立法民主

Ⅰ 如何深入推进科学立法，民主立法

深入推进科学立法、民主立法。立法必须从中国国情和实际出发，遵循经济规律版、自然规律和社会规律，坚持求权真务实、有效管用，切实增强法律的及时性、系统性、针对性、有效性，注意防止产生法律“好看不管用”的现象。认真贯彻实施修改后的立法法，抓住提高立法质量这个关键，加强和改进立法工作。坚持并健全法律草案公开征求意见机制，更加注重发挥人大代表参与起草和修改法律的作用，拓宽公民有序参与立法途径，继续做好立法评估工作，努力做到人民有所呼、立法有所应。

Ⅱ 结合民法典的出台,谈科学立法、民主立法

立法本身既是一门技术，也是一门科学，更是关涉国计民生的国家权力行使活动，这就要求立法反映人民的意愿，实现民主立法和科学立法的有机结合。从两者的关系上看，民主立法是主导，科学立法是关键。立法是国家最高权力机关行使人民赋予其的国家立法权的活动，立法活动本身及其结果必须要反映人民的意志和利益，这是对立法主体性的首要要求，在此基础上需要科学合理确定人民权利义务及其与国家权力之间的分配关系。可见，没有民主立法，科学立法就会成为空谈，就无法真正体现公权力服务于人民的意志和利益的要求。
我们先谈谈民主立法。立法首先要秉持民主立法的要求。民之所欲，法之所系。我们的法律是人民群众根本利益的体现，所以立法的程序和结果都必须体现人民群众的根本利益，回应人民群众的基本要求。为此就必须要在立法过程中广泛征求民意、汇集民智，达成最广泛的共识。应当说我们在民主立法方面已经有比较完善的立法程序设置。最典型的做法是将法律草案在媒体公布向全社会征求意见，我们的《劳动合同法》草案就征集了20多万条意见，《个人所得税法》修订草案征集了30多万条意见，实际上此种做法在国际上也是很先进的。我曾经和美国通用公司在中国的分公司法律部负责人讨论过这一问题，他说美国国会在制定法律时也从未将草案向全社会公开，而只是在国会进行辩论，大多数民众并不了解法律草案的基本内容，所以立法仍然是议员们的事情，他认为中国的做法值得美国学习。强调民主立法，就必须要使立法去行政化和利益集团化，因为无论是部门立法还是受利益集团影响的立法，都不是真正的民主立法。在美国近几十年来有关金融衍生产品的量化和市场监管的法律法规，之所以能够出台，很大程度上是受到华尔街利益集团游说的影响，以至于引发严重的金融危机，这对我国立法也是一个教训。再比如，美国枪支管理失控，枪击案不断，对民众安全带来了极大的威胁，但有关管理枪支的立法始终无法通过，除了宪法的障碍之外，最重要的还仍然是强大的利益集团的影响。我们现在已经意识到了部门立法的弊端，也应防止利益集团对立法的不当影响。使法律真正能够最大限度地反映民意，汇集民智不断拓展人民有序参与立法途径。征求民意的过程也是一个法律普及的过程，是对民众参与民主生活的有益训练，其对于法律的顺利实施起到了很好的铺垫作用。
在民主立法方面，《物权法》作了很好的示范，该法在通过以后之所以受到社会的广泛关注，也与其在制定过程中广泛地吸取民众的参与有很大关系。在这个过程中，有几点经验尤其需要引起我们的重视。一是充分尊重专家学者的意见。在物权法制定的前期，一般是立法机关委托专家提出草案建议稿，作为立法的重要参考。由于专家建议稿里面有立法理由书，这也为立法提供了一些前期准备。尤其是在立法过程中，针对物权立法中的一些重大疑难问题，立法机关委托专家进行专题研究，从而对这些问题有了充分的理论铺垫。二是广泛听取各方面的意见和建议，使法律草案能够反映不同的观点、不同的声音。例如，关于小区车位车库的归属问题，立法机关就充分听取了业主、开发商、主管部门等的意见，尽管各方对这一问题的看法是不一致的，但对最终规则的形成，有重要的参考价值。三是向全民公布草案、征求意见。当草案比较成熟时，通过向全民公布，征求意见。2005年7月10日，《中华人民共和国物权法(草案)》向社会公布，短短一个月内，全国人大法工委就收到了群众意见11500余件，8月11日，全国人大法工委将7月27日至8月10日媒体以及群众来信提出的主要意见进行了分类整理，在互联网上进行了公布，作为立法中的重要参考，从而将讨论引向深入。我觉得在物权法起草过程中，最让我感动的是：物权法草案公布以后，有大量公民积极建言献策，提出立法建议。这一方面反映了我国正在不断推进民主立法的进程，另一方面反映了我国公民参与国家立法事务的热情不断高涨。尤其令我感动的是，其中一位盲人通过盲文的形式提出了长达数万字的建议，其中不乏真知灼见。我相信，物权法是我国民主立法的一个良好写照，为今后立法工作的开展提供了有益经验。这些经验实际上是立法机关开门立法、民主立法，最大限度听取民意的充分体现，这为我们未来民法典的制定提供了重要的启示。
在强调民主立法之外，还要注重科学立法。科学立法要求立法反映客观规律，符合实际的需要。在金融危机爆发前，曾经有一种理论认为，有关市场的法律规则应当根据市场自身自发的法律秩序来构建，纯粹应当根据所谓“试错”的规则来不断调试，而不能完全依赖于立法者的理性，因为立法者的预见性是有限的，所以它的理性是极其有限的，是常常会犯错的。在这种理论指导下，美国近几十年来，在资产证券方面通过了一系列法案，不断放松监管，鼓励各种金融衍生产品的自由交易，以至于形成了严重的次贷危机。但是，德国很早就颁布了资产证券法，该法案还是严格按照市场的规律对金融产品的交易进行了干预，从而避免了危机的发生。这就说明完全否认立法者的理性而将立法完全交给市场，也是不妥当的。因为立法者虽然不能预见到未来的一切，但是立法本身是一门科学，立法者能够按照科学的要求，准确把握社会经济的规律、对未来的发展作出一定前瞻性的预见，并且能够引导市场秩序朝着一个正确的方向发展，而不是盲目地交给市场这个无形的手去控制。我国近几年在科学立法方面，立法机关也采取了一系列有效的措施：一是对立法立项的科学评估，即哪些立法议案应当获得立项，必须经过科学分析。同时在立法过程中也要进行科学评估，确定客观情况是否已经发生变化，该法在通过后是否会滞后。二是在执法检查中对立法进行评估，发现现有法律在适用中的问题，为以后的立法提供建议。三是广泛征求专家学者的意见，甚至将一些法律事先委托专家学者拟定建议稿。四是加强立法的前期调研工作，在立法过程中通过前期调研能够充分发现立法的需求。这些做法其实都是为了准确把握立法的客观规律，然后将之反映到立法过程中去。
从整体上说，民主立法和科学立法之间是不矛盾的。但是，在某些情况下，它们之间也可能存在一定的冲突。例如，在破产立法中，劳动债权是否可以优先于抵押权，引发了激烈的争议。如果要征求民意，大多数民众可能要求，劳动债权要优先于抵押权。而从科学立法的角度来看，抵押权优先于劳动债权，不仅符合法学原理，而且，有利于鼓励交易，最终有利于社会的整体发展。所以，我认为，对民主立法和科学立法来说，两者不可偏废，前者强调立法要反映民意，但民意不一定都符合客观规律的，所以又要通过科学立法来准确把握这些规律，努力提高立法的质量。
科学立法是确保立法质量的关键，当然，在科学立法过程中我们还存在很多不足，我认为要注重科学立法，还应该注意如下几个问题：一是立法既要保持其适度抽象，又要保持其可操作性。中国幅员辽阔、人口众多，各地差异很大，法律如果规定的过于具体化就有可能影响其在一些地区的实际效果。但是如果仍然奉行“宜粗不宜细”的做法，法律就会缺乏可操作性，不能发挥其实际的效果。二是在矛盾冲突中作出决断。现在立法普遍会存在一种“搁置争议”的做法，凡是争议较大的问题，就采取了回避的态度，认为对这些问题的规范时机尚不成熟，在立法中避而不谈。我认为立法不能回避社会矛盾，正像彭真同志所指出的，立法就是要在矛盾焦点上“打杠杠”。在一个利益多元化的时代，立法机关要勇于和善于对社会生活中的利益冲突作出妥当的决断。三是要解决好法律的前瞻性和稳定性的问题。立法既要注重时效，不能脱离现实，总结现实的经验，同时，立法也要有一定的超前性。我们强调，法律必须是经验的反映，但是，法律是对实践的经验总结，而不能完全等同于实践做法。在我国的转型阶段，立法没有前瞻性，就容易导致法律的滞后性，这必然要求不断进行法律的废、改工作，从而有损法律的权威。四是立法既要注重本土性，又要注重国际性。立法应当总结人类社会的规律，吸收国外的先进立法经验。在经济全球化的时代，对有关经济领域的法律规则，我们不可能游离于国际通行规则之外，我们要积极参与国际立法并努力争取在国际规则制定中的话语权。同时，我们对经济领域中的一些先进规则应大胆借鉴。当然，对一些婚姻家庭等固有法领域的规则，仍需保持我们的优良传统和生活习惯做法。五是应当注重对立法之后的实效评估。法律的出台并不意味着立法工作的结束，还要关注法律在社会生活中的实效。要充分关注有些法律没有发挥实效的真正原因，有的法律出台后就很快被束之高阁，没法有效发挥对社会生活的规范作用，这就需要我们认真评估并找出问题所在。同时，这也为以后的立法积累经验、总结教训。
法治的重要内容是良法之治。立法工作应该是一项非常严肃的、科学理性的工作，同时又是一个广泛吸纳民意的民主过程。只有将民主立法与科学立法结合起来，才能真正保证立法的质量、实现良法之治。

