财税法治化

Ⅰ 如何完善我国财政决策的民主化和法制化

法制化部分-

财政是国家实现其职能，满足社会公共需要的重要物质基础，担负着维护国家机关的正常运转、促进经济文化事业繁荣和社会稳定等重要职责。因此，我们必须不断加强财政法制建设，将财政管理活动纳入法制化轨道，实现依法理财，依法行政，依法治国。

一、实现依法理财，必须加强财政法制建设

1.加强财政法制建设，建设法制财政，有助于实现财政管理的法制化。
2.加强财政法制建设，建设法制财政，有助于贯彻落实科学发展观。 3.加强财政法制建设，建设法制财政，有助于建立公共财政体制。建设公共财政体制框架，必须遵循公平、公正、法制等市场经济基本通行的规则，也就是要坚持依法行政、依法理财。 4.加强财政法制建设，有助于实现财政职能，保障财政部门依法履行其职责。因此，加强财政立法工作，加快制度建设步伐，对于部门立法中不合理的减收、增支内容予以抑制，从法律的角度为实现财政职能把关。
运用法律手段，将法治贯穿于财政管理的全过程，才能确保财政行为规范化，不断提高财政管理水平。

二、加强财政法制建设亟需解决的主要问题

1.财政法律体系不健全的问题，造成财政行政行为违反现行法律。

2.财政法律制度总体的立法层次比较低，法律规定之间存在着不协调的问题。 3.财政立法质量有待进一步提高的问题。

4.财政执法行为有待进一步规范的问题，加强执法监督仍是当前和今后一个时期依法理财面临的重大课题。

5.法制意识、依法理财观念有待进一步增强的问题，迫切需要提高法制意识，树立法制观念。

三、加强财政法制建设，积极推进依法理财

贯彻依法治国方略，积极推进依法理财，必须进一步加强财政法制建设。通过加强财政立法，建立健全财政法律体系，严格财政执法，完善财政执法监督，深入开展财政法制宣传教育，为财政管理创造良好的法制环境。

1.建立健全财政法律体系，使各项工作有法可依。 2.加强财政立法工作，切实提高立法质量。
3.强化财政执法，规范执法行为。加强财政执法，使财政管理法制化、规范化，提高财政管理的透明度，有利于提高财政管理的水平和效率。 4.加强财政法制宣传教育，促进依法理财工作的顺利开展

法制部分

民主最初体现于政治领域，即政府行为的合法性只能源于主权人民行使其自治权所授予的权威。从政治角度，实现所有公民的民主、政治平等以及基本的政治权利是国家的基本任务；从经济角度，保护财产权，实现经济的自由，增加财富的机会，实现社会整体福利的增进是国家职责所在。
财政横亘一国政治、经济领域，构成市场经济下政府进行资源配置、提供公共物品的政府性经济组织安排和政府性经济行为的规则体系。一方面，财政是一国政府得以生存的经济支柱，其经济来源是建立在对公民私有财产合法的剥夺之上，这种对公有领域和私有领域的划分，无疑应当取得利益受损方的认可，才能实现和维持国家行为的合法性。另一方面，从经济学角度，财政提供公共物品，必须是任何个人无法排他地占有和消费的物品，否则政府参与市场竞争，不仅是对私人经济自由的侵害，同时也是对源于公民的财政资金的不当使用。因此，政治民主和经济民主集中在财政领域就表现为财政民主。一方面，在政治的领域中，财政民主是公民政治参与和政治沟通的权利的保障；另一方面，在经济的领域中，财政民主是公民基本财产权的保护。
之所以强调财政民主，是因为在我国，一切权力属于人民，人民通过其选举产生的人民代表大会以及其他方式、途径行使管理国家事务、社会事务的权力。如审批预算是宪法等相关法律赋予人民代表大会的一项职权。因此，无论是预算的编制还是审批，均应反映人民之意愿并得到人民代表大会的批准。
贯彻民主原则，一是可以保证公共财政的科学性，使公共财政符合国民经济发展的客观规律，以及真正反映未来年度财政收支情况；二是有利于实现对政府财政收支行为的监督，防止出现随意性。防止政府滥用权力，就必须以公民的民主权利约束国家公共权力。
二、财政民主的制度构建
从理论上看，财政旨在提供公共物品。在现实生活中，为防止财政活动偏离公共利益，保留公民对重大财政事项的决定权，是财政民主的核心和目的所在。财政民主一般表现为财政议会主义，即重大财政事项必须经过代议机构审批。我国《宪法》第2条规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。因此，从渊源上看，财政民主是宪法所规定的人民主权理论在财政法领域的落实和体现。而《立法法》第8条明确规定财政、税收的基本制度只能制定法律，从形式和程序上保证了财政的民主性。
重大财政事项由人民代表大会审查决定也是财政民主的重要体现。除了对财税方面的基本制度制定法律以外，人民代表大会的财政决定权也体现在预算审批上。根据我国《宪法》及《预算法》的相关规定，全国人民代表大会负责审批中央预算，地方各级人大负责审批本级地方预算，这表明，财政民主的基本要求在我国已得到了确认。同时，财政民主还要求赋予人民对财政事项的广泛监督权。这要求财政行为的决策程序、执行过程以及实施效果，须具备公开性、透明性等特点。否则无论预算审批或预算监督，都只会流于形式，公开透明更无从谈起了。细化到具体的财政行为，则表现为财政收入与支出行为的民主化。
（一）支出民主：以公共需要定位财政支出
政府的支出边界到底在哪里，这不是单纯用理论可以解决的问题。虽然古典学派认为政府的活动是一种消费现象，主张缩小财政规模。但新财政思想却认为市场机能在实际经济社会中根本难以发挥，更何况还存在分配不均的问题，若政府不介入几乎无法平息。两种观点都从不同角度反映了市场和政府的界限的模糊性。但事实是，由于政府执行宏观经济职能的需要，财政职权在一定程度上有扩张的趋势，从而引起财政支出的增加。
一般说来，财政支出是国家通过财政收入将集中起来的财政资金进行有计划的分配以满足社会公共需要，是财政职能的具体化，服务于政府职能。基于公共物品理论的分析，既然市场无法有效提供，那么财政支出就是全部公共物品（包括全部纯公共物品和部分准公共品）。只有满足公共需要的事务，财政才应提供资金支持，否则偏离公共物品的政府财政分配行为本质上不能反映公民对公共物品的偏好而不能被视作财政民主行为。因此，财政支出民主首先应当表现为在财政支出决策的达成上，主要反映为人民对政府开支的权力制约和政府经济职能执行的协调和平衡。
（二）收入民主：以公共权力定位财政收入
政府为履行公共职责所承担的财政支出，需要积极谋取财政收入。财政收入，是政府为履行公共职能，满足公共服务要求的财政支出需要，通过国家依法筹措的所有货币资金的总和，一般包括：税收、费、国有资产收益、公债以及罚没等其他形式收入。国家获取财政收入凭借的是公权力，即由立法机关赋予公共部门代表公众行使的强制性的权力。这种强制性权力是在分散决策基础上集体选择的结果，用来解决分散决策难以解决的各种问题。现代民主制下公共部门的任何权力都应通过公共选择程序如投票，由立法机关审批、赋予，否则就是滥权，构成对私权利的侵犯。因此，议会制之所以能够从社会中吸取更多的财政收入，其原因就在于代议制给予了财产权利人参与决策的机会，使他们相信代议机构决定的合法性， 这也是国家获取财政收入的正当性基础。
由此可见，在一个国家的“钱袋子”问题上，财政民主实践了权利与权力之间的良性互动。财政的一系列环节中，从征税开始，到支出、绩效评估和监督，都应该在代表机构的决定与掌控之中，从而依法实现对政府活动的范围、方向和政策目标的监督与有效控制。

