政府信息公开立法的核心问题

❶ 如何建设我国电子政务的法制体系

电子政务是计算机网络技术发展的直接成果，技术到一定程度需要靠法制的建设来保障。我国电子政务当前的发展情况从技术层面看，与发达国家并没有太大的差距，而真正的差距在于软环境的建设，尤其是法律制度建设，必须从观念上树立起技术是手段，法制是保障的理念，使我国的电子政务走上法制化道路。

我国电子政务法制化现状及其评价

电子政务相关法律法规的颁布实施是伴随着电子政务的发展而展开的，因此我国电子政务的法制化进程也和电子政务的发展进程一样大致经历了两个阶段：

第一个阶段是从电子政务的兴起到1999年的起步阶段。这一时期，我国的电子政务正处于探索和研究阶段，且更多关注计算机网络本身的问题而非“政务”。当时陆续颁布了《计算机软件保护条例》、《计算机系统安全保护条例》、《电信条例》、《无线电管理条例》、《互联网服务管理办法》以及《关于维护互联网安全的决定》等一系列法律法规，初步建立起了电信行业管理法律体系、互联网网络管理法律体系、信息产业促进政策体系以及网络知识产权保护法律体系。当时的立法明显偏重于解决因互联网产生的技术层面的问题，且立法阶位较低。

第二个阶段是从2000年开始至今的逐步发展阶段。这一阶段，随着国家信息化领导小组的组建及“十五”规划目标的提出，我国在电子政务方面的立法也开始出现了发展的趋势。主要表现在以下两个方面：一是较高阶位的相关立法对电子政务的发展提供了法律保障。如《电子签名法》规范了电子签名行为，确立电子签名的法律效力，为网络行政行为的可行性奠定了基础；《行政许可法》第二十九条、第三十三条等，都从法律的高度对电子政务的认可和推进。二是相关部门和地方政府的电子政务立法活动很活跃。如新的婚姻登记方式增加了很多与信息化有关的措施；《企业登记程序规定》也在其第六条中做出相关规定；《深圳市政府信息网上公开办法》、《天津市电子政务管理办法》等也相继出台，其中后者比较系统地从电子政务平台建设、数据库建设、政务信息交换机制、政府信息公开、信息安全、应急处理、知识产权、相关方的责任等几个方面做出了较为详细的规定，是比较全面地规范电子政务的地方性法规，在我国电子政务立法上有相当的意义。

总体看，我国电子政务正逐步走向法制化，并取得了一定成效。但对比电子政务本身的发展要求，法律制度明显滞后于技术发展：

1．没有明确电子政务的法律地位。电子政务作为传统政府管理模式的延伸，其本身应具有与传统行政模式相同的效力，唯有此才能发挥电子政务真正的高效、快捷的优势。《行政许可法》虽然认可了电子政务，但其规定过于原则，况且并不是一部专门规范电子政务的法律。其他一些单行法虽涉及到了与电子政务相关联的活动的法律规范，但对电子政务本身的效力、地位等重要问题却没有任何规定。由于电子政务本身的法律效力不确定，从政府方面讲，就很难通过网络开展一些具有实体权利义务内容的行政行为，由于没有或只有很弱的法律效力，政府部门间容易相互推卸责任，使电子政务最终流于形式。从社会公众的角度看，因为通过网络进行的申请、确认等行为效力如何，出现错误责任如何承担等实际问题缺少依据，政府行为的公信力就会大打折扣。

2．信息公开是电子政务发展的核心，我国目前缺少信息公开和公民个人信息保护的相关法律。实现政务公开和公共信息透明，可以说是现代社会政府管理的基本品质。政务公开是政府民主管理的核心内容之一，也是信息社会对社会治理方式的必然要求。近两年来，我国电子政务建设也着力于推进政务信息公开。2003年初，广州市政府率先实施《广州市政府信息公开条例》，湖北、吉林、江苏、上海、深圳、杭州等省市先后颁布政府信息公开方面的法规、条例、办法。在中央部委也进行了促进政务信息公开的尝试，比如2003年底，商务部讨论《商务部政务公开暂行办法》，2004年5月，国土资源部推出《关于切实加强国土资源政务信息网上公开促进依法行政和行政为民的通知》。从全国的发展趋势看，加快推进政府信息公开已经成为大势所趋。然而，这些法规、条例都是以部、委或地方政府的名义颁布的，一方面适用的范围有限，常限于某一行政区划或某一部门。另一方面，各部门各自制定制度，又没有统一的更高级别的法律存在，各法规之间的统一性较差，相互间容易出现法律适用的冲突。

3．电子政务仍要贯彻依法行政理念，须加强对电子政务的监督管理和约束。国家行政机关依法行政是社会主义法治的内在要求，其核心是对权力进行约束和监督。电子政务只是政府管理的一种新模式，并未从根本上改变政府行为的性质，因此通过电子化所进行的政府行为同样要遵守依法行政的要求。现行电子政务的法律法规并未涉及到这方面的内容，使电子政务的监督机制缺乏。没有约束的权力是危险的，这一点同样适用于电子政务。

4．我国电子政务建设标准不统一导致“信息孤岛”的出现。重复建设、网络系统不兼容、信息资源无法共享等现象是现阶段我国电子政务建设中较为突出的问题。究其原因，最重要的是技术标准的不统一。由于政府职能部门各自采用不同的技术标准和传输协议，跨系统的信息沟通必然出现问题。因此应由法律规定统一的技术标准，以使我国的信息化资源能最充分地利用起来。

我国电子政务法制化建议

电子政务改变了传统的政府组织形式，使行政程序简单化、统一化、政府业务电脑化、网络化，从而提高政府的效率。建设这样的一个政府，离不开法律的保障。笔者认为应以统一的电子政务法为核心，配合若干相关的单行法规来构建我国电子政务的法律框架。

第一， 制定统一的《电子政务法》作为规范电子政务的基本法。

世界各国有关电子政务的立法主要有两种模式：一是分散式立法，即没有专门的电子政务法，有关电子政务的法律规范散见于相关的网络安全、信息公开、隐私权、电子支付等各个单行法中。二是统一单行法模式，这种模式虽然无法将电子政务的所有法律问题规定在一个法律文件中，但有一个专门规定电子政务的单行法，对电子政务的基本法律关系及法律效力等问题作出规定。不管何种立法模式，电子政务本身的法律问题是不容回避的，而我国对此根本性问题没有作出明确规定。笔者建议，首先我国宜采用统一单行法模式制定专门的《电子政务法》。这主要基于两点理由：（1）分散式立法的普遍缺陷是法律适用复杂；（2）我国特定的社会环境使分散式立法的缺陷更加突出。分散立法在我国大多是部门立法，不但法律阶位低，法律法规之间也极易出现冲突。而我国目前电子政务的普及及公众认知程度都较低，用法律阶位相对较高的统一单行法模式显然能在更高程度上提升电子政务的影响力，促进电子政务的发展。其次在内容上，《电子政务法》应包括电子政务组织法（主要规定电子政务的主管部门及其职权职责）以及电子政务本身的法律地位和法律效力。法律对电子虚拟政府是否与传统有形政府处于同等法律地位、网络行政行为是否与传统行政行为具有同样法律效力以及网络行政行为是否应履行特殊的程序等问题应作出明确规定。

第二，建立健全以信息公开、隐私保护、网络安全与网络技术标准、电子政务监督为内容的电子政务相关法律环境。

电子化政府要成为跨越时间、地点、部门的全天候的政府服务体，除基本法外，还需要有良好的相关法律环境作保障。结合我国当前的立法现状，目前应特别加强以下几方面的立法：一是建立以信息公开、隐私保护为核心的《信息法》。一个电子化政府，是一个管理透明，政务公开的政府。政府有责任与义务以更便利的方式，以更易理解的语言，让民众能够容易地获得政府的信息。在电子政务的发展过程中，其他国家也着力打造“阳光下的政府”，制定《阳光下的政府法》、《情报自由法》或《政务公开法》。在倡导政府信息公开的同时，保护网络中公民个人信息也是不容忽视的问题。传统行政行为中公民个人信息尚且被丢失、泄露，网络环境下公民隐私权的保护就更值得关注。无论是信息公开还是个人信息的保护，我国目前在这两方面的立法都是欠缺的。加快制定信息公开及隐私保护立法仍是当务之急。二是形成标准统一、功能完善、安全可靠的政务信息网络平台，逐步实现同层次和上下级政府机构之间的信息交换和信息共享。我国电子政务建设中地区、部门分割现象严重，各级政府及部门普遍成为“信息孤岛”。如果这个现象不能得到有效的控制和改善，将造成信息资源的巨大浪费和政府效能的成倍降低的严重后果。各地政府各自为政，无法实现资源共享，也背离了电子政务追求高效管理和公共服务的价值目标。这一切都与电子政务未实现标准化建设有关。因此现阶段应尽快制定电子政务工程建设的施工、管理、验收、维护等一系列的技术规范和作业标准，使电子政务建设标准化，并加强与国际信息网络化的建设接轨。三是健全电子政务信息安全保护的法律体系。电子政务中的技术安全问题一直以来都是立法的重点，我国也初步建立起了信息化网络安全规则体系，但偏重于计算机网络技术上的安全保护而忽视了制度上的安全保护。信息安全既涉及国家安全，也涉及个人隐私和个人认证问题，对电子政务的发展影响重大。当前应完善制度层面上的政府部门信息安全法规建设，主要包括信息采集、信息发布、数据保护、信息监管以及相关的程序性法律法规等。四是建立电子政务的监督法律机制。电子政务的大量内容都涉及政府行政行为，为避免行政权的滥用，监督约束机制是必不可少的。一方面，要建立政府与民众之间的互动回应机制。当民众可以方便地通过网络参政议事、申请办理具体行政事务时，通过网络对政府行为进行监督才有更通畅的途径。另一方面要制定网络行政行为的法律责任制度。目前对于传统行政行为都有相应的监督机制，而对于在网上从事行政行为出现错误或有侵权现象，以及各部门间网上办公如出现纰漏如何确定和追究相关人员的法律责任，这一方面还需要有明确的立法。

❷ 电子政务相关法律问题与现状

电子政务是现代信息技术在公共行政中推广应用而产生的一种新的公共行政模式，是当代政府管理创新的主要方面。近年来，随着全球信息化步伐加快，我国电子政务应用不断深入，其立法方面存在的问题也日益突出，在一定程度上阻碍了我国电子政务的快速发展。因此，加强对我国电子政务立法问题的研究，认真分析我国电子政务立法现状，系统总结其存在的主要问题，并提出有效的对策，对推动我国电子政务持续、健康发展和促进我国信息化水平的快速提升具有重要的现实意义。

1、我国电子政务立法现状

从世界范围看，各主要发达国家都先后出台了一系列旨在促进本国电子政务发展的法律法规。如英国2001年5月通过的《电子通信法》，确立了数字签名的法律地位；新加坡制定了《信息安全指南》、《电子认证安全指南》，为其电子政务发展在法律上提供了依据；美国目前已形成以《电子政府法》为核心的较为完善的电子政务法律体系。

