PPP要立法

① 新政不断，立法将出，是不是觉得PPP不好做

PPP项目都是需要垫资建设的地方政府项目，在目前预防金融风险，去杠杆的情况下，加上地方政府债务较高，做该项目具有一定的风险性，需要公司具有一定的资金实力和现金流，否则很容易造成资金链断裂，以及政府债务烂账的情况。

② 政府采购和PPP项目中的问题

政府采购与PPP的界定

关于政府采购。为避免理解上的误区，本处关于政府采购的定义，直接援引《政府采购法》的界定，即所谓政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。

关于PPP。我国目前尚无统一的PPP立法，关于PPP也没有整齐划一的定义，不同的国家、国际组织、多边组织、投资机构、金融机构、专家学者、实务操作者、中介咨询机构等对PPP都有不同的理解。总体而言，PPP是公共部门与私有部门以合作关系运作项目的一种总称，是一种替代性的基础设施和公共服务的交付方式。这里面遴选如下定义，供参考。

亚洲开发银行：PPP是为开展基础设施建设和提供其他服务，公共部门和私营部门实体之间可能建立的一系列合作伙伴关系。

财政部：PPP是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的“全过程”合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征；通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。
目前财政部推行的PPP，其主要特征如下：A.私人部门获得成本补偿及合理回报的途径为，在特许经营期内向使用者收费；B.公私部门进行全过程合作，不仅包括融资、建设、特许经营，还包括规划、设计等前期工作；C.政府与私人部门共同组成SPV（股权或资本上的合作），特许经营期满后SPV解散，以实现政府
“更多地参与”项目中后期工作，以及私人部门“更早地介入”项目前期论证。

我们认为财政部关于PPP的界定过于狭义，不利于PPP项目的推进，建议适当扩大PPP的适用范围。

政府采购法和PPP能否相通？

《政府采购法》第四十三条明确，政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。

此和PPP的理念相同，正如前述亚行及财政部关于PPP的界定，强调是双方之间的合作伙伴关系，强调利益共享及风险分担，而非强调强势政府或公共部门的利益。这表明，政府采购和PPP之间有融合及衔接的基础。

至于政府采购程序，《政府采购法》第二十六条，明确政府采购的方式有：公开招标；邀请招标；竞争性谈判；单一来源采购；询价；国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。但其同时也明确公开招标应作为政府采购的主要采购方式。

就济邦咨询公司操作过的PPP项目案例而言，关于应采取何种方式选择PPP合作方，更多的政府部门认为应通过招投标的方式。毋庸置疑，采取招投标的方式是比较保险的一种方式，至少不会犯政治错误。就项目本身而言，我们认为比较成熟的工程/设备采购，因其边界清晰或者说标准容易界定，市场成熟，竞争充分，不涉及到长期合作合同的，可以考虑通过招投标的方式选择投资人。但就建立长期合作伙伴关系的，涉及到各方在全寿命期内利益共享、风险分担，涉及到运营期绩效评估等各种复杂的安排，应给予双方充分的谈判空间，而招投标因其严格的程序设计、商务报价权重的要求、可谈判余地小等要求，使得PPP项目中的良好设计理念无法得到有效体现，则不太合适。

政府采购法规定的竞争性谈判、单一来源采购等为我们PPP项目实际运作提供依据，但目前政府采购法中关于竞争性谈判、单一来源采购等规定了明确的适用前提，未来是否可考虑由PPP
UNIT部门（下文详述）来评估一个PPP项目应采取何种遴选方式选择社会资本。

政府采购和PPP如何有效衔接？

明确PPP中关于私人部门/社会资本的界定

关于PPP，即Public-Private-Partnership中Private如何界定一直存在争议，国有企业是否属于Private？亚行在中国推行PPP试点项目，也经历了一个重新认知的过程。今年2月亚洲开发银行在洛阳举行的PPP试点培训会上，亚行与会培训官员即认为国有企业不属于私人部门，按此说法将直接导致目前在基础设施及公用事业等领域起到非常重要作用的量大面广的国有企业被排除在私人部门之外。但在哈尔滨试点培训中，亚行与会培训官员即对该等观点进行了修正，列举了判断标准，完全的盈利性、市场化运作、不依靠财政资金的国有企业可视为私人部门，但项目当地的国有企业除外。当然这个观念也只是在公开场合的一种说法，未来亚行对私人部门的定义应根据其落实到使用手册或其他正式的文本中的界定为准。

财政部对于Private的界定，使用的是社会资本的字眼，这和政府采购法未对供应商性质作限定，初步判断理念相通。当然最终关于Private的定义还有待PPP立法的完善及和政府采购的衔接。

③ ppp模式需要人大常委会批准吗

根据最新的发改委2724号文，以及财政部的相关文件，PPP模式原则上需要政府过会后，报同级人大或人大常委会审批，主要原因不是项目审批，而是预算认定审批。

④ ppp模式是什么意思 通俗解释

ppp模式是什么意思 通俗解释

PPP模式促进了投资主体的多元化。利用私营部门来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能,促进了投融资体制改革。同时,私营部门参与项目还能推动在项目设计、施工、设施管理过程等方面的革新,提高办事效率,传播最佳管理理念和经验。下面是中国有ppp模式的项目案例，ppp项目是什么意思的相关内容，希望能够帮到大家!

一、PPP模式在未来地方债扮演何种角色?

43号文提供了新一届政府对地方债务治理的框架，其中明确将逐步剥离地方融资平台公司的政府融资职能，推广使用政府与社会资本合作模式。财政部印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，最大亮点就是要大力推广PPP模式，通过PPP模式将政府债务转为企业债务。在融资政策的基础上，财政部拟采取公司制PE形式设立中央财政PPP融资支持资金，为PPP项目开发、准备阶段和融资过程提供资金支持。

根据国务院研究发展中心的测算，到2020年，与城镇化相关的融资需求约为42万亿元。根据43号文和《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》的规定推演，未来地方政府性债务主要由一般政府债、专项政府债和PPP债构成。可见，应对未来几十年城镇化的资金缺口，PPP模式被委以了重任。

从43号文规定来看，对于新增政府债务，推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。对于存量政府债务，在建工程确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。

PPP模式具有较大的发展潜力。一方面，2013年中国PPP项目的累计总投资为1278亿美元，和同类型新兴市场比有较大的差距。另一方面，2013年新增的PPP投资额仅为7亿美元，而2013年城投债的发行量则高达9512亿元，若PPP模式成功替代城投主导的融资模式，其发展空间巨大。

二、何谓PPP模式?