Ⅲ 如何深入推进科学立法，民主立法

一、着力抓好中央确定的重点立法项目。

《中央政治局常委会2015年工作要点》明确了需中央研究的重大立法事项，《中央全面深化改革领导小组2015年工作要点》和《贯彻实施党的十八届四中全会决定重要举措2015年工作要点》也提出了一批重要立法项目。要把这些立法项目摆在常委会立法工作重要位置抓紧抓好，以高度负责的精神、严谨细致的作风，依法按程序认真做好法律草案起草和审议工作，保证顺利出台。立法工作中的重大问题、重要情况，由常委会党组及时向党中央请示报告，按照中央决策依法认真做好相关立法工作。

二、及时调整常委会立法规划。

本届常委会立法规划是2013年确定的。我们要认真贯彻党的十八届三中、四中全会精神和中央重大决策部署，根据新形势新要求及时对常委会立法规划作出必要的调整。凡需要在本届全国人大常委会任期内完成或启动的立法项目，一般应列入常委会立法规划，由常委会党组报请党中央批准后组织实施。每年的常委会立法工作计划要根据立法规划作出具体安排，加强重点领域立法，坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，使常委会立法工作更好适应改革和经济社会发展需要。

三、发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。

这是党的十八届四中全会提出的新要求，修改后的立法法对此已作出明确规定。我们要切实增强责任感和使命感，健全人大主导立法工作的体制机制，健全专门委员会、工作委员会组织有关部门参与起草重要法律草案制度。本次会议初次审议的证券法修订草案、种子法修订草案，就是由全国人大财政经济委员会、农业和农村委员会分别牵头组织起草并依法提请审议的。今后要坚持和完善这一做法。立法规划调整后，有关委员会牵头组织起草的任务增加了，责任也更大了。各专门委员会、工作委员会要认真做好法律草案的研究论证和起草工作，着力提高起草工作质量，更好发挥主导作用。对“一府两院”方面牵头起草的法律草案，有关委员会也要提前介入、积极沟通，及时掌握工作进展情况，做好审议准备工作。