与发达国家相比，我国电子政务发展起步较晚，其相应的立法还处于探索发展阶段，先后出台了一些与规范电子政务发展有关的法律法规。

根据这些法律法规与电子政务发展和建设的关系可归纳为4类：

（1）计算机法，主要是有关计算机系统安全和保密的法律规范以及计算机软件保护法，如《计算机系统安全保护条例》、《计算机软件保护条例》等。

（2）互联网法，主要是针对国际互联网的接入、安全、设施、经营以及主管部门等事项做出规定，如《关于维护互联网安全的规定》、《互联网服务管理办法》、《中国互联网域名注册暂行规定》等。

（3）信息法，主要是有关政府信息化的法律和规章，如《北京市政务和公开服务信息化工程建设管理条例》等。

（4）政务公开法，主要是对政府有关业务流程和政策制定、执行及结果的公开，如《政府信息公开条例（草案）》、《行政许可法》、《政府采购信息公告管理办法》等。

总体上说，我国电子政务立法还处于“无纲领性立法、无确定立法规则、无有效的立法评价及监督机制”的三无状态[2]，现有法律法规的法律效力层次低，规章占大多数，至今我国尚未出台关于电子政务的纲领性立法以及明确的立法规则，更不用说评价及监督机制。

2、我国电子政务立法存在的问题

随着我国电子政务应用步伐加快，其立法方面存在的问题也日益凸现，越来越不利于电子政务的深入发展。

2.1立法模式存在的问题

在国外，电子政务立法有统一立法与单行法相结合模式和分散模式。美国属于前者。2002年12月美国通过《电子政府法》，并与其他单行法配套，如《政府纸张消除法》等。而我国则属于后者。有关电子政务的法律法规分散在计算机法、信息法、互联网法等单行法中。分散立法的缺陷是其法律环境适用复杂，尤其我国特定的社会环境使分散立法的缺陷更加突出，因为在我国大多是部门立法，法律阶位低，缺少统一的原则和标准，冲突现象严重，导致电子政务的特征不明显，实施效果差。

2.2电子政务标准立法亟待完善

虽然我国已制定了《电子政务标准》，但它只是一个标准框架，可操作性和检验性较差，全国各省市电子政务建设还处于各自为政的状态。究其原因，一方面我国各级政府信息化的起步时间和发展阶段不同，发展水平也参差不齐；另一方面我国缺乏对电子政务建设标准的立法，在实践中采用不同的技术标准和传输协议。这就不容易互联互通，信息不能有效共享，形成“信息孤岛”现象，导致部门间协作性和安全可靠性较差，也不利于政府改进管理方式和提高行政效率。

2.3政府信息公开立法存在的问题

从美国立法过程看，在其电子政务发展过程中，先后制定了《阳光下的政府法》、《信息自由法》、《政府信息公开法》等，着力打造“阳光下的政府”。而我国至今仍没有出台政府信息公开法，并且早在1988年就通过以“凡不宣布公开的事项皆推定为保密”为原则的《中华人民共和国保守国家秘密法》，这远远不能适应电子政务条件下政务公开的要求。在电子政务实施过程中，社会对政府信息的需求与政府信息的供给存在着巨大差距，政府掌握了80%以上的信息，有很多信息不论是理论上还是实际利益权衡上都应公开但未能公开[3]。政府信息公开没有成为一种制度，造成政府信息获取困难，侵犯了公民的知情权，浪费了信息资源，容易滋生腐败。

2.4公民隐私权保护立法存在的问题

在电子政务环境下，政府收集、储存和利用信息时，容易侵犯公民个人利益。政务公开要求政府职能部门将各自收集、储存及分析的信息公之于众，以保障公民的知情权，这将导致大量个人信息被公开，容易侵犯公民隐私权。这是电子政务发展过程中公民隐私权保护的特有问题，而我国现行法律对什么是个人隐私、如何保护个人隐私，尚无明确的规定。因此，如何加强对公民隐私权的保护，成为电子政务立法中不可忽视的问题。

2.5立法滞后制约电子政务发展

电子政务立法滞后，在一定程度上制约其健康发展，主要表现在：许多亟待法律规范的事项并没有相应的法律规范；许多现有法律规范中的具体规定不适应电子政务发展需要，有的与电子政务发展相抵触，如对关乎电子政务根本性质定位的电子政府的法律地位问题，我国法律并没做出明确规定；对电子政务建设资金的来源、预算、使用以及监督等问题，也基本上没有法律的统一规定；涉及政府信息资源管理、政府信息公开及知识产权保护的法律都需要修订和完善；有关网络安全、政府信息认证、加密以及公众知情权等方面的网络法律法规几乎是空白。

2.6信息安全立法有待加强

电子政务直接涉及到各级政府的核心政务，关乎党政部门乃至整个国家的利益，因此，保障政务信息安全成为各国政府普遍关注的问题。一些电子政务发达的国家陆续制定专门的关于电子政务安全的法律法规，如英国《官方信息保护法》等。我国虽已出台了一些与网络信息安全有关的法律法规，但是电子政务在信息技术催化下快速发展，对信息内容安全性不断提出更高标准，而保障电子政务安全的专门法规迄今尚未制定，导致现有的法律法规难以适应电子政务发展的需要。特别是近年来随着我国电子政务建设不断推进，政务信息暴露和泄密的机会日益增多，政府的网络安全隐患也令人担忧，主要表现在：一方面网络访问的隐蔽性和不确定性易遭到病毒感染和“黑客”攻击；另一方面内部人员的蓄意破坏、越权处理公文、窃取国家机密等恶性事件频繁发生[4]。这些隐患可能导致国家及政府形象受到损害，对国家安全也构成威胁。因此，保障信息安全成为我国电子政务立法中一个亟待解决的问题。

3、加快我国电子政务立法步伐的对策

完善的电子政务法律体系是电子政务规范有序发展的重要保障。为了推动我国电子政务的健康发展，要树立“立法先行”观念，通过制定新的法律法规、修订已有的相关法律，逐步建立电子政务相关法律的体系，从而促进我国电子政务的规范、健康发展[5]。

3.1加快电子政务基本法的制定

电子政务基本法是构建电子政务法律体系的基础，它既是制定下位法律法规的依据，又是理顺电子政务法律体系内部层次关系的前提。许多国家都通过制定电子政务基本法来统领、指导及协调各单行电子政务法律法规。因此，为了消除分散立法模式弊端，我国应借鉴其他国家经验，在今后的电子政务立法上选择统一立法与单行法相结合的模式，尽快制定《电子政务法》，以保障我国电子政务的快速发展。

3.2建立健全电子政务法律体系

电子政务法律体系建设，本质上是为电子政务提供一个公正透明和谐的环境。我国要在既考虑国情又借鉴他国经验的基础上，进行全面立法，构筑起完善的电子政务法律体系。该体系与计算机法、互联网法和信息法存在交叉关系，但不是简单的拼凑和叠加，而是一个独立的、具有自己内在规律的体系，除包括《电子政务法》外，还包括《电子政府法》、《电子政务技术法》、《电子政务基金法》、《电子政务行政法》和《电子政务监督法》等[6]。另外，还应包括用来规范某些重要行政部门电子政务实践的法律规范，如电子税收法、电子警察法和电子海关法等。

3.3扩大政府信息公开程度，尽快出台《政府信息公开法》

政府信息公开是建立法治政府的标志，也是电子政务向纵深发展的必要条件。借鉴国外经验，政府信息公开必须由法律来统一规范。针对我国现状，应遵循及时、真实、公正和方便的原则，明确政府信息公开的内容、方式、范围和程序，尽快出台《政府信息公开法》。政府信息除在政府网站上公布外，还应通过媒体、政府信息公告栏、公共电子屏、新闻发布会和公众服务热线等及时发布，促进政府信息公开行为法制化。

3.4加强对公民基本权利保护的立法

保护公民基本权利是依法行政的基本原则。在电子政务中应保护公民信息权和隐私权。公民信息权包括信息产权、信息自由权、信息自主权、信息平等权和信息救济权等，其中信息平等权尤受社会关注，即“信息鸿沟”，主要指贫困地区因缺乏电信基础设施，不能通过计算机网络等获取信息、接受先进教育所产生的不同地区和阶层的信息权落差[7]。借鉴国外经验，政府可以通过转移支付和给付请求等推进电信设施建设和人才培养来实现公民的信息平等权。另外，对公民隐私权保护的立法也是当务之急。在实践中除采取技术上，加密外，还应借助立法加强对公民隐私权保护，明确政府在收集、存储和传输数据中的保密责任，保证公民的基本权利不受侵犯。

3.5加强对电子政务标准的立法

从国外立法经验看，为了推动政府信息化和电子政务发展，关键是搞好整体规划，制定统一的标准。针对我国电子政务发展现状，一方面在《电子政务标准》的基础上，遵循“急用先行，成熟先上，科学先进，切实可行”的原则[7]，从整体着眼，积极吸取社会各种力量推动电子政务标准的修订与完善；另一方面在电子政务建设上，必须科学规划，所有技术、标准、协议和接口都遵循相关标准，以保证网络的标准性、开放性和安全实用性，使我国的信息资源能得到充分利用。

3.6修订与电子政务发展相冲突的法律法规，健全其他相关法律法规

电子政务的实质在于制度创新，这意味着政府工作的内容、方式和程序等都将面临着变革，而应对这些变革仅靠政府自身努力是不够的，还必须依靠法律。在电子政务实施过程中，法律法规应随着电子政务的发展而调整，对不适合实际需要的法律，通过对其内容的废除、修改、合并和补充，以适应电子政务发展的需要。如，《刑法》中不仅需要将各种可能出现的危及电子政务系统安全的行为纳入刑法的调整范围，还应规定相应的具体刑罚，同时《合同法》、《证据法》等都需要不同程度的修改。另外，为了促进电子政务的健康发展，还需新的立法，特别是与信息及信息技术应用相关的法律法规，如关于简化行政管理过程和规范政府间文件传输的立法等。

3.7重视信息安全的立法，提高电子政务的安全水平

安全是电子政务的生命，信息安全成为当前电子政务信息化过程中的关键问题，是电子政务建设中的重中之重。政务信息公开可能使其安全性受到冲击，要保障其安全，仅依靠技术是不够的，还需要借助立法来解决。在对信息安全性方面进行立法时，应贯彻“积极防御，综合防范”的方针，明确电子政务的安全标准、具体规则以及对违反者的惩戒措施，对政府信息网络安全保护的操作标准做出统一规定，着重从制度层面上完善政府部门信息安全法规建设，对不同政府部门的数据安全和保密信息筛选制度以及信息认证等制定专门的法律法规，全面提高信息安全的防护能力。从而为保障国家信息安全和社会公共利益建构良好的制度屏障。

❸ 关于《信息自由法》中关于商业部分的主要内容或原则或规定

电子政务“杀手锏”
—一部《政府信息公开条例》（讨论稿）的台前幕后

■ 本报记者 韩晓萍 贾鹏雷

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一部还没有出台就引发激烈争论的法律条例，却事关中国轰轰烈烈建设中的电子政务工程的生死成败。

