城管立法2015

Ⅰ 2015年法律法规摆地摊被城管抓人,拘留是合法的吗

不合法。城管没资格拘留。除非摆地摊及相关行为违反了治安管理处罚法，公安对你决定行政拘留。

Ⅱ 2015年法律法规摆地摊被城管抓人扣留是合法的吗

不合法，城管没有扣留人的权利，最多只能扣货。

Ⅲ 城管的执法权来自哪里城管执法的法律依据是什么

1、有的大城市通过地方立法，授予城管立法权，只是局部城管有执法权，不代表全国各地城管都有权执法。

在我国，任何行政主体的权力都来自法律法规授权。从本质上来讲，城管的产生，就是把原来各个部门分散行使的行政处罚权，集中到一个相对集中行使行政处罚权的行政主体身上。

根据国发〔2002〕17号国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定，各省政府是否给区市城管局授权应当有文件依据，即使授权，区城管局的单位性质为事业单位。不具备授权执法主体资格。

2、法律依据：《中华人民共和国行政处罚法》第16条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。

3、行政法规依据：《国务院关于贯彻实施〈行政处罚法〉的通知》进一步明确要求：各省、自治区、直辖市人民政府要做好相对集中行政处罚权的试点工作，结合本地方实际提出调整行政处罚权的意见，报国务院批准后施行。

(3)城管立法2015扩展阅读：

城管的主要职责：

1、贯彻实施国家及本市有关城市管理方面的法律、法规及规章，治理和维护城市管理秩序。

2、组织起草本市有关城市管理综合行政执法方面的地方性法规、规章草案，研究提出完善本市城市管理综合行政执法体制的意见和措施。

3、负责本市城管监察行政执法的指导、统筹协调和组织调度工作。

4、负责本市城管监察行政执法队伍的监督和考核工作。

5、负责本市市政设施、城市公用、城市节水和停车场管理中的专业性行政执法工作；负责城管监察队伍行政执法中跨区域和领导交办的重大案件的查处工作。

6、负责本市城管监察行政执法系统的组织建设、作风建设、队伍建设以及廉政勤政建设工作。

7、承办市政府及市市政管委交办的其它事项。

Ⅳ 昆明市城市市容和环境卫生管理条例(2015)

第一章总 则第一条为了加强城市市容和环境卫生管理，创建整洁、优美、文明的城市环境，保障公民身体健康，促进社会主义物质文明和精神文明建设，根据《中华人民共和国行政处罚法》、国务院《城市市容和环境卫生管理条例》等法律、法规，结合本市实际，制定本条例。第二条本条例适用于本市城市规划建成区和市人民政府确定实行城市化管理的其他区域。第三条城市市容和环境卫生管理工作坚持统一领导、分级负责、属地管理、社会监督与公众参与相结合的原则。第四条市、县（市、区）人民政府应当将城市市容和环境卫生工作纳入国民经济和社会发展规划，完善市容和环境卫生设施，提供市容和环境卫生公共服务，保障市容和环境卫生工作所需经费。第五条市城市管理综合行政执法部门负责制定城市市容和环境卫生管理标准，指导、监督各县（市、区）和开发（度假）区城市管理综合行政执法部门开展市容和环境卫生管理工作。

县（市、区）和开发（度假）区城市管理综合行政执法部门负责本辖区内的城市市容和环境卫生管理工作。

其他行政管理部门按照各自职责，做好城市市容和环境卫生管理的相关工作。第六条街道办事处对区域内的城市市容和环境卫生工作进行管理、协调、监督和检查，督促单位和个人共同维护市容和环境卫生。

社区居委会协助街道办事处开展城市市容和环境卫生管理工作，组织居民制定维护市容和环境卫生的公约，动员居民积极参加市容和环境卫生治理活动。第七条本市建立城市市容和环境卫生监督员制度。城市市容和环境卫生监督员协助城市管理综合行政执法部门宣传法律、法规，劝阻违反市容和环境卫生管理的行为。第八条宣传、教育、文化、卫生等单位，应当加强城市市容和环境卫生管理法律、法规和环境卫生知识的宣传教育，广播、电视、报刊和户外广告等媒介应当有市容和环境卫生方面的公益内容，增强公民的法治、环境、文明意识。第九条任何单位和个人应当维护城市市容和环境卫生，尊重市容和环境卫生工作者及其劳动成果，不得妨碍其正常作业。

任何单位和个人对破坏城市市容和环境卫生、损坏环境卫生设施的行为有权劝阻、制止和举报。第二章城市市容管理第十条临街建筑物、构筑物和城市雕塑、建筑小品等建筑景观及其附属设施的所有者或者管理者，应当保持建筑景观及其附属设施的完好、整洁、美观。

未经城市管理综合行政执法部门或者规划行政部门批准，不得在道路两侧和其他公共场所搭建临时建筑物、构筑物或者其他设施。

违反第二款规定的，责令限期拆除，处以临时建设工程造价一倍的罚款。第十一条市、县（市、区）人民政府和开发（度假）区管委会应当根据城市市容管理的需要，划定建筑物外立面及其附属设施的清洗翻新、修缮的重点区域。划定和调整重点区域范围应当向社会公示，听取社会公众意见；对建筑物进行外立面修缮的，应当按照建设工程报建的法定程序，报规划、住建等部门批准后实施。第十二条在城市道路两侧新建和改造建筑物的，应当按照城市市容和环境卫生管理标准，选用透景、半透景围墙或者栅栏、绿篱、花坛（池）、草坪等作为分界，并保持整洁、美观。第十三条在城市内进行建设和施工的单位，应当在施工前与项目所在地的城市管理综合行政执法部门签订市容保洁责任书。