四、要深入推进科学立法、民主立法。

立法必须从中国国情和实际出发，遵循经济规律、自然规律和社会规律，坚持求真务实、有效管用，切实增强法律的及时性、系统性、针对性、有效性，注意防止产生法律“好看不管用”的现象。认真贯彻实施修改后的立法法，抓住提高立法质量这个关键，加强和改进立法工作。坚持并健全法律草案公开征求意见机制，更加注重发挥人大代表参与起草和修改法律的作用，拓宽公民有序参与立法途径，继续做好立法评估工作，努力做到人民有所呼、立法有所应。

Ⅳ 如何理解中国立法民主原则

群众路线是立法的生命线。社会主义法律是人民意志和利益的体现，但如何了解和吸收人民的意志和利益、如何将人民意志和利益用法律的形式具体化和明确化呢？这就需要实实在在地在立法过程中贯彻群众路线。忽视立法中的群众路线，就会影响和损害人民群众行使当家作主的权利，使社会主义民主政治建设失去很重要的内容；就会使国家立法工作失去人民群众的监督，出现利用立法谋私、利用立法侵犯人民利益的恶劣倾向；就会造成法律制定得很多群众却知之甚少、法律得不到群众的尊崇信仰、法律的制定与适用严重脱节等后果。

如何贯彻立法中的群众路线？

一、充分发挥人大代表在立法中的作用

从建国后到党的十一届三中全会以前，我国的立法工作进展缓慢，同时，国家立法权也仅为全国人民代表大会所专属，也即只有全国人大代表才能参与立法。适应新的历史时期加强社会主义民主法制建设的需要，1982年宪法和几经修改后的地方组织法分别将立法权授予全国人大常委会，省、自治区、直辖市的人大及其常委会，省、自治区人民政府所在地的市、国务院批准的较大的市和经济特区的人大及其常委会。对权力机关的授权立法包括两个方面，一是授予地方各级人民代表大会立法权，二是授予全国人大常委会及地方各级人大常委会立法权。授权地方人民代表大会立法可以理解，因为地方权力机关是地方人民意志的代表，可以在不违背宪法和法律的前提下，制定各地普遍遵守的行为规则。但为什么要进一步授权各级人大常委会立法呢？彭真同志在宪法修改草案报告中对为什么要授予全国人大常委会立法权曾这样解释：“我国国大人多，全国人大代表的人数不宜太少，但是人数多了，又不便于进行经常的工作。全国人大常委会是人大的常设机关，它的组成人员是人大的常务代表，人数少可以经常开会，进行繁重的立法工作和其他经常工作，所以，适当扩大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效方法”。[1]地方人民代表大会增设常委会也是出于这一目的。

但是，人大常委会从最初不具备立法权到可以“进行繁重的立法工作”，这一职权已不是“适当扩大”而是扩大得很大了。立法实践也证明，十几年来，各级人民代表大会的立法数量十分有限，而绝大多数法律、有关法律问题的决定和地方性法规都是由各级人大常委会制定的。与代表大会相比，人大常委会实际上已成为国家法律的主要制定者，其立法对促进改革开放和市场经济建设起了积极作用。但人大常委会立法权十分宽泛并经常性地行使这一职权，又存在许多令人不安的因素。

第一，人大常委会立法，容易使法律制定后的民意代表性大打折扣。法律应当是所有人大代表对各自收集民意总和的归纳、总结和提炼。立法决策的科学化和民主化程度首先取决于决策参与者的广泛性和代表性，在立法机关中，全体组成人员的共同参与是保证立法决策达到最佳效果的唯一途径。而我国有立法权的各级人民代表大会代表，都是通过层层间接选举产生的，间接选举本身就不是充分和直接反映民意的有效方式，由间接选举产生的代表中再选举极少比例的代表委员（仅全国人大常委会的委员人数就不足全体代表数量的二十分之一）去进行经常性立法，显然会使法律与广大选民的直接愿望距离更远。而且，现在各级代表大会中普遍存在官员代表、先进人物代表、名人代表占绝对多数的倾向，由代表大会进一步选举出的常委会组成人员中，更清一色是从各级党政岗位上退下来的领导干部，普通的工人代表、农民代表或者其他的群众代表在人大常委会中几乎不能占有一席之地，由各级各类官员组成的常委会所制定的法律则更容易模糊甚至扭曲广大人民群众的真实意愿。

第二，人大常委会委员立法，容易僭越和侵犯其他代表的立法权。人民代表大会作为各级国家权力机关在运作机制上区别于其他国家机关的一个根本特点，就是权力机关必须是一个不可分割的整体，必须是全体组成人员直接、平等、统一和集体行使职权所作出的决定才具有法律效力。而从全体代表中选出极少部分代表去参与立法决策就违背了上述原则，也容易导致常委会的意志与代表大会的意志不相一致。从另一方面讲，在间接选举中，下一级人大代表选出上一级人大代表，两者之间就是另一意义上的“选民”与代表的关系，“选民”要求并信任代表在立法机关直接反映自己的意愿（这一意愿从理论上讲应当是原始选民的意愿），而代表在征得“选民”同意之前，就无权将“选民”的授权予以让渡和转委托（因为每一个代表都是以自己特定的人身权与“选民”相联系并去反映“选民”利益的，而与人身权相联系的权利是不得单方面让渡和转委托的），同时，代表受“选民”委托参与立法，其意义不仅是在代“选民”行使权力，更重要的也是在履行不可推卸的义务。所以，常委会委员参与立法如果不能等质等量地反映本级代表大会的意志，如果没有得到本级代表大会的下一级全体人大代表（作为特定选民的代表）的授权，实际上就是以牺牲和放弃本级其他多数代表的立法权为代价的。