PPP模式(Public-Private-Partnership，即“公共部门-私人企业-合作”的模式)指的是公共部门通过与私人部门建立伙伴关系，共同提供公共产品或服务，是20世纪90年代后出现的一种新的融资模式。

PPP模式的一个典型结构是公共部门与中标单位组成的特殊目的公司签订特许合同，由特殊目的公司负责融资、建设及经营。这种融资形式的实质是政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施建设，以解决政府的财政困境。

三、PPP模式与BOT模式的区别?

从广义上来说，PPP指的是企业参与提供传统上由政府独自提供的公共产品或服务的模式。从世界银行对PPP的分类来看，主要包括外包类、特许经营类和私有化类。因此，BOT本质上也可视为是PPP的一种。

BOT即建设—经营—转让，是指政府授予私营企业一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营某公用基础设施，在规定的特许期限内，私人企业可以向基础设施使用者收取费用，由此来获取投资回报。待特许期满，私人企业将该设施无偿或有偿转交给政府。

但从合作关系而言，BOT中政府与企业更多是垂直关系，即政府授权私企独立建造和经营设施，而不是与政府合作，PPP通过共同出资特殊目的公司更强调政府与私企利益共享和风险分担。

PPP的优点在于政府能够分担投资风险，能够降低融资难度，双方合作也能够协调不同利益主体的不同目标，形成社会利益最大化，但缺点在于增加了政府潜在的债务负担。BOT优点在于政府最大可能的避免了项目的投资损失，缺点是投资风险大，私营资本可能望而却步，且不同利益主体的利益不同，单方面利益最大化的纳什均衡并非全社会最优。

四、PPP模式有哪些优点和缺点?

PPP模式关键在于引入私人部门承担公共品与服务项目融资、建设、运营等的大部分工作，与政府直接提供公共品与服务相比，PPP有助于地方债务的治理。

PPP模式能缓解政府增量债务。私人部门承担项目融资大部分工作，以换取公共品与服务项目长期特许经营权，政府将部分债务转移至私人部门。

PPP模式能够消化政府存量债务。私人部门负责项目运营、维护，其比融资平台公司直接运营更有效率。政府部门虽需承担新建项目部分融资工作，杠杆增加，但因项目运营更有效率地运营所获得的正的净收益有助于消化存量债务。

PPP分散了部分风险。PPP在项目初期已实现风险分配，政府承担部分风险，减少了私人承担的风险，降低了项目融资难度，有助于项目融资成功。当项目发生亏损时，政府与私人部门共同承担损失。

实际上，从上世纪80年代开始，民间资本就已经开始参与了高速公路、电厂等基础设施的建设，缓解了基础设施建设资金短缺的'困境。但由于PPP在实践过程中有许多不足，阻碍了PPP模式的推广。亓霞、柯永建和王守清在中国软科学上发表的《基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析》系统性总结了导致PPP项目失败的几个原因。

1、法律保障体系不健全。由于法律法规的修订、颁布等，导致原有项目合法性、合同有效性发生变化，给PPP项目的建设和运营带来不利影响，甚至直接导致项目失败和终止。我国缺少相关法律，对原先签订的PPP项目进行保护。如江苏某污水处理厂采取BOT模式融资建设，在合同签订后颁布了《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回收项目有关问题的通知》，外方投资者被迫与政府重新协商投资回报率。

2、审批、决策周期长。政府决策程序不规范、官僚作风等因素，造成PPP项目审批程序过于复杂，决策周期长，成本高。项目批准后，难以根据市场的变化对项目的性质和规模进行调整。在青岛威立雅污水处理项目中，政府对市场价格的了解和PPP模式的认识有限，频繁转变对项目的态度导致合同经长时间谈判才签署。

3、政治影响因素大。PPP项目通常与群众生活相关，关系到公众利益。在项目运营过程中，可能会因各种因素导致价格变动，遭受公众的反对。如北京第十水厂由于成本上升需要涨价，但遭到来自公众的阻力，政府为维持安定也表示反对涨价。

4、政府信用风险高。地方政府为加快当地基础设施建设，有时会与合作方签订一些脱离实际的合同以吸引民间资本投资。项目建成后，政府难以履行合同义务，直接危害合作方的利益。在廉江中法供水项目中，政府与合作方签订的《合作经营廉江中法供水有限公司合同》中，政府承诺廉江自来水公司在水厂投产的第一年每日购水量不少于6万立方米，但当年该市自来水日消耗量仅为2万立方米，合同难以执行。

5、配套设施不完善。一些PPP项目，通常需要相应的配套基础设施才能运营，如污水处理厂需要配套的管线才能生产。在实际中，有些PPP项目配套设施不完善，使生产经营陷入困境。

6、项目收益无保障。一些PPP项目建成后，政府或其他投资人新建、改建其他项目，与该项目形成实质性竞争，损害其利益。在杭州湾跨海大桥建设未满两年时，相隔仅五十公里左右的绍兴杭州湾大桥已准备开工，与杭州湾跨海大桥形成直接商业竞争。此外，政府对一些PPP项目承诺特定原因造成的亏损进行补贴，但补贴额度与方法无具体规定。

在这些缺点当中，政府信用风险是最主要的风险。主要源于某些地方政府官员为了提升政绩，在短期利益的驱使下，通过过高的固定投资回报率，过高的收费标准，过长的特许经营期以吸引民营资本，但最终又因公共机构缺乏承受能力，产生信用风险。

五、PPP模式应当如何改进?

