行政立法成本

A. 法律效益的法律的内部效益

法律不是禁止不变的，而是有其运行过程，包括立法、执法、司法、诉讼、守法等几个环节，每一个环节都会有相应的效益问题。
(一)立法效益
立法效益是立法收益与立法成本之比。立法成本是指立法过程中的全部活劳动和物化劳动的耗费，即进行立法活动所花费的人力、物力、财力、和时间信息等资源。游劝荣先生认为立法成本分为有形的投入成本和无形投入成本.前者主要包括法学教育等旨在培训立法人才的成本支出：立法项目和法律草案的调研、论证的成本支出：立法机关依据法定程序所进行立法活动支出；借鉴外国先进的立法经验而支出的成本：为立法创造思想文化条件而支付的成本。后者主要指为积累立法经验而进行的立法和相关活动所付出的代价。
法律的收益主要包括立法的数量和质量两个方面，但侧重在法律的质量。关于法律质量问题，其衡量标准有很大差异，主要有：
第一，目标标准。比如柏拉图在理想国中，立法的目标是为了社会的整体福利：功利主义则认为是最大多数人的最大幸福。
第二，“正当行为规则”标准。哈耶克认为，正当行为规则是指社会在长期文化进化过程中自发形成的那些规则，亦即那些在他们所规定的客观情势中适用于无数未来事例和平等适用于所有的人的普遍的正义行为规则，而不论个人在一特定情形中遵循此一规则所会导致的后果。这些规则经由使每个人或有组织的群体能够知道他们在追求他们目的时可以动用什么手段进而能够防止不同人的行动发生冲突而界分出了确获保障的领域。
第三，应用程度标准。如果法律不能有效的得到贯彻和实旖，犹如一纸空文，叫做立法的失败或者无效益。
第四，稳定性标准。法律的质量决定于稳定程度，法律的稳定性取决于法律的前瞻性，如果制定“过时的法律”，只能叫做立法低效益。法律的稳定性越强，立法的效益就越高。比如，我国在建国后从1954年到1982年仅仅28年时间，就制定了四部宪法，立法效益是低的，至今适用的1982年宪法，则经历了近30年，表现得较为稳定。美国的1787年宪法历经200多年，只有20几条修正案，说明了立法效益高。所以立法效益，主要不是看短时间内立法的数量，而更多的是看法律的质量.
第五，和谐标准。主要是指层级之间的法律，同级之间的法律不冲突，因为法律之间的冲突会造成人们无所适从，执法部门也无所依从，这样会降低法律的效益，最终损害法律的尊严和威信。
第六，综合标准。以上的标准是从不同的视角来进行衡量的，只有对它们进行进行有效综合，才能够科学评价法律的质量。总的来看，任何立法活动，都会产生一定质量的法律文本和立法预期，都会产生一定的立法收益。由于法律消费的非竞争性，一个守法者对同种法律的需求和消费量的增加，一般来说，不会引起立法成本的增加，每一个人消费法律的行为也不会导致他人法律消费量的减少。因此，在既定数量的法律供给条件下，法律服务的对象越多，就越值得立法：反之，则要控制甚至减少立法数量和规模，收益越大，效益就越高。
(二)执法效益
执法效益是指执法收益与执法成本之比。它不是指在执法过程中，执法主体通过“权力寻租”带来了多少收入，完成了多少指标，而是依据法律的规定投入的人力、物力、财力所取得的执法效果。游劝荣先生认为执法成本主要包括维持国家行政机关的正常运转所支出的费用：保持所需执法队伍的支出；必要的装备和费用。同时，他也指出，执法的水平往往取决于经费和装备，这里，他也没有完全逃脱“高薪养廉”的窠臼，那请问，什么收入才算高薪?这非常弹性。而且人的欲望是无止境的。笔者认为，要解决执法水平问题，一靠制度建设，二靠人的道德素质，正如当有人问到美国密苏里州哥伦比亚市市长亨德曼先生为什么不需要工资而去竞选市长时，他回答，“美国人当官首先是为了实现个人的理念.能够引导一个国家或某个城市朝他希望的特定方向发展，我喜欢这种成就。”当然，这并不是要提倡每一个执法者都不需要工资，而是只能够拿看得见的收入。