实施细则，根据法律或法规的授权制定规章等。超越法律、法规
的要求或授权的事项立法无效，应予撤销。这是较之其他具体行政行为更
为严格的特别限制。
(3)行政立法行为的对象具有普遍性，而具体行政行为则富特定性。
前者不是针对特定的人和事，后者的对象是特定的、个别的；前者作出的
规定一经发布即对法定范围内的人和事具有普遍约束力，仅为后者提供依
据，并非对特定的人和事的具体处理；后者是依据前者的规定对具体人和
事作出的处理。
(4)行政立法行为较之具体行政行为具有更长的时间效力。行政立法
行为的效力具有延续性和无溯及力，它对同一类型的人和事可以多次反复
适用，且只有向后的效力；具体行政行为的效力通常是一次性的，一经履
行或实现即告消灭，某些具体行政行为还可追究既往，如行政处罚行为就
是对已经发生的违法行为的制裁。
(5)行政立法行为须遵循更为正规和严格的程序规则；而具体行政行
为的程序相对较简单灵活。而且两种行为的形式要件不同。行政立法行为
必须采取特殊规范性文件的形式公开发布；具体行政行为的形式要件，可
以是公开发布的书面形式，或是一般的书面形式，也可以是口头形式。
(6)行政立法行为与具体行政行为的不同还表现在其不可诉性上。根
据我国《行政诉讼法》和《行政复议法》规定，行政立法行为不能成为诉
讼或诉愿的对象，即对行政法规、规章不能提起诉讼或申请复议；而对于
涉及人身权、财产权方面的具体行政行为引起的行政争议，可以提起诉讼
或申请复议。

⑸ 什么是行政立法行为

1�行政立法的概念

行政立法是指国家行政机关依照法律规定的权限和程序，制定行政法规和行政规章的活动。 它包含以下几层含义：

第一，行政立法是行政机关的行为。

第二，行政立法是行政机关依照法定权限和程序所为的行为。这是行政立法同其他行政行为 的显著区别。行政立法必须经过起草、征求意见、讨论、通过和公布等立法程序，这就使得 它与行政处罚、行政许可等由行政机关单方面作出决定的具体行政行为不同。

第三，行政立法是行政机关制定行政法规、行政规章的抽象行政行为。从行为的结果看，行 政立法的结果是产生具有普遍约束力的规范性文件。这些规范性文件并不是针对某个具体的 人或具体的事，而是普遍适用。

2�行政立法的特点

我国的行政立法，是行政性质和立法性质的有机结合。它既有行政的性质，是一种抽象行政 行为，又具有立法的性质，是一种准立法行为。忽视其中任何一方面都是片面的。

(1)行政立法的行政性质

行政立法的行政性质主要表现在：①行政立法的主体是国家行政机关;②行政立法所调 整的对象主要是行政管理事务及与行政管理密切关联的事务;③行政立法的根本目的是实施 和执行权力机关制定的法律，实现行政管理职能。

(2)行政立法的立法性质

行政立法的立法性质主要表现在：①行政立法是有权行政机关代表国家以国家名义创制 法律规范的活动;②行政立法所制定的行为规则属于法的范畴，具有法的基本特征，即 普遍性、规范性和强制性;③行政立法必须遵循相应的立法程序。

(二)行政立法的分类

依据不同的标准，可以对行政立法作不同的分类。

1�一般授权立法和特别授权立法

行政立法依其立法权力的来源不同，可以分为一般授权立法和特别授权立法。

(1)一般授权立法

所谓一般授权立法，是指国家行政机关直接依照宪法和有关组织法规定的职权制定行政法规 和行政规章的活动。

(2)特别授权立法

所谓特别授权立法，是指依据特定法律、法规授权或者依据国家权力机关或上级国家行政机 关通过专门决议的委托，制定规范性法律文件行为。特别授权立法通常有以下特点：

①特别授权立法是单向的，即只能由权力机关对行政机关进行立法授权，或者上级行政 机关对下级行政机关进行立法授权。

②特别授权立法的授权方和承受方，都必须是宪法和组织法赋予有立法权的机关。
③特别授权立法的 “ 立法权 ” 基于法律、法规授权或委托决议而取得，因此，承受机关取得 代理权的，可以超出该机关原职责范围内的立法权，而代行授权方机关的立法权力。