未来PPP债将在地方政府性债务模式扮演重要角色，如何趋利避害，以尽可能发挥PPP模式的优势至关重要。PPP模式比较复杂，涉及到多方利益，协调利益分配是实施PPP项目的关键。成功推广PPP模式，促进民间资本进入公共品与服务领域，需要建立一个行之有效的保障机制。

首先，制定法律、法规保障私人部门利益。公共品与服务项目通常前期投资额高，回报周期长，影响项目的因素多，收益不确定性大，私人部门在参与这些项目时会考虑进入后的风险。如果没有相应法律、法规保障私人部门利益，PPP模式难以有效推广。通过立法等形式，对私人部门利益予以保障，方能吸引更多民间资本进入。

其次，完善风险分担机制。政府部门对政治风险、法律变更的承受能力强，而融资、经营等风险，与企业经营活动直接相关，根据项目具体情况在政府和私人部门之间分配风险，建立合理公平的风险分担机制。

最后，协调好参与方利益。在PPP项目中，政府主要任务是监管，对私人部门的利润进行调节，代表公众利益的同时保证私人部门能够得到合理收益。在签订合同时，制定好收益分配规则，均衡各方收益。如果私人部门从PPP项目获得利润较低时，政府根据合同对其进行补贴以保证合作继续，反之，若私人部门从PPP项目中获得超额利润时，政府可根据合同控制其利润水平。

附录：国家体育场PPP项目案例

国家体育场工程总面积21公顷，建筑面积25.8万平方米，项目总投资额313900万元。2008年奥运会期间，国家体育场承担开幕式、闭幕式、田径比赛和足球比赛等重要赛事，奥运会后可举办特殊重大赛事、各类常规赛事以及文艺演出和商业展示会等非竞赛项目。因用途多样，有非常好的盈利预期，为采用PPP模式创造了条件。

中信集团出资65%，北京城建[9.44% 资金 研报]集团出资30%，美国金州公司出资5%，组成中国中信集团联合体。2003年8月9日，中国中信集团联合体分别与北京市人民政府、北京奥组委签署《特许权协议》、《国家体育场协议》协议，与北京国有资产经营管理有限公司签署《合作经营合同》共同组建项目公司——国家体育馆有限责任公司，负责国家体育馆的融资、建设工作。项目竣工后，北京中信联合体体育场运营有限公司在30年特许经营期内负责国家体育场赛会运营、维护工作，待运营期满将国家体育场移交给北京国有资产经营管理有限公司。

北京市政府根据特许权协议的相关要求，提供了许多优惠政策和资金支持。项目用地土地一级开发费用仅为1040元/平方米，而相邻地段商业用地地价高达10000元/平方米，项目土地价格非常低廉。北京国有资产经营管理有限公司出资18.154亿元参与项目，且对该笔资金不要求回报。为方便体育场的建设和运营，北京市政府提供施工场地附近区域的必要配套基础设施，以及其他可为方便体育场建设和运营的帮助。

在奥运会测试赛和正式比赛期间，北京奥组委向北京中信联合体体育场运营有限公司支付场地费用，而专用于奥运会开闭幕式但赛后不再使用的特殊装置所有费用，由北京市政府承担。在特许经营期内，限制北京市市区北部区域新建体育馆或扩建已有体育馆，如确有需要新建体育馆，北京市将与北京中信联合体体育场运营有限公司协商，并按特许权协议对其进行补偿。

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⑤ ppp项目是否必须采用资格预审

PPP项目采购按照财政部的相关规定，需要全部强制性实施资格预审，但是在实际操作中，有些PPP项目并未实施资格预审。

⑥ ppp项目是否必须采用资格预审

PPP项目采购按照财政部的相关规定，需要全部强制性实施资格预审，但是在实际操作中，有些PPP项目并未实施资格预审。

⑦ PPP 项目合同有哪些审查要点

一、PPP项目的适用范围

城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。

国务院办公厅转发财政部、国家改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(以下简称《意见》)指出，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与，为人民群众提供优质高效的公共服务。

二、PPP项目的合同审查要点

2016年7月，财政部推出了《政府和社会资本合作项目财政管理办法》的征求意见稿，该办法第十六、十七条规定了PPP项目合同审查和批准要点，包括：一是PPP项目合同在项目采购公示结束后、正式签署前，应经行业主管部门、财政部门、法制部门等相关职能部门审核后，报本级人民政府批准;二是合同审核要对照审核实施方案、要有物有所值评价报告、财政承受能力论证报告及采购文件，检查合同是否发生实质性变更;三是重点审核合同是否满足所规定的五点要求。

PPP项目合作期限一般比较长,牵涉环节多、合同复杂，结合上述规定，实务中PPP项目合同的审查主要从以下四个方面入手：项目合作背景及前期阶段(合规性、合法性);项目建设阶段;项目运营阶段和移交资产阶段。具体分述如下：

1、总则部分：重点审查合规性和合法性、包括合同相关术语的定义和解释、合同签订的背景和目的、声明和保证、合同生效条件、合同体系构成等。

2、合同主体：审查项目合同各主体资格是否合法，重点审查各主体的主要权利、义务;包括政府主体、社会资本主体，通过主体资格审查，合理界定各主体权力义务范围。

3、合作关系：主要是合作内容、合作期限、排他性约定、合作履约保证等。

4、投资计划及融资方案：重点审查投资控制、融资条件、投融资监管及违约责任等事项。

5、项目前期工作：重点审查合作项目前期经费承担及违约责任等事项。

6、项目建设：重点审查合作项目工程建设条件，进度安排、质量、安全要求，工程变更管理，实际投资认定，工程竣工验收，工程保险及违约责任等事项。

7、政府移交资产：重点审查政府向社会资本主体移交托管资产的范围、托管形式(有偿还是无偿)、移交程序及违约责任等。

8、运营和服务：重点审查合作项目运营的内外部条件、运营服务标准和要求、更新改造及追加投资约定、服务计量方法、运营期保险购买、政府监管职责、运营外支出及违约责任等事项。