第三，人大常委会从事经常性的立法活动，容易失去代表监督，造成立法专横。国外的议会也设有各类常设委员会，但与中国不同的是，国外议会的常设委员会仅仅是议会的工作机构，而不能独立行使职权，不管一院还是两院，议会的权力是高度统一的，只有全院会议统一和集体行使权力才能作出任何有法律效力的决定。而我国的人大常委会是在代表大会闭会期间经常性独立行使职权的机构，它的权力很大，所以有人把常委会称为“议会中的议会”，把常委会委员称为“代表中的代表”或“议员中的议员”。由于我国各级人大代表多是兼职的，闭会后，就要回到自己的工作岗位上，这就使得代表选出常委会委员后对他们的监督产生许多实际困难；另一方面，常委会也容易放松与代表的联系，失去主动接受代表监督的自觉性。事实也是如此，各级人大常委会在立法工作中，在加强与代表的联系、广泛征求代表意见等方面做得很不够。常委会制定的许多法律，从草案的提起、草拟到常委会的讨论、审议直至表决通过，同级人大代表既不知情，也不能参与其中 （仅有极个别代表能被邀列席常委会会议）。没有代表的广泛参与，失去代表的监督就很难保证常委会立法不偏离全体代表的意志和群众意志的轨道，造成立法的专横与偏颇。

虽然存在如上所述诸多弊端，但在目前情况下要改变人大常委会行使立法权这一制度显然是行不通的。一些同志曾建议大幅度减少人大代表人数，并使人大代表专职化，从而收回常委会的立法权，使人民代表大会议会化。要落实这些想法也有许多实际困难。既要坚持和实行人大常委会立法，又要使这一立法不偏离人民意志的轨道，就必须充分发挥广大人大代表的作用。

依据宪法和有关法律规定，人大代表作为最高国家权力机关和地方各级国家权力机关的组成人员，一项重大职责就是参与制定国家法律并模范地遵守宪法和法律，协助宪法和法律的实施。这就十分明确地揭示出了人大代表在国家法制建设中的职权、地位和作用。我国的立法权本质上属于人民，人民群众选出人大代表并通过人大代表将自己的意志集中起来反映到人民代表大会，再由人民代表大会通过集体表决的形式将绝大多数人的意志上升为国家意志，并以法律的形式固定下来。人大代表是将人民意志转化为国家意志和法律意志的直接决定者，是立法活动中不可替代的主体。让渡、放弃甚至漠视立法权，人大代表就是尸位素餐，就是对人民群众的失职。

从另一方面讲，法律的制定也必须充分吸取广大人大代表的智慧和经验。人大代表来自人民群众和社会生活的各个方面，具有最广泛的民意代表性，与人民群众保持着最紧密的联系；在这个基础上，人大代表深入群众，广泛调查研究，将群众的意见和要求，反映到权力机关，再将法律案拿到群众中反复征求意见，然后通过权力机关将群众的共同意志上升为国家法律，才会使法律最大限度地反映人民的意志和利益，具有真正的人民性。人大代表“从群众中来”，听取群众的意见，为立法活动提供可靠依据，而在法律制定后，还必须“到群众中去”，将法律的精神在群众中广为宣传，“把法律再交到人民手中”，并模范地遵守宪法和法律，协助宪法和法律的实施，这样才会使法律深入人心，成为亿万人民群众自觉遵守的神圣准则。

目前的实际情况是，加强权力机关组织制度的建设还面临着许多新课题，人大代表实行兼职制度，人数很多，代表执行职务还缺乏相应的时间、物质和组织等方面的保障，这就决定了广大代表不可能经常性地直接行使立法权。由人大常委会在闭会期间代替代表大会独立行使立法权是不得已而为之，也是适合现阶段国情的。但人大常委会行使立法权必须以代表大会全体组成人员的意志为坚实基础，紧紧依靠广大代表。如何有效地预防和克服常委会立法过程中潜在或已暴露的危险因素呢？答案是，常委会必须切实加强与广大代表的联系，充分听取代表的意见，主动接受代表的监督。

早在1987年，六届全国人大常委会第21次会议就讨论通过了全国人大常委会加强同代表联系的几点意见，对联系代表的原则、内容和方式都作了较详尽的规定。各地方人大常委会也先后对联系代表制度作出规定。但在立法过程中，人大常委会与代表的联系制度基本上处于虚置状态，使得立法活动严重脱离广大代表。人大常委会是由广大代表选举产生后开展工作的，人大常委会与代表之间的关系就如同代表与广大选民之间的关系。这就要求，在制定法律的每一个环节上都要主动与代表联系，广泛听取代表意见，使代表虽然不直接行使立法权，但法律制定后却反映了全体代表的意志。

但是，人大常委会联系代表开展立法只有建立在代表广泛联系人民群众的基础上才会获得成功。代表联系群众是代表制度的生命源泉。在多年的立法活动中，人大代表密切联系群众，作为人民群众与立法机关之间桥梁和渠道的重要作用还远远没有发挥出来。这有多方面的原因，但多层间接选举是造成这一现状的最重要原因。多层间接选举使上一级代表直接面对的不是广大选民，而是下一级人大代表，这就模糊和淡化了人民群众与代表之间选举与被选举、监督与被监督的关系，弱化了代表时刻扎根群众、体察民情、为民请命的责任感和使命感，从而削弱了法律制定后的群众基础和民意代表性。为此，需要改革和完善现行的选举制度，在县一级人大代表直接选举的基础上，更进一步扩大直接选举的范围，使省一级人大代表都由直接、差额和竞争选举产生，这样做必将激发起人民群众直接表达自己意愿和积极参与民主选举的热情，并促使广大代表用须臾不能脱离群众、丝毫不敢怠慢人民意愿的高度责任感去对待群众和联系群众，真正做人民群众在立法机关的代言人。考虑到我国幅员辽阔、人口众多、情况复杂，在全国实行直接选举目前确有许多困难。但将直接选举扩大到省一级人大代表是十分必要也是完全可行的。省一级权力机关组成人员都由直接选举产生，就可以从根本上保证群众路线在权力机关得到充分落实，从而保证地方立法的民主化；也可以从根本上保证全国人大代表虽然是间接选举产生，但其群众基础和民意代表性却是十分广泛和坚实的，从而进一步保证最高立法机关制定的法律就是全体人民意志和利益的真实体现。