“如果把工作领域看做自己的‘领地’，把自己所掌握的公共信息视为自己的‘私有财产’和权力基础，甚至利用职权，千方百计地垄断信息、寻租信息资源。这样的做法只会把电子政务引向一轮劳民伤财的形象工程。”一位权威人士对此表现出相当的忧虑。

如何使政府现有的一些珍贵的信息资源为大众共享？可公开共享信息的边界到底界定在何处？一部《政府信息公开条例》（讨论稿），如一石激起千层浪，触及到政府工作变革的敏感地带，试图为可操作的“政府信息公开”提供法律依据。

任何一个致力于国家信息化推进的人都明白，电子政务建设任重而道远。但是，人们更容易忘记这一事实：信息化，没有退路。

如果你想知道某国家机关首席信息官的办公电话、邮件地址、传真及其他联系方式——只要你想要，他就有义务公开；如果你想要某个红头文件——不管是国务院的还是省政府的，也不管你仅仅是想一般性地了解还是因为商业目的，只要不涉及国家机密或损害第三方利益，你就有权利得到；如果你按规定提交了申请书，并做了申请登记，而对你的请求政府机关在30日不予以安排或是不加理睬，告它！

这一切，你相信吗？是不是太不可思议？

可这确是正在讨论中的一部法律条例中所涉及的内容。最近，在信息产业界、法学界和经济学界以及政府官员中流行着一个相当热门的话题: 政府信息公开化。 这一切与一部正在征求意见的法规——《中华人民共和国政府信息公开条例》（讨论稿）有关。

是的，觉得匪夷所思的不仅仅是普通老百姓，连政府官员都觉得这个即将出台的条例实在是让人“太震撼了”。

一位官员的“震惊”

国务院办公厅一位不愿透露姓名的官员在看到《政府信息公开条例》（讨论稿）后吃惊地说：“如果真的实施，这简直就是一场革命。在我们的工作中，所掌握的政府信息全部归国家所有，不公开是原则，公开是例外，有时，甚至连例外都没有。现在，这个条例的第二款要求政府信息以公开为原则，以不公开为例外。这会从根本上改变我们的工作方式和工作思路。这可真是一场工作制度的革命。”

这位官员的话极具代表性，对所有的普通老百姓和普通官员来说，政府信息公开确实是一场极具震憾力的改革。前有老祖宗几千年“民可使由之，不可使知之”的训条，后有几十年实际生活的经验，中国的普通老百姓和基层官员都习惯于保守国家机密，实际上政府信息中的大部分并非是与国民生计相关的机密，更非涉及国家安全的绝密信息，仅仅是完全可以让大家知道的普通信息而已，真正的机密由《保密法》做了严格的规定和保障，相关部门也会作出相应的保密措施；中国的普通老百姓和基层官员都习惯于提高警惕、口不多言，实际上大部分的政府信息与老百姓的生活相关，只有让老百姓知晓，政府的决策和工作才能进展的更好。

然而，现代政治学却证明，社会的自主能力和信息的公开程度是成正比的。一个社会只有信息越公开，社会的自主能力和承受能力才会越高，社会才会越稳定。稍远一点是二战时美国总统罗斯福的“炉边谈话”。罗斯福借助当时新兴的电视媒体发表谈话，鼓励和劝说人民接受战争就在眼前、需要支援英国的观点，为二战的胜利起了重要的作用。最近的例子则是美国“9·11”事件、莫斯科被绑架人质事件和华盛顿连环枪杀案，在电视、Internet等无处不能渗透的传媒面前，铁一样的事实不仅震撼了民众，更重要的是，政府通过有效积极的信息披露，及时让民众参与，提高了政府和民众采取一致行动的信心和基础。

实际上，政府信息公开不独是美国，中国也久有政府信息公开的历史。2000多年前，老祖宗李悝将法典竖在刑鼎上体现的就是公开的精神。新中国成立后，我们的宪法和一系列法律都是提倡社会主义民主和公开的，只是在操作中由于没有具体的法律规范，再加上由于技术等方面的原因，政府信息公开难以为普通老百姓所熟悉。随着信息化的推进和电子政务的建设，政府信息公开逐渐摆上日程，并出台相关的法律法规加以规范，体现的就是政务电子化、信息公开化的精神。

为什么现在出台？

为什么要出台《政府信息公开条例》？为什么又选择在当前这个时机起草《政府信息公开条例》？作为这部条例起草组的负责人，中国社科院法学所周汉华教授明确表示，出台这部条例的最核心动力是适应信息化的要求。周汉华教授说，信息化最基本的要求就是要让信息流动起来，而现在掌握着全社会80%信息的政府信息还处于封闭或静止状态，这是不适应信息化要求的，也是当前电子政务推进不够理想的根本原因。

日前，由《计算机世界》报社和北京时代计世资讯公司共同策划完成的《中国城市政府网站评估报告》显示，城市政府网站不尽如人意，总体不及格，许多城市政府网站还处于较差的状况。北京时代计世资讯公司总经理金羽中告诉记者：在36个政府网站中，61%没有网上审批和网上申报功能、55%没有网上采购和网上查询功能、50%没有网上查询功能。在评估中，得分较低的主要原因是涉及更多政府职能和业务流程的调整做得不好，这里确实有不善于使用复杂的交互性功能技术的原因，但是，更重要的原因是一些政府部门对推进电子政务的认识不足，甚至根本就不愿意推进电子政务、公开政府信息。

著名经济学家吴敬琏教授在接受本报记者采访时指出：“在信息化建设推进过程中，一些政府部门存在的主要问题并不在于书写、印刷和传输工具不够先进，而在于政府的组织形式、工作方式的体制性缺陷。有些政府部门及其工作人员把工作领域看作自己的‘领地’，把自己所掌握的公共信息视为自己的‘私有财产’和权力基础。依靠职权，千方百计地垄断信息，甚至用信息垄断寻租。这种错误的做法，因为认识的不清，在某些部门不但没有得到纠正，甚至用红头文件的形式加以确认，对政府机构的工作产生了极大的危害。”

“这种情况如果得不到及时改变，就必然出现自建封闭网络、阻碍互联互通的偏差。这种偏差如果得不到纠正，那种只对行政上级负责而不对群众负责的习以为常的做法就会依然存在，进而使电子政务建设很容易变成又一轮劳民伤财的‘形象工程’。”

吴敬琏教授说：“西方发达国家的电子政务，是在20世纪70年代以来‘政务公开’和‘政府信息公开’等政府改革的基础上进行的，因而比较容易顺理成章地推行。而我国大多数政府机构还习惯用‘内部规定’，走‘内部程序’处理公共事务，很难运用网络技术和电子手段来服务公众，根本不适应信息化建设的需要。在这种情况下，推动信息化、推动电子政务实是当务之急。”

事实上，实现政务公开和公共信息透明，可以说是现代社会治理的基本准则。衡量一个地区的投资环境、判断一个部门的工作效率，政务公开和公共信息透明是一个很重要的指标。一些地区经济发展不尽如人意、投资环境欠佳与此不无关系。而一些积极推动电子政务建设的地区和部门，则率先做到政务公开和公共信息透明。

与吴教授的观点相一致，国务院信息化办公室的一位高层官员在谈到信息管理时也明确地说，现有的信息管理不是保密不够，而是公开不够。我国有现行的《保密法》，实施非常严格，但我国现在还没有“公开法”。现有的一些珍贵资源和信息不能共享，就是因为缺少对信息公开的法律规定而在实际操作中受制。

如何解决这个问题？专家和政府相关主管部门都建议采取两方面的措施，一方面尽快组织研究起草“公开法”，另一方面各级政府部门积极推进电子政务，在法律许可的前提下尽量做到信息公开、透明。如果有些信息出于国家安全的需要不能公开，则必须获得批准。

可以说，主管信息化工作的政府机关和学术界人士都十分赞同政府信息公开，并且称之为当前最引人关注的制度创新。他们认为，这是适应信息文明的正确选择。

信息、水和空气

有人说，现代文明建立在三大基础资源之上，它们是信息、水和空气。

负责起草《政府信息公开条例》的周汉华教授认为，信息、水和空气是现代文明的三要素，是最基本的三大资源。公开信息，就像共享水和空气一样，是现代文明的要求。

周教授说，人类社会发展到现在历经三个文明形态，即农业文明、工业文明和信息文明。农业文明最大的资源是土地，谁拥有了土地谁就拥有了最大的资源，所以“普天之下莫非王土”一语就是对农业文明最好的总结；工业文明的最大资源就是机器和货币，福特的汽车流水钱是工业文明最典型的代表；而信息文明最大的资源就是信息，信息的高速流动和传播就是信息文明的最大特征。需要指出的是，农业文明的土地和工业文明的机器是不可共享的、排他的和专有的，而信息文明的信息是可以反复使用和共享的，如此才能造就财富的巨量增加。

国家提出用信息化带动工业化、实现跨越式发展，而信息化的前提是信息的流动和低成本使用。政府信息公开是主要的措施之一。这既是政府审时度势的适应潮流之举，也是国际惯例。据了解，在欧盟和美国的权威报告里，都把政府信息资源定义为最核心的国家资源和战略性资源。

WTO也对此提出了明确要求。对外经济贸易大学中国WTO研究院院长张汉林教授表示，WTO三项重要原则中的其中一条就是透明。WTO要求政府行为必须透明，而透明的前提是信息公开。我们原有的管理模式是计划经济下的政府管理模式，而WTO要求市场经济下的透明管理模式，透明的好处就是政府的廉洁和高效。

“老鼠恐惧，猫也恐惧”

“阳光是最好的杀虫剂”。人们总爱用这句话来形容公开与透明在反腐倡廉中的作用。实际上，政府信息公开在日常管理中确实是最基本和最好的表现形式。政府信息一旦公开，那些靠拥有政府信息寻租的蛀虫们就没有了藏身之地。

《政府信息公开条例》（讨论稿）规定了获知政府信息不收费的原则。该条例第四条规定：政府机关提供政府信息，不得收费，除法律、行政法规另有规定的除外。政府机关提供政府信息，只能向申请人收取预先确定标准的成本费用，不得收取其他费用。政府信息成本费用的收取标准，由国家或省级价格、财政主管部门统一确定。对于经济特别困难的申请人，可以按规定减免收费。

这个规定彻底摈弃了那种靠占有政府信息寻租的可能性，也使那些利用信息不对称大发不义之财的“硕鼠们”失去了存在的依托。

一则电视新闻曾披露了这样一个事实：江西省上饶县农民甘让春将各级政府减轻农民负担的文件和规定汇编成册，供乡亲们查阅。当地政府部门知道后予以收缴，怕的就是农民一旦知道了相关的规定，就不再任由他们随意收缴各种本不应收取的税费。有的政府机关及其工作人员用所掌握的政府信息寻租的现实由此可见一斑。