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Ⅱ 运用税收相关知识谈谈你对我国贯彻落实税收法定原则的认识

“落实税收法定原则”论坛综述
2014年1月10日，由国家税务总局政策法规司、中国财税法学研究会、北京大学税收法治建设研究基地主办，北京大学财经法研究中心承办的“落实税收法定原则”论坛在北京大学法学院凯原楼307会议室成功召开。

全国人大常委会预算工委法案室张永志副主任，国家税务总局政策法规司李三江司长、靳万军副司长、张学瑞副巡视员，国家税务总局税收科学研究所李万甫所长等政府官员，北京大学法学院张守文院长、北京大学法学院沈岿副院长，北京大学法学院刘剑文教授、全国人大常委会预算工委法案室原主任俞光远教授、中央财经大学税收教育研究所贾绍华所长、《中国税务报》刘佐总编辑、华东政法大学陈少英教授、武汉大学熊伟教授、中国人民大学朱大旗教授、中国政法大学施正文教授等学者，北京市、四川省、河南省、湖北省、陕西省等地的税务系统工作人员，普华永道、华税、天驰、国枫凯文等会计师事务所或律所合伙人，共计60余位专家参与了本次论坛。《法制日报》、《法制晚报》、《中国税务报》等多家媒体对论坛进行了报道。

论坛开幕式由国家税务总局政策法规司张学瑞副巡视员主持，国家税务总局政策法规司李三江司长、中国财税法学研究会刘剑文会长先后致辞。李三江司长对论坛提出三点倡导：第一，鼓励畅所欲言；第二，理论联系实践；第三，具有问题意识。刘剑文会长强调落实税收法定原则的关键在于：第一，树立法治思维。所谓税收立法“成熟一个、出台一个”的观点在一定程度上是不可取的，可能会延缓税收法定的改革进程。第二，摆正立法与改革的关系。税收立法不仅能够确认已有的改革成果，而且能够推动和引导税收改革，它是民主决策、科学决策的平台，也是化解中国当前诸多社会矛盾的平台。

一、税收法定原则的基石性地位及其理解

与会专家就税收法定原则的准确理解达成了相当的一致意见，以期厘清当前存在的一些误解。

全国人大常委会预算工委法案室原主任俞光远教授认为：《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次在中央文件中提出“税收法定原则”，这对促进依法治国、依法理财具有历史性价值。第一，必须尽快健全、完备税法体系，提高税法的系统性、科学性、协调性和开放性。第二，将税收法定原则及基本税收管理体制、保护纳税人合法权益等内容写入《宪法》。第三，在《税收征收管理法》中专设一章“纳税人权利保护”。第四，发挥立法机关在税收立法中的主导作用，将现存的诸多税收行政条例上升为法律。第五，将财税法设置为一个独立的立法系统。

武汉大学法学院熊伟教授指出：第一,重视税收法定原则中“课税要素明确”的要求。若课税要素不明确，实际上构成了一把“双刃剑”，不仅不利于纳税人依法纳税，也不利于税务机关依法征税。第二，处理好各个层级的立法文件的“度”。即明确税收实施条例、税收实施细则各自能够规定什么，确定税法解释的具体方法和限度。第三，立足于税收法定原则的大背景，反思反避税问题。税务机关应当适当转变执法思维，在征税问题上保持一定的容忍度，严格地依据法律征税。第四，促进税收执法的公开透明，以倒逼税务机关提高其执法的公正度、能力和水平。

华东政法大学经济法学院陈少英教授认为：税收法定原则最深刻的内涵在于限制政府征税权、保护纳税人财产权。在具体操作层面，落实税收法定原则须编排税收立法的路线图和时间表。作为一个以商品税为主的国家，我国在商品税方面的立法却非常欠缺，故在“营改增”改革中，应大力推动增值税立法，并通过“价税分离”，增强纳税人意识，从而在实现增值税的经济功能的同时实现其政治功能。

中国人民大学法学院朱大旗教授提出：第一，税收法定原则的涵义是经过人大代表的同意以及纳税人的立法参与，控制国家征税权；并借助税收法律的安定性、规范性、可预测性，保障纳税人的财产权、生存权、发展权、生产经营自主权、人生规划自由权等。第二，加快税收立法的步伐。要改变立法机关力量薄弱的现状，应当优化全国人大及其常委会的知识、年龄结构，增强立法人员的立法能力。第三，落实税收法定原则不以在形式上制定税收法律为已足，还应保证税收法律在内容上对基本课税要素等进行具体、明确、完备的规定，改善立法质量。第四，建立对税收规范性文件的司法审查和对税收法律的违宪审查机制，在“形式法治”的基础上实现“实质法治”。