为贯彻立法中的群众路线，充分发挥人大代表在立法中的作用，需要改革现行权力机关组成人员的结构。现在我国各级人大代表中官员代表太多，而真正的基层和普通群众代表很少。与此同时，我国现行立法中的大多数都是由政府作提案人，并由政府及有关部门起草，同时又缺乏相应的立法制约和立法回避制度，如果再交由各类官员代表或委员去讨论、审议和表决通过，最后又交由政府部门去执行，这实际上就出现了立法与执法的主体集于政府和官员一身的情况。由执法者去行使实际的立法权，就很难保证出台后的法律不偏离广大群众的意志和利益。

法律既然是绝大多数人意志和利益的体现，就应当让绝大多数人的代表去参与立法，在法律中表达自己的愿望。为此，除了改革现行的立法提案和起草制度外，还需做两项工作，一是改变人民代表大会组成人员状况，切实减少官员代表数量，大幅度增加基层和普通群众代表，二是改变常委会组成人员状况，使常委会中不仅有一批经验丰富、曾担任过各种领导职务的老同志，更要吸收一批来自普通群众和社会各界、具有较强社会活动能力和议政能力的委员。这样，就可以在人员结构上保证全体人民在立法机关都有自己的代表，都能在立法过程中发出自己的声音。

三、重要法律草案交由全民讨论

第一、全体公民有权参与讨论和创制法律是民主化立法体制的应有之义。在市场经济快速发展、利益关系日益多元化的社会，仅仅依靠民选的立法代表已经越来越难以反映各种不同的利益需要，而公众的直接参与则可以弥补代议机关在反映民意方面不够充分的缺陷。将一些与全体公民切身利益休戚相关的重要法律交由“全国讨论”或实行“全民公决”方能生效，是许多国家的宪法规定。美国、俄罗斯、法国、瑞士等国都实行这一制度，使全民讨论或全民公决制成为重要法律制定的必经程序，以保证公民直接行使立法权。

第二、全民参与立法与马克思主义立法思想也相符合。马克思说：“应当使法律成为人民意志的自觉表现”，“它应当同人民的意志一起产生并由人民的意志所创立”。[2]这就强调，法律应当是人民群众自觉和真实地表达自己意志的结果；法律创制的全部过程，就是反复听取群众意见，将群众意见逐步归纳和抽象出来，经过法定程序上升为人民共同意志的过程。列宁则进一步指出，立法要依靠人民群众，“意味着使每一个群众代表、每一个公民都能参加国家法律的讨论。”[3]毛泽东同志对全民参与立法也作了充分肯定，并在总结“五四宪法”制定过程的经验时对这一民主立法方法作了科学概括，提出“制定法律”要由全国人民讨论，使中央的意见和全国人民“意见相结合”，并强调指出：“过去我们采用了这个方法，今后也要如此。一切重要的立法都要采用这个方法。”[4]可见，毛泽东同志早在领导制定“五四宪法”时，就把自己提出的“从群众中来，到群众中去”的群众路线的工作方法创造性地运用于立法实践了，这对今天的社会主义法制建设仍然具有重要的指导意义。

第三、将重要法律草案交由全民讨论有以下好处：一是有利于人民群众直接行使当家作主权利，参与管理国家事务。立法权是国家的最高决策权，人民群众参与讨论法律，就是参与行使国家最高决策权。二是有利于法律更好地反映人民的意愿和要求，有利于加强人民群众对国家立法工作的监督。三是有利于人民群众接受并自觉遵守法律。征求意见的过程，就是进行普法教育、提高全社会法律意识和法制观念的过程。人民群众是法律的积极创制者，也必然是法律的忠实守护者。

现在，立法的数量与规模已相当庞大，我们试图用法律调整的范围已触及国家和社会生活的各个领域。但是，只要我们用人民利益至上的观念，用民主、公正、平等、效率等法律所应具备的基本价值观念去考察和审视这些法律，就会发现其中为数不少的一部分存在扩大和保护部门利益、规避部门责任和义务、限制甚至侵犯和剥夺公民的个体权利和利益的现象。这样的法律非但不能得到人民群众的崇尚信仰和自觉遵守，相反却会损害社会主义法律的权威与尊严，阻碍和破坏依法治国方略的顺利开展。

要使法律切实反映和保护人民利益，必须牢固树立以民为本的立法思想，让人民群众真正做制定法律的主人。在既往的立法程序中，存在片面追求立法速度和数量，片面依赖和迁就实际部门、执法部门和管理部门立法主张的问题。而对执法相对人、管理相对人的意见和要求听取不够；存在关门立法、片面依赖各机关相互协调和制约、甚至出现利用立法争权夺利的问题，而对立法透明、允许人民群众对立法提出批评意见，加强人民群众对立法进行外部监督做得不够。

我国有几千年的封建专制传统，人治观念、官本位思想和官方权力无限扩张并凌驾于公民个体权利之上的因素根深蒂固。法律是用来“保民”还是“治民”、“治民”还是“治吏”必将是当前和今后相当长时间内立法领域中一对十分尖锐的矛盾，如何坚决和正确地处理好这一立法中的矛盾事关社会主义法律能否具有真正的人民性及依法治国事业的成败得失。为此，我们需要对已经制定的法律做全面的回顾与检视，将它们交给群众广泛讨论，让群众去给法律评价和打分。对人民群众不满意的规定要及时删除和修改，对“法外”人民群众的正当权益要及时肯定和补充进去。用这样实是求是的态度和方法对待已经制定的法律，不仅会使这些法律充分反映人民利益，而且会对全社会进行一次生动的普法教育，从而极大地促进法律制定后的顺利实施。

全国人大及其常委会将重要法律草案交由全民讨论已有不少先例，而且随着经济的发展和国家民主化步伐的加快，不少重要法律都将要交由全民讨论。国务院及其部门、有立法权的地方人大及其常委会和地方政府已成为国家立法主体的重要组成部分，而且近年来它们的立法活动十分积极活跃，所立法律数量已占国家法律的绝大多数。但在它们制定和出台的过程中，向人民群众征求意见的事例却十分鲜见，这就不能不使人对它们的质量，对它们反映和保护人民群众利益的程度产生怀疑。