施工场地应当按照规定设置有效防止尘土、泥浆、污水等污染环境的设施。施工场地出口处应当设置防泥设施并对车辆进行冲洗，防止车辆污染道路。

建设工程竣工时，应当清理施工现场和周边环境，经城市管理综合行政执法部门验收合格，方能撤离施工现场。

违反第一、三款规定的，处以一千元以上二千元以下罚款。违反第二款规定的，处以一千元罚款；造成道路污染的，责令清除污染，并按照污染面积每平方米处以三十元罚款。第十四条城市临街单位和个人应当做到：

（一）店面整洁有序，店面招牌按照规定设置，无店外经营、乱摆摊点、乱堆乱放、乱停车辆；

（二）门前区域无烟头、纸屑、果皮、积水、污渍，无乱涂乱画、喷涂小广告等行为；

（三）门前绿地内无倾倒垃圾、摊晒衣物、堆放物料，无在树木上拴挂物品、倚树盖房搭棚等行为。

Ⅳ 上海市人民代表大会常务委员会关于修改《上海市城市管理行政执法条例》的决定(2015)

一、第二条第二款修改为：
前款所称的城市管理行政执法是指市和区、县城市管理行政执法部门（以下简称城管执法部门）以及乡、镇人民政府依法相对集中行使有关行政管理部门在城市管理领域的全部或部分行政处罚权及相关的行政检查权和行政强制权的行为。二、第四条第三款修改为：
区、县城管执法部门应当在街道派驻城管执法机构，以区、县城管执法部门的名义，具体负责本区域内的城市管理行政执法工作。街道办事处应当组织协调城管执法机构在辖区内开展城市管理行政执法活动。
增加一款，作为第四款：
乡、镇人民政府负责本辖区内城市管理行政执法工作，其所属城管执法机构以乡、镇人民政府名义，具体承担本辖区内的城市管理行政执法工作，并接受区、县城管执法部门的业务指导和监督。三、第十一条第一款第（五）项修改为：
依据环境保护管理方面法律、法规和规章的规定，对道路运输、堆场作业、露天仓库等产生扬尘，污染环境；单位未按照规定对裸露土地进行绿化或者铺装；任意倾倒或者在装载、运输过程中散落工业废渣或者其他固体废物；违反安装空调器、冷却设施的有关规定，影响环境和他人生活；未经批准或者未按批准要求从事夜间建筑施工，造成噪声污染；露天焚烧秸秆、枯枝落叶等产生烟尘的物质，以及露天焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、垃圾、皮革等产生有毒有害、恶臭或强烈异味气体的物质等不需要经过仪器测试即可判定的违法行为实施行政处罚。四、第十五条增加两款，分别作为第二款、第四款：
区、县城管执法部门对乡、镇城管执法机构未予查处的违法行为，应当责令其查处，也可以直接查处。
区、县城管执法部门在开展重大执法行动时，可以对街道、乡、镇城管执法机构进行调动指挥。五、第二十一条增加一款，作为第四款：
城管执法部门以及乡、镇人民政府查处违法行为时，对违法事实清楚的，依法应当没收的非法物品，予以没收。城管执法部门以及乡、镇人民政府对依法没收的非法物品，除依法应当予以销毁的外，应当按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理，所得款项应当依照规定上缴国库。六、第三十一条增加一款，作为第三款：
区、县公安机关应当确定专门力量、明确工作职责、完善联勤联动机制，在信息共享、联合执法和案件移送等方面配合本区域内城管执法机构开展行政执法工作。七、第三十五条增加一款，作为第四款：
区、县城管执法部门对乡、镇人民政府城管执法机构及其执法人员发生的情节严重、社会影响较大的违法违纪行为，可以向乡、镇人民政府提出查处建议。八、第三十八条第二款修改为：
区、县城管执法部门应当加强对街道、乡、镇城管执法工作的监督检查，组织评议，并将评议结果报告区、县人民政府，作为街道办事处和乡、镇人民政府绩效考核的依据。九、其他文字修改
第三条第二款中的“市和区、县人民政府”，修改为“市和区、县以及乡、镇人民政府”。
第五条中的“建设”，修改为“建设、交通”。
第十一条第一款中的“实施行政执法的范围”，修改为“实施城市管理行政执法的范围”。
第二十六条第二款、第三十八条第一款中的“本部门”，修改为“本单位”。
第九条、第十一条、第十三条、第十四条第一款、第十七条第一款、第十八条、第二十一条、第二十二条、第二十三条、第二十四条、第二十五条、第二十六条、第二十七条、第二十八条、第二十九条、第三十条、第三十一条、第三十二条、第三十四条、第三十五条第二款、第三十六条、第三十七条、第三十八条第一款、第三十九条、第四十一条中的“城管执法部门”，统一修改为“城管执法部门以及乡、镇人民政府”。
此外，根据本决定对部分条款顺序作相应的调整。
本决定自2015年7月15日起施行。《上海市城市管理行政执法条例》根据本决定作相应修正后重新公布。

Ⅵ 上海市城市管理行政执法条例(2015修正)