④对特别授权立法的程序、内容、范围、时间必须有所限制。

⑤特别授权立法不能同宪法、法律和全国人大及其常委会规定的基本原则相抵触。

2�中央行政立法和地方行政立法

行政立法依据行使行政立法权的主体不同，可分为中央行政立法和地方行政立法。

(1)中央行政立法

国务院制定行政法规和国务院各部门制定部门规章的活动称为中央行政立法。

(2)地方行政立法

地方行政立法是指一定层级以上的地方人民政府制定行政规章的活动。

3�执行性立法、补充性立法和试验性立法

依据行政立法内容、目的的不同，可以将行政立法分为执行性立法、补充性立法和试验性立 法。

(1)执行性立法。它是指为了执行法律或地方性法规以及上级行政机关发布的规范性文件而 作出具体规定，以便于更切合实际情况的行政立法活动。

(2)补充性立法。它是为了补充已经发布的法律、法规而制定的规范性文件的活动。

(3)试验性立法。它是指行政机关基于有权机关或法律的特别授权，对本应由法律规定的事 项，在条件尚不充分、经验尚未成熟或社会关系尚未定型的情况下，先由行政机关作出有关 规定，经过一段试验期以后，再总结经验，由法律正式规定下来。

(三)行政立法的主体及其权限

1�行政立法的主体

行政立法的主体是指依法取得行政立法权，可以制定行政法规或行政规章的国家行政机关。 根据我国宪法、组织法以及有关法律、法规的规定，我国行政立法的主体为：

(1)国务院。国务院是我国最高的行政立法主体，既有依职权立法的权力，又有依最高国家 权力机关和法律授权立法的权力。

(2)国务院各部、各委员会。这类行政立法主体，在其权限内可以依法律授权立法。

(3)国务院直属机构。它们的行政立法权来源于单项的法律、法规的授权，它们享有不完整 的规章制定权，即制定的规章要经过国务院批准后才能作为行政规章发布施行。

(4)省、自治区、直辖市人民政府。从我国组织法和有关法律的规定来看，省、自治区、直 辖市人民政府在其权限内可以依法律、法规的授权进行行政立法。

(5)省、自治区人民政府所在地的市人民政府。根据组织法规定，省、自治区人民政府所在 地的市人民政府，在其权限内可以根据法律和法规制定行政规章。

(6)经国务院批准的较大的市的人民政府。根据组织法规定，经国务院批准的较大的市的人 民政府，可以根据法律和法规，就其职权范围内的行政事项制定行政规章。

(7)作为经济特区的市人民政府。

2�行政立法权限的划分

行政立法权限，是指行政立法主体行使相应立法权力的范围和程度。它是行政立法的核心问 题，因为它既涉及到权力机关与行政机关之间的立法权限，也涉及到中央和地方行政机关之 间的立法权限。

(1)国务院的立法权限。《宪法》第89条第1款规定，国务院有权 “ 根据宪法和法律，规定行 政措施，制定行政法规，发布决定和命令 ” 。由此确定了国务院制定行政法规的立法权。

(2)国务院各部门的行政立法权限。国务院是由各部、各委员会、审计机关和直属机构组成 的，根据宪法和国务院组织法的规定，国务院各部、委可以根据法律和国务院的行政法规、 决议、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。由此确定了国务院各部委的行政 规章制定权。

(3)有关地方人民政府的行政立法权限。根据《地方组织法》第51条的规定，省、自治区、 直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以 根据法律和国务院的行政法规，制定规章。另外，地方人民政府也可以根据同级权力机关制 定的地方性法规制定规章。