总体而言，依法行政，成本低，则执法效益高，反之，执法效益就低。从横向来看，有资料显示，|999年，中国国家税收突破I万亿人民币大关，动用国家税收官员超过100万人之多，而美国年税收达到1.7万亿美元，却只有10万税警，说明我国的执法效益比美国低。从纵向来看，有资料显示，我们的官民比已达到26：1，比西汉时高出了306倍，比清末高出了35倍。即使是同改革开放初期的67：l和10年前的40：l相比，吃皇粮者所占总人口的比重攀升很快，而经济增长幅度，还慢于公务员的增幅，说明效益在下降。提高效益的重要手段就是精简机构，裁撤冗员。为了提高效益，必须建立有限政府，凡是市场能够做好的，交给市场，中介组织能够做好的，就交中介组织。做到政企分开、政事分开、政资分开，尤其要防止执法部门既作为社会公共管理者，又作为“利益”创收者，铲除政府执法部门的经费一部分由财政拨款。一部分作为自筹的“双轨制”，改为财政统一“供给制”.尤其要防止执法犯法，不依法行政，严重损害执法效益的行为.
(三)司法效益
司法效益是指司法收益与司法成本之比.从司法机关的视角看，在司法成本相同的情况下，如果结案快，结案率高、上诉率低、错案率低就说明司法效益高，反之司法效益就低。这里要防止一个误区，即通过办案数量多少来衡量司法效益，据中国青年报2006年6月16日的报道，为了完成法院规定的结案数，基层法庭在没有正式受理案件的情况下，自交诉讼费，凑人名，自按手印，伪造案件凑数。这不仅是对法律的亵渎，而是对司法资源的浪费，是对司法权威的嘲讽。从诉讼的视角看，诉讼是由当事人、法院共同参与的活动，最能体现法律的效益。如果一个案件久拖不决，说其有很高的效益是不可能的，所谓“迟到的公正不是公正”，也不是越快越好，不考虑法律判决的公正性，要使效率和公正达到高度统一，才能算作司法效益高。诉讼成本与司法效益成反比，波斯纳认为，诉讼成本主要包括两类，一是错误的司法判决成本；二是诉讼制度运行的成本，包括公共成本(如法官的薪金、陪审员和证人的报酬、法庭设施等)和私人成本(如法院收费、律师费用、专家费用等)。只有降低成本，才能提高效益.比如，社区矫正制度可以降低被判刑人的监管矫正成本，以上海为例，关押一个罪犯的平均成本每年每人达到2.5万元到3万元，而社区矫正成本每年仅为6000元，这就可以大量节约财政资金。尤其重要的是，司法腐败对法律的司法效益具有釜底抽薪的作用，正如培根所说：一次不公正的审判，其恶果甚至超过十次犯罪，因为犯罪虽然是无视法律，好比污染水流，而不公正审判则毁坏法律，好比污染了水源。所以，追求公平和正义是司法的永恒主题，也是维护司法效益的重要保障。
(四)守法效益
守法效益是守法收益与守法成本之比。这涉及到法律的归宿以及法律的实现问题，如果社会的治安状况好，人们的法律意识高，法律的效益就高，如果法律的作用没有充分发挥，治安状况糟糕，法律的效益就低。由于法律消费的非竞争性，在法律的生产成本基本保持不变的情况下，守法者越多，法律的收益就越大。
守法成本，是指组织和个人为遵守法律的规定，履行法律规定的义务，进行某一行为或者不进行某一行为时所支付的代价。如果守法成本太高，大家就愿意选择不守法，而选择违法。这就与违法形成鲜明的对比，如果违法成本太低，大家就愿意选择违法而不守法。但如果违法成本高得离谱，比如，随地吐痰就给判处无期徒刑，这样的法律也不利于操作，只能叫做立法失败，守法效益为零。
总之，在整个内部效益过程中，立法是前提，没有法律，就无所谓法律效益；执法是关键，所谓“徒法不足以自行“，执法如果违背了立法目的，或者不依法执法，甚至执法犯法，必将使法律效益下降：司法是保障，如果司法不公，将严重损毁法律的尊严，可以使法律效益为零，甚至是负数：守法是目的，法律的最终目标就是达到全社会主体依法办事，实现和维护广大人民群众的根本利益。