与此同时，北京中关村泛滥的假文凭则证明了信息不对称带来的市场混乱之可怕。如果你有机会经常来往于中关村，在那里，每走几步，就会有人走过来问你:“北京大学的毕业证要吗？硕士、博士的都没问题。”听的人都害怕：这么多伪造的，那么真的又有多少？所以，很多用人单位一听应聘者是北京大学毕业的，就先怀疑是不是假的，现实地证明了经济学上劣币驱除良币的论断。北京大学光华管理学院一位不愿公开姓名的教授说，之所以出现这种现象，就是因为信息不对称、信息不公开。对付这种现象，甚至不需要打击，只要把信息公开，人家到网上一查就知道孰真孰假。现代经济学有一个著名的理论就是信息公开和政府管制是相互替代的关系。信息公开执行得好，政府管制就不需要投入太大的人力和物力。

这位教授的话指出了信息公开不但有利于对“硕鼠们”的打击，同样有利于打击那些贻鼠为患的“懒猫”、“坏猫”。在保护市场经济秩序的工作中，政府部门设置了大量的监督、审计、检察机构，这些机构及其工作人员被人们通俗地称之为逮“老鼠”的“猫”。这些“猫”们确实为逮“鼠”立下了汗马功劳，但是由于相关信息不公开等技术方面的原因，有些“猫”在捕“鼠”过程中出于本位主义的考虑，担心万一“老鼠”灭净，自己就没有存在的必要，于是乎养“鼠”以踞，甚至恃“鼠”自傲，为整个政府工作的向前推进制造了障碍。(下转第A26版)(上接第A25版)政府信息的公开和电子政务的推进则会积极有效地防止这种情况的出现，所以专家笑言：“《政府信息公开条例》的起草和颁布实施不但让‘老鼠’恐惧，也让‘猫’恐惧。”

能不能把条例变成法律？

这部旨在推进电子政务建设，为国民经济和社会信息化保驾护航的《政府信息公开条例》目前已经起草完毕，现在正处于征求各方意见的阶段。据了解，这部条例的研究和起草是从2000年开始的，历时2年多，参加研究和起草工作的包括全国人大法工委、国务院法制办、公安部、国家保密局等相关单位20多人，可以说集中了相关领域最主流的意见。有关人士预测，这部条例的尽快出台是势在必行之事。甚至有专家建议，提升这部条例的规格，出台“公开法”。

《政府信息公开条例》（讨论稿）起草组负责人周汉华教授表示：从建议和制度创新的角度来看，这部条例应当上升为法律，并且相关人士希望能够尽快使这部条例上升为法。

据介绍，《政府信息公开条例》目前是以法规的形式起草的。之所以这样做，是因为起草法规和法律的出台程序不同，法规出台的速度比较快。相对而言，如果是立法，按照我国已颁布实施的《立法法》，速度就会慢许多。据称，关于政府信息公开的立法问题，中央决心很大。近两届的全国人民代表大会上都有人大代表提出立法议案。在其中的一次人代会上，还是作为一号议案提出的，表达了人大代表对政府信息公开立法的迫切心情。有鉴于此，《政府信息公开条例》的研究者认为，以法规的形式出台，更能适应社会急切需要的现状。

需要指出的是，用法规的形式出台《政府信息公开条例》快则快矣，然而许多问题是法规本身无法规定和解决的。如果立法，则相应的问题就可以“一揽子”解决。

比如，《政府信息公开条例》只能给政府行政机关做出规定，却不能给人大、法院和检察院设立公开信息的义务，也就是说在信息公开的范围上受到限制。而与此相关的是，社会各界，如地方各级人大、法院、检察院以及社区、村镇、企业等都在积极地施行审判公开、检务公开、镇务公开、厂务公开，甚至于校务公开和医务公开。这表明信息公开已成为社会发展的一大趋势，《政府信息公开条例》显然不能涵盖这一切。

再比如，当一位普通公民与政府在信息公开上发生争议时，这种争议该如何解决，也成为《政府信息公开条例》所不能解决的另一大难题。如果一位公民向政府部门索取他需要的政府信息，而政府部门以各种理由予以拒绝。争议发生后，假若公民到法院起诉，由法院来解决这一纠纷。按照目前的规定，这个问题如何解决，尚在争议之中。现有司法程序对此无法解决，只有待这部条例上升为法律之后再寻求解决之道。

可以说，《政府信息公开条例》上升为《公开法》既是法规本身发展的需要，也是信息化建设的要求。只是，让法学家和信息产业界人士感到为难的是，条例上升为法律面临着巨大的障碍，最大的障碍就是各级政府部门不愿公开自己所掌握的信息，不愿意从信息的所有者变成提供者。其最明显的表现就是电子政务推进的难度之大。信息产业界专家、法学家及经济学家都表示，电子政务建设的重点是政务而不是电子。“电子”作为信息技术的指称，当前在技术上并不存在无法逾越的障碍，反之，最大的制肘来自于信息的公开以及公开所要求的工作流程的再造。

致力于信息化推进的人都明白，电子政务建设任重而道远。但是更重要的一个事实是：信息化，决没有退路。

《政府信息公开条例》（讨论稿）关注要点

1．政府信息公开的原则:“以公开为原则，不公开为例外”。

2．收费问题: 不收费，只能收取预先确定标准的成本费用。

3．政府信息主动公开的范围:必须主动公开该政府机关的机构设置、组织、职能与设定依据；该机关首席信息官的姓名、办公地址、办公时间、电话、传真、电子邮箱地址与其他联系方式等等。

4．政府信息主动公开的方式:通过公报等官方出版物或以放置在办公场所供公众查阅的方式主动公开其信息；还必须通过互联网上的官方网站主动公开。

5．正式决定是否公开的程序:政府机关按照法律程序决定是否公开政府信息。

6．办事指南与信息登记簿内容: 政府机关向公众提供该机关的政府信息登记簿，包括每条政府信息的名称、索引、主题、基本内容的简单描述以及登录日期等。

7．申诉程序：信息委员会受理申诉应遵循的程序，不收费。

8．审理程序：对涉及国家秘密的案件，法院不公开单方审理。

9．政府机关的赔偿责任: 政府机关的违法行为给申请人或第三人造成损害，应承担赔偿责任。

国外政府信息公开法律简介

美国的《信息自由法》（Freedom of Information Act）是政府信息公开法律中最具代表性和示范意义的法律。这一法律对美国联邦政府各机构公开政府信息作出了规定，系《美国法典》第五编“政府组织与雇员” 第552条的通称。该法于1967年6月5日由美国总统批准，同年7月6日（美国独立纪念日）施行，是美国当代行政法中有关公民了解权的一项重要法律制度。其中，在1974年、1976年、1986年和1996年又曾做过重大完善，成为迄今为止国际上政府信息公开方面最为完备的法律之一。

《信息自由法》的主要原则

1．政府信息公开是原则，不公开是例外；

2．政府信息面前人人平等；

3．政府拒绝提供信息要负举证责任；

4．法院具有重新审理的权力。

《信息自由法》的主要内容

1．政府信息的获取权；

2．政府信息的公开方式；

3．政府信息的豁免公开；

4．政府信息的可分割性；

5．《信息自由法》的诉讼与反诉讼。

❹ 政府信息公开，哪些是必须，哪些是例外

如何理解“以公开为原则，不公开为例外”？核心是要厘清哪些是不公开的“例外”情形。依据《条例》，我们可以分为三个层次来解读。
第一个层次，便是涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的信息属于不予公开的范围。这是国际上的通行做法。从制度设计的完整性、和谐性来说，政府信息公开制度应当与国家秘密保护、个人隐私保护和商业秘密保护三方面的立法相协调、同步。
如美国在20世纪60年代以后，既制定了《信息自由法》，规范政府的信息公开行为，又制定了《隐私权法》和《贸易秘密法》，明确政府在公开信息时，不得不正当地侵犯个人的隐私权和企业的商业利益。
日本在《日本行政机关拥有信息公开法》之外有《行政机关拥有个人信息保护法》，明确在政府信息公开时，对个人信息的公开仅限于两种情形：一种是公开后对个人不造成不利影响的信息，如获得荣誉称号、受到表彰等；另一种是不公开对公共利益会造成危害的信息。
但中国的立法现状，显然还未实现完整性与和谐性：
一是已有计划但还未制定出台《个人信息保护法》；
二是尚无制定《商业秘密保护法》的立法计划；
三是政府信息公开还只是行政法规，未上升为法律，与其他几部法律之间的法律位阶不对等，影响其法的效力。
我国实践中，上述不予公开的例外情形还遇到下列实施难点：
一是国家秘密与工作秘密的关系。因为国家秘密在《国家秘密保护法》中有明确界定，而在地方工作中，还涉及不属于国家秘密但属于工作秘密的情形，是否也适用政府信息公开的例外情形，没有明确规定。在《条例》制定过程中，曾考虑明确工作秘密也列为不予公开的范围，但又担心在实践中会被滥用，最后未作表述，让地方参照国家秘密执行，具体操作难免法律风险。
二是商业秘密的界定问题。因为商业秘密的界定主要依据《反不正当竞争法》里的表述：“不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息”，这属于经济法调整范畴，已超出了行政法的范畴，不少行政机关认为超出了其业务能力，客观上影响了该不予公开情形的实施。
三是个人隐私的界定问题。个人隐私更是个民法概念，也超出了行政法的范畴，行政机关普遍认为，由其来认定个人隐私，不仅超出了其能力范畴，且法律风险很大。
根据上海市行政法制研究所编写的《通往法治政府之路（2010—2012年研究报告集）》，2012年的一项调查显示，有30.7%的被调查政府信息公开工作机构的人员认为，个人隐私、商业秘密缺乏明确的界定标准，导致应由谁来认定及如何认定难以把握，是工作中遇到的主要困惑。
对此，笔者认为，可以借鉴日本和英美等国政府信息公开中的做法，即不以商业秘密和个人隐私为不予公开的标准，而是对可能涉及商业秘密、可能涉及个人隐私的信息都列入不予公开的范围。
日本《行政机关拥有信息公开法》将个人信息、团体信息列入不公开信息的范围，朱芒教授研究指出，“与个人相关的信息”涉及的范围十分广泛，可包括个人的思想、信念、身份、地位、健康状况以及其他一切与该个人有关的信息。美国《信息自由法》中豁免公开的信息包括“个人信息、医疗信息与类似的信息”，个人信息与医疗信息的含义比较清晰，但“类似的信息”含义较为模糊。
1982年之前，对“类似的信息”的解释比较狭窄。在1982年“美国国务院诉《华盛顿邮报》”一案中，联邦最高法院采取从宽解释，认为所有“适用于特定个人”的信息都适用于本类例外。英国《信息公开法》也将“与个人信息有关的信息”列入不公开的范围。
笔者因此建议，立法修改时，将政府信息不予公开的情形，表述为：
“ 属于商业秘密或者可能不当影响其市场竞争力的其他财务信息、商业信息；属于个人隐私或者可能涉及个人隐私而信息主体不愿公开的政府信息，避免因需要对商业秘密和个人隐私作出认定而带来的实施难题。
第二个层次，有两种情形是国际上普遍列入不公开的范围，而我国却没有排除的：一是正在形成、研究中的过程性政府信息；二是公开可能影响执法和司法公正的政府信息。
上海市于2004年颁布实施的《上海市政府信息公开规定》是将上述两种情形列为免于公开情形的。这是在研究借鉴国际上普遍做法的基础上确定的。
如日本《行政机关拥有信息公开法》把“国家机关和地方公共团体内部或相互之间有关审议、讨论或协议的信息”作为不予公开情形，因为“公开可能对坦率的意见交换、意思决定的中立性造成不当损害、可能产生国民间的混乱、可能不当地给予特定的人利益或不利益。”
英国的《信息自由法》规定了25种不予公开的信息，其中涉及过程性信息内容的有三类：损害大不列颠联合王国内部关系的信息，与政府政策的制定有关的信息，与国王、王室成员及其家族的通信有关的信息。
美国《信息自由法》规定，在行政机关作为一方当事人的诉讼中，不得向非行政机关当事人公开机关之间或机关内部的备忘录或信件。该规定中包含着讨论程序特权的内容，行政机关可以依法享有不公开的豁免特权。
事实上，过程性信息的公开在我国实践中的争议很大，产生的争议案件也最多。在《条例》实施后，面对的诉讼案，首先就是这类过程性信息公开的争议，《条例》实施后的全国第一案就是过程性信息的公开问题。
最后，为解决实践中面临的困境，国务院办公厅于2010年11月发布了《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发[2010]5号），其中明确：行政机关“处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息”。与行政机关内部人事、财务管理信息相类似，为实践中解决这类难题提供了依据。
其实，将过程性信息认定为不属于政府信息的范畴，在法理上仍是值得探讨的，应当以认定其是政府信息，但属于不予公开范围为宜。笔者所要提出的相关立法建议是，
“ 在修订《条例》或者将《条例》上升为法律时，应当将国际上普遍列为免予公开的两种情形：过程性信息和公开可能影响执法和司法公正的政府信息，也和国家秘密、商业秘密、个人隐私一样列为不予公开的范围。
第三个层次，属于我国特有的政府信息不予公开的两种情形，即“三安全一稳定”和“三需要”。
关于“三安全一稳定”即《条例》第8条规定：“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”此条款从一开始就产生争议。
争议之一是该条款的自由裁量权太大，缺乏有效的制约。当年上海邀请德国一位参与起草德国政府信息公开法的议员来作学术交流，其在研究了我国的《条例》后，提出的第一个问题就是《条例》第8条关于“三安全一稳定”的规定过于放权，难以约束。对此，上海在制定实施性政府规章时，增设了程序约束，即公开部门认为属于“三安全一稳定”的情形，决定不予公开的，要向上级行政部门报告，以便上级部门进行审核把关，对认定错误的予以纠正。
争议之二是该条款能否直接执行？在《条例》实施之初，许多地方的人大、法院以及法学专家都认为此条款不能直接引用和执行；理由是，其安排在总则部分，按照立法常理，总则部分一般不直接作为执法依据引用，若需要执行的话，应当在后面的分则部分明确条件和禁止行为。
为此，国务院在有关解释中专门明确此条可以直接作为执行的依据。从立法本意来看，此条就是为了解决以往行政管理或行政执法中因为不够规范而让相对人纠缠于历史遗留问题不放的现象。所以，从本质上来说，本条是“法不溯及既往”原则的另一种表达。