9、社会资本主体项目移交：重点审查社会资本主体向政府移交项目的过渡期、移交范围和标准、移交程序、质量保证及违约责任等。

10、收入和回报：重点审查合作项目收入来源、回报方式确定，价格确定和调整方式，财务监管及违约责任等事项。

11、不可抗力和法律变更：重点审查不可抗力事件范围以及法律变更的处理原则。

12、合同解除：重点审查合同的退出机制，明确合同解除事由、解除程序以及合同解除后的清算、项目移交等事项。

13、违约处理：对于合同中涉及违约的各种情形在合同中予以明确规定，并对相应的违约责任进行明确细化。

14、争议解决方式：协商、调解、仲裁或诉讼;管辖仲裁机构或管辖法院。

15、其他约定：审查项目合同的其他未尽事项，包括：合同变更与修订、合同的转让、保密条款、信息披露、廉政和反腐、通讯方式、送达方式和地点，合同适用的法律、语言、货币等事项。

由于PPP项目是在近期迅速崛起与推广的，立法和司法体系相对滞后，律师在PPP项目中法律服务的空间越来越大;但鉴于PPP项目的长期性、专业性和复杂程度，PPP项目法律审查有待在实践中进一步完善。

参考网页：

PPP项目合同审查要点：网页链接

⑧ 加快PPP立法可以明确纠纷争议解决机制吗

PPP立法有望成为今年两会的一个热点。全国人大代表、佳都集团董事长刘伟日前表示，建议全国人大为PPP制定专门的特别法。他说，在PPP项目中，政府与投资者是平等的主体，应当依照民事诉讼法来解决争议，以立法保证政企之间长期和高效的平等合作关系，为PPP项目选择最佳投资者提供法律依据和可行操作方法。

对于PPP立法，九三学社在提案中建议，要明确法律制定的主导部门，从较高层次立法层面上，以法律或行政法规形式，明确推行PPP的主导部门，由该主导部门制定统一的PPP操作指导性文件，避免政出多门、相互打架。同时，完善PPP法律内容，修订《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，将政府采购服务、股权合作、服务外包类等政府和社会资本各种合作模式纳入调整的范围。

另外，明确PPP纠纷的争议解决机制，投资人可以选择以民事诉讼或约定仲裁作为争议解决方式。对PPP项目土地使用及综合开发予以松绑，尽快修订《应收账款质押登记办法》，增加PPP项目收益权质押登记方式等。

⑨ ppp项目终止关注的法律要点有哪些

根据《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（以下简称“财金〔2014〕113号文”）第十一条以及《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称“六部门25号文”）第十条规定，《实施方案》是政府和社会资本合作（以下简称“PPP”）项目应当编制的法律文件之一。由于项目不同，编制《实施方案》应关注的法律问题也不尽相同，因此，本文仅就编制PPP项目《实施方案》所涉及到的具有共性的法律问题，结合本人工作实践归纳并简析如下，以期共同探讨。

一、关于《实施方案》的编制主体与项目实施机构的确定

根据财金〔2014〕113号文第十条、第十一条与第十五[1]规定，《实施方案》应由项目实施机构组织编制。项目实施机构由政府或政府指定的有关职能部门或事业单位担任。同时，政府对于项目实施机构的授权，又是项目采购文件中必备的法律文件之一，因此，政府应根据项目的具体情况，出具授权确定项目实施机构，并明确具体授权范围。

对于基础设施和公用事业特许经营项目，根据六部门25号文第九条与第十四条[2]规定，项目《实施方案》由县级以上政府有关行业主管部门或政府授权部门提出。而项目实施机构则由有关部门或单位担任，由县级以上政府予以授权明确具体授权范围。从措辞看，《实施方案》的提出部门与实施机构不完全一致，但是，可以通过政府授权解决。

另外，根据《国家发展和改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（以下简称“发改投资〔2014〕2724号文”）第四条第（二）款[3]规定，《实施方案》也应由项目实施机构组织编制。但是，可以作为项目实施机构的主体则较为宽泛，包括相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，按照地方政府的相关要求确定即可。

二、关于《实施方案》的审批

根据财金〔2014〕113号文第十二条[4]规定，《实施方案》通过财政部门的物有所值和财政承受能力验证的，由项目实施机构报政府审核。但是，对于基础设施和公用事业特许经营项目，根据六部门25号文第八条与第十三条[5]规定，审批程序略加繁琐。具体程序如下：（一）县级以上地方政府建立部门协调机制；（二）项目提出部门依托部门协调机制，会同发展改革、财政、城乡规划、国土、环保、水利等有关部门审查《实施方案》；（三）经审查认为《实施方案》可行的，各部门出具书面审查意见；（四）项目提出部门综合各部门书面审查意见，报本级政府或其授权部门审定。

另外，根据《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（以下简称“国办发〔2015〕42号文”）第（十九）条[6]规定，针对PPP项目要求建立《实施方案》联评联审机制，对《实施方案》中已经明确的内容，项目合同签署后，不再作实质性审查，以简化项目审核流程，减少审批环节。因此，建议针对PPP项目要建立联评联审机制，并将需要相关部门审查批准的事项，尽可能全面地编入《实施方案》中。

三、关于社会资本的限制

根据财金〔2014〕113号文第二条[7]规定，已建立现代企业制度的境内外企业法人均可以作为社会资本，其中不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。其后，对于本级政府所属融资平台公司的此项限制，又通过国办发〔2015〕42号文进行了修改，根据该文件等（十三）条[8]规定，同时具备下述三个条件的，可以作为社会资本参与地方政府和社会资本合作项目:（一）已经建立现代企业制度、实现市场化运营；（二）承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置；（三）明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能。而对于本级政府所属控股国有企业，则没有规定可以作为社会资本参与的例外。当然，不属于本级政府所属的控股国有企业，则可以作为社会资本参与本级政府的PPP项目；同样，本级政府所属控股国有企业也可以作为社会资本参与非本级政府的PPP项目。