B. 苏州市人民政府立法前评估办法

第一条为了提高立法计划编制的科学性，合理配置立法资源，保证立法质量，根据《中华人民共和国立法法》、国务院《规章制定程序条例》《江苏省规章制定程序规定》等法律、法规、规章，结合本市实际，制定本办法。第二条本市行政区域内开展立法前评估，向市人民政府申报规章立法计划建议项目，适用本办法。第三条本办法所称立法前评估，是指在申报规章立法计划建议项目前，按照一定的程序、标准和方法，对立法计划建议项目所进行的必要性、可行性、紧迫性以及立法成本效益进行分析研究，形成立法前评估报告以及起草规章建议稿等系列活动。

鼓励申报规章立法规划建议项目的单位开展立法前评估。第四条开展立法前评估，应当遵循公众参与、实事求是、问题导向、注重实效的原则，评估内容要体现科学性、系统性、前瞻性、创新性要求。第五条市人民政府负责立法前评估工作的统一领导，为立法前评估工作提供必要保障。

市司法局是立法前评估工作的主管部门，负责规章立法前评估的组织、协调和指导工作。第六条规章立法计划建议项目申报单位为立法前评估工作的实施单位，具体负责立法前评估工作，并将立法前评估工作所需经费列入部门经费预算。

实施单位可以根据需要，邀请高等院校、科研院所、专业机构、社会组织等参与，也可以通过政府购买服务方式委托第三方开展立法前评估工作。

鼓励高等院校、科研院所、专业机构、社会组织独立开展立法前评估工作。

与规章拟采取的措施相关的单位对立法前评估工作应当提供帮助和支持。第七条立法前评估工作包括准备阶段、实施阶段和评估报告形成阶段。第八条立法前评估准备阶段主要开展以下工作：

（一）成立立法前评估小组。实施单位应当成立以本单位主要负责人为组长，本单位相关工作机构工作人员、与规章拟采取的措施相关单位工作人员、相关领域专家和法律工作者等组成的立法前评估小组，具体组织实施立法前评估工作。

（二）制定立法前评估工作方案。立法前评估小组应当根据本办法要求，制定立法前评估工作方案，主要包括组织领导、评估目的、评估内容、评估方法、评估步骤、时间安排和经费保障等内容。第九条立法前评估实施阶段主要开展以下工作：

（一）发布立法前评估公告，包括立法前评估小组组成人员、评估方案等主要内容；

（二）深入开展调查研究，广泛听取相关公民、法人和其他组织等意见和建议；

（三）收集、整理、分析听取的意见和建议情况，得出初步结论。第十条立法前评估可以采取定性分析与定量分析相结合、问卷调查、实地考察、专题调研等方法进行。定性分析引用的文件资料要注明出处，反映问题符合当前实际；定量分析力求量化，用数据说明问题，必要时可以用图表、照片、音像等形式进行辅助描述。第十一条立法前评估报告主要包括以下内容：