第一章总则第一条为加强城市管理行政执法工作，规范行政执法行为，提高行政执法效率和水平，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》等有关法律、行政法规的规定，结合本市实际，制定本条例。第二条本条例适用于本市行政区域内的城市管理行政执法活动。
前款所称的城市管理行政执法是指市和区、县城市管理行政执法部门（以下简称城管执法部门）以及乡、镇人民政府依法相对集中行使有关行政管理部门在城市管理领域的全部或部分行政处罚权及相关的行政检查权和行政强制权的行为。第三条市和区、县人民政府应当加强对城市管理行政执法工作的领导。
市和区、县以及乡、镇人民政府应当根据区域面积、人口数量、管理需求等状况，合理配置城市管理行政执法人员（以下简称城管执法人员）和执法装备，并将城市管理行政执法工作所需经费纳入同级财政预算，保障城市管理行政执法部门依法履行职责。第四条市城管执法部门是本市城市管理行政执法工作的行政主管部门，负责本条例的组织实施。
区、县城管执法部门负责本辖区内城市管理行政执法工作，并接受市城管执法部门的业务指导和监督。
区、县城管执法部门应当在街道派驻城管执法机构，以区、县城管执法部门的名义，具体负责本区域内的城市管理行政执法工作。街道办事处应当组织协调城管执法机构在辖区内开展城市管理行政执法活动。
乡、镇人民政府负责本辖区内城市管理行政执法工作，其所属城管执法机构以乡、镇人民政府名义，具体承担本辖区内的城市管理行政执法工作，并接受区、县城管执法部门的业务指导和监督。
市和区、县城管执法部门根据需要可以在特定区域派驻城管执法机构，以市或区、县城管执法部门的名义，具体负责本区域内的城市管理行政执法工作。第五条建设、交通、绿化市容、水务、环保、工商、房屋管理、规划国土资源、公安、财政等行政管理部门按照各自职责，协同做好城市管理行政执法的相关工作。第六条城市管理行政执法工作遵循合法、公正、公开的原则，坚持以人为本，执法与教育、疏导、服务相结合，文明执法、规范执法，注重法律效果与社会效果的统一。第七条本市应当加强城市管理行政执法队伍建设，完善执法制度和监督机制，促进执法水平的提高。第八条各级人民政府和相关行政管理部门以及广播电台、电视台、报刊和互联网站等新闻媒体应当加强城市管理法律法规的宣传，增强市民自觉遵守城市管理规定的意识，营造社会共同维护城市管理秩序的氛围。第九条城管执法人员依法执行职务，受法律保护。
公民、法人或者其他组织应当支持城管执法部门以及乡、镇人民政府的工作，协助城管执法人员依法行使职权。
城管执法部门以及乡、镇人民政府应当听取公民、法人或者其他组织的意见，不断改进和完善执法方式和方法。第十条对在实施城市管理行政执法活动中作出突出贡献或者取得显著成绩的单位和个人，市和区、县人民政府及有关部门可以予以表彰奖励。第二章执法权限第十一条市和区、县城管执法部门以及乡、镇人民政府实施城市管理行政执法的范围包括：
（一）依据市容环境卫生管理方面法律、法规和规章的规定，对违反市容环境卫生管理的违法行为实施行政处罚。
（二）依据市政工程管理方面法律、法规和规章的规定，对违反非市管城市道路（含城镇范围内的公路）、桥梁及其附属设施管理的违法行为实施行政处罚。
（三）依据绿化管理方面法律、法规和规章的规定，对除绿化建设外的违反绿化管理的违法行为实施行政处罚。
（四）依据水务管理方面法律、法规和规章的规定，对倾倒工业、农业、建筑等废弃物及生活垃圾、粪便；清洗装贮过油类或者有毒有害污染物的车辆、容器；以及擅自搭建房屋、棚舍等建筑物或者构筑物等违反河道管理的违法行为实施行政处罚。
（五）依据环境保护管理方面法律、法规和规章的规定，对道路运输、堆场作业、露天仓库等产生扬尘，污染环境；单位未按照规定对裸露土地进行绿化或者铺装；任意倾倒或者在装载、运输过程中散落工业废渣或者其他固体废物；违反安装空调器、冷却设施的有关规定，影响环境和他人生活；未经批准或者未按批准要求从事夜间建筑施工，造成噪声污染；露天焚烧秸秆、枯枝落叶等产生烟尘的物质，以及露天焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、垃圾、皮革等产生有毒有害、恶臭或强烈异味气体的物质等不需要经过仪器测试即可判定的违法行为实施行政处罚。
（六）依据工商管理方面法律、法规和规章的规定，对占用道路无照经营或者非法散发、张贴印刷品广告的违法行为实施行政处罚。
（七）依据建设管理方面法律、法规和规章的规定，对损坏、擅自占用无障碍设施或者改变无障碍设施用途的违法行为实施行政处罚。
（八）依据城乡规划和物业管理方面的法律、法规和规章的规定，按照市人民政府确定的职责分工，对擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为和物业管理区域内破坏房屋外貌的违法行为实施行政处罚。
（九）本市地方性法规和市政府规章规定由城管执法部门实施的其他行政处罚。
城管执法部门以及乡、镇人民政府按照前款规定实施行政执法的具体事项由市人民政府确定，并向社会公布。

Ⅶ 城市管理执法体制改革为什么改怎么改

近年来，随着经济社会迅猛发展，城市建设速度不断加快，市容市貌作为城市的“面子”日新月异，城市发展的成果给人们带来了各种愉悦的体验，但与之相伴生的诸多问题也困扰着城市管理者。城市管理行政执法直接面对城市中最基层民众，承担着政府城市管理职能中最艰辛的版块，加之目前城市管理方面的法律制度支持体系尚不完善，经常成为媒体负面关注的曝光点。中央城市工作会议的召开和《中共中央
国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）的出台，为深入推进城市管理执法体制改革、改进城市管理工作确定了原则、梳理了思路、指明了方面、提出了要求，这是新中国历史上第一次以党中央、国务院名义发布的关于城市管理与城管执法工作的重要文件。