❺ 政府信息公开对私权保障的制度价值

以下文章非常有名，看过之后才知道是用书面语言说了一些常识。希望对你有用

自由、知情权和公共话语
——透明化在公共生活中的作用

斯蒂格利茨 著 宋华琳 译

目 次
1 导言
2 公共政策中围绕保守秘密和透明化展开的争论
3 公开制度的基本理念
4 保守信息秘密的诱因
5 信息保密带来的消极后果
6 信息保密的实施
7 信息公开的例外
8 信息公开制度的实施
9 结语

（译者注：本文是时任世界银行副总裁兼首席经济学家斯蒂格利茨1999年1月27日在英国牛津大学作的报告全文。全文共分九个部分，本文主要从一个经济学家的视角，运用了委托-代理模型、信息不对称、寻租等信息经济学理论模型，对政府信息公开透明行政的理念，信息保密的缘起、危害和实践，如何处理信息保密和公开之间的关系，进行了精辟的阐述。同时作者从制度层面，从信息经济学的视角，并结合自己在经济领域和经济生活中的阅历见闻，从实证角度做出了精当的分析。本文对于今天中国政府信息公开的立法与实践，都有许多启示作用。）

2007-12-15 08:19 回复

作为一名公共部门经济学家，长期以来我一直在阐述和论证透明化公开化的价值。在早期完成的一本教科书中，我通过对两种赋税制度的比较，说明了一种好的税制的重要特征之一就是透明性，而我对公司税的主要批评之一就在于其税制不够透明。

后来在美国出现储蓄和信贷危机之后，我的研究兴趣逐渐转移到金融经济学领域，我也成为倡导鼓吹更为透明化会计制度的积极分子。我赞成调至市价（mark-to-market）的会计制度，也就是说让银行按照市价记录所有的资产。[5]我也指出了实践中对资产价值价格的严重扭曲。但是，对于那些不投入市场的资产如何记价呢，对于这样的不同资产如何比较并区别对待？这背后隐含的问题就是我们应该如何更为有效更为准确的利用我们需要的信息，但是我们如何度量不同的会计制度，说一种制度比另外一种制度更精确？在风险投资领域也依然出现类似的问题，难点就在于如何度量长期借贷的风险，市场价值变化的风险与什么因素相关，面对多变的市场，我们很难说哪一笔长期信贷业务是绝对安全没有风险的。

以上在公共财政学和货币银行学两个领域的有关问题，都说明了透明化在公共领域的重要意义。事实上，在过去三十年里，我很大一部分精力都投入了所谓“信息经济学”（economics of information）的研究，研究信息不完全的后果，对信息收集和信息隐藏的激励与约束。似乎是自然而然的，随着透明化公开化日渐成为公众的热门话题，“信息”也成为我们关注的焦点。而我将从理论和实践两个方面来阐述信息在公共决策中的意义与作用。

3 公开制度的基本理念
到这里我才进入本次报告的主题，我将从七个部分进行论述。第一部分将讨论公开制度的基本理念；第二部分中，将探讨政府保密的激励动因；第三部分我将追溯政府官员一味保密带来的负面影响；第四部分中，我将评述政府在实践中是如何保守秘密的；第五部分中，我将讨论免于信息公开制度的例外条件和情况；第六部分中，我将讨论在公共领域扩大信息公开力度所需要的一些基本要素；在最后，我将试图对以上内容加以整合，提出对于民主社会下的公开化进程提出个人的意见与建议。

也许在此需要指出的是，长久以来，公众就对政府在公共事务领域的保密问题给予了关注。[6]最早的对信息保密的抗议呼声是对新闻审查制度的抗议，这同言论自由的主张相伴相生的。[7]约翰·密尔顿在1644年完成的名著《论出版自由》（Areopagitica）一书中，记述了相关经典案例；而詹姆斯·麦迪逊，作为美国宪法第一修正案的设计师，在修正案中为公众的言论自由权利提供了宪法保障，他的以下论述抓住了问题的要害所在：

公众要想成为自己的主人，就必须用习得的知识中隐含的权力来武装自己；政府如果不能为公众提供充分的信息，或者公众缺乏畅通的信息渠道，那么所谓的面向公众的政府，也就沦为一场滑稽剧或悲剧或悲喜剧的序幕。[8]

功利主义法学家吉米·边沁基于“由最广泛的公共性来矫正的个人利益”观念设计了他心目中的宪制制度，将公共性作为遏制暴政的首要控制手段。约翰·斯图亚特·密尔在他的名著《自由论》（On Liberty）中，指出无论在任何条件下公众的审查都是有益的，它是甄别是非善恶的最好途径。[9]在密尔的《代议制政府》一书中，他进一步陈述了“公共性和讨论的自由”（publicity and liberty of discussion）的观点，并强调了公众普遍参与的价值。[10]
Walter Bagehot在出任《经济学家》刊物编辑期间，发展并整合了他的“讨论的政府”（Government by discussion）的观念。现代信息经济学强调知识一旦公布于众，并变成公共产品无法再将其私有化。而Bagehot也以其独特的进路阐释了类似的观点，论述了信息在自由选择中的重要作用，他写到：

今天认为民主好似墓穴，它带走了归人，却并不带来什么。而这也同样适用于“讨论”。当你提交了你的观点供神明裁判之后，你再也无法将其收回；你无法将其讨论事项再披上神秘的面纱，也无法再用神明的名义将其遮掩。它让我们更为公开的自由选择，将亵渎神明的窃议曝光公诸于世。[11]

在我看来，上述论述中以麦迪逊等的正面论述最为有力：民主过程中的实质性参与，要求参与人必须获知充分的相关信息，而保密减少了公众可获得信息的质与量，使公众参与陷入步履蹒跚的困境。在座的如果是某个公司的董事会成员，都知道董事会发布指令和规则的能力受到它做出决定时相关信息多少的限制，管理层懂得其中奥秘，常常试图控制信息的流向。[12]而我们常常说责任政府，政府应该对公众负责。如果要实现公众有效的民主监督，公众应该获知必要的信息，了解政府行为的替代进路，以及可能导致的相应后果。一般的，政府中人拥有的政府决策的相关信息要比政府之外的公众多许多倍；就好比公司管理层掌握的关于公司市场、前景和技术信息要比公司的普通股东多许多倍一样，比公司之外的消费者更要多得多。

问题在于，公众已通过赋税等方式支付了政府信息收集所耗费的成本，那么谁拥有这些信息呢？是成为政府官员的私家收藏，还是为公众所普遍的享有？我认为公众为政府官员收集的信息负担成本，故信息理应属于公众所有；这和政府的桌椅及建筑设施以及其他固定资产为公众所有是类似的。我们今天都强调知识产权的重要意义，而政府产生、采集和处理的信息如同可授予专利的发明一样，同样具有知识产权权利性质。将知识产权权利为私人利用占有，与盗用其他公共财产为私人所占用的危害严重性没有什么本质的不同。尽管这样一个类比也许并不是十分恰当，但多少还是有相通之处。

有人也许会说，在言论自由制度已经确立的自由社会里，政府对其信息保密并不会带来太大的损失，因为毕竟还有其他的相关信息来源。但实际上，在现代民主社会里，信息在政府有效治理过程中发挥着重要作用，而只有确保言论的自由和独立，以及来自大学和研究机构的学者和智囊团的独立，才有可能在更为广阔的领域对政府有效制衡。问题就在于许多情况下，政府官员掌握的信息是即时性的最为重要的核心信息，如果政府官员将这些信息秘而不宣并钳制言论自由，那么公众实际上就无计可施，也找不到有效的替代进路。