（一）基本情况；

（二）立法的必要性、可行性、紧迫性分析；

（三）立法成本效益分析；

（四）评估结论；

（五）其他需要说明的事项。第十二条基本情况主要包括以下内容：

（一）立法背景，包括本市行政管理现实需求，各级对立法工作的建议，国家、省以及其他地区立法动态；

（二）立法前评估工作开展情况，包括立法前评估程序性工作及调研论证等内容；

（三）其他需要说明的事项。第十三条立法前评估报告的必要性、可行性以及成本效益分析主要包括以下内容：

（一）拟采取的措施是否符合宪法、法律、法规要求；

（二）拟采取的措施是否适应国家改革政策要求，是否符合市场公平竞争机制；

（三）拟采取的措施在经济发展、公共安全、社会稳定、环境保护等方面的利弊分析；

（四）拟采取的措施与工作机构、人员编制、经费使用、执法能力等方面的适应性分析；

（五）拟采取的措施与已有相关规定是否存在重复或者不协调等问题；

（六）拟采取的措施在本行政区域外已经实施的效果分析；

（七）立法成本分析，包括立法过程成本、执法成本、守法成本分析；

（八）其他需要说明的事项。

C. 税收的行政成本包括什么反应了什么问题

税收的行政成本包括内容如下：
政府行政开支(即所谓的行政成本或行政费用)，税收行政成本指政府为取得税收收入而支付的各种费用。国家取得税收收入的过程包括制定税收制度、组织征税活动、开展纳税检查并处理违章案件三个阶段。与此相适应,征税成本也由立法成本、征收成本和查处成本三个部分构成。

在全国乃至全球的特殊地理特点带来的贫困县凸显的民族问题,对政策的需求自然不同。实际操作中,反映出对政策的执行不力,暴露出政府行政成本居高不下与现实需求的矛盾。
税收成本增长较快，并且税收成本上升的速度还超过了收入的增长速度，是中国近年来的一个重要经济现象。这一现象不仅会影响税收纯收入，还会导致政府经济信息失真，由此误导政府经济政策，影响国家宏观调控体系的运行，并损害国家税法的权威与实施效果。
要降低税收成本：
首先要强化正式制度约束的作用，这包括两个方面：
一是加强税收立法：严格限定税收的委托立法权，提升税法的效力级次和稳定性，合理划分税收权限，合理设计税制，提高单部的税收法律效率，发挥税收法律体系的规模效应；二是深化税制改革：采取渐进式的增量改革，选择适合中国国情的税制模式，设计与税收管理体制相适应的税制，改革目前的税制供给状况。
其次要发挥非正式制度约束的作用，包括加强税收宣传工作，加强税务机关和人员的成本意识，提高税务机关的专业服务水平，发展和规范税务代理业，强化纳税人权利等方面。第三是要增强实施机制的有效性，提高我国税收征管体系效能，包括完善税收征管制度，强化税源监管，实行区别纳税申报，强化税务稽查，加强税收信息化建设，优化税务行政资源配置。
第四是要减少信息不对称，包括完善信息披露制度，完善信息交流机制，充分利用信息资源，建立税收举报制度，完善对税务机关的激励与约束机制，强化对纳税人的激励与约束机制。

D. 当前省级政法,机关还存在哪些突出问题,根源在哪里应该如何解决

摘要 近年来随着我国法制建设进程不断加快，对行政执法单位提出了新的、更高的要求，同时，随着社会的发展，国家教育力度的加强，人民的文化知识水平不断提升，利用法律武器维护自身利益的意识逐渐增强，这也使行政执法单位在日常执法工作中面临新的挑战。

E. 贵州省政府立法第三方起草和评估办法

第一条为规范政府立法第三方起草和评估工作，提高地方立法质量，保障地方性法规、政府规章全面正确实施，根据《中华人民共和国立法法》《规章制定程序条例》《贵州省地方立法条例》等法律、法规的规定，结合本省实际，制定本办法。第二条省、设区的市、自治州人民政府（以下简称“省、市〔州〕政府”）起草地方性法规草案和制定政府规章的活动中委托第三方起草、进行立项评估以及立法后评估，适用本办法。第三条本办法所称政府立法，是指省、市（州）政府组织起草地方性法规草案和制定政府规章的活动。