中国政法大学法学院施正文教授认为：一方面，应充分认识税收法定原则的崇高地位。它是税法领域最高原则，并对一个国家的法治、人权保障具有举足轻重的影响。另一方面，应正确理解税收法定原则的基本内涵。税收法定原则之“法”既包括对税收实体要素和基本的税收程序要素的规定，又要求税务机关严格地实施和执行税法。在立法上，关注税法的可实施性，改变过去立法“宜粗不宜细”的做法；在执法上，转变按照计划或任务征税的思路，以税收法律作为征税的唯一依据；在司法上，发挥税收救济的功能，改革税收司法制度。

二、我国税收立法现状的剖析和反思

与会专家基于国家治理的整体视角，解读了税收法定原则在我国实践中的演绎情况。

中央财经大学税收教育研究所贾绍华所长认为：《决定》中“国家治理”的提法彰显了政府运作方式上的重大转型，关系到国家的“常治”和“久安”。 “落实税收法定原则”的顶层设计主要包含三个指导思想，即税种的法定、课税要素的法定、征收管理程序和技术的法定。只有满足上述要求，才能奠定政府征税行为的正当性，提高政府的治税能力，发挥税收作为一种国家治理途径的作用。

首都经济贸易大学法学院周序中教授将《决定》中对税收法定原则的明确承认视作“起始之元年”，是我国二十多年来税制改革的一个阶段性成果。在当前的改革深水区、矛盾激化期，财税法治建设突显了“法律”的价值，能够合理地划分私主体和公主体的财产界限，关乎人民的基本权利和利益。欲落实税收法定原则，就一定要树立税法权威，在税法的表现形式、实行和运用上多下功夫，把权力关进制度的笼子、税法的笼子中。

普华永道合伙人梅杞成结合自身实务经验，把中国税法实践中的问题总结为五个特征：一是很多领域本应当有法，却没有法。二是很多领域有法，却不公平。三是很多领域有法，但中央与地方、地方与地方的理解不一致，各地执行的差别非常大。四是很多领域有法，却不依法执行。五是很多领域纳税人有权利，却不敢行使这些权利，导致纳税人权利得不到很好的保护。

扬州税务干部进修学院李登喜教授认为：税收法治之治实际上是一种“共治”，故落实税收法定原则不能仅停留在立法层面。一方面应当构建科学的税法解释体系、健全税法解释方法，在与纳税人权利息息相关的规则解释上，对行政机关的解释权进行适当限制，防止税收执法裁量权的错用和乱用。另一方面，应当建立标准化案例税法，也即税法领域的案例指导制度，通过税法的实践探索来引导税法的理论研究。

北京大学法学院张守文教授指出：落实税收法定原则是财税法学界和实务界已形成的共识，也是一个永恒的研究主题。从《立法法》第8条到1985年税收授权立法决定、税制改革试点模式，都与税收法定原则存在着紧密的关联。纵观我国改革开放的历程，1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》、1993年《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》都未在财税改革上多作着墨，因此，此番《决定》中对“落实税收法定原则”、“完善税收立法”等诸多财税问题的明确表述，无疑具有深远意义。

三、落实税收法定原则的顶层设计与可行路径

与会专家从税收立法、执法、守法、执法、监督、遵从等多个角度，对税收法定原则的宏观及微观路径提出了一系列建议。

全国人大常委会预算工委法案室张永志副主任认为：站在国家治理能力和治理体系的现代化高度，“治理”的典型特征是多元主体的共同参与和合作，税收法治也正是置于这个大背景下才能更深刻地理解。税收法定原则意味着，一是树立法定理念，充分挖掘税收法定原则蕴含着的民主、法治和人权的精神。二是完善法律制度，通过法律制度的设计来确认和体现税收法定原则。三是落实立法规划，改进立法程序，保证税法的科学性、系统性和适应性。

来自各地税务部门的实务人员阐述了自己对税收法定原则的看法。河南省国家税务局常新友副处长认为，应提高税收立法的协调性和统一性，处理好法律与法律之间的关系，处理好改革与立法、经济与法治之间的关系。北京市地方税务局施宏处长反思了我国税收法定实践，在立法层面，人大没有尽到税收立法授权之后的监督职责，纳税人参与税收法律制定的程度不足；在执法层面，税务机关的自由裁量权存在一定的失控；在司法层面，最高人民法院和最高人民检察院均未启动税法领域的司法解释，税收案例的数量较少。四川省地方税务局李青处长指出，税务机关不能将完成征税指标作为唯一的工作导向，而必须依法征收。如果不实行税收法定，就会使税务执法的随意性非常大，既导致收了不该收的税、损害了纳税人的利益，也导致该收的税没有收、损害了国家的利益。陕西省国家税务局张岳文副处长认为，我国税收领域的现状是法律理想难以与现实相衔接，引发法律的“脱节”。一方面需要考虑共时性与历时性的结合，使税收法律制度更加接中国本土的地气；另一方面需要促进立法、执法、司法层面的相互跟进。

来自律师事务所的专家交流了自己办理税务行政复议和行政诉讼案件的实务经验，重点提出了关于税法解释的一些体会。天驰律师事务所合伙人王家本认为，税法应当对课税要素进行相对明确、详细的规定，增加法律中的严格性规则，不宜给行政机关的自由裁量权和税法解释权留有过大的余地。华税律师事务所合伙人刘天永同样认为，根据税收法定原则的要求，行政解释不能适用扩大解释的方法，才能保证税法的权威性、促进税法的确定性。国枫凯文律师事务所合伙人李荣法指出，行政机关的税法解释有存在的必要性，但应当确立“禁止扩大”以及“尊重本意”等两项解释原则。建议将“税收征收管理法”分为纳税服务、涉税建设、涉税处罚三大部分，转变“轻服务、重管理”的态度，推动税务机关与纳税人间的相互信赖，强化违反税法的责任和处罚力度。

四、税收法定原则与税收法治的前景展望

税法学者和实务工作者围绕着税收法定入宪、税收授权立法、税法的本土化思路等深层次问题进行了热烈的讨论，展望了我国税收法治可以依循的前进方略。

《中国税务报》刘佐总编辑提出：税收法定原则并非资产阶级所固有，而是一种在世界范围内都被普遍遵循和认可的基本原则，是现代国家保护人权的必由之路，故我国有必要将税收法定原则上升到《宪法》的高度。同时，面对复杂的国情现实，落实税收法定原则不可能一蹴而就，我们应当区分轻重缓急，兼具短期、中期和长期的规划。