在没有建立完备的违宪审查机制的状况下，要对各类行政立法和地方立法进行有效监督将是十分棘手的问题，即便设立一种官方的审查机制，其工作量的纷繁和复杂也将是令人难以想象的。因此，要成功地对立法进行监督，我们不能不将目光投向人民群众。为保证行政立法和地方立法不偏离人民利益的轨道，必须让人民群众参与立法，加强人民群众对立法的监督。全国人大及其常委会可以将法律交由人民群众讨论，国务院和地方人大及其常委会则更有必要将行政法规和地方性法规交由人民群众讨论。行政法规和地方性法规都是宪法和法律内容的具体化，与人民群众更为接近。在特定的领域、特定的区域，向人民群众特别是向法规调整相对人征求意见，也将更具体、更便于操作。行政立法和地方立法一旦面向人民，就会不仅将政府部门的权利明确化、具体化，更必须将政府部门的义务和法律责任明确化和具体化；不仅将公民、法人和其他社会组织的义务和责任明确化、具体化，更要将他们的权利明确化、具体化；不仅强调政府对社会的管理职能，更要强调管理职能本质上是一种服务职能，强调人民群众在政府面前的平等，尊严以及对政府的监督权。

四、立法过程公开化

列宁曾经指出：“广泛民主原则，要包含两个必要条件，第一，完全的公开性；……没有公开而来谈民主是很可笑的。”[5]强调公开性，目的是使人民能够了解和参与。贯彻立法中的群众路线，让群众参与立法，一个前提条件，就是要求立法过程公开化。公开是知情的前提。制定法律的过程是充分发扬民主、在民主基础上科学地集中人民意志的过程。而立法的民主化和科学化必须以立法的公开化做保证。公开立法过程，人民群众和社会各方面才得以了解情况和广泛发表意见，立法机关才得以广听博纳，集思广益。

在西方一些立法制度比较完善的国家对立法民主原则的落实，总是与立法过程的公开相联系的。[6]不仅法律草案的拟制和审议公开，法律草案的表决也公开。有的国家规定，拟定法律法规必须用公告的方式刊登消息，就法律法规名称，制定机关、立法意图及主要内容公布于众，并给予民众特别是法律法规调整的相对人通过书面或口头方式表达异议的机会。如美国行政程序法规定，联邦各部制定规章的建议必须用通行方式刊登于《联邦登记》上，然后，行政机关必须给利害关系人提供机会，让他们提供书面材料、书面意见或者辩词，通过以上的方式让他们参与制定规章的程序；同时，他们所提出的问题，行政机关都应当考虑。[7]

公开法律草案的拟制过程，目的是将法律从制定之初就纳入民主程序，征寻并认真考虑民众意见。在对法律草案的审议过程中，有些国家对议员在立法会议上的发言都详细记录在案，并在立法机关的公报上发表，即便在对法律草案的表决中，西方议会也要公开化，表决有时采用唱名表决，记录在案，可供公民查阅，也可公布谁投了赞成票可反对票。将表决者的姓名与投票情况公开，使选民知道他们所选出的议员是在代表了他们的意愿。[8]为使公众尽可能快与多地知道立法机关开会议事的情况，有的国家还专门规定允许对之进行客观公正的报道。如奥地利宪法第33条规定，如实报道国民议会公开会议及其下设委员会活动，一概不受追究。德国宪法规定，对联帮议院及其委员会的公开会议作真实而准确的报道，不得因而引起任何责任。许多国家都用电台或电视台对议会的辩论进行实况转播。[9]

十一届三中全会以来，党和国家的政治生活向民主化迈出了重要步伐。民主化的一个重要标志就是将党和国家的一些重大决策、重大活动公开化，让广大党员和亿万人民群众了解情况。而立法权是国家最高决策权，立法活动是国家政治生活的重要组成部分，将立法活动公开化就是国家政治生活民主化的重要内容。党的十五大和十六大报告都强调，要把改革和发展的重大决策同立法结合起来。逐步形成深入了解民情，充分反映民意、广泛集中民智的决策机制，推进决策科学化、民主化，提高决策水平和工作效率。这就意味着，立法决策与改革和发展的决策息息相关，而立法机制的民主化程度又直接决定了立法决策的水平和效率，并反过来影响改革和发展的成败得失。

为保证立法决策民主化，首先要公开立法过程。在我国，人民代表大会会议及其常委会会议都公开举行，允许新闻单位公开广泛报道。人大及其常委会的立法活动就是新闻单位报道的一项重要内容。宪法和人民代表大会组织法都规定了立法机关组成人员的言论免责权和人身特别保护权，一个重要目的就是要保证他们能够充分自由地发表意见，包括对立法工作发表不同意见，有助于在立法过程中百家争鸣、集思广益。而人大代表的立法意见必须通过新闻媒介公诸于众，才能使人民群众了解情况、辨别取舍和积极参与立法。人大及其常委会立法活动的公开程度、新闻单位对立法活动作实质性和深度报道的程度，直接影响了人民群众对法律情况的了解和参与，影响了法律制定后的生命力。

现在，立法活动中存在的一个重要问题就是公开化不够。一部法律从法律案的提出到法律草案的审议和表决通过，人民群众能够了解的信息十分有限。仅就全国人大常委会的立法活动来说，从委员长会议的举行到常委会会议的召开，从法律草案的交付审议到常委会的一审、二审、三审和表决通过，能见诸新闻媒体的绝大多数只是一些简短得有些乏味的消息，即便登载委员们的讨论意见，也基本是肯定的意见，片言只语，了无新意。至于国务院及其部门制定的行政法规和规章，它们酝酿、讨论、形成的过程，人民群众则几乎一无所知，更谈不上发表意见。同样地，纷繁复杂的地方立法也存在这个问题，甚至一些省级人大常委会通过地方性法规后，不经过多方协调，就迟迟不能在一省的党报上刊登。立法活动脱离群众，就会使人民群众漠视立法，对法律缺乏起码的内心认同。