城管人从中央的政策文件中看到了曙光，2016年3月1日，住建部、中央编办、国务院法制办于联合召开城市管理执法体制改革电视电话会议规定，会议明确规定了改革时间节点要求，即：“原则上，4月底前各省、自治区、直辖市要出台具体方案，6月底前市、县政府要拿出具体实施方案”基于此，各地跃跃欲试，但改革进程差强人意。截至7月上旬，仅四川凉山州、河北、山西、江西、北京、海口、温州等省市城市管理执法体制改革的消息见诸报端，其中有的改革意见过粗过泛，甚至有的地方存在照搬中央改革意见的嫌疑，如：《河北省关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》大量内容与中央文件重复规定；部分城市改革方案迟迟不能出台令人焦虑，笔者认为，要解决城管执法体制症结，在此次改革过程中，以下问题须高度关注：

一、自上而下VS自下而上的路径选择问题

该问题可具体分成两个层面，第一层面：上层，立法先行VS基层，摸石头过河。从建设法治政府、依法行政的角度看，行政机关设置应坚持职权法定原则，没有法定依据不得设立行政机关；没有法定依据，行政机关不得自行放弃、扩大或转移其职权。行政机关及其工作人员的行政权力必须有法律的明确授权，不能自行设定，必须在法律规定的职权范围内活动。非经法律授权，行政机关不能作出行政管理行为；超出法律授权范围，行政机关也不享有对有关事务的管理权，否则都属于行政违法。行政机关作为国家公权力的行使者，其权力来源于人民的授予，而人民的意志是国家权力机关（全国人大）以立法的形式体现，因此，行政机关的认定要建立在法律的基础上，通过立法方式予以规范。具体到行政机关的职权、职责，具体内容又在法律规定的基础上，由行政法规作必要补充。

重庆市政协副主席李钺锋表示制定一部城市综合管理法律，使城市管理有章可循、城市执法有法可依，是有效化解城市管理难题的根本路径，可以构建城市综合管理法治化新格局。立法先行，才能为此次改革提供强有力的法治保障。

第二层面：上层，先行一步，标准明晰VS基层，自主尝试，相互取经。《指导意见》和改革推进会明确了城管执法架构，但对城管部门机构设置、领导体制、服装标志等细节未定论，至今未公布具体标准，国家《城市管理法》迟迟无法出台，今年以来各地改革进程不一，各地机构名称莫衷一是，如：温州将城市管理与行政执法局更名为市综合行政执法局、北京挂牌成立了城市管理委员会，“名不正，则言不顺；言不顺，则事不成”，遑论其他。中国政法大学副校长马怀德认为深入推进城市执法体制改革，改进城市管理工作，应当以法治化、规范化为切入点，着力解决阻碍制度有序运行的诸多问题。中央层面设置明确标准十分迫切。

笔者认为，自下而上则允许从地方至中央的改革模式尊重了地方政府城市管理自主权，但此次改革是全国性的，如果顶层设计标准不明确，各地按照紧张的时间节点要求，先行先试，难免“忙中出错”，出现不一致之处，既影响城管形象，有可能导致二次改革，增加不必要的成本。改革应以国家《城市管理法》和中央改革明细标准为起点，建立改革强有力的法律制度支撑和可参照施行的样本，自上而下实施，才有利于改革工作有序、彻底推进。中央应及时关注此问题，并尽快公布明确标准，自上而下引导改革进程。

二、管理与执法的关系问题

中央政策倡导推进市县两级政府城市管理领域大部门制改革，有条件的市和县应当建立规划、建设、管理一体化的行政管理体制，这种模式有助提高城市管理相关职责权限协调配合的效率，但是不是全国所有城市都要进行管理和执法合一、整合一个部门的模式，

一体化是不是意味着新的城市管理职能集中于一个部门？笔者不敢苟同，若照此推论，必将推出荒唐结论：政府各职能部门“变身古代县衙”，不必细分职责，则职能合一，一劳永逸，省去协调成本，解除相互推诿之虞。政府机构具有整体性，又因工作业务内容不同、职能的专业性，政府应按照一定的原则和序结成严密的系统，彼此之间形成各有分工，各司其职，各负其责。据《2015年郑州市国民经济和社会发展统计公报》，郑州市现有956.9万人，市区总人口475.6万人，建成区面积437.6平方公里，若按照《指导意见》匡定的管理职责和综合执法权责事项要求，未来的城管执法行政执法（仅含行政处罚、行政强制）权责事项可能已超过900多项，若实施管理和执法合一的模式，在处罚基础上加上庞杂的管理职能，未来的城管部门是不是显得过于庞大？管理和执法两方面会不会顾此失彼？部门工作效能会不会不降反升？长期以来，在我国的行政管理过程中，决策、执行、监督职能在政府与部门，或部门与部门之间配置不科学的问题众多。重决策，轻执行；重制定政策，轻抓落实的现象比较突出，最明显的表现就是以会议落实会议，以会议贯彻会议，导致出现“决策空转，人心涣散”的不和谐局面。党的《十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了要“优化政府组织结构。转变政府职能必须深化机构改革。优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制”。建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，是当前完善权力结构、规范权力运行、防止权力滥用的客观需要。要通过适当分解决策权、执行权、监督权，使决策职能、执行职能、监督职能由不同部门相对独立行使，努力形成不同性质的权力既相互制约、相互把关，又分工负责、相互协调的权力结构。因此，要把人大、政府决策的事项落到实处，就必须有相应的政府部门去执行，各部门由过去的集决策、执行、监督于一身的机构，变为纯粹的执行机构，这样一来，就可以把权力分散开来，防止各部门既当运动员，又当裁判员。马怀德、王柱国在《城管执法的问题与挑战》一文中认为“一体化是指城市管理各职能部门各司其职、有效配合、监督制约到位的管理体制，