国家税务总局政策法规司张学瑞副巡视员认为：从《决定》的布局安排看，税收法定原则被定位为民主建设中的大事情，它牵涉到人民主权、政治体制改革，关系到扩大民主和加强法治。税收立法应当回应现实需要、回应经济社会发展的形势、回应老百姓的愿望，还应当确立阶段性的任务，结合我国的国情、社情和税情，制定具体的时间表。

国家税务总局政策法规司傅红伟处长指出：税收法定原则是一项国际规则，也已经在我国全社会上下形成共识，下一步的重点就在于如何让税收法定原则落到具体工作当中。税收法定原则的中国路径被视为一个系统性工程，需要全国人大、国务院、税务机关等多个机关相互合作，共同作出努力。

湖南省税务干部学校何小王教授针对我国诸多税收规范性文件突破、超越权限的现象，提出税收规范性文件的授权依据应当具体化，并引入外部的授权立法监督机制，形成全社会的监督体系。另外，既然旨在保护人身权的刑法中明确了“禁止类推适用”原则，那么，旨在保护财产权的税法也可以考虑确立相近的原则，禁止税法领域的类推和比照适用。

中国社会科学院法学研究所丁一副教授介绍了德国有关税收授权立法的学理和实践，阐释了其对于我国处理税收授权立法现象的启发，提出在税收授权立法问题上，需要将立法机关的强大、行政机关的谦抑、司法机关的补足这三者密切结合。我们不能单纯地肯定或否定授权立法，税收授权立法应当有所为而有所不为，一个必须坚持的底线是，重要的课税要素应当严格地由狭义法律进行规定。

五、闭幕总结

闭幕式上，国家税务总局政策法规司靳万军副司长肯定了本次论坛的成果，指出落实税收法定原则具有长期性、持续性和不断改进性，不可能毕其功于一役，需要我们从意识与理念、体制建设与机制创新等维度着手，将税收立法、执法、司法、守法等多个环节协同并举，以共同实现税收法治的目标。

中国财税法学研究会刘剑文会长重申，落实税收法定原则固然应考虑中国国情，但这项原则的价值是不容置疑的。回到《决定》的本意上来，“落实税收法定原则”中的“法”只能指狭义的法律。税收法定原则的主旨在于保护纳税人权利、限制公权力，落实路径是在5-10年的时间里，将所有的税收行政法规都上升为税收法律，且应为“良法善治”。唯有如此，中国的法治建设才能进步，民富国强的治国目标才能达成。

Ⅲ 经济体制改革的财税体制改革

从放权让利的探索到分税制和公共财政体制的全面改革以1994年实施的分税制为分水岭，我国财税体制改革经历了两个阶段。1978-1993年是第一阶段，改革的主要特征在于放权让利，手段大多是探索性的，目的在于刺激地方政府及其他经济主体的积极性，从而提高经济效率。其中，财政体制经历了三次改革，核心是实行财政包干的管理体制。1980-1984年，实行分灶吃饭的财政管理体制，具体举措包括财政支出按隶属关系加以划分，明确中央和地方财政收支范围等。1985-1987年，实行划分税种、核定收支、分级包干的财政管理体制，具体举措包括按照利改税新要求重新划分中央和地方的财政收入等。但严格地讲，这次改革依然没有突破分灶吃饭的改革框架。1988-1993年，实行的是包干财政管理体制。包干制在改革开放初期对调动地方政府积极性发挥了一定作用。但是，它作为中央和地方之间的博弈不规范，也不科学，后果是中央财政收入占GDP的比重逐年下降，从1979年占31.1%下降到1992年的12.9%。但这一阶段的改革为1994年启动分税制改革积累了宝贵经验。税收体制方面，这期间的主要改革举措是实行利改税。1983年实施第一步利改税，主要举措侧重于在税利并存的情况下逐步扩大上交税收的比重，目的在于理顺国家与企业的分配关系;1984年实施第二步利改税，由税利并存向完全以税代利过渡，具体举措包括发布国营企业所得税、调节税、产品税、增值税、营业税、盐税、资源税等一系列行政法规。这是改革开放后第一次大规模的税制改革。由于受到种种局限，这期间的改革未能取得预期成效，改革的手段也大多是试错性的，因此，不足以称为财税体制的重塑和创新。但这一阶段的改革为第二阶段的税制改革奠定了基础。从1994年至今为财税体制改革的第二阶段，主要特征在于全面改革，改革的手段具有创新性，改革的目的在于建立适应社会主义市场经济发展的新型财政管理体制和运行机制。财政体制改革分两个步骤，一是1994年开始实行的分税制改革，中央和地方按事权范围和支出内容的界定，合理划分财政收入，并确定中央财政对地方的税收返还数额，建立过渡期的专一支付制度等;二是1998年确立了公共财政体系建设的改革目标，这是1994年后中国财政领域力度较大、范围最广的一项变革，其特征在于规范化、法治化和体制的相对稳定性。1994年以来的税收体制改革的主要措施，是建立以增值税为主体、消费税和营业税为补充的新的流转税制度;健全和完善所得税制度，统一内资企业所得税和个人所得税;改革和完善其他税种，等等。经过第二阶段的改革，我国初步建立了适应市场化要求的财政管理体制，从总体上看，这是一次建国以来力度最大、成效显著、影响深远的成功的改革，成功的标志主要有两点:一是规范了分配关系，包括国家、企业与个人之间以及中央与地方之间的分配关系;二是建立了财政收入稳定增长的机制。统计数据显示，中央财政收入在全国财政收入中所占比重，从1994年前平均30%左右上升到1994年的55.7%的水平，1994年后一直稳定在50%左右。另外，财政收入占GDP的比重到2006年为18.4%，比第二轮改革初期1994年的10.8%高出近8个百分点。关于财政体制改革三十年的基本经验可归纳为:财政职能的转变必须与政府职能转换和经济职能转换同步进行;财税体制改革必须走渐进式改革道路，必须与国企、金融、投资体制改革协调推进。当然，目前的财税体制仅是一个大致轮廓，未来改革的目标是:建立健全中央和地方政府间财力和事权相匹配的财政分配关系;建立科学、规范、透明的预算管理制度;进一步调整财政支出结构，着力保障和改善民生。综观三十年的改革历程，我们看到中国的经济、社会、政治、文化等各个层面都发生了巨大的变化。除了上述七个市场化趋向的改革层面以外，这种巨变还具体体现在以下层面:在劳动力市场方面，经历了从无到有再到逐步成熟，目前基本建立了劳动力流动和工资决定的市场化机制框架;在收入分配方面，从改革开放初期以按劳分配为主，强调公平与效率并重，到党的十四大提出按劳分配和按生产要素分配相结合，主张效率优先、兼顾公平，再到党的十七大提出继续坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存，强调公平与效率统一，基本上形成了中国特色的收入分配制度;在教育、住房和社会保障制度改革方面，基本上实现了与社会主义市场经济体制接轨;在政治体制改革方面，主要体现为政府职能转变，在逐步压缩政府经济建设职能的同时提升其公共服务职能;在对外开放方面，经历了全方位、宽领域和深层次的对外开放的改革历程，目前初步实现了双向开放格局。总之，改革开放三十年是建设具有中国特色社会主义市场经济体制的三十年，三十年的改革总体上表现为一种渐进式的增量改革，这种改革路径并非简单地照搬西方标准化的市场经济模式，而是结合本国国情所进行的创造性的制度选择与制度安排。实践经验表明，这种中国特色的改革路径既避免了强制性的制度变迁所带来的灾难性后果，又结出了我国经济连续多年保持高速增长的硕果。