(四)行政立法的原则

行政立法原则是贯穿于行政立法的始终，通过各种行政法律规范所体现的一种基本准则。根 据我国的法律理论，结合我国的行政立法实践，我们认为下述原则应当作为行政立法的基 本原则。

1�依法立法原则

“ 依法 ” 中的法主要指宪法和法律，但也包括行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例 。依法立法包含四层含义：(1)依据宪法和组织法规定的权限立法;(2)依据法律、法规关于 相应问题的规定立法;(3)依据法律、法规规定的程序立法;(4)行政紧急立法权的行使必须 符合宪法所设定的紧急状态条件。

2�民主立法原则

民主立法原则是指行政机关依照法律规定进行行政立法时，应通过各种方式听取各方面的意 见，保证民众广泛地参与行政立法。

民主立法原则包括以下几方面内容：(1)行政立法草案应提前公布，并附以立法说明，以便 让人 民有充分的时间发表对特定行政立法事项的意见;(2)将听取意见作为立法的必经环节和法 定程序;(3)要向人民公布对立法意见的处理结果;(4)要正式公布已通过的行政立法文件， 对直接涉及公民权利义务的行政立法应特别规定实施时间;(5)设置专门的行政立法咨询机 关和咨询程序，对特别重要的行政立法进行专门咨询，并作为必经程序;(6)违反民主立法 原则的行政立法应当视为无效。

3�加强管理与增进权益相协调原则

行政立法一方面要为国家行政管理活动提供具体的法律依据，从而保证行政活动的顺利进行 ，维护国家和社会生活的正常运行;另一方面，当行政立法涉及到对公民行使民主权利的行 为的管理时，必须注意规定得合理适当，不能不当地限制以至剥夺公民的合法权益，要注意 正确处理好维护行政权力的有效性与保障公民权利之间的关系。

(五)行政立法的程序

行政立法程序，是指行政立法主体依法定权限制定行政法规和行政规章所应遵循的步骤、方 式和顺序。具体指行政机关依照法律规定，制定、修改、废止行政法规和规章的活动程序。

行政立法程序应由宪法、法律作原则规定，然后再由配套的法规作具体、详尽的规定。根据 《行政法规制定程序暂行条例》的规定，结合近年来的立法实践，行政立法程序可以概括为 ：

1�规划

规划，是指各级人民政府的法制机构，根据国民经济和社会发展五年计划所规定的任务，编 制有指导性的行政立法的五年规划和年度计划。它的主要内容包括在一定时期里行政法规、 规章的拟定、修改、补充、清理等各项工作。

2�起草

起草是指对列入规划的需要制定的行政法规和规章，由人民政府各主管部门分别草拟法案。

3�征求意见

制定行政法规、规章最具有实质意义的程序是征求意见。在起草行政法规、行政规章的过程 中和初稿拟定之后，应当征求公民、社会各组织的意见。

4�审查

审查是指行政法规、规章草案拟定之后，送交政府主管机构进行审议、核查的制度。

政府法制机构对法规、规章草案审查的主要内容有：(1)制定法规、规章的必要性和可行性 ;(2)是否符合党和国家的方针、政策、法律以及上一层次规范性文件的规定;(3)是否在本 机关的权限范围内，是否有越权或滥用职权的现象;(4)法规、规章草案的结构、文字等立 法技术是否规范;(5)是否符合上报手续，以及有关的资料、说明是否齐备等。

5�通过

通过是指法规、规章在起草、审查完毕后，交由主管机关的正式会议讨论表决的制度。

6�发布与备案

发布是行政法规、规章生效的必经程序和必要条件。发布的法律意义在于让人们知晓必须遵 守和执行的行为规则，有利于行政法规、行政规章的正确实施。

(六)对行政立法的监督

对行政立法监督主要表现在以下几个方面：

1�权力机关对行政立法的监督

权力机关对行政立法的监督，既可以是事前监督，也可以是事后监督。事前监督主要是针对 授权立法。权力机关无论是授权行政机关进行创制立法，还是授权行政机关进行执行性立法 ，都应该严格规定授权立法的目的、性质和范围。授权必须是有限制的，不能无限制地授权 。