所以在此需要重申的是，公开是公共治道的必备要素。Albert Hirschman将退出和发言（exit and voice）作为规范机构组织的两种机制装置。[13]而对于公共组织而言，通常并不适用退出机制，更多的还是依靠发言机制。在私人化的市场领域，一个公司如何运作组织，是否保守相关秘密，并没有太大区别，作为消费者，他不会去关心公司如何组织生产如何运作，他只会去关心你生产的产品是否物美价廉。对于企业本身而言，他常常缺乏披露所有产品品质信息的必要激励，所以政府常常对其给予来自外部的信息公开的要求和约束，[14]比如要求企业广告必须真实，企业借贷融资时必须披露相应信息，并服从反欺诈法律的有关规定。但总体上讲，企业的运作依然主要是依赖包括信誉机制在内的市场机制起作用。

但很多时候公共组织并不受同样的市场机制所调整，它主要通过对政策议题的讨论机制来实现政府治道的良好绩效。因为在政府部门对许多领域的事务都实行了垄断，在这种情况下退出机制就不再起作用。打个比方说，如果一个社区里只有一个医生，却有许多病人，这时候如果医生的处方不能治好病人的病，医生往往不从自己身上找原因，而试图将此归咎于病人的责任，指责病人没有按照医嘱正确服药。但是当有不止一个医生，存在竞争的情况下，一切都大相径庭，这时即使是因为病人没有遵照医嘱服药，而导致治疗效果不佳，病人依然可能将责任归咎于医生，医生的名誉也受到损害，病人通过“退出”机制去接受其他医生的诊疗。当只有一个医生存在的时候，垄断出现了，他会尽量控制信息的导向，他会发布有关信息来告诉病人我的诊疗方案是正确的（即使无效，因为安慰剂效果病人也往往感觉到有效），他敢于隐藏信息，因为他知道这里不存在竞争，退出机制也不起作用。

在所有的组织中，信息不完全都可能招致经济学家所谓的委托代理问题。因此就企业而言，经理人和普通股东的立场肯定会有不同；类似的，在公共部门经济领域，作为管理方的政府和作为被管理方和服务对象的行政相对人，立场也肯定有不同。在今天的现实语境中，退出机制的缺乏会使得代理问题变得更为复杂严峻。显而易见的是，通过提高信息质量，缩小保守信息秘密的范围，将有助于克服代理问题带来的问题与后果。

4 保守信息秘密的诱因
我认为以上的这些论述足以构成信息公开的充分理由，但事实上应当为公众服务的所谓公仆却更愿意保守信息秘密。保守信息秘密的理由之一，就是政府官员宣称他们害怕信息公开之后为别有用心的人利用，来煽动不明真相的群众；或者为特定利益集团实现其自身利益服务。但这正是民主面临的两难选择，信息公开和公众辩论机制确实也有它的不足，不过我们确实找不到更好的替代进路。[15]同时我们都认为应该让选民而不仅仅是决策者做出决策，那么，我们为什么不向选民公开更多的信息，以便他们更好的对决策质量进行评估呢？

政府信息公开有助于公共利益的实现，公共选择理论的分析表明，保守信息秘密很有可能是为了满足政府官员以及相关特定利益集团的隐秘目的和诉求。在此我将作进一步的分析。

有两个原因已经受到了广泛的关注。原因之一，就是保守信息秘密可以使得在某些情况下，政府免于因犯相应的错误或过失而被提起诉讼。如果政府某项政策没有能够达到预期效果，政府官员往往会说要不是这项政策，情况会变得更糟。我们都知道人性是易于堕落的，政府官员往往宣称自己一定会尽职尽责，他们给出的理由似乎十分充分，就是公众能够对我们的行为做出最好的评判，对我们的过失加以猛烈的抨击。但是我们不应该忽视这样一个恶性循环：在信息公开程度很低的情况下，公众评判政府官员行为好坏优劣的主要依据就是相应的行为结果。在此情况下，如果行为结果好，不管官员履行职责与否，公众都会赞誉官员尽职尽责；而当坏结果出现时，不管结果与政府官员的作为和不作为是否有关联，官员都会受到公众的抨击与责难。公开更多的信息，可以使得公众对政府行为的价值进行更好的评判。

政府官员保守信息秘密的第二个原因，就在于保密给予了特殊利益集团施加更多影响力和控制力的机会。在某些社会里，这表现为赤裸裸的腐败与贿赂。但即使是在反对腐败和贿赂的社会里，政治家依然需要竞选资金以追求当选和连任。那些提供给政治家资金的利益集团更多时候并不是基于他们宣称的增进公共利益的目的，更主要的是因为他们认为支持他们的一方当选后，他们有可能多多少少的影响政策的走向，提高自己的收益和利润率。正如Brandeis法官所说“阳光是最好的消毒剂”，保密永远都是腐败的基础，它削弱了公众对民主国家的信赖感。

以上是对公开化的经典论述，我今天还想论及的是，信息的缺乏，和其他人为制造的稀缺性一样，都导致了寻租。寻租问题已经得到了人们长时期的关注，这里存在一个不健康的动态循环怪圈：政府官员有着制造信息秘密的激励，因为籍此可以获取租金。秘密的出现使得新闻舆论对公开的要求呼声更加强烈，官员有时仅仅向那些和自己相处“关系”好的新闻界人士才公开信息，用这种方式来收获租金。在此背景下，不仅公众本应享有的及时获取相关信息的权利被剥夺，而且政府官员有可能利用他们对信息的控制权，基于自身的利益来扭曲信息；政府官员会这样做，多少让我们感到匪夷所思，但这样的事情其实每天都在发生。传媒与政府的关系就这样被扭曲，如果有新闻记者有勇气披露这些，破坏两者之间这默示的契约，那么其所在媒体就很有可能被政府排斥在主流传媒之列。在这种情况下，即使是再有勇气有独立自由思想的新闻业主，也只能别无选择的把惹祸的记者解职。我们无法想象，当记者写作了稍微过头的批评文章，就会被批评对象限制其信息获得权时，新闻媒体怎样来进行有效的舆论批评和监督。这种畸形的关系削弱了政府的公信力，也削弱了公众对媒体的信任程度。

为了更好地说明政府官员存在信息保密的激励。我们可以拿一个公司作比方。公司的管理层总是试图获得信息控制权，限制那些小股东获得信息的能力，从而他们可以更有效的决定公司事务，对小股东发号施令。管理层通过向外围小股东制造不对称的信息壁垒，来增加他们的管理租金，当然这是以那些分散的持股人资金投入为代价的。当管理层制造出更多的信息不对称，小股东对公司事务就更加缺乏决断力，更感受到管理层决策的重要性。事实上，信息披露的匮乏增加了交易成本，使得股东改变管理层构成的成本更为高昂。同时由于管理层之外的股东信息上的劣势，也就意味着他们提出的决策建议更有可能把态势变得更糟。信息不对称使得公司管理层有着比较竞争优势。

基于同样的原理，保守秘密削弱了选民有效参与民主过程的能力。当选民对自己的观点有信心的时候，他们更愿意独立的不受党派团体影响，进行独立投票。但反过来这需要他们能够获知必要的信息，这同样需要成本。当然绝大多数选民不是完全自私自利的，如果那样理性化的参与政治过程也就无从谈起（毕竟公共物品也是公众的财富），但是就他们每个人而言，依然存在一个阈值，他们愿意基于公共利益的目的，而为此投入的时间和精力是有限度的。保密增加了信息成本，这使得许多选民在自身没有什么特殊利益的情况下，不再积极参与民主过程，而将许多相应的领域留给了那些特殊利益集团。不仅利益集团可以在保密外衣的遮蔽下行邪恶之事，保密本身也使得那些本来想通过参与制民主对特殊利益集团进行监督制衡的公众裹足不前。这充分说明了“公共信息制度”在促进公众福祉领域的重要意义。我们倡导必要的新闻自由，我们需要的不仅仅是那些被“俘获”的或者哈巴狗般的媒体，更需要那些针砭时弊反映公意的媒体，他们扮演者类似于国会总是唱反调的反对党的角色；同时我们还需要更多的社会公益组织，吹响为公众奔走请命的号角，将特殊利益集团的隐秘活动曝光。

信息的保密也使得许多本来在政坛可以有一番作为的人心灰意冷，使得他们不仅对投票程序的公正性前景产生了怀疑，他们担忧自己即使上台也未必能使局面有起色。由于政府信息的保密，他们害怕自己热情满怀的上任之后，面对的是比所公布信息糟的多的财政预算状况，在这种情况下，他们原先所有的雄心壮志都只能付懂流水，他们能做的，仅仅是煞费苦心的去尽量实现预算的平衡。

5 信息保密带来的消极后果
前面我们给出了政府官员在明知公开化是民主过程核心理念之一的情况下，依然对保密满怀热情的几个原因。之所以这样详细的阐述这个问题，因为洞悉了政府保密的激励，有利于我们彻底根除废止它实现信息公开，也使得我们对信息不公开的危害有更加深刻的感悟。

前面提到，信息保密培育了滋养特殊利益集团的肥沃土壤；增加了管理租金，加大了交易成本；使民主过程中的公众参与大打折扣；使得媒体舆论无法形成对政府滥用职权的监督制衡机制。同时信息保密还有更大的危害：为了保密，政府常常把决策人员限制在一个小圈子范围内，那些本来可以提供深刻洞见的人被排除在讨论范围之外，这样的决策质量因此也就差强人意；而这就形成了一个恶性循环，随着政府决策失误的增多，政府官员怕承担责任，转而寻求自我保护，信息就更不敢公开，决策圈子变得更小，决策质量也就每况愈下。

信息保密还有一个负面作用，那就是不当地转移了公众的视线和精力。由于诸多重要信息为政府所保密，公众无从知晓更无从发表意见。而相应地，对堕胎和婚姻问题进行讨论发表见解所需要的信息，要比对复杂经济态势进行评判所需的信息少得多，但是我们并不能说后者就不重要。信息保密不仅使得许多重要的公共政策没有接受公众的充分讨论和评论，还使得公众舆论往往把注意力集中在那些更不重要的细枝末节问题的讨论上来。

截至目前更多的研究论文集中论述的都是信息保密对政治过程带来的消极影响，但这里要论述的是信息保密在经济领域的负面影响。今天我们都知道质量更高更及时的信息可以使我们更好更有效率的配置资源，进而调节经济运行。今天信息产业不断发展，有越来越多的员工从事着信息的收集、加工整理和发布的工作，这也印证了信息在经济生活中的重要性。但是具有讽刺意味的是，其中员工从事的工作，竟是设法收集发布那些政府部门本应公开却秘而不宣的有用信息。企业也许有理由主张对自己的某些信息予以保密，因为信息公开以后有可能被竞争对手利用；但是政府部门从公众身上采集的公共经济和生活信息，有什么理由不向公众公开呢？政府对信息的垄断不利于市场资源的配置，也阻滞了市场的活力。