科学合理地划分和清理城管综合执法部门内部之间以及综合执法部门与相关职能部门之间的管理权限和范围，避免职权交叉重叠现象和执法真空现象的出现”，笔者十分认同，是不是采取一体化？应充分允许地方政府实事求是，根据本地城市发展规模、程度而定，应考虑未来行政管理体制改革方向，绝非所有城市管理职能集于一身。

三、执法局与执法队伍的关系问题

实践中，很多具备行政执法职能的政府部门多设置执法队伍，执法队伍行政隶属关系方面作为该部门直属机构，执法队伍性质为独立的事业单位法人主体，二者属于外部上下级关系，并非内部隶属关系，执法队伍要履行该部门的行政执法职责，就必须履行行政委托程序。另一种行政隶属关系则是政府部门与机关科室内部上下级关系，机关科室不具备独立的事业单位法人资格，对外能直接以该部门名义作出。如：按照《郑州市人民政府关于确认市本级行政强制执法主体的通告》（郑政通〔2013〕1号）和《郑州市人民政府关于公布法定行政执法主体的通告》（郑政通〔2015〕34号）规定，郑州市城市管理局（郑州市城市管理行政执法局）作为市级行政执法主体，具备城市管理方面行政处罚、行政强制方面等职能，市级虽然是城管执法主体，却缺少内部隶属关系的执法队伍，无法直接开展执法活动，不能独立履行规定的职权，必须采取委托的方式进行。实践中，城市管理行政执法工作不得不委托市城市管理行政执法监察支队、市城区河道管理处、市政设施监理所等七个单位开展。受委托单位都具备独立法人资格，郑州市人民政府法制办公室于2012年2月出版的《郑州市行政机关执法职责综览》［2011版］（第三册）对受委托执法单位进行列举，环保、建设、房管等很多政府职能部门均采取这种模式开展具体执法工作。城管执法是不是要继续复制这种模式呢？笔者认为，不能认为凡存在即合理。我们如果仔细探究设置城管相对集中行政处罚权制度的最初目的，就能得出否定答案，该制度是为解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题，国发〔2002〕17号规定“集中行使行政处罚权的行政机关应作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门，依法独立履行规定的职权，并承担相应的法律责任”，该部门职能配置时仅有执法职能，若不能以自己名义独立地开展行政执法，反而要借助第三方的执法力量开展城管执法，将背离《行政处罚法》相对集中行政处罚权制度设计初衷，极易导致多头执法、重复执法、行政执法机构膨胀等问题反弹。《行政强制法》第十七条第一款明确规定行政强制措施权不得委托，若执法局与执法队伍为相互独立的两个机构，仍沿用委托执法的模式，城管执法行政强制权具体实施将无从谈起。此次改革设置执行（执法）机构时，应尽量削减执行的层次和机构，构建扁平化政府行政机构，能由政府部门直接执行的，就不要或尽量不要设置二级机构。未来的执法队伍应作为执法局内设队伍，取消其独立的事业单位法人主体资格，既符合《行政处罚法》的精神，也能明确城管执法的单位性质，充实其行使行政强制权的资格条件，避免与《行政强制法》产生冲突。

四、执法队员身份编制问题

之前，国办发〔2000〕63号规定“集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员”，国发〔2002〕17号进一步明确“集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员，要按照《国家公务员暂行条例》和其他有关规定，采取考试、考核等办法从有关部门和社会符合条件的人员中择优录用”，而《指导意见》仅规定“统筹解决好执法人员身份编制问题，在核定的行政编制数额内，具备条件的应当使用行政编制”过于原则，未明确要求执法队员必须为公务员，要求有所降低，此种规定或许是出于“精兵简政”的良好初衷，但行政执法任务若允许非公务员或非行政编制人员承担，将可能为协管、临时工执法创制“合法”前提。笔者认为，城市发展体量不断扩大，在可预测的将来，城管执法的职责会更多、任务会更重，在城管队伍人员编制限制的前提下，“协管人员数量不得超过在编人员”的目标十分困难，协管、临时工执法问题很难根治。尽管《指导意见》这一原则规定考虑了各地行政编制限额的实际情况，但也应创造条件使用行政编制。基于这种目标，深圳、上海的管理模式值得借鉴，《深圳市行政机关行政执法类公务员管理办法》（深府办〔2015〕9号）、《2016年上海市公务员管理工作要点》（沪公局发〔2016〕16号）等明确、详细地规定了城管执法队员分类管理制度，进行了制度探索，在实践中取得了效果，有必要推广城市行政执法类公务员管理模式，优势有三，一是符合《公务员法》规定。行政执法类公务员主要履行行政监管、行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法职责的工作特点，工作内容具备专业性、特殊性，设置行政执法类职位类别，配套针对性管理、考评体系，符合《公务员法》精神。二是实现控编目的。《中共中央办公厅国务院办公厅关于严格控制机构编制的通知》（厅字〔2011〕22号）规定“各级党政机关行政编制总额和中央机构编制委员会批准的各类专项编制员额都不得突破”，财政供养的人员只减不增是政府承诺、是硬指标，这并不等同于剥夺地方政府自主权，反而激励地方政府在编制核定范围内进行资源优化配置，城管执法部门工作性质以执法为主，若实施行政执法类公务员管理，便于压缩不必要的管理、工勤等岗位。三是规范城管队员管理。于相对人而言，行政执法多为损益性的，极易导致相对人不配合和负面评价，社会公众测评却是各地政府职能部门考核一项重要指标，但实际管理中因缺少这一类别，缺乏针对城管执法部门专门考核办法，测评时，城管执法部门与政府职能部门处在同一起跑线，考核成绩往往处于末位。长此以往，城管队伍的积极性将受到影响。明确和规范城管队员行政执法类公务员管理模式，城管队员身份关系的明确让队员执法资格问题尘埃落定，实现规范管理和制度约束，能解决基层执法部门公务员职业发展空间狭小、职务晋升困难等问题，激励城管执法公务员更好地履职尽责。