Ⅳ 十八大提出深化财税体制改革的内容

一是改进预算管理制度。预算管理制度是现代国家治理的基本制度与法治国家的基本要求。“一个国家的治理能力在很大程度上取决于它的预算能力”。目前我国预算审批包括收入、支出和收支平衡，但核心是收支平衡，而不是支出规模与政策，《决定》指出，审核预算的重点要由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。这一原则命题揭示的重大政策转向是，税收不再是各级政府预算确定的任务，而是预期目标。这有利于税务机关按照法律征税，避免为了完成任务多收或少收的体制弊端。不仅如此，这一原则规定打破了各级财政固有的“重收入、轻支出”的倾向，有助于推动各级政府财政支出结构进一步优化，有助于纳税人判断政府为社会成员提供的公共物品和服务的范围、数量和质量。另外，《决定》指出要建立跨年度预算平衡机制、权责发生制的政府综合财务报告制度，以及规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制，以期为增强预算科学性和执行的有效性提供重要机制保障。
二是完善税收制度。税收是政府收入的基本形式，是国家存在与公共治理的基础，也是实施宏观调控、调节收入分配的基本工具。《决定》提出深化税制改革的重点内容包括：全面推进增值税改革乃至将增值税推广到全部服务业，把不动产纳入增值税抵扣范围，建立规范的消费型增值税制度；推进消费税改革，调整征收范围、环节和税率，进一步发挥消费税的调节功能；加快房产税立法和改革步伐，提高保有环节的税收；推进资源税从价计征改革，推动环境保护费改税，进一步发挥税收促进资源节约和环境保护的作用；加快完善个人所得税征管配套措施，逐步建立健全综合与分类相结合的个人所得税制度。
三是建立事权和支出责任相适应的财政制度。事权划分是现代财政制度有效运转的重要前提。目前中央和地方政府事权和支出责任划分不清晰、不合理、不规范，一些应由中央负责的事务交给了地方，一些适宜地方负责的事务，中央承担了较多的支出责任。而中央通过大量转移支付对地方进行补助，客观上影响地方政府的自主性。因此要由粗到细设计中央、省、市县三级政府事权(支出责任)明细单，列明各自专享事权以及共担事权的共担方案，并在今后渐进优化与细化。在明确政府间事权划分基础上，界定各级政府间的支出责任，明确划分政府间收入，再通过转移支付等手段进行调节上下级政府、不同地区之间的财力余缺，补足地方政府履行事权存在的财力缺口，实现事权和支出责任相适应。在此基础上，保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分。