信息保密的最为消极的经济后果，还是因过度保密导致腐败的滋生，这样的事例已经屡见不鲜。目前已经成立了一个 “透明国际”（Transparency International）的跨国非政府反腐败组织.。世界银行1997年的《全球发展报告》中也指出了腐败对投资和经济增长的诸多不良影响。应该看到，官员总是有着保密的强烈欲望，我们要想克服信息保密带来的诸多政治的和经济的消极影响，那么在公共行政的制度设计中，就必须牢记以下精髓：我们的信息公开范围决不能被政府官员的主观意愿所局限，而是要超出这个范围，将其尽可能地拓宽。

❻ 我国行政管理存在的问题有哪些

、领导职能相互混淆。在当前，我国领导体制中领导职能划分不清是一个突出问题，比如党委，政府，人大这三个机构，它们之间的职能究竟应该如何区分，长期以来没有一个科学严格的说法和做法。再如党政不分、政企不分的问题，理论上尽管洋洋洒洒多有呼吁，但在体制上这些年一直是似分不分，以至于时至今日我们一方面大力倡导建立现代企业制度，另一方面对企业负责人的任免，还仍要以代表党委政府的组织人事部门认可为准。
2、领导权力过于集中。领导权力是领导体制的核心，权力实施以权限划分为前提。权限划分包括党政权限的划分、国家机关横向与纵向权限的划分，以及政府与企业、事业和其它社会组织之间的划分等。当前，我国领导权限的最大弊端是权力过于集中，即领导权过分集中于领导机关和领导部门，在领导机关和领导部门中，又过于集中在为数很少的几个主要负责人身上。由于权力下放不足和过于集中，使基层单位和基层群众缺乏工作上的主动性和创造力；也由于权力过于集中，在我国，掌权者一荣俱荣、一损俱损就成为一种十分普遍的社会现象。
3、领导机构高度膨胀。领导机构是实现领导职能的组织实体，是领导体制的组织表现形式，机构设置合理，领导工作才能完整有序地运转，达到工作质量和工作效率的统一。长期以来，我国领导机构尽管历经多次精简，但每一次精简过后又迅速膨胀。因此可以说，在当前，机构臃肿仍然是我们当今领导体制中一个比较突出的顽症。
4、领导管理严重滞后。这里的“管理”，主要指对领导者和领导机关的管理。我国领导体制中一直缺乏对领导机关、尤其是领导者有效的权力约束机制，领导者一手遮天，唯权为大的情况在不少地方程度不同地存在着。由于领导管理制度严重滞后，以权谋私、贪污腐化等权力异化现象时有发生，涉及领导者的各类刑事案件无论在职务级别上、案件数量上还是案件影响上，这几年都呈逐步上升的趋势。
5、用人制度缺乏活力。干部人事制度是我国领导体制的重要组成部分，增强工作活力，提高工作效率，离不开干部人事制度的改革，然而在目前，我国的用人制度改革却远远落后于社会其它领域的改革，尤其在干部选拔任用上，主体上仍然沿用的是几十年一贯制的做法，由少数人选人，在少数人中选人这种社会意见很大的问题仍然没有多大改变，公开、公平、公正这些现代用人思想和观念在人事制度上仍然没有成为基本的操作行为。用人制度缺乏活力会严重挫伤人的积极性，会阻碍人才的正确选拔、培养和使用，对社会经济建设和社会全面发展的负面影响更是不言而喻。
我国领导体制存在的上述弊端，从根本上说是由于我们没能正确认识和处理好民主与集中的关系所造成。民主集中制包含着民主与集中两个方面，它们互相联系、互相促进、互相制约，坚持民主集中制的原则，就是要把民主和集中很好地结合起来，使民主与集中达到相互呼应。但是，由于我们在领导思想上长期存在着把人管得越紧越好，把权握得越死越牢这样一种极左认识，因而在领导实践中自觉或不自觉地把权力高度集中起来，而现代社会的开放性特点，客观上却要求扩大社会成员和社会组织的民主化成分，使权力适当分流或下放。这样一来，我国领导体制中民主不够、集中有余的情况便不可避免地表现出来了。

❼ 行政法上保证行政公开 公正的制度有哪些

《中华人民共和国政府信息公开条例》第一条明确规定：为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。

以《行政处罚法》为例：信息公开，行政处罚程序的公正原则要求在实施行政处罚过程的每一个环节、步骤和方法上，都要以公正为核心，以保证行政处罚的合法性和合理性。

1、行政处罚法规定，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。这一规定表明，公正的原则体现在严格依法实施行政处罚，必须查明事实，以事实为根据，处罚结果做到与违法行为的事实。性质。情节以及社会危害程度相当，也就是通常所说的“过罚相当”。做到这一点，行政机关实施行政处罚才是公正的。

2、行政处罚法确立了听证制度。听证制度是行政程序中体现公正原则的一个重要制度。建立听证制度，是保护当事人合法权益不受侵害的重要法律保障。行政处罚法在行政处罚程序中规定了听证程序，给予在行政处罚过程中处于相对弱小地位的当事人进行申辩和提出意见的机会与场合，规定在行政机关作出行政行为之前听取当事人的意见，并使受行政决定影响的一方为自己行为辩护的权利。听证制度的确立，使我国的行政处罚程序具有了极大的公正性和民主性。

行政处罚程序公开原则要求行政机关增加行政活动的开放度和透明度，让当事人了解行政处罚全过程，了解给予行政处罚的事实、证据、法律依据、法律救济途径等，以确认自己是否违法以及处罚是否合法、公开。

1、有关行政处罚的规定要公布，使公民和组织能够知道。行政处罚法规定，对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据；

2、实施行政处罚要公开，以便人民群众进行监督。行政处罚的公开原则主要就是体现在表明身份、出示依据、说明理由、告知权利等程序中。行政处罚法规定，执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件，填写行政处罚决定书，并当场交付当事人。