另外，针对不同的社会资本，应注意如下法律问题:（—）国有企业作为社会资本，应符合《中华人民共和国企业国有资产法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》等国有企业的相关规定；（二）外国企业作为社会资本，应符合《外商投资产业指导目录》规定的外资准入限制以及《中华人民共和国中外合资经营企业法》《中华人民共和国中外合作经营企业法》等相关规定。

四、关于项目公司的总投资与注册资本

1、关于总投资

根据《国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》第二条第二款规定[9]，总投资是指项目的固定资产投资与铺底流动资金之和，具体以经批准的动态概算为依据。

2、关于注册资本

注册资本以总投资额为基数予以确定。根据《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》规定，各行业固定资产投资项目的最低资本金（即：注册资本）比例，以总投资额为基数，根据不同的行业，从20%至40%不等。但是，城市地下综合管廊、城市停车场项目以及经国务院批准的核电站等重大建设项目，可以在规定的最低资本金比例基础上适当降低。外商投资项目应按照《关于中外合资经营企业注册资本与投资总额比例的暂行规定》确定。该资本金对项目公司来说是非债务性资金，社会资本不得让项目公司承担这部分资金的任何利息和债务。

五、关于风险分配基本框架

根据财金〔2014〕113号文第十一条第（二）款[10]规定，项目风险应按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府对风险的管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。虽然有该原则性规定，但是，在实际分配风险时，不宜完全遵照。例如，如果设计是由政府负责实施的，则将设计风险分配给社会资本缺乏合理性，此时应综合考虑各方对风险的可控性，合理细化风险予以分配。

六、关于项目运作方式

根据财金〔2014〕113号文第十一条第（三）款[11]规定，项目运作方式主要包括O&M（委托运营）、MC（管理合同）、BOT（建设-运营-移交）、BOO（建设-拥有-运营）、TOT（转让-运营-移交）和ROT（改建-运营-移交）等。具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。尽管上述运作方式没有排除BT方式，且，《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（以下简称“财预〔2012〕463号文”）第二条[12]也未禁止BT方式，但是，应注意《财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（以下简称“财金〔2015〕57号文”）第（六）条[13]规定，如果采用BT方式，财政部将不能将该项目作为示范项目，进而政府无法获得财政部的奖励。实践当中，因为解决存量资产等因素，有可能使一部分PPP项目项下的BOT方式被认定为BT方式。

七、关于交易结构

根据财金〔2014〕113号文第十一条第（四）款[14]规定，交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。

1、关于投融资结构

主要应说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。其中，应注意《担保法》第37条及《物权法》第184条中关于学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施不得抵押的规定。

2、关于回报机制

主要应说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。财金〔2014〕113号文附件2中[15]对于此三种支付方式予以了解释。其中，政府付费主要包括可用性付费、使用量付费和绩效付费。同时，根据六部门25号文第二十一条[16]以及国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》第四条第（三）款[17]规定，应注意下述两点：（一）政府不得承诺固定投资回报；对PPP项目的注资、财政补贴等行为必须依法合规；（二）政府不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。

3、关于相关配套安排

主要应说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。项目需要捆绑土地时，应注意下述两点：（一）应履行法定的程序，提前与规划、国土资源管理、土地储备、财政等部门沟通进行捆绑土地的筹划。一级土地开发可能涉及征地、拆迁、土地整理、适当的市政配套设施建设，应当根据《土地管理法实施条例》、《土地储备管理办法》等规定实施。二级土地开发涉及商业、商品住宅等经营性用地的土地使用权出让时，应当根据《物权法》[18]、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》等规定通过招标、拍卖等公开竞价的方式出让。此等程序繁琐耗时，如果项目施工时间确定的比较紧迫，则难以实现捆绑土地的目的；（二）政府无权向社会资本直接返还土地出让收入。根据《预算法》、《国有土地使用权出让收支管理办法》等规定，土地出让的收入与支出应分别纳入政府性基金收支预算。

八、关于特许经营

不是所有的PPP项目均应当作为特许经营项目实施。根据国办发〔2015〕42号文第（十二）条[19]规定，鼓励在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域采用PPP模式。对于其中在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按照六部门25号文执行。可见，PPP项目不等于特许经营项目。因此，在编制《实施方案》时，应注意确认该项目是否需要实施特许经营。例如，医疗养老机构的PPP项目，《国务院办公厅转发卫生计生委等部门关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知》[20]中就列举了特许经营、公建民营、民办公助三种政府与社会资本合作的模式。

九、关于项目期限

项目期限主要体现在财金〔2015〕57号文、财金〔2014〕113号文与六部门25号文中。财金〔2015〕57号文第（六）条规定，对于示范项目，项目期限具原则上不低于10年。此规定意味着低于10年的项目，不能作为示范项目。财金〔2014〕113号文规定合同期限如下:

十、关于采购方式选择六部门25号文[21]则规定期限最长不超过30年，应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定。但是，对于投资规模大、回报周期长的项目可以超过30年。关于前述文件中的期限是否包括建设期的问题，有意见认为相关规定中未明确，因此，建设期可以不计入上述期限，也可以计入。但是，财金〔2014〕113号文规定，全生命周期是指项目从设计、融资、建设、运营、维护至终止移交的完整周期，即建设期包括在全生命周期内，故此，前述文件中的期限应当理解为包括建设期。

根据财金〔2014〕113号文第十一条第（七）款[22]规定，项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》（以下简称“政府采购法”）及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。例如：社会资本本身具备自行建设的资质，希望项目公司成立后自行建设，在此背景下，可以选择采用招标方式选定社会资本。因为根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条第一款第（三）项[23]规定，已经通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设的，可以不进行招标。但是，应注意:(一）该条针对的是特许经营项目，存在非特许经营项目是否可依此自行建设的问题;(二）如果有其他符合条件的社会资本参与投标，真正想参与的社会资本未必一定会中标。另外，即使采用招标以外的竞争性磋商第采购方式选定了社会资本，对于大型基础设施与公用事业项目的建设，在社会资本成立项目公司后，也仍然需要根据《中华人民共和国招标投标法》第三条[24]规定，采用招标方式选定建设主体，因此，真正想自行建设的社会资仍然未必会中标。