本办法所称评估，是指对地方性法规和政府规章进行立项评估和立法后评估。

立项评估是指省、市（州）政府在编制立法计划时，对申报单位要求列入立法计划的一类立法项目出台的必要性、可行性、出台后对本地区改革发展稳定可能产生的影响等进行预测和研判的活动。

立法后评估是指地方性法规和政府规章实施一段时间后，根据其立法目的，结合经济社会发展要求，按照一定的标准和程序，对地方性法规和政府规章的立法质量、实施效果等进行跟踪调查和综合研判，并提出意见的活动。

本办法所称第三方，是指教学科研单位、法律服务机构、行业协会、社会中介机构等组织。第四条政府立法第三方起草和评估要按照科学决策、民主决策、依法决策的要求，坚持客观公正、公开透明、系统全面、注重实效的原则。第五条省、市（州）政府法制机构和有关部门是实施政府立法第三方起草和评估的主体。

省、市（州）政府法制机构负责政府立法第三方起草和评估工作的组织协调和督促指导，并对重要行政管理的地方性法规和政府规章实施第三方起草和评估。

省、市（州）政府有关部门按照各自职责承担政府立法第三方起草和评估的具体工作。第六条政府立法第三方起草和评估所需经费由同级政府财政预算予以保障。采购预算达到政府采购限额标准的应当通过政府采购程序依法选择服务承接单位。第七条接受委托的第三方应当具备下列条件：

（一）依法设立，能够独立承担民事责任；

（二）有熟悉行政立法、行政事务或者具备相关专业知识和技能，掌握立法、评估技术规范的人员；

（三）有立法、评估相关领域的实践经验或者研究成果；

（四）有完成立法起草、评估任务的人员和时间保障；

（五）根据委托项目的实际需要，应当具备的其他条件。第八条政府立法委托第三方起草和评估的，应当与受委托第三方签订委托评估或者委托起草协议，明确委托任务、质量要求、完成期限、工作报酬、知识产权、保密规定、违约责任等内容。第九条受委托第三方应当遵守保密规定，不得披露评估、起草过程中涉及国家秘密、商业秘密和尚未确定、公开的信息。第十条立项评估由省、市（州）政府法制机构组织开展，可以通过召开座谈会、论证会、咨询会等方式听取各方意见，也可以根据需要委托符合条件的第三方对相关问题进行评估。第十一条立项评估主要是对拟纳入立法计划的一类立法项目进行评价，评价内容如下：

（一）立法的必要性，包括立法依据、立法背景、立法事项的重要性等；

（二）立法的可行性，包括出台时机是否成熟，是否与本地区经济社会发展需求相适应，是否具备相应的实施条件，相关配套措施是否能及时到位；

（三）立法项目出台后对本地区改革发展稳定可能产生的影响；

（四）立法项目出台后可能影响其实施的重大因素和问题；

（五）立法项目实施的成本效益分析等。

省、市（州）政府有关部门向同级政府法制机构申报一类立法项目时，应当一并提交项目评估报告。项目评估报告内容依照本条第一款规定的立项评估内容。未提交项目评估报告的，原则上不纳入立法计划。第十二条委托第三方开展立项评估的，应当形成立项评估报告，并附录立法依据和参考资料。立法依据和参考资料包括以下材料：