Ⅳ 我国为什么要坚持税收法定主义

一、坚持税收法定主义，符合宪法尊重和保障纳税人基本权利的精神
税收法定主义起源于中世纪的英国，1215年的《大宪章》被公认为是其源头。经过1628年《权利请愿书》和1689年的《权利法案》，正式确立了现代意义的税收法定主义。它的产生有其深刻的政治目的和动机，是各方利益主体相互妥协的结果，但其本质上有利于促进纳税人权利保障这一内核。从人类历史的发展进程看，税收法定主义在各国的确立是和各国人民争取自身权利的历史进程联系在一起的，并体现在各国的宪法中。例如，1787年《美国宪法》第1条规定，“一切征税议案首先应当由众议院提出”，“国会有权赋课并征收税收”。
《法国宪法》第34条规定，“各种性质的赋税和征税基础、税率和征收方式必须以法律规定。”
可以看到，人类争取人权，要求建立现代民主宪政的历史，一直是与税收法定主义的确立和发展密切相关的。在现代社会，坚持税收法定主义，仍然是民主宪政的基本要求。因为税收法定主义要求对国家征税权的行使，施加合理的限制，以保障纳税人的合法财产权益不受国家征税权的过度侵犯。税收法定主义中的“法”是指狭义上的法律，其本旨在于规范国家权力的运用，同时保障纳税人的权益。税收法定主义的落实，是实现私人财产课税法治化的必经途径，体现了国家通过税收，扶持纳税人生存、发展的精神。
2004年，我国对宪法进行了重要修改，其中两个最为引人关注的变化是：宪法明确规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”和“国家尊重和保障人权”。税收，是国家对公民私有财产权的依法“剥夺”。税收法定则要求国家“剥夺”公民私有财产时严格依据法律规范进行。这既限制了征税机关的活动范围，又能保障公民合法私有财产权不受侵犯。本质上看，税收法定体现了保障纳税人权利的要求，是对宪法中“尊重和保障人权”条款的落实。宪法是一国的根本大法，在社会生活中应当具有最高权威，2004年修宪时加入的保护合法私有财产和保障人权条款，是具有鲜明时代特征的宪法条款，体现了中国宪法的与时俱进。而在税收领域，要体现这两项宪法原则，就是应当坚持税收法定主义。
二、坚持税收法定主义，体现了财税民主的价值观
坚持税收法定、确保基本税收制度必须制定法律，同时严格对国务院的授权立法进行严格限制，是财税民主和财税法治实现的衡量指标之一。我国的法律体系是由宪法、法律、法规、规章组成的效力由高到低排列的“金字塔”结构，处于不同效力位阶的法律渊源虽然从形式上看，只是立法权主体的不同，但不同法律规范制定过程实际上反映的是人民参与程度和人民意志代表程度的差异，即民主性差异。由此可见，坚持税收法定主义，是以严格的法定程序确保民主性和代表性在税收领域最大程度的实现。
具体说，由于税法不仅关涉对公民财产权的剥夺，同样也关涉剥夺的这部分财产如何被合理地运用于公共物品和公共服务的提供。因此强调法律的形式具有更为重要的意义。只有法律是人民意志的充分体现，纳税才会是人民的自愿决定；只有税收的使用能够切实体现人民的真实需求，这样的公共服务才具有正当性和公共性。
三、坚持税收法定主义，是建设法治国家的客观要求
人们一定会问：有关税收的规范为什么主要是法律而不是行政法规呢？除上述理由外，还有以下理由：
第一，重大税收事项以法律确定是立法法的要求。《立法法》第8条规定，税收基本制度只能由全国人民代表大会立法。这是税收法定的直接法律依据，对这一条款的遵照与执行，本身就反映着法治的实现程度。
第二，法律具有其他渊源不可相比的优势。法律的制定程序严格，税收立法采用狭义法律的模式进行，有利于在更高层次实现财政民主和保护纳税人权利。税法规定税收领域的基本事项，对所有的税法主体和税收行为都有约束力和指导效力，因而也更容易确保税收活动的宏观秩序。由于法律具有稳定性和可预测性，一旦立法程序完成，在具体的执行过程中，立法机关自己也必须受其约束，不能随意变动。税收法律，更易于协调各阶层的利益冲突，便于纳税人调整自己的生产、生活。法律的稳定性和可预测性又会增加税法制度的被遵从度。
第三，我国现行税收立法采用授权立法制，其立法依据导源于1984年和1985年全国人大及其常委会颁行的授权立法条例。授权立法的积极作用毋庸置疑，其消极作用也显而易见：级次不高，稳定性不够，名称各异，结构分散，冲突严重，不利于保障纳税人合法权益和税务机关依法行政，更冲击了税收法定原则，增加了执法的难度和成本。《立法法》第11条规定：授权立法事项，经过时间检验，制定法律条件成熟，全国人大及其常委会即可制定法律，也为授权立法的终止设定了规则。有鉴于此，对税收授权立法的扬弃，改变授权立法的模式，回到由全国人大及其常委会制定税法，自是必然。收回授权立法并非对授权立法的全盘否定，授出再收回，是对授权立法逻辑规则的遵从。
第四，税法实践为提升法律位阶积累了丰富的立法实践，效力位阶提升是税法发展进步的经验模式。以企业所得税法为例，我国的企业所得税经历了工商所得税、依据企业性质分别立法和统一的企业所得税三个阶段，直至2007年统一的《企业所得税法》颁布，我国多年的立法实践，延续着从条例到法律的发展进程，每一次变革，都对企业所得税的征管、企业的发展乃至经济社会的发展其到了重要的促进作用。从条例到法律的变革，一方面固然是企业所得税本身的重要地位和作用，另一方面也体现着对税收法定主义的遵守。
第五，对法律的重视不排斥行政法规等其他渊源。不同的法律渊源，在各自的效力范围内都发挥着促进税收法制的作用，从税法的发展和现状看，即便制定了特定的税种法，也需要相应的实施条例来细化和具体化，同时还需要行政规章的配套，才能有效实施。这种金字塔式的法规体系，其源头的渊源位阶越高，其整体权威性也越高、效力范围越广、可预期性越强。税收法定并不是说对一切税收问题都必须制定法律，而是强调税收行为必须满足合法性的要件，必须获得法律的明确许可或立法机关的专门授权。对于税收基本制度，由全国人大及其常委会制定法律，国务院进行执行性立法、补充性立法和授权性立法。
四、坚持税收法定主义，有利于提高税法的权威性
当前，我国税法体系中仅有4部法律，而有约30部税收行政法规、约50部税收行政规章和超过5500部税收通告，在实践中，发挥最主要作用的是这些税收通告。由此可见我国税收规范性文件的效力层级较低，与之相应的便是实践中，这些规范性文件的稳定性非常欠缺，进而影响到税法规范的权威性。坚持税收法定主义，要求对这些大量存在的低位阶规范性文件进行清理，将不合时宜的规范性文件废止，同时因时制宜地将部分经过实践检验、证明运行效果较为理想的税收规章、税收通告上升为法律或行政法规，以提高其稳定性和权威性。
2011年，全国人大常委会宣布，中国特色社会主义法律体系已经形成，我们在政治、经济、社会和文化生活的主要方面已经做到了有法可依。税收活动在社会生活中的重要性毋庸置疑，即便是从与其他部门法律的协调与配合角度出发，也应该更多的由全国人大及其常委会来制定法律，以期达到法律渊源之间的协调与平衡。
总之，税收领域坚持税收法定主义，无论对税收立法、执法、司法和守法的完善，健全和优化中国特色社会主义法律体系，更好地尊重和保障对纳税人的基本权利，构建和谐的税收征纳关系，其意义重大而深远。
全文刊载在《中国税务报》2012年2月22日第5版。

Ⅵ 如何理解和应对税收法治的新常态

像经济“新常态”一样，税收“新常态”尚未完全成为一种稳固的形态。所谓税收“新常态”指在现代税收治理新理念和新规则的基础上构建的较稳固和可持续的新秩序、新态势和新状态。笔者认为，税收工作转为“新常态”主要有四个方面的深刻变化。

一、收税的问题层面，税收工作的思维惯性正从“管理纳税人”向“服务纳税人”的“新常态”转变。制度变迁往往由新理念引领，而改革的本质就是改掉传统的不良习惯或思维惯性。自2005年3月政府工作报告首提“服务型政府”以来，我国各级税务机关广泛开展了创建服务型、企业型以及顾客导向型税务机关活动，税务机关与纳税人良性互动的新型和谐征纳服务关系已在建立。事实上，传统的税收工作思维以纳税人有罪判定为假设前提，以管理和监督纳税人为惯性思维，习惯于用对抗性的方法来解决税收执法中的问题，把打击逃税作为税收执法工作的全部内容或主要方面。现在，在尊重纳税人，服务纳税人，引导纳税人，满足纳税人合法合理需求的前提下，提高纳税人的满意度和遵从度，将是不可逆转的税收工作“新常态”之一。