Ⅷ 推动城市管理发展为什么需要综合执法

近年来，随着经济社会迅猛发展，城市建设速度不断加快，市容市貌作为城市的“面子”日新月异，城市发展的成果给人们带来了各种愉悦的体验，但与之相伴生的诸多问题也困扰着城市管理者。城市管理行政执法直接面对城市中最基层民众，承担着政府城市管理职能中最艰辛的版块，加之目前城市管理方面的法律制度支持体系尚不完善，经常成为媒体负面关注的曝光点。中央城市工作会议的召开和《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）的出台，为深入推进城市管理执法体制改革、改进城市管理工作确定了原则、梳理了思路、指明了方面、提出了要求，这是新中国历史上第一次以党中央、国务院名义发布的关于城市管理与城管执法工作的重要文件。城管人从中央的政策文件中看到了曙光，2016年3月1日，住建部、中央编、国务院法制于联合召开城市管理执法体制改革电视电话会议规定，会议明确规定了改革时间节点要求，即：“原则上，4月底前各省、自治区、直辖市要出台具体方案，6月底前市、县政府要拿出具体实施方案”基于此，各地跃跃欲试，但改革进程差强人意。截至7月上旬，仅四川凉山州、河北、山西、江西、北京、海口、温州等省市城市管理执法体制改革的消息见诸报端，其中有的改革意见过粗过泛，甚至有的地方存在照搬中央改革意见的嫌疑，如：《河北省关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见》大量内容与中央文件重复规定；部分城市改革方案迟迟不能出台令人焦虑，笔者认为，要解决城管执法体制症结，在此次改革过程中，以下问题须高度关注：一、自上而下VS自下而上的路径选择问题该问题可具体分成两个层面，第一层面：上层，立法先行VS基层，摸石头过河。从建设法治政府、依法行政的角度看，行政机关设置应坚持职权法定原则，没有法定依据不得设立行政机关；没有法定依据，行政机关不得自行放弃、扩大或转移其职权。行政机关及其工作人员的行政权力必须有法律的明确授权，不能自行设定，必须在法律规定的职权范围内活动。非经法律授权，行政机关不能作出行政管理行为；超出法律授权范围，行政机关也不享有对有关事务的管理权，否则都属于行政违法。行政机关作为国家公权力的行使者，其权力来源于人民的授予，而人民的意志是国家权力机关（全国人大）以立法的形式体现，因此，行政机关的认定要建立在法律的基础上，通过立法方式予以规范。具体到行政机关的职权、职责，具体内容又在法律规定的基础上，由行政法规作必要补充。重庆市政协副主席李钺锋表示制定一部城市综合管理法律，使城市管理有章可循、城市执法有法可依，是有效化解城市管理难题的根本路径，可以构建城市综合管理法治化新格局。立法先行，才能为此次改革提供强有力的法治保障。第二层面：上层，先行一步，标准明晰VS基层，自主尝试，相互取经。《指导意见》和改革推进会明确了城管执法架构，但对城管部门机构设置、领导体制、服装标志等细节未定论，至今未公布具体标准，国家《城市管理法》迟迟无法出台，今年以来各地改革进程不一，各地机构名称莫衷一是，如：温州将城市管理与行政执法局更名为市综合行政执法局、北京挂牌成立了城市管理委员会，“名不正，则言不顺；言不顺，则事不成”，遑论其他。中国政法大学副校长马怀德认为深入推进城市执法体制改革，改进城市管理工作，应当以法治化、规范化为切入点，着力解决阻碍制度有序运行的诸多问题。中央层面设置明确标准十分迫切。笔者认为，自下而上则允许从地方至中央的改革模式尊重了地方政府城市管理自主权，但此次改革是全国性的，如果顶层设计标准不明确，各地按照紧张的时间节点要求，先行先试，难免“忙中出错”，出现不一致之处，既影响城管形象，有可能导致二次改革，增加不必要的成本。改革应以国家《城市管理法》和中央改革明细标准为起点，建立改革强有力的法律制度支撑和可参照施行的样本，自上而下实施，才有利于改革工作有序、彻底推进。中央应及时关注此问题，并尽快公布明确标准，自上而下引导改革进程。二、管理与执法的关系问题中央政策倡导推进市县两级政府城市管理领域大部门制改革，有条件的市和县应当建立规划、建设、管理一体化的行政管理体制，这种模式有助提高城市管理相关职责权限协调配合的效率，但是不是全国所有城市都要进行管理和执法合一、整合一个部门的模式，一体化是不是意味着新的城市管理职能集中于一个部门？笔者不敢苟同，若照此推论，必将推出荒唐结论：政府各职能部门“变身古代县衙”，不必细分职责，则职能合一，一劳永逸，省去协调成本，解除相互推诿之虞。政府机构具有整体性，又因工作业务内容不同、职能的专业性，政府应按照一定的原则和序结成严密的系统，彼此之间形成各有分工，各司其职，各负其责。据《2015年郑州市国民经济和社会发展统计公报》，郑州市现有956.9万人，市区总人口475.6万人，建成区面积437.6平方公里，若按照《指导意见》匡定的管理职责和综合执法权责事项要求，未来的城管执法行政执法（仅含行政处罚、行政强制）权责事项可能已超过900多项，若实施管理和执法合一的模式，在处罚基础上加上庞杂的管理职能，未来的城管部门是不是显得过于庞大？管理和执法两方面会不会顾此失彼？部门工作效能会不会不降反升？长期以来，在我国的行政管理过程中，决策、执行、监督职能在政府与部门，或部门与部门之间配置不科学的问题众多。重决策，轻执行；重制定政策，轻抓落实的现象比较突出，最明显的表现就是以会议落实会议，以会议贯彻会议，导致出现“决策空转，人心涣散”的不和谐局面。党的《十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了要“优化政府组织结构。转变政府职能必须深化机构改革。优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制”。建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，是当前完善权力结构、规范权力运行、防止权力滥用的客观需要。要通过适当分解决策权、执行权、监督权，使决策职能、执行职能、监督职能由不同部门相对独立行使，努力形成不同性质的权力既相互制约、相互把关，又分工负责、相互协调的权力结构。