（一）国家及我省有关法律、地方性法规、政府规章和政策文件；

（二）其他省（自治区、直辖市）、设区的市、自治州有关地方性法规、政府规章；

（三）与立法相关的领导讲话、学术理论资料等。

F. 试述我国行政成本现状及解决办法

行政成本居高不下是我国政府亟待解决的一个难题。通过对我国政府行政成本变动趋势的实证分析可知，目前我国的财政支出占国内生产总值（GDP）的比重过高；行政成本占财政支出的比重过高；行政成本占国内生产总值（GDP）的比重过高，这主要是由财政的实际规模庞大、政府机构不断膨胀、供养人数不断上升、腐败现象不断增加行政成本等现象表现出来的。造成我国行政成本过高的原因主要来自政府行为的负面效应、正确的行政观念的缺失、行政结构的不合理、行政制度的不完善和行政决策的不科学。降低我国政府行政成本的对策是：转变政府职能、合理设置政府机构、深化行政审批制度的改革、规范政府财政的开支、加强法制建设、完善和强化监督机制、建设高素质公务员队伍与推行电子政务等。

http://www.cqvip.com/qk/97852X/200701/23729125.html

国行政管理成本居高不下的原因浅析及对策建议

摘要：本文从我国行政管理成本居高不下的现状入手，运用政府干预理论、公共物品理论、公共选择理论、公共支出理论分析了我国行政管理成本高的原因，并根据我国实际情况，就如何降低我国行政管理成本提出了自己的见解。

研究行政管理成本的背景是什么？主要基于以下两点：

在凯恩斯主义经济学的基础上，政府生产或提供公共物品或服务的过程正受到越来越多经济界人士的关注，人们不再把政府行政管理只能简单等同于政府财政职能，而是围绕政府部门为生产或提供公共物品或服务而筹集财源、拨付经费的活动。从这个意义上来讲，政府的一切活动必然与成本及效率相关联，因此作为经济理性人的政府应该做到低成本高效率地生产或提供公共物品或服务，不断追求资源配置的帕累托最优,即实现社会边际成本等于社会边际效益。

随着我国体制改革的不断深入，行政成本问题已日益突出，党的十六大报告中明确提出：要进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。我国第十一个五年规划中也强调以形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制为目标，着力推进政府行政管理体制改革。第一次系统地阐述了提高行政效率与降低行政成本的重要性。

这就是对公共行政管理成本研究的历史的现实的背景。

什么是行政管理和行政管理成本呢？

行政管理是国家依法行使国家权力、组织和管理国家事务的行为。行政管理成本则是政府机构行使行政管理职能所需要的成本，包括国家元首、国家权力机关、国家行政机关、公安检察机关、司法机关等的管理费、服务费的总和。那么，我国行政管理成本是个什么现状呢？据国家统计局资料显示：

我国历年行政管理成本占财政总支出的比例

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年份 1950 1955 1960 1970 1975 1978 1985 1980 1995 2000 2003

行政管理成本 13.13 21.54 31.39 32.0 41.81 52.90 171.06 414.56 996.54 2768.22 4691.26

（亿元）

占财政支出比例 4.71 8.53 13.44 14.6 17.42 19.03

（%）

行政管理成本增长了87倍，而从改革开放至2003年，我国财政总支出仅增长21倍，GDP增长31倍，可见行政管理成本增速之快。再来看我国行政管理成本支出与世界各国比较的情况：

世界各国行政管理成本占财政总支出的比例

日本（1993）2.38% 西班牙（1997）2.55% 德国（1998）2.7% 埃及（1997）3.06%

土耳其（2000）3.2% 波兰（2000）4.06% 罗马尼亚（1999）4.09% 英国（1999）4.19%

韩国（1997）5.06% 印尼（1999）5.1% 泰国（2000）5.2% 墨西哥（1999）5.28%

印度（2000）6.3% 荷兰（1997）6.4% 法国（1997）6.5% 澳大利亚（1998）7.03%

加拿大（2000）7.1% 俄国（2000）7.6% 乌克兰（2000）8.52% 阿根廷（2000）9.13%

美国（2000）9.9% 巴西（1998）14.16% 意大利（1999）23.09% 中国（2003）19.03%

通过纵向比较和横向比较，可以看出，我国已成为行政管理高成本国家，而且呈逐年上升的趋势。居高不下的行政管理成本引发了一系列矛盾和问题的出现，如国家财政危机、财政支出结构不合理、行政效率低下、贪污腐化盛行等等。