另外，对于回报机制采取可行性缺口补助的项目，政府仅提供财政补贴而不参股，是否应当适用《政府采购法》选择采购方式的问题，根据《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二条[25]规定，因财政补贴应当作为财政性资金纳入预算管理，对于既使用财政性资金又使用非财政性资金的项目，使用财政性资金采购的部分，适用《政府采购法》；对于财政性资金与非财政性资金无法分割采购的项目，统一适用《政府采购法》。因此，政府参股与否不是认定是否适用《政府采购法》的依据，而由是否使用财政性资金予以认定。

尾注：

[1]政府和社会资本合作模式操作指南（试行）

第十条 县级（含）以上地方人民政府可建立专门协调机制，主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。

第十一条 项目实施机构应组织编制项目实施方案。

第十五条 项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。

[2]基础设施和公用事业特许经营管理办法

第九条 县级以上人民政府有关行业主管部门或政府授权部门（以下简称项目提出部门）可以根据经济社会发展需求，以及有关法人和其他组织提出的特许经营项目建议等，提出特许经营项目实施方案。

第十四条 县级以上人民政府应当授权有关部门或单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作，并明确具体授权范围。

[3]国家发展和改革委员会关于开展政府和社会资本合作的指导意见

四、建立健全政府和社会资本合作的工作机制

（二）明确实施主体。按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。

[4]政府和社会资本合作模式操作指南（试行）

第十二条 财政部门（政府和社会资本合作中心）应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。

[5]基础设施和公用事业特许经营管理办法

第八条 县级以上地方人民政府应当建立各有关部门参加的基础设施和公用事业特许经营部门协调机制，负责统筹有关政策措施，并组织协调特许经营项目实施和监督管理工作。

第十三条 项目提出部门依托本级人民政府根据本办法第八条规定建立的部门协调机制，会同发展改革、财政、城乡规划、国土、环保、水利等有关部门对特许经营项目实施方案进行审查。经审查认为实施方案可行的，各部门应当根据职责分别出具书面审查意见。

项目提出部门综合各部门书面审查意见，报本级人民政府或其授权部门审定特许经营项目实施方案。

[6]关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见

（十九）简化项目审核流程。进一步减少审批环节，建立项目实施方案联评联审机制，提高审查工作效率。项目合同签署后，可并行办理必要的审批手续，有关部门要简化办理手续，优化办理程序，主动加强服务，对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。

[7]政府和社会资本合作模式操作指南（试行）

第二条 本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。

[8]关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见

（十三）化解地方政府性债务风险。积极运用转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）等方式，将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务，减轻地方政府的债务压力，腾出资金用于重点民生项目建设。大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目，进行变相融资。

[9]国务院关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知 国发〔1996年〕35号

二、在投资项目的总投资中，除项目法人（依托现有企业的扩建及技术改造项目，现有企业法人即为项目法人）从银行或资金市场筹措的债务性资金外，还必须拥有一定比例的资本金。投资项目资本金，是指在投资项目总投资中，由投资者认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利息和债务；投资者可按其出资的比例依法享有所有者权益，也可转让其出资，但不得以任何方式抽回。

本通知中作为计算资本金基数的总投资，是指投资项目的固定资产投资与铺底流动资金之和，具体核定时以经批准的动态概算为依据。

[10]政府和社会资本合作模式操作指南（试行）

第十一条 项目实施机构应组织编制项目实施方案，依次对以下内容进行介绍：

（二）风险分配基本框架。

按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。

原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

[11]政府和社会资本合作模式操作指南（试行）

第十一条 项目实施机构应组织编制项目实施方案，依次对以下内容进行介绍：

（三）项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。

具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。

[12]财政部、发展改革委、人民银行、银监会关于制止地方政府违法违规融资行为的通知

二、切实规范地方政府以回购方式举借政府性债务行为

除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务。对符合法律或国务院规定可以举借政府性债务的公共租赁住房、公路等项目，确需采取代建制建设并由财政性资金逐年回购（BT）的，必须根据项目建设规划、偿债能力等，合理确定建设规模，落实分年资金偿还计划。

［13］财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知

（六）确保上报备选示范项目具备相应基本条件。项目要纳入城市总体规划和各类专项规划，新建项目应已按规定程序做好立项、可行性论证等项目前期工作。项目所在行业已印发开展PPP模式相关规定的，要同时满足相关规定。政府和社会资本合作期限原则上不低于10年。对采用建设-移交（BT）方式的项目，通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资的项目，财政部将不予受理。

[14]政府和社会资本合作模式操作指南（试行）

第十一条 项目实施机构应组织编制项目实施方案，依次对以下内容进行介绍：

（四）交易结构。

交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。

项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。

项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。

相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。

[15]政府和社会资本合作模式操作指南（试行）

5.使用者付费（User Charge），是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。

6.可行性缺口补助（Viability Gap Funding），是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助。

7.政府付费（Government Payment），是指政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费（Availability Payment）、使用量付费（Usage Payment）和绩效付费（Performance Payment）。

政府付费的依据主要是设施可用性、产品和服务使用量和质量等要素。

[16]基础设施和公用事业特许经营管理办法

第二十一条 政府可以在特许经营协议中就防止不必要的同类竞争性项目建设、必要合理的财政补贴、有关配套公共服务和基础设施的提供等内容作出承诺，但不得承诺固定投资回报和其他法律、行政法规禁止的事项。