因此，要把人大、政府决策的事项落到实处，就必须有相应的政府部门去执行，各部门由过去的集决策、执行、监督于一身的机构，变为纯粹的执行机构，这样一来，就可以把权力分散开来，防止各部门既当运动员，又当裁判员。马怀德、王柱国在《城管执法的问题与挑战》一文中认为“一体化是指城市管理各职能部门各司其职、有效配合、监督制约到位的管理体制，科学合理地划分和清理城管综合执法部门内部之间以及综合执法部门与相关职能部门之间的管理权限和范围，避免职权交叉重叠现象和执法真空现象的出现”，笔者十分认同，是不是采取一体化？应充分允许地方政府实事求是，根据本地城市发展规模、程度而定，应考虑未来行政管理体制改革方向，绝非所有城市管理职能集于一身。三、执法局与执法队伍的关系问题实践中，很多具备行政执法职能的政府部门多设置执法队伍，执法队伍行政隶属关系方面作为该部门直属机构，执法队伍性质为独立的事业单位法人主体，二者属于外部上下级关系，并非内部隶属关系，执法队伍要履行该部门的行政执法职责，就必须履行行政委托程序。另一种行政隶属关系则是政府部门与机关科室内部上下级关系，机关科室不具备独立的事业单位法人资格，对外能直接以该部门名义作出。如：按照《郑州市人民政府关于确认市本级行政强制执法主体的通告》（郑政通〔2013〕1号）和《郑州市人民政府关于公布法定行政执法主体的通告》（郑政通〔2015〕34号）规定，郑州市城市管理局（郑州市城市管理行政执法局）作为市级行政执法主体，具备城市管理方面行政处罚、行政强制方面等职能，市级虽然是城管执法主体，却缺少内部隶属关系的执法队伍，无法直接开展执法活动，不能独立履行规定的职权，必须采取委托的方式进行。实践中，城市管理行政执法工作不得不委托市城市管理行政执法监察支队、市城区河道管理处、市政设施监理所等七个单位开展。受委托单位都具备独立法人资格，郑州市人民政府法制公室于2012年2月出版的《郑州市行政机关执法职责综览》［2011版］（第三册）对受委托执法单位进行列举，环保、建设、房管等很多政府职能部门均采取这种模式开展具体执法工作。城管执法是不是要继续复制这种模式呢？笔者认为，不能认为凡存在即合理。我们如果仔细探究设置城管相对集中行政处罚权制度的最初目的，就能得出否定答案，该制度是为解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题，国发〔2002〕17号规定“集中行使行政处罚权的行政机关应作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门，依法独立履行规定的职权，并承担相应的法律责任”，该部门职能配置时仅有执法职能，若不能以自己名义独立地开展行政执法，反而要借助第三方的执法力量开展城管执法，将背离《行政处罚法》相对集中行政处罚权制度设计初衷，极易导致多头执法、重复执法、行政执法机构膨胀等问题反弹。《行政强制法》第十七条第一款明确规定行政强制措施权不得委托，若执法局与执法队伍为相互独立的两个机构，仍沿用委托执法的模式，城管执法行政强制权具体实施将无从谈起。此次改革设置执行（执法）机构时，应尽量削减执行的层次和机构，构建扁平化政府行政机构，能由政府部门直接执行的，就不要或尽量不要设置二级机构。未来的执法队伍应作为执法局内设队伍，取消其独立的事业单位法人主体资格，既符合《行政处罚法》的精神，也能明确城管执法的单位性质，充实其行使行政强制权的资格条件，避免与《行政强制法》产生冲突。四、执法队员身份编制问题之前，国发〔2000〕63号规定“集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员”，国发〔2002〕17号进一步明确“集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员，要按照《国家公务员暂行条例》和其他有关规定，采取考试、考核等法从有关部门和社会符合条件的人员中择优录用”，而《指导意见》仅规定“统筹解决好执法人员身份编制问题，在核定的行政编制数额内，具备条件的应当使用行政编制”过于原则，未明确要求执法队员必须为公务员，要求有所降低，此种规定或许是出于“精兵简政”的良好初衷，但行政执法任务若允许非公务员或非行政编制人员承担，将可能为协管、临时工执法创制“合法”前提。笔者认为，城市发展体量不断扩大，在可预测的将来，城管执法的职责会、任务会更重，在城管队伍人员编制限制的前提下，“协管人员数量不得超过在编人员”的目标十分困难，协管、临时工执法问题很难根治。尽管《指导意见》这一原则规定考虑了各地行政编制限额的实际情况，但也应创造条件使用行政编制。基于这种目标，深圳、上海的管理模式值得借鉴，《深圳市行政机关行政执法类公务员管理法》（深府〔2015〕9号）、《2016年上海市公务员管理工作要点》（沪公局发〔2016〕16号）等明确、详细地规定了城管执法队员分类管理制度，进行了制度探索，在实践中取得了效果，有必要推广城市行政执法类公务员管理模式，优势有三，一是符合《公务员法》规定。行政执法类公务员主要履行行政监管、行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法职责的工作特点，工作内容具备专业性、特殊性，设置行政执法类职位类别，配套针对性管理、考评体系，符合《公务员法》精神。二是实现控编目的。《中共中央公厅国务院公厅关于严格控制机构编制的通知》（厅字〔2011〕22号）规定“各级党政机关行政编制总额和中央机构编制委员会批准的各类专项编制员额都不得突破”，财政供养的人员只减不增是政府承诺、是硬指标，这并不等同于剥夺地方政府自主权，反而激励地方政府在编制核定范围内进行资源优化配置，城管执法部门工作性质以执法为主，若实施行政执法类公务员管理，便于压缩不必要的管理、工勤等岗位。三是规范城管队员管理。于相对人而言，行政执法多为损益性的，极易导致相对人不配合和负面评价，社会公众测评却是各地政府职能部门考核一项重要指标，但实际管理中因缺少这一类别，缺乏针对城管执法部门专门考核法，测评时，城管执法部门与政府职能部门处在同一起跑线，考核成绩往往处于末位。长此以往，城管队伍的积极性将受到影响。明确和规范城管队员行政执法类公务员管理模式，城管队员身份关系的明确让队员执法资格问题尘埃落定，实现规范管理和制度约束，能解决基层执法部门公务员职业发展空间狭小、职务晋升困难等问题，激励城管执法公务员更好地履职尽责。