造成我国行政管理成本居高不下的原因是什么呢？

分析起来有两个方面的因素：一个是客观因素，一个是主观因素。行政管理职能的不断扩张和中央财政的不断增长客观上促进了行政管理成本的不断增长，此外，行政管理的过程实际上是生产或提供公共产品或服务的过程，而公共产品的非排他性和非竞争性是导致行政管理成本走高的内在因素。这里我们着重要分析的是主观方面的原因，主要有三个方面。

意识问题是造成高行政管理成本的关键问题。

首先是行政管理成本意识缺失。我国是从漫长的计划经济走向新生的市场经济，行政管理人员端着“铁饭碗”，大多没有经历过体制转型时的阵痛，行政管理得好不好，关键是看执行上级决策到不到位，自主创新够不够。甚至在有的领导中曾提出只看结果不讲过程的办事作风，只讲成绩不及成本的实例屡见不鲜。可以说，改革开放近30年来，讲究行政成本和行政效率的文化氛围十分淡薄，也正是这种单薄的行政成本意识滋生了贪污腐化、假公济私、铺张浪费、重复建设、形象工程、“搭便车”的现象。

其次是没有向纳税人报告的意识。行政管理成本绝大部分来自纳税人的税收，国家通过制定税收政策，明确税率、税基、税负及课税对象，培植税源，收取税收，用于支付政府生产或提供市场管不了也管不好的公共产品或服务的成本，通过政府在市场失灵时对公共事务的管理，维持纳税人正常的生产秩序，应该说，纳税人和代表政府的行政管理人员的关系是一种主仆关系，是一种被服务和服务的关系，也是一种委托和被委托的关系，被委托人有义务向委托人报告事情办理情况和资金使用情况。事实上，因为缺少这种意识，甚至颠倒关系，所以花起钱来不心痛、不节制，随心所欲。在这种执政理念的驱使下，腐败、权力寻租得以肆虐。因为根据Down’s Puzzle 和公共选择理论，选民的目的是要通过选举实现福利最大化和投票净收益最大化，政治家的目的是要追求选票最大化，得到相应的权力、收入和尊敬，而官僚的目的是要通过选举实现自身利益最大化和预算最大化，由于官僚机构（行政机关）追求公共权力最大化必然导致政府机构膨胀，追求预算最大化则导致公共产品和服务过剩，高于帕累托最优的产量水平。最后通过投票交易实现权力寻租。而腐败和权力寻租产生的高额成本最终都转嫁到行政管理成本之上，无疑加剧了行政管理成本的高涨。

体制问题一直是行政管理成本居高不下的核心因素。

组织机构设置不合理。我国目前的行政层级有五级：国务院、中央各部委、省（直辖市）、市（自治州）、县、乡，层级过多，鞭长莫及，不仅管不到位，而且管理效率低下。通过层层传递审批，既耗时又耗费，更重要的是要维持这么庞大的机构正常运转，其成本之高可想而知。这里有一组数据：2004年我国公车消费财政资源4085亿元，约占全国财政总收入的13%，其中，公车私用占2000多亿，相当于建一个举世瞩目的三峡工程。另据《北京晨报》，我国行政成本高于世界平均水平25%，因此提出“精官方能简政，简政必须精官”。另外，行政人员总量过多，导致财政负担雪上加霜。一方面新增行政职能部门往往要到公务员队伍之外招兵买马，花重金培训上岗，另一方面职能弱化萎缩的部门人员消减难，无法实现人力资源配置的帕累托最优。加上实行干部队伍年轻化，年轻干部进公务员队伍比行政人员退休速度快，一大批精力充沛、经验丰富的五十岁左右的中年干部退下来之后造成人力资源的严重浪费。行政管理人员队伍入口大于出口，导致人员内涨、人浮于事、互相推诿、效率低下、冗员包袱沉重。据国家行政学院经济学部副主任王健研究表明：中国官民比为1：26，超标近20倍，公务员与GDP的比例大大超过发达国家。每年公务员的职务消费超过7000个亿，是我国1979年GDP的总量。改革开放28年，我国财政收入增长28倍，但公务员的职务消耗却增长了140倍，占全国财政总收入的比例从1978年的4%上升到24%，而国外一般仅为3%—6%。此外，职能交叉、重复执法产生的成本也不同程度地加剧了行政管理成本的增长速度。