[17]国务院关于加强地方政府性债务管理的意见

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⑩ PPP模式推进不了怎么办

推进PPP模式应注意的问题和对策
来自：国家信息中心网
作者：邹士年 时间：2016-10-08
PPP作为一种新的融资模式，既是发挥市场配置资源效应的有效途径，又能促进政府职能的转变。最重要的在当前我国地方债压力较大，新型城镇化基础设施建设资金缺口巨大，如何有效调动社会资本参与公共基础设施建设具有重要意义。但是，这一模式从制度建设到运营管理，在中国都还不足够成熟，还有很多值得注意的问题。
一、PPP模式在我国的推进
PPP在我国并非全新的事物，上世纪90年代就已出现PPP项目。1997年竣工的福建泉州刺桐大桥是我国最早采用引入国内民营资本的BOT方式建设的项目。当时是以弥补基建投资资金缺口为主要目的，由于新的模式缺乏好的制度性环境，使得该项目没有起到很好的示范效应。2004年，建设部颁布并实施了《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第126号），将特许经营的概念正式引入市政公用事业，并在城市供水、污水处理及燃气供应等领域发起大规模的项目实践。各级地方政府也纷纷以126号令为模板，先后出台了大量地方性法规、政府规章及政策性文件，用于引导和规范特许经营项目开发。中国式PPP进入新一轮发展浪潮。但是，此时的PPP项目仍然缺乏顶层设，地方政府实用主义推动下的PPP问题仍然不少。
当前，中国经济发展已进入新常态，处于经济增速放缓、结构调整、转型升级的重要时期。经济发展还需要保持适度的投资规模，同时，很多关系民生的公共基础设施成为经济和社会发展的短板，需要加大投资力度。但是我国有些地方政府财政债务负担严重，政府财政资金吃紧，经济发展需要保持适度公共投资规模与地方政府短期偿债压力过大之间的矛盾越来越大。于是，融资需要创新，制度也需要创新，新一届政府开始从顶层设计上加大对PPP模式的支持。2013年11月，中共十八届三中全会决定允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。2014年5月，财政部政府和社会资本合作（PPP）工作领导小组正式设立，特许经营立法工作重新启动。2014年以来，国家各领域更是将PPP模式的研究和应用推向高潮，国务院和财政部更是颁布多项支持PPP开展的文件和指南。2015年5月22日，国务院办公厅转发财政部、国家发展改革委、中国人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》，《意见》提出：在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。如此广泛地推广PPP模式，是前所未有的。
二、我国大力推进PPP模式的原因
PPP模式当前在我国的推进是在国家政策支持下进行的，国家通过制定各种支持性的政策文件，积极推动PPP模式在全国的基础设施建设方面的运用，这既是我国当前经济发展的需要，也是我国体制改革的需要。第一，这一模式能有效解决我国基础设施投资中财政资金不足问题。根据全国人大常委会审计的议案显示，截至2014年末，地方政府一类债务余额15.4万亿元，政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务8.6万亿元，三类债务共计24万亿。预计2015年末地方政府债务率为86%，虽未达警戒线，但不乏有地方债务率远超过100%。目前各地方政府可以根据自己的发展规划，针对具体项目重新选择适合化解债务的PPP具体操作模式将债务盘活，有效缓解政府债务压力，降低地方融资平台的融资风险。第二，PPP模式的运用是国家财政制度创新发展的内在需求。PPP模式注重市场机制，引入社会资本，平滑年度财政间财政支出，符合资源优化配置、促进社会公平的现代财政制度要求。第三，这一模式的创新有助于激发经济活力。通过PPP模式，引入市场机制，让社会资本有机会进入公共服务领域，形成经济新增长点，也是中国走向现代化的全面改革过程中发展混合所有制经济以解放生产力的战略选择。第四，促进公共服务效率的提高。在公共服务领域推广PPP模式，能够促进国家治理体系和治理能力的现代化，打破公共服务领域的准入限制，激发市场主体的活力和创造力，最大限度地利用社会资本方的资金、技术、人才和管理经验，来提升公共服务的供给质量和效率。
三、推进PPP模式需要注意的几个问题
虽然自2013年以来，国务院以及相关部委在PPP（政府和社会资本合作）方面密集出台了多项政策文件，以推动、引导PPP项目实施。各级地方政府也都积极响应，并纷纷推出PPP示范、试点项目。但PPP在中国大规模推进的时间毕竟还不长，相关规章制度还不够成熟，相关部委政策也不尽统一，加上PPP本身环节比较多，涉及专业领域比较广，在项目推进过程中还是有很多值得注意到问题。
第一，制度体系还跟不上一哄而上的项目。当前的新常态下，投资仍然是稳增长的中坚力量，PPP成为重要抓手，PPP已经变成了国家意志。尤其财政收入增长放缓、土地财政难以为继，新型城镇化推行的资金从哪里来？PPP无疑将成为基建投资重要抓手，解决城镇化过程中所需要的万亿资金的来源问题。但是，当PPP变成国家意志后，地方政府便一哄而上。而现在PPP的相关的法律法规还不健全，PPP模式的运作机制和管理经验还不足，需要在实践中去总结完善。只有当政府和企业建立了互相信任的机制和模式，PPP模式才能真正发挥出应有的功效。从地方政府方面来讲，在项目发起环节，没有严格地进行项目识别与筛选，这是个非常突出的问题。有些地方政府几乎所有项目都想做PPP，这些项目的推出几乎没有严格的标准，事实上其中很多项目并不适合采取PPP模式，有些项目对社会资本方缺乏吸引力。
第二，如何建立公平的风险分担机制。PPP模式强调公私部门的全过程合作，项目投资额大、经营期长、合作方众多，各方关系复杂，涉及的风险因素众多。当前，地方政府推广PPP模式的热情高涨，被寄予很多期望，但是切不可认为风险转嫁给企业，而是共担。如果缺乏透明、严格的监管体制机制，盲目推广PPP项目有可能引发地方政府性债务规模膨胀，带来新的风险隐患。另外，由于我国当前没有成熟的PPP理论和系统的法律规范，专业人才缺乏，实践经验不足及操作程序较复杂，我们还无法确定PPP项目风险分担比例究竟多少是合适的，风险分担的合理性边界还比较模糊。而且风险分担的偏差有可能导致某个参与方获得暴利，但我们却很难判断风险分担的偏差是技术性的，还是有意识的利益输送。