二、在收多少税的问题层面，税收工作的行为惯性正从“任务至上”向“税收法定”的“新常态”转变。经济决定税收，税收决定财政（即支出），是财税活动的基本规律。但在现实财税实践中，“任务至上”、“唯税收任务马首是瞻”的导向问题长期存在，任务和税法孰轻孰重或谁大谁小的争议一直不断。不难发现，在不择手段确保完成各种税收任务的行为惯性下，必然出现两种不良现象：1.是经济不景气或衰退时，为确保年度税收任务的完成，税收机关往往倾向于收“过头税”或“刮地皮”；2.是经济景气或繁荣时，为确保以逐年递增为特征的下年税收任务的完成，税务机关往往倾向于“有税不收”或“留有后手”。不管是哪一种情形，都严重地削弱了税法的严肃性、规范性和权威性。

从税法的角度来讲，“有税收税、无税不收”是基本的行为准则。告别税收增长的“速度情结”，强化税收的颗粒归仓原则，则是税收法定精神的必然要求和重要体现。十二届全国人大常委会在2014年8月31日表决通过了关于修改预算法的决定, 将于2015年1月1日起施行。而新修订的《中华人民共和国预算法》（即“经济宪法”）第五十五条明确规定：各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。这条前所未有的法律规定和限定显然具有里程碑式的意义。在很大程度上，这标志着税收任务时代的淡出以及税收长期“超经济高速增长时代”的结束，同时也意味着税收法定时代的到来。

三、在怎么收税的问题层面，税收工作的制度惯性正从税收管理员“各事统管”模式向税源管理的“分级分类+专业协作”模式的“新常态”转变。为适应新的税收征纳环境，近年来我国各级税务机关都不同程度地试行了以“税源专业化管理”为基础的新一轮税收征管改革，税收征管制度正向专业分工与协作模式过渡，从而有效提升了税源管理工作的质效。事实上，我国税收征管制度长期实行“一人盯多户”模式，税收核定征收的随意化或情绪化特征明显。随着纳税户或税源户的大幅增长以及跨行业、跨区域企业集团的日益增多，关联交易、虚拟市场、电子商务等新兴经营模式蓬勃发展，税收征管制度必然需要升级换代或转型升级。以信息管税为依托（包括纵向信息的大集中以及横向信息的大分享），以分级分类管理为原则（如按规模、行业和区域相结合的科学划分原则），全国各地税务机关大量组建了税源专业化管理团队，重组了税收征管流程，实现了税务人员与企业类型的“专业对口”，大大提升了税收征管工作的质效或绩效。尽管以税源专业化管理为导向的税收征管改革依然在路上，但这种税收“新常态”已然确立。

四、在收哪些税以及由谁收的问题层面，税收的体制惯性正由“随意修补”向“成熟定型”的“新常态”转变。理论上，财税体制安排体现并承载着政府与市场、政府与社会、中央与地方等方面的基本利益关系，在国家治理现代化体系中处于基础性位置。但从实际情况来看，尽管1994年分税制改革以来我国的税制改革取得了一定成绩，但税制体系与经济社会发展要求的不适应、不协调、不匹配的矛盾依然突出。例如，现行税制在应对资源能源短缺、生态环境危机和贫富差距扩大等重大社会问题上调节作用不够明显；多年来在构建地方税体系、建立综合与分类相结合的所得税、降低间接税比重、开征房地产税和全面改革资源税等问题上尚未取得实质性进展；特别是，“营改增”背景下如何给予地方像样的主打、主力或主体税种，国税、地税两家之间的“责任田”如何科学划分，已对新一轮税制改革呈现倒逼之势。在此背景下，进一步深化税制改革，加快形成成熟定型的税制体系既迫在眉睫，也正在启动。尽管存在诸多的不确定性，但税收体制由“随意修补”向“成熟定型”的“新常态”转变已是改革的大方向和大趋势。

税收工作需要保持“平常心”，适应“新常态”。但应指出的是，税收“新常态”在现实中依然存在认识不清、不深和不透问题，可能在一段时期内还会出现交集或纠缠，税收“新常态”也不宜和不能加以绝对化的理解，其内涵也必然会与时俱进地发生渐变，但无论如何，我国税收工作从理念、行为、制度以及体制等方面正发生积极而深刻的变化，并在“为什么收税、收多少税、怎么收税以及由谁收”等方面逐渐形成不可逆转的“新常态”。

Ⅶ 如何完善我国财政政策的法制化和民主化

法制化部分-

财政是国家实现其职能，满足社会公共需要的重要物质基础，担负着维护国家机关的正常运转、促进经济文化事业繁荣和社会稳定等重要职责。因此，我们必须不断加强财政法制建设，将财政管理活动纳入法制化轨道，实现依法理财，依法行政，依法治国。

一、实现依法理财，必须加强财政法制建设

1.加强财政法制建设，建设法制财政，有助于实现财政管理的法制化。
2.加强财政法制建设，建设法制财政，有助于贯彻落实科学发展观。 3.加强财政法制建设，建设法制财政，有助于建立公共财政体制。建设公共财政体制框架，必须遵循公平、公正、法制等市场经济基本通行的规则，也就是要坚持依法行政、依法理财。 4.加强财政法制建设，有助于实现财政职能，保障财政部门依法履行其职责。因此，加强财政立法工作，加快制度建设步伐，对于部门立法中不合理的减收、增支内容予以抑制，从法律的角度为实现财政职能把关。
运用法律手段，将法治贯穿于财政管理的全过程，才能确保财政行为规范化，不断提高财政管理水平。