造成这一现象的原因有两个方面，一是立法公开化没有制度保障。长期以来，我们习惯了主要靠机关和部门立法，虽然将群众路线作为一项重要立法原则，但对如何切实贯彻群众路线却缺乏方方面面的考虑；在立法活动的报道中，新闻审查过多，尤其是对立法中不同意见的报道过于谨慎，将大胆报道立法过程中不同意见甚至相反意见与维护安定团结的局面和党的宣传方针对立起来；立法机关没有独立的舆论阵地；对立法工作的宣传，还没有被提到对国家最高决策工作宣传的应有位置上，有关部门对国家经常化的立法活动没有制定统一和足够的宣传报道制度。二是新闻媒体在立法报道中没有发挥应有作用。在具体工作中表现为突击性、任务性的报道多，经常性、自觉性的报道少；程序性、结论性的报道多，充分反映立法机关贯彻民主集中制的鲜活报道少；宣传方式单调，人大知识和法律知识的差错时有发生。不少从事人大报道的新闻工作者对宣传立法活动没有兴趣和积极性，每次召开人大常委会会议，他们只例行公事地去听一听，写一则简单消息，而常委会分组讨论和审议法律草案时，委员们的精彩发言和各种不同意见，记者却很少坚持听会并努力去作一些深入的实质性立法报道了。可见，要真正实现立法公开化，还有许多工作要做，要从观念上充分认识到，没有立法公开化，法律制定后就不会产生预期效益；要将立法公开化纳入制度化轨道；要努力培养一支既熟悉法律又懂新闻的稳定的专业化的立法新闻采编队伍。

Ⅳ 深入推进科学立法，民主立法的措施有哪些

健全立法起草、论证、协调、审议机制，
健全向下级人大征询立法意见机制，建版立基层立法联系点制度，推权进立法精细化。
健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，增加人大代表列席人大常委会会议人数，更多发挥 人大代表参与起草和修改法律作用。完善立法项目征集和论证制度。
健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。探索委托第三方起草法律法规草案。
健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党 派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用，探索建立有关国家机关、社会团体、专家学 者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。拓宽公民有序参与立法途径，
健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识。
完善法律草案表决程序，对重要条款可以单独表决。

Ⅵ 为什么要坚持民主立法，科学立法

民主立法，就是在整个立法过程中，国家坚持民主立法的价值取向，使社会公回众参与和答监督立法的全过程，建立充分反映民意、广泛集中民智的立法机制，推进法制建设的科学化、民主化，使法律真正体现和表达公民的意 志，真正成为保护人民财产权利和人身权利的良法。 科学立法是一国法律体系是否完善的价值判断标准之一，那么，如何科学解读科学立法的内涵及相关问题就是理论界和法治实践不能回避的。正是基于此种现实需要，对科学立法科学性的构成要件、科学立法科学性的阻滞因素、科学立法科学性的实现路径等作了较为系统的探讨。认为科学立法科学性的主体要件是立法权的专属性、主观要件是立法过程的有准备性、客体要件是立法事态的法调整性、客观要件是立法行为的程序性；要实现科学立法，法律形式的相对吸纳化、立法逻辑的自下而上化、立法视野的全球化、立法案形成的专业化、立法效果的社会反馈化都是不可缺少的。

Ⅶ 立法听证会属于民主决策还是民主监督

民主决策，公民直接参与决策有四种方式，社情民意反映制度、专家咨询制度、社会公示制度，社会听证制度。立法听证会便是社会听证制度体现。听证于民是为了决策利民。

Ⅷ 全国人大立法与民意互动的意义

民主立法，就是在整个立法过程中，国家坚持民主立法的价值取向，使社会公众参与和监督立法的全过程，建立充分反映民意、广泛集中民智的立法机制，推进法制建设的科学化、民主化，使法律真正体现和表达公民的意 志，真正成为保护人民财产权利和人身权利的良法。
民主立法途径
第一，立法规划、立法计划要公开。编制科学合理、切实可行的立法规划和立法计划，是立法工作有序进行的前提。通过立法规划和立法计划，按照形成中国特色社会主义法律体系的要求，对立法项目的轻重缓急作出统筹安排，分清主次，突出重点，把基本的、急需的、条件成熟的法律先制定出来。社会需要哪些法律，人民群众最有发言权，起草立法规划和立法计划必须开门纳言，采取多种方式听取人民群众的意见，可以直接向人民群众征求立法项目建议，也可以通过代表提出的议案，选择出社会需要最迫切、与人民群众的生产生活最密切相关的立法项目，优先安排起草和审议。经广泛征求意见后形成的全国人大常委会五年立法规划和年度立法计划，要向全社会公开。
第二，法律草案的起草要公开。法律草案的起草工作在由相关部门承担的同时，应当更多地发挥科研院所、有关组织和专家学者的作用，专业性强或者涉及的利益关系比较复杂的法律，可以委托有关组织和科研院所在立法机关的组织和指导下起草建议稿，避免有的部门通过起草法律草案不适当地扩权诿责，防止“国家立法部门化，部门利益法律化”。法律草案起草阶段就应当允许公民、利害关系人和社会团体以适当方式发表意见，以便及早地更广泛地汇集民意。起草单位要注重调查研究，深入基层，深入群众，深入实际，广泛听取意见。还可以就立法过程中存在重大分歧意见的问题公开召开专题听证会，直接听取争议双方的相反意见，做到兼听则明。
第三，法律草案的审议要公开。有关专门委员会审议法律草案的会议，可由委员会决定向新闻单位开放；全国人大常委会全体会议或者分组会议审议法律草案，可以适当地选择一些社会公众普遍关心的法律，安排电视或者网络进行直播。通过新闻媒体的报道，让社会公众更深入地了解法律审议情况。
第四，征求意见的情况要公开。涉及公民、法人和其他组织的切身利益，特别是需要设定普遍性的公民义务的重 要法律案，要向社会公布法律草案，通过电话、信件、传真、网络等多种方式，征求有关机关、组织和人民群众的意见。人民群众提出了哪些意见，也要采取适当的方式予以公开。对于人民群众和代表的意见，不但要广泛地“听”，更要认真地“取”，以保证制定的法律充分体现党的主张和人民的意志。
第五，立法文件和资料要公开。除需要保密的以外，常委会审议的法律草案、委员发言的记录、有关部门的意见以及相关的立法资料等，可以摘要在新闻媒体上发表；代表大会和常委会审议法律草案的简报等资料，应当允许专家学者和有关人士查阅。要通过立法信息的公开，保障和促进立法民主。
第六，充分发挥代表作用是立法公开的重要内容。人大代表是人民选举出来行使权力、管理国家事务的代表，立法工作中必须充分发挥人大代表的作用，从提出立法议案建议、参与研究起草、列席参加审议等环节，使人大代表更多地参与立法。确定列入立法规划的立法项目，应当主要以代表提出的议案为基础和依据；法律草案起草过程中，要征求提出议案的代表和相关领域代表的意见和建议；召开座谈会、研讨会和进行调查研究，应当适当吸收代表参加；常委会审议的法律草案，可以根据情况将草案发给有关代表征求意见，常委会审议时邀请相关领域的代表列席会议；常委会审议法律的情况要向代表通报。充分发挥代表作用，是立法公开的重要内容。起草单位和人大常委会工作机构要及时向代表提供多方面信息，让代表知情知政，既了解当地民意，又了解全局情况，为代表依法履行职权，更有效地参与立法创造条件。