第三，如何建立合适的利益分摊机制。私人资本参与PPP项目解决政府财政困难，提高政府公共服务的效率，理应获取合理的收益回报，否则，PPP项目最终对私人资本失去吸引力。但是，有些地方政府官员为了提升政绩，在短期利益的驱使下，通过过高的固定投资回报率，过高的收费标准，过长的特许经营期以吸引民营资本，但最终又因公共机构缺乏承受能力，产生信用风险。还有一些PPP项目建成后，政府或其他投资人新建、改建其他项目，与该项目形成实质性竞争，损害其利益。此外，政府对一些PPP项目承诺特定原因造成的亏损进行补贴，但补贴额度与方法无具体规定。
第四，地方政府的信用影响PPP项目的推进。在PPP问题上，社会资本本来就相对比较谨慎，虽然很多社会资本觉得投资有政府保障，但是地方政府的信誉以及地方政府换届，都让社会资本担心签的协议时间久了不被新一届政府认同。确实有个别地方政府为加快当地基础设施建设，会与社会资本方签订一些脱离实际的合同以吸引投资。项目建成后，政府难以履行合同义务，直接危害合作方的利益。一些地方政府跟社会资本方签BT协议，但政府后来要求把协议废掉，重新签PPP协议，这就是政府违约的现象。再加上PPP项目合作年限长，一般是10—30年，增加了风险系数，投资回报难以预期。
第五，后期的运营和管理往往受到忽视。PPP项目有长达10-30年的运营期，从建设到运营维护是PPP项目持续时间最长的两个阶段，是成本大量投入到贷款逐步收回的阶段，是还款风险的主要发生期，也是各种风险因素识别较难的阶段。做好后期的运营和管理往往是PPP双赢的关键，因此，PPP项目需要有全生命周期的理念。比如，在国际上，BT本来也是PPP的一种模式，但是在国内被滥用，BT最大的功能成为解决短期资金缺口，忽视了项目的全生命周期，并不能带来公共产品和服务供给绩效的提升，属于“假PPP项目”，所以财政部《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》强调的PPP不包括BT。
四、推进PPP的政策建议
作为一种还未足够成熟的社会融资模式和经济建设方式，PPP模式无论是从顶层设计和风险控制及管理能力提升等，都需要政府和企业共同努力和合作。
一是加强PPP项目的顶层设计。中国现阶段应遵循“顶层设计和摸石头过河相结合”的基本原则，在实践的基础上，为PPP运用构建完备的制度体系。当前地方政府应加强对项目的识别和筛选，项目选择需要兼顾典型性和可行性，项目要符合国家行业政策导向，具备运用PPP模式的条件等，进行PPP模式的成功试点。建立标准化管理流程，探索解决制度障碍，增强政府和社会资本信心，选择等。长期目标应是培育一个高效、规范、透明的PPP市场，做好制度设计及规制安排。同时，建立PPP的制度体系，解决“各自为政”问题。建立PPP协调管理机构，制订制度框架、采购流程、标准合同，提供技术支持、知识共享，加快转变政府职能，提高政府项目规划、设计和监管能力，加强公众教育，及时总结PPP的经验教训，对传统模式和PPP模式进行比较分析等。另外，政府部门应该努力创造适宜的政策法律环境，健全利益共享和风险分担等相关机制，加强项目运作的规范性，并减少推行PPP模式的制度摩擦，降低私人部门的参与风险。
二是建立公开透明的风险分担机制。针对PPP不同类别的风险和不同阶段的风险，建立透明合理的分担机制。国家级风险和最低需求风险应尽量由公共部门来承担。市场级风险可由公共部门和私营部门共同承担，但要分配好比例。项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由私营部门来承担。在PPP项目准备阶段，最好由独立的专业机构来承担风险的调查和评估，公共部门需尽力根据调查和评估的结果，将风险分解为哪些是自留的，哪些是需要移交给私营部门的，制定招标文件并公布。在招投标和合同组织阶段，公共部门和项目公司通过谈判，确定各自的风险分担比例。融资方面，国内项目建议选择大银行组建的银团贷款等渠道，简化资金结构，增强抗风险能力。国外项目建议内外结合，通过设立SPV，鼓励利用国际债券市场发行人民币债券，吸引国际金融机构、项目东道国金融机构参与，降低融资成本，分散汇率等风险。从地方政府的角度来说，为了防范盲目上马PPP项目带来的风险，应该努力完善监管体制，防范财政风险。
三是制定法律、法规保障私人部门利益。公共品与服务项目通常前期投资额高，回报周期长，影响项目的因素多，收益不确定性大，私人部门在参与这些项目时会考虑进入后的风险。如果没有相应法律、法规保障私人部门利益，PPP模式难以有效推广。通过立法等形式，对私人部门利益予以保障，方能吸引更多民间资本进入。
四是建立政府投资信用约束机制。PPP作为一种新的融资模式，地方政府不要仅仅看到他带来的优势，也要正视他带来的风险和挑战。PPP项目作为公私合营的载体，不只是政府融资的手段，更应该是政府信用的体现，地方政府对于项目的可持续性应该有完善的长效机制建设，尤其是要建立地方政府的信用约束机制。制定统一的基础设施计划，通过相应的措施，对政府换届之后对特许协议的贯彻执行做出相应保证。完善政府信用的监督体系，将政府信用作为对政府官员业绩考察时的重要因素，成为对其政绩评价、官职升降的重要依据，有效保持政策的连续性、持续性、透明性和操作性。
五是建立项目全生命周期管理体系。作为长达20—30年的项目，需要建立全生命周期的管理体系，实施动态的管理。政府在项目遴选、设计、投资、建设、运营、维护这样全生命周期来考虑财政的可持续性，地方各级财政部门要根据中长期的财政规划和项目全生命周期内的财政支出，对于项目进行财政承受能力的论证来防控风险。这样既解决了建设期资金筹措困难问题，也控制了进入运营期后建设资金还本付息以及运营资本的保障的风险。最为重要的是政府在选择社会资本方时需要把对方的运营能力作为重要考察标准。同时，政府自身要提高对合同的管理能力。而对于社会资本来说，重点要解决的是如何使得资本与技术紧密结合，达到技术引进与管理提升双重发展。