二、加强财政法制建设亟需解决的主要问题

1.财政法律体系不健全的问题，造成财政行政行为违反现行法律。

2.财政法律制度总体的立法层次比较低，法律规定之间存在着不协调的问题。 3.财政立法质量有待进一步提高的问题。

4.财政执法行为有待进一步规范的问题，加强执法监督仍是当前和今后一个时期依法理财面临的重大课题。

5.法制意识、依法理财观念有待进一步增强的问题，迫切需要提高法制意识，树立法制观念。

三、加强财政法制建设，积极推进依法理财

贯彻依法治国方略，积极推进依法理财，必须进一步加强财政法制建设。通过加强财政立法，建立健全财政法律体系，严格财政执法，完善财政执法监督，深入开展财政法制宣传教育，为财政管理创造良好的法制环境。

1.建立健全财政法律体系，使各项工作有法可依。 2.加强财政立法工作，切实提高立法质量。
3.强化财政执法，规范执法行为。加强财政执法，使财政管理法制化、规范化，提高财政管理的透明度，有利于提高财政管理的水平和效率。 4.加强财政法制宣传教育，促进依法理财工作的顺利开展

民主化部分

民主最初体现于政治领域，即政府行为的合法性只能源于主权人民行使其自治权所授予的权威。从政治角度，实现所有公民的民主、政治平等以及基本的政治权利是国家的基本任务；从经济角度，保护财产权，实现经济的自由，增加财富的机会，实现社会整体福利的增进是国家职责所在。
财政横亘一国政治、经济领域，构成市场经济下政府进行资源配置、提供公共物品的政府性经济组织安排和政府性经济行为的规则体系。一方面，财政是一国政府得以生存的经济支柱，其经济来源是建立在对公民私有财产合法的剥夺之上，这种对公有领域和私有领域的划分，无疑应当取得利益受损方的认可，才能实现和维持国家行为的合法性。另一方面，从经济学角度，财政提供公共物品，必须是任何个人无法排他地占有和消费的物品，否则政府参与市场竞争，不仅是对私人经济自由的侵害，同时也是对源于公民的财政资金的不当使用。因此，政治民主和经济民主集中在财政领域就表现为财政民主。一方面，在政治的领域中，财政民主是公民政治参与和政治沟通的权利的保障；另一方面，在经济的领域中，财政民主是公民基本财产权的保护。
之所以强调财政民主，是因为在我国，一切权力属于人民，人民通过其选举产生的人民代表大会以及其他方式、途径行使管理国家事务、社会事务的权力。如审批预算是宪法等相关法律赋予人民代表大会的一项职权。因此，无论是预算的编制还是审批，均应反映人民之意愿并得到人民代表大会的批准。
贯彻民主原则，一是可以保证公共财政的科学性，使公共财政符合国民经济发展的客观规律，以及真正反映未来年度财政收支情况；二是有利于实现对政府财政收支行为的监督，防止出现随意性。防止政府滥用权力，就必须以公民的民主权利约束国家公共权力。
二、财政民主的制度构建
从理论上看，财政旨在提供公共物品。在现实生活中，为防止财政活动偏离公共利益，保留公民对重大财政事项的决定权，是财政民主的核心和目的所在。财政民主一般表现为财政议会主义，即重大财政事项必须经过代议机构审批。我国《宪法》第2条规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。因此，从渊源上看，财政民主是宪法所规定的人民主权理论在财政法领域的落实和体现。而《立法法》第8条明确规定财政、税收的基本制度只能制定法律，从形式和程序上保证了财政的民主性。
重大财政事项由人民代表大会审查决定也是财政民主的重要体现。除了对财税方面的基本制度制定法律以外，人民代表大会的财政决定权也体现在预算审批上。根据我国《宪法》及《预算法》的相关规定，全国人民代表大会负责审批中央预算，地方各级人大负责审批本级地方预算，这表明，财政民主的基本要求在我国已得到了确认。同时，财政民主还要求赋予人民对财政事项的广泛监督权。这要求财政行为的决策程序、执行过程以及实施效果，须具备公开性、透明性等特点。否则无论预算审批或预算监督，都只会流于形式，公开透明更无从谈起了。细化到具体的财政行为，则表现为财政收入与支出行为的民主化。
（一）支出民主：以公共需要定位财政支出
政府的支出边界到底在哪里，这不是单纯用理论可以解决的问题。虽然古典学派认为政府的活动是一种消费现象，主张缩小财政规模。但新财政思想却认为市场机能在实际经济社会中根本难以发挥，更何况还存在分配不均的问题，若政府不介入几乎无法平息。两种观点都从不同角度反映了市场和政府的界限的模糊性。但事实是，由于政府执行宏观经济职能的需要，财政职权在一定程度上有扩张的趋势，从而引起财政支出的增加。
一般说来，财政支出是国家通过财政收入将集中起来的财政资金进行有计划的分配以满足社会公共需要，是财政职能的具体化，服务于政府职能。基于公共物品理论的分析，既然市场无法有效提供，那么财政支出就是全部公共物品（包括全部纯公共物品和部分准公共品）。只有满足公共需要的事务，财政才应提供资金支持，否则偏离公共物品的政府财政分配行为本质上不能反映公民对公共物品的偏好而不能被视作财政民主行为。因此，财政支出民主首先应当表现为在财政支出决策的达成上，主要反映为人民对政府开支的权力制约和政府经济职能执行的协调和平衡。
（二）收入民主：以公共权力定位财政收入
政府为履行公共职责所承担的财政支出，需要积极谋取财政收入。财政收入，是政府为履行公共职能，满足公共服务要求的财政支出需要，通过国家依法筹措的所有货币资金的总和，一般包括：税收、费、国有资产收益、公债以及罚没等其他形式收入。国家获取财政收入凭借的是公权力，即由立法机关赋予公共部门代表公众行使的强制性的权力。这种强制性权力是在分散决策基础上集体选择的结果，用来解决分散决策难以解决的各种问题。现代民主制下公共部门的任何权力都应通过公共选择程序如投票，由立法机关审批、赋予，否则就是滥权，构成对私权利的侵犯。因此，议会制之所以能够从社会中吸取更多的财政收入，其原因就在于代议制给予了财产权利人参与决策的机会，使他们相信代议机构决定的合法性， 这也是国家获取财政收入的正当性基础。
由此可见，在一个国家的“钱袋子”问题上，财政民主实践了权利与权力之间的良性互动。财政的一系列环节中，从征税开始，到支出、绩效评估和监督，都应该在代表机构的决定与掌控之中，从而依法实现对政府活动的范围、方向和政策目标的监督与有效控制。