Ⅸ 从民主角度分析说明立法部门应如何提高户籍立法工作的科学性民主性

立法实践证明，良法的产生有赖于民主的立法程序。从这个意义上讲，具有民主性和公开性的立法程序堪称孕育良法之母。所谓立法程序是指具有立法权限的国家机关创制规范性法律文件所遵循的制度化的正当过程，是限制立法者恣意进而使立法活动彰显和实现程序正义的制度设置，也是国家通过立法手段协调利益冲突、规制社会秩序及配置社会资源的合法路径和正当法律程序。...
法程序的民主性与公开性
立法实践证明，良法的产生有赖于民主的立法程序。从这个意义上讲，具有民主性和公开性的立法程序堪称孕育良法之母。所谓立法程序是指具有立法权限的国家机关创制规范性法律文件所遵循的制度化的正当过程，是限制立法者恣意进而使立法活动彰显和实现程序正义的制度设置，也是国家通过立法手段协调利益冲突、规制社会秩序及配置社会资源的合法路径和正当法律程序。
现代意义上的立法是与民主的理念及制度息息相关的。否则就有可能蜕变为服务于少数利益集团的“私人产品”。立法的民意代表性在相当程度上是通过立法程序的民主性彰显和体现的。现代立法程序其实就是一种通过多数表决作出民主决策而使一切法律具有可变性的制度设置。
当然，立法程序的民主性是相对的、有局限的。严格地讲，现代立法程序基本上可以达到多数表决制所要求的尊重多数人理性的民主目的，然而却难以真正实现尊重少数人意志的民主的另一层涵义。尊重少数”意味着讨论时少数派应有自由表达意见的权利，其言论、观点应受到重视并记录在卷，以供参考和选择;意味着表决时应做到两面俱呈，即对法案赞成或反对的两方面必须分别表决出;意味着少数所享有的宪法和法律所保障的公民权利，不能被多数所剥夺。

立法程序的民主性意味着只有通过民主的立法程序，直接参与立

法的议员才真正有机会充分表达民意，并通过讨论、交涉和表决形成

符合多数人理性和实际情况的国家意志，产生具有权威性的法律;立

法程序的民主性也意味着正是由于立法程序的屏障作用，最大限度地

排除了恣意、任性和偏执，使法律的立、改、废实现良性运作，而避

免立法政策随领导人个人意志的改变而改变，避免滋生“言出法随”、

“以言代法”、“以言废法”等人治社会特有的现象;立法程序的民

主性也意味着民主的立法程序可以作为社会各方面利益冲突的缓冲带，

避免利益冲突的激化和矛盾的加剧，进而可以消除社会动荡的隐患。

“议事公开”乃是代议制民主政治的基本要求，现代意义上的立

法活动都是公开进行的，是一项“阳光下的事业”。从一定意义上讲，

立法程序的民主性是以其公开性为前提的。公开性一旦丧失，则民主

的基本通道便被堵塞，民主也就成为一句空话。

作为民意代表机关，议会本身具有高度的开放性，立法程序的公

开化便是这种开放性的突出体现。具体而言，立法程序的公开性要求

议员的具体立法活动，包括提案、质询、讨论、审议和表决等应当让

公众知晓;立法听证应当公开进行，尽可能通过新闻媒体对外传播。

除涉及国防、外交或其他重大事务不宜公开的外，任何立法会议均应

公开举行。除可以自由旁听和采访外，立法会议的一切文件及记录均

应公开发表或允许公民自由查阅。

立法程序的公开性是公民行使知情权的必然要求。现代社会的公

民享有充分的知情权，有权了解和知晓立法机关及立法人员的所作所

为，并以行使知情权作为间接参与立法的前提条件。作为民意代表机

关的议会亦有义务为公众提供有关立法活动的信息，有义务接受社会

各界的舆论监督。

立法程序的开放性也是有限度的。在某些特定情况下，立法程序

奉行不公开的原则，如涉及国防、外交等国家重大利益的议事记录就

不宜公开;表决活动中基于对投票人自由意志的尊重，投票行为可以

实行秘密原则，如无记名的秘密投票。

综上所述，民主性与公开性是现代立法程序的基本属性，也是现

代立法程序作为一种制度文明的重要标识。具有民主性和公开性的立

法程序堪称良法之母。

Ⅹ 民主立法这一说法正确吗

民主立法这一说法是正确的，因为法律社会广大人民群众服务的，他也应该征求广大人民群众对法律的看法和意见，我国的法律都是通过民主集中的方法