3、行政处罚法还规定，行政机关组织听证，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行。

❽ 行政管理学科前沿问题研究

行政管理学前沿和重大问题研究
文章作者：贠 杰 孙彩红作者单位:中国社会科学院政治学研究所点击:1623
1978年后，行政管理学学科在国内得到恢复、重建和全面发展，学科建设、体系完善和应用研究得到不断扩展和深化。尤其是20世纪90年代中期以来，行政管理学研究领域开始触及世界范围内具有普遍性的重大理论问题，研究视野不断拓宽。近年来，随着社会需求的不断扩大、公共管理热点的日益兴起和MPA研究与教学工作的广泛开展，行政管理学又被赋予了新的内涵和活力，其快速发展的势头不仅没有减缓，而且有进一步加强的趋势。这种蓬勃、繁荣的学科发展环境为行政管理学发展提供了难得的发展机遇和有利条件。目前，行政管理学已成为指导政府公共管理实践的重要学科。
目前，行政管理学研究已经与政府管理的实践形成一种良性的互动。一方面，行政学理论的深化和研究的进展为公共管理实践提供了有针对性的理论指导；另一方面，政府对经济社会管理的实践也进一步促进了行政管理学研究的发展。当前，行政管理学研究的前沿和重大问题主要集中在政府管理的基本职能及其转变、行政体制改革、公务员制度的健全和完善、政府管理方式的变革，以及公共政策的理论与实践等领域，以下将对这些方面的研究分别加以概括性介绍。
一、关于政府职能转变的研究
政府职能转变是行政管理实践中的重要内容，也是近年来行政管理学研究的一个热点问题。有学者指出，新形势下政府职能的转变主要有五大取向，即从全能政府向有效政府转变、从管制政府向服务政府转变、从部门行政向公共行政转变、从权力政府向责任政府转变、从政府单一管理向多元主体共同管理转变等。另有学者指出，不同层级的政府在纵向间职能、责任和机构设置上的高度统一所形成的“职责同构”问题，是政府职能转变不到位、条块分割矛盾突出等现实问题难以解决的体制性障碍。要解决“职责同构”问题，我们需要按照以下思路重新划分和调整政府的纵向职能：首先，区分公共物品的地方性和全国性，明确提供公共物品者的主体资格；其次，区分地方政府职责的强制性和非强制性，厘清地方各级政府的职责分工关系；最后，政府职能的纵向配置，应自上而下呈现出从宏观到微观的层级递减趋势。
与上述政府职能转变的研究相联系，是关于“服务型政府”性质的争论。有学者认为，公共服务是宪政思想的必然追求，是成熟市场经济国家所体现出的政府管理理念，它的提出预示着我国行政改革的进一步深化和政府管理发展中一个重要转折的来临。而另一部分学者认为，国家的政治统治职能和社会管理职能始终是同时存在的。从政府的社会属性来看，自国家诞生以来的所有政府都是服务型的，根本就不存在“非服务型”政府；从我国的政府管理实践来看，一直以来都以“为人民服务”作为政府工作的根本宗旨，因此，将“服务型政府”作为一种新模式提出是没有必要的。
二、关于行政体制改革的研究
行政改革始终是行政管理研究的重点领域，近五年来关注的焦点主要集中于各个层级政府的机构改革和职能转变、干部人事制度改革、事业单位改革、行政审批制度改革和行政许可法的实施，以及从观念、体制和行为等各个层面对放松规制和强化管理的关系进行探讨和研究等方面。
该领域研究的重大理论问题之一，是对行政改革目标模式的探讨。有学者认为，行政改革的目标是建立“有限政府”，应进一步调整政府与社会、市场的关系，放松管制，努力构建“小政府、大社会”模式。而另一部分学者认为，中国的行政改革应充分考虑到政治制度和现实国情的差异，当前的改革方向应是谋求建立社会主义法治政府和“有效政府”，而非自由主义所主张的“有限政府”。
对于深化行政审批制度改革，一部分学者认为，我国的行政审批制度创立于计划经济年代，带有浓厚的计划经济色彩，严重制约着经济的快速发展，应全面废弃政府对经济的审批管制。另一部分学者则提出了不同看法，他们指出，不应把一切不合理的东西都归于计划经济，这种看法是不合历史事实的。如果把行政审批制度看作是计划经济条件下的产物，势必会对它持彻底否定态度；而如果认识到许多问题并不是由计划经济造成的，而是在建立社会主义市场经济过程中出现的，我们就会对我国的行政审批制度做出客观公正的评价和分析，这样才能搞清楚应当否定的和应当肯定的因素。
关于中央与地方关系，学术界存在着分权与集权的争论。一些学者认为，在目前市场经济不规范，全国性统一大市场尚未形成的情况下，应加强中央政府的管理权和对社会主义市场经济的宏观调控权。而另一部分学者认为，在进行中央与地方政府关系改革时，应重点考虑事权与财权的统一；在决定二者的分权程度时，应重点考虑两个方面的因素，即地方政府的承受能力和中央政府的调控能力。分权的力度与速度要与这两个能力的提高成正比，要逐渐实现中央与地方关系的规范化和法制化。
三、关于公务员制度的研究
公务员制度研究在行政学界是个相对独立的领域，其研究目的是进一步完善和发展中国的公务员制度。2005年4月，《中华人民共和国公务员法》的正式颁布，进一步推动了我国公务员制度研究的深入发展。概括而言，近两年来该领域的研究和讨论，主要是围绕《公务员法》的制定和实施来展开的，焦点是如何实现公务员管理的规范化、科学化和法制化；研究领域主要集中于我国公务员的范围、选拔任用、量化考核和激励与薪酬分配制度改革，以及加入WTO与人事制度创新等制度建设方面。
其中，公务员的范围的确定是一个重点问题。有学者认为，制定公务员法必须合理确定公务员的范围，在我国应当将具有公共管理职能的机构和人员都纳入公务员制度进行统一管理。而另一部分学者认为，国外的通行做法只是将行政部门列入公务员队伍，政党组织、立法、司法机关一般不作为公务员进行管理，因此，盲目扩大公务员队伍的倾向是向原有“干部”概念的复归，这与近年来进行的干部分类管理的改革方向相悖。
在公务员分类管理制度方面，一个重要问题是对政府雇员制的探究。从2002年吉林省率先推行政府雇员制以来，全国不少地方陆续试行这一做法。随着各地政府“政府雇员制”的试行，对其研究和探讨也不断活跃。有一些学者通过与其他国家政府雇员制度的对比，认为在我国发展政府雇员制度有其现实意义：政府雇员制度是公务员制度的一种补充，可以促进公务员制度自身的完善，可以解决我国机构改革、稀缺人才资源紧缺、公务员制度健全三者之间的矛盾。另一种相反的观点认为，现行的政府雇员制，事实上就是国家公务员制度所规定的聘任制。由于推行聘任制度的复杂性，存在政府雇员与公务员的关系、职责的分工、传统行政价值理念的冲突等问题，因此要慎重实施“政府雇员制”。
四、关于政府管理方式变革的研究
与政府管理的现代化发展相对应，政府管理方式的变革主要涉及政府运作的公开透明、公众参与、电子政务、绩效评估和政府管理模式的变革等方面。2005年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了关于进一步推进政务公开的意见，这个指导性文件不仅进一步推动了政府政务公开活动的开展，而且在很大程度上促进了对政务公开相关研究工作的深入。
政务公开的直接表现为政府信息公开，而信息质量是政务公开水平的重要评价指标。有学者提出了提高政务信息价值的方法和途径：在政务信息价值的时间维度上，应该具备及时性、新颖性；在政务信息价值的内容维度上，应具备准确性、相关性、完整性。还有学者就政府信息公开实践中知情权与隐私权之间的矛盾关系展开研究，认为在权利多元化的时代，进行政府信息公开立法时，应遵循社会政治与公共利益优先、最大限度维护人格尊严等解决途径。
政府管理方式变革的另一个重要领域是电子政务的发展。一些学者认为，电子政务的发展具有积极的作用。电子政府的创建与推动，为行政权力结构、行政运行方式的变革、政府施政能力的改进，提供了新的空间，并带来了公共管理和社会服务领域的一系列创新，例如观念的创新、管理模式和制度的创新、政府组织结构与业务流程的创新，等等。另一类观点则对电子政务的发展持反对意见。这种观点认为，现有的电子政务建设不足以支持电子文件的有效运行、真实可靠和长期可读，而且在政府管理中存在较大的风险。因此，推行电子政务应采取谨慎的态度。
五、关于政府问责制度的探讨
2003年，在应对“非典”危机中对某些高级行政官员的责任追究甚至罢免，推动了政府问责制度实践与理论研究的发展。一些学者认为，责任政府是民主政治发展的逻辑必然，是法治在公共行政领域的强烈诉求。民主理论为责任政府提供了坚实的理论论证和基本的政治架构，法治则是责任政府不可或缺的法律保障。行政问责是对行政责任进行定向追究的一种事后监督手段，其根本目的在于对行政失范行为的监督和预防，主要受到包括各种形式的行政和司法追究。目前其运行方式主要是撤职、引咎辞职、高官问责制等。但是，行政问责还远未形成系统的制度化体系，良性的行政问责制度的建构要集中体现问责的目的性、责任的明确化和手段的规范化。此外，还有一些学者对政府问责制的片面性和不完善性进行了批判。有学者认为，中国政府的这些举措基本上还停留于行政性操作的范畴，如果要进一步推进责任政府，就必须在技术上完善引咎辞职以及相关的责任制度安排，并在制度上重视从“行政性问责”走向“程序性问责”。
对于完善政府问责制度的路径，有学者认为，有效的制度安排是建构责任政府的核心问题，应做到政府责任划分的明确化、问责主体职权的明晰化、政府信息公开的法治化、政府绩效评估的规范化、公民参与政府问责的制度化，以及公共行政文化变迁的同步化。还有学者认为，当前需要重点关注问责的事由、问责的主体、问责的程序制度，特别要重视官员问责的连带性，认真分析不同类型责任的承担方式，极力推行政务公开与透明等关键点。这些措施构成了健全问责制度较优的路径选择。
六、关于公共政策领域的研究
这一领域讨论的重大问题主要集中于公共政策基础理论研究和方法体系建设，以及对政策实践的研究上。目前，对加入WTO后对决策模式、政策执行过程、政策评估体系和以制度、过程、方法创新为代表的公共政策创新的研究已成为该领域研究热点。
目前，公共政策在研究途径上还存在一些重要分歧。有学者认为，应首先完善公共政策研究作为一个学科的基本框架和理论与方法体系，然后再运用规范的理论和方法去分析公共政策。另一些学者认为，政策分析目前缺乏统一的范式，因此在实践中应以“问题”为导向研究公共政策，然后再总结规律，构建适合本国国情的学科体系。关于公共政策创新问题，一种看法认为，在中国“入世”的背景下，公共政策创新研究具有异常的紧迫性和必要性，当前尤其是应通过公开、咨询等各种制度的保障来实现政策程序的改革与创新。另一观点认为，在中国社会过渡时期的体制转轨中，公共政策创新起到了核心操作工具的作用，但是公共政策创新会受到一系列因素的影响，如利益分化和协调、初始政策设计、规则和组织的变换。因此，促使政策创新活动得以实现的主要机制是政策创新触发机制、创新政策扩散机制、政策创新发展机制，等等。
综上所述，近年来行政学研究取得了许多重要进展，国内的专著和论文成果也较为丰富，并且能够及时把握和抓住社会发展和政府管理领域里的热点和难点问题，突出学术研究与实践相联系和与时俱进的特色精神。在研究途径方面，行政学领域逐步引入了某些经济学、法学、社会学和数学方法，对某些问题的研究取得了良好的效果。但是，该领域研究目前仍然存在一些问题，例如，总体上看，虽然行政学研究涉及的领域比较广，范围有所拓展，研究的问题也比较多，但是在许多重要问题的研究上，缺乏根本性的突破，简单、重复性研究现象具有一定的普遍性。在研究方法上，目前虽然开始注重实证研究，但是一般性的、浮浅的规范性研究仍占相当大的比重，有分量的实证性研究成果并不多见。在对国外政府管理经验的研究方面，一般往往停留在介绍和引进层面，缺乏深入的辨析，对于如何真正有效实现西方经验与中国政府管理实践的结合问题，目前还没有得到较好的解决，等等。

❾ 对信息公示制度有什么意见或建议

信息公开是有关保障公民了解权和对了解权加以必要限制而组成的法律制度。这里的了解权是指个人或组织有权知悉并取得行政机关的档案资料和其他信息的权利。

信息公开制度也存在有不足，原因是能泄露不该泄露的东西。
1.在实践当中，大量的行政规章甚至不是规章的一般规范性文件任意扩大国家秘密的范围，将一些本不是国家秘密的事项归为国家秘密。
2信息公开制度也存在有不足，原因是能泄露不该泄露的东西。
3.在请求人申请公开行政机关的信息时，行政机关以该信息属于国家秘密为由拒绝公开，然后，申请人就没有任何办法去救济了，既没有办法去证明该信息不是国家秘密，也没有诉讼途径去让法院去作出判断，而只能限于一种消极的等待之中，等待有一天该信息成为行政机关需要公开的信息。


不足原因
新中国成立以前，处于军事斗争的需要，共产党领导的人民军队的

救灾物资使用透明化
活动强调的是秘密，新中国成立后，为了维护社会主义国家政权的安全和利益，保证社会主义事业的顺利进行，对国家机关在经济建设中的活动强调的仍是保守国家秘密，这就使我们的党政机关长期以来养成了保密的习惯。以《中华人民共和国保守国家秘密法》的规定为例，保守国家秘密法完全偏重于对国家机密的保护，以防范国家机密的外泄为核心，对国家机密的适度开放及开放程序没有明文规定。同时该法将国家秘密的密级分为“绝密”、“机密”、“秘密”三级，似乎有对国家秘密的等级分类过多的嫌疑，容易造成国家秘密的泛滥。确定何为国家秘密没有一个较为明确的标准，国家机关享有较大的自由裁量权，在实践中很容易将国家秘密扩大化，使得在具体实施行政公开的过程中，行政主体往往以国家秘密为由拒绝向公众提供信息。然而在对公共信息进行保密的具体实践当中，中国的保密范围却要广泛的多。这个问题存在的根源在于下位法修改上位法，行政规章修改国家立法的问题。
当需要公布对自己不利的信息时，行政机关可以借用国家机密等事项任意拒绝，即使当事人能够看见这个信息，行政机关也能够说这个信息不存在，这就是中国行政信息公开法实践中可能面临的最大问题。一个“国家机密”成为一个无所不包的口袋，可以将任何行政机关不愿意公开的信息装进去。以此类推，“商业秘密”、“个人隐私”等都可以成为行政机关利用的工具。“在中国，由于缺少一部统一的政府公开法，公开的标准以及范围目前仍由各地方、各部门自己确定。公开只是单方面的公开，公开的主动权掌握在行政机关手中。公开什么、怎么公开不由群众决定。这就使行政机关可以不受控制地任意决定公开或者不开。”在没有法律约束的情况下，政府进行信息公开可以进行选择，而政府信息有正面信息和负面信息之分，前者如决策失误、效率低下、管理混乱、腐败等等，此类信息一旦公布会影响领导人的政绩、政府的形象，甚至会动摇政府的权威，因此政府是不愿意公开的；后者如政府优良的政绩、领导人关心群众生活的讲话等，此类信息有助于树立政府良好形象，是政府愿意公开的。政府在依自己意愿进行选择公开时，对负面信息往往以“保密”、“维护社会稳定”等为名将其控制在政治系统内部，俗语中“报喜不报忧”如实的反映了这种趋利避害的行为模式。因此，公众日常能够看见的多是政府的正面信息。对于负面信息的发布，行政机关基本上享有完全的决定权，可以从“江西中毒案”、“北京闷棍案”和“河南艾滋病案”中一见端倪。
在统一的行政信息公开立法中借用各国的经验，既采用列举除外事项的立法例，也通过公开原则的确立、严格解释规则以及举证责任规则的确立，限制行政机关在不公开事项的裁量权。