Ⅸ 广州市城市管理综合执法细则(2015修改)

第一条为明确城市管理综合执法范围，规范行政执法行为，促进依法行政，维护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》和《广州市城市管理综合执法条例》等法律、法规，结合本市实际，制定本细则。第二条本市城市管理综合执法工作适用本细则。第三条城市管理综合执法机关依据市容环境卫生管理方面法律、法规、规章的规定，对下列违法行为行使行政处罚权：
（一）违反建筑废弃物和建筑散体物料运输管理的；
（二）违反生活垃圾清扫、投放、收集、运输、处置管理的；
（三）违反户外广告和招牌设施设置管理的；
（四）在公共场所或者公共设施擅自张贴、设置横额等宣传品，或者吊挂、晾晒和堆放影响市容的物品等违反市容管理相关规定的；
（五）违反水域市容环境卫生管理的；
（六）其他违反市容环境卫生管理的行为。第四条城市管理综合执法机关依据城乡规划管理方面法律、法规、规章的规定，对下列违法行为行使处罚权：
（一）未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的；
（二）未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的；
（三）未经批准进行临时建设或者未按照批准内容进行临时建设的；
（四）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。
对非法占用农用地、未利用地或者擅自将农用地、未利用地
改为建设用地进行建设的违法行为，由土地行政主管部门会同城市管理综合执法机关依照各自职责共同查处；需要强制拆除违法建（构）筑物的，由属地政府组织土地行政主管部门、城市管理综合执法机关等部门按照法定程序予以强制拆除。第五条城市管理综合执法机关依据环境保护管理方面法律、法规、规章的规定，对下列违法行为行使行政处罚权：
（一）在临街门口、道路等公共场地使用发电机，排放的噪声不符合城市区域环境噪声标准的；
（二）除抢修和抢险工程外，超出规定时间，在市区行政街和城镇噪声控制范围内的建筑、装饰、市政工程、清拆施工场地，使用各种施工机械造成环境噪声污染的；
（三）因混凝土浇灌不宜留施工缝的作业和为保证工程质量、技术需要的桩基冲孔、钻孔桩成型等作业或者市政工程，未经建设行政主管部门出具证明，擅自夜间连续施工、延长作业时间的；
（四）工地周边未设置符合规范的围蔽设施，致使大气环境受到污染的；
（五）在建的三层以上的建筑物未设置楼体围障致使大气环境受到污染的；
（六）施工工地场地未实行硬地化致使大气环境受到污染的；
（七）施工期间每天未定时对施工工地洒水、未清除余泥渣土致使大气环境受到污染的；
（八）未在施工工地设置沙石、灰土、水泥等建筑材料专用堆放场地致使大气环境受到污染的；
（九）市政道路、管线敷设工程施工或者工程竣工后不按时清理余泥渣土，致使大气环境受到污染的；
（十）驾驶未冲洗干净的运输车辆驶离余泥排放场所或者施工工地，致使大气环境受到污染的；
（十一）拆除建筑物未采取喷淋除尘措施并设置立体式遮挡尘土垢防护设施，致使大气环境受到污染的；
（十二）在市区焚烧沥青、油毡、橡胶、皮革和垃圾、布碎等会产生有毒有害气体、烟尘、臭气的物质的。第六条城市管理综合执法机关依据市政管理方面法律、法规、规章的规定，对下列违法行为行使行政处罚权：
（一）污染、损坏、擅自占用和开挖城市道路以及城市广场等相关公共场地的，但污染、损坏、擅自占用和开挖城市道路车行道的由交通行政管理部门行使行政处罚权；
（二）违反井盖设施管理规定，拒不改正的；
（三）违反城市路灯照明管理规定的。第七条城市管理综合执法机关依据工商行政管理方面法律、法规、规章的规定，对占用城市道路、广场等公共场所进行违法经营行为行使行政处罚权。第八条城市管理综合执法机关依据燃气管理方面法律、法规、规章的规定，对下列违法行为行使行政处罚权：
（一）违反燃气经营管理的；
（二）违反燃气器具生产、安装和维修管理的；
（三）违反燃气使用管理的；
（四）其他违反燃气管理的行为。