权力机关对行政立法事后监督的主要形式是审查行政立法行为，撤销与宪法、法律相抵触的 行政法规或规章。事后监督既可针对特别授权立法，又可针对一般授权立法。

2�上级行政机关对下级行政机关行政立法的监督

上下级行政机关的关系是领导与被领导、监督与被监督的关系。

根据行政隶属关系，上级行政机关不仅有权撤销下级行政机关违法的行政规章，而且有权撤 销下级行政机关不适当的规章;不仅有权撤销下级行政机关违法、不当的规章，而且有权改 变下级行政机关不适当的规章。

3�人民法院对行政立法的监督

人民法院享有审理行政案件、裁决行政争议的权限。由于人民法院在审理行政案件、裁决行 政争议时要参照行政规章，因此就要对行政规章进行司法审查，就要确定行政立法是否合法 有效，是否越权，是否违反法定程序。人民法院通过审查，如果认为相应行政规章违法、越 权或违反法定程序和法定形式，就可以向相应行政机关或其上级行政机关，或者人民代表大 会提出撤销或改变的建议。在行政诉讼过程中，人民法院如果发现行政法规和规章与宪法、 法律相抵触，可以不予适用。人民法院虽然没有撤销行政法规、规章的权力，但法院对违法 的行政法规、规章不予适用，也是对行政立法的有效监督形式。

⑹ 行政具有哪些性质

(1)行政立法的行政性质

行政立法的行政性质主要表现在：①行政内立法的主体是国家行政机关；②行政立法所调 整的对象容主要是行政管理事务及与行政管理密切关联的事务；③行政立法的根本目的是实施 和执行权力机关制定的法律，实现行政管理职能。

(2)行政立法的立法性质

行政立法的立法性质主要表现在：①行政立法是有权行政机关代表国家以国家名义创制 法律规范的活动；②行政立法所制定的行为规则属于法的范畴，具有法的基本特征，即 普遍性、规范性和强制性；③行政立法必须遵循相应的立法程序。

⑺ 行政立法的不同理解

对行政立法的理解，目前在法学界尚不一致。一种观点认为，行政立法是泛指行政性质的立法，其内容是关于行政管理的行政法律规范，属于行政部门法。基于这种认识，凡是国家机关，包括国家权力机关和行政机关制定并发布行政法律规范的活动，或称制定行政法的活动叫行政立法。其定义的核心基础，是关于行政管理方面的内容，以别于刑事和民事立法，可谓广义之说。就依法行政的实质来说．国家权力机关所制定的行政法律规范是国家行政机关从事行政管理活动的依据和准则。另一种见解是，行政立法指国家行政机关依法定权限和程序制定、颁布具有法律效力的规范性文件的活动，简言之为行政机关立法。根据宪法、《地方组织法》和《中华人民共和国立法法》(2000年3月15日)的规定，具体是指国务院制定行政法规的活动；国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，省、自治区、直辖市人民政府以及省、自治区人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府制定行政规章的活动。其定义的着眼点在于立法者，可谓狭义之说。此说之“行政立法”，从“立法”性质上看，立法是以国家名义制定、发布规范性文件，并具有与法律相同的效力；所立之法属于法的范畴，体现法的基本特征。就“行政”性质而言，立法者为行政机关；法所调整的对象主要是行政管理事务或与行政管理有关的事务；其适用的程序是行政程序；目的是执行权力机关制定的宪法和法律，实现行政管理职能。在近现代社会，行政机关所制定的规范性文件，其中部分也是行政机关进行行政管理活动的标准和规则。