目前，我国行政体制改革正进一步深入，但政企不分、政资不分、政事不分仍然是困扰行政体制改革的关键。一方面，政府越位现象仍然严重，政府管了许多不该管也管不好的事情，“大政府、小社会”直接导致行政管理成本居高不下；另一方面，由于政府缺位引发的社会问题带来的间接成本也不计其数。例如，由于缺乏行之有效的应急预警机制，2003年爆发的非典造成的管理成本急剧增加。

机制问题也是导致行政管理成本居高不下的重要原因。

首先是评价考核机制不尽合理。现行的考核评价机制重数据、轻实际，重形式、轻内容，重近利、轻远虑，重速度、轻规划。基于此，各地形象工程、政绩工程纷纷上马，重复建设亦层出不穷。没有具体的行政考核指标、计算办法和考核结果的运用措施。对盲目发展带来的负面影响缺乏严格有效的测评机制、审批制和责任追究制。一些项目上马的时候，往往只注重能拉动多少GDP的增长，增加了多少税源，新增了多少就业岗位，忽视了对环境生态的评估与保护，但这种长远的影响所造成的巨额成本，最后买单的还得靠政府，这是行政总成本增长的重要原因之一。

其次是监督机制不健全。我国现行的监督方式主要有法律监督、行政监督、舆论监督和群众监督，而法律监督滞后，行政监督缺乏有效手段，人大监督不到位，舆论监督力度不够，群众监督渠道不畅通，是导致行政管理成本增长不合理、结构不合理的重要外在因素。财政收支缺乏监督主要表现在以下几个方面：一是预算编制有缺陷，由于我国现行实行的是基数预算，是在以前预算年度的基础上，按新的预算年度的经济发展情况加以调整之后确定的，不能客观反映行政管理的动态发展，更重要的是预算往往具有滞后性，年初预算最后由于种种原因到年中才开始执行，失去了预算编制对财政资金使用的约束作用；二是预算外资金的使用缺乏有效监督，特别是中央集权后的预算外资金管理漏洞大，例如上百万的资金可以通过中介人或中介组织从一些中央部委流向下面，高达百分之几十的中介费却流入中介人口袋中，剩余的百分之几十也不需要跟踪审查，当地财政更监管不到；三是财政收支透明度不高；四是政府采购缺乏监督，商业贿赂盛行，政府统一采购往往比单一采购成本更高，违背了价值规律和市场规律。

再次是用人机制不完善。德才兼备、用人唯贤的用人标准在实际操作过程中被扭曲，“才”变成了“财”，于是给权利寻租者以可乘之机。

对如何降低我国行政管理成本的几点建议：

一要深化行政体制改革。理顺几个关系：理顺中央与地方的关系，实行分税制财政管理体制，从制度上预防转移支付层层过滤的弊端，完善财政支出机制，杜绝“跑部钱进”的现象发生；理顺政企关系，把国有资产所有者职能和行政管理职能分开，实行国有资产分级管理；理顺政府与市场的关系，市场能够管得就交给市场管，政府只管市场做不好、做不了而自己做得好的事；理顺政府与社会的关系，彻底改变原来由政府包办一切的做法，变“大政府、小社会”为“小政府、大社会”；理顺政府内部各职能部门之间的关系，分工明确，避免职能不清、职能交叉、人浮于事、多头执法。

二要改革现行组织设置，适当削减行政层级，明确职能划分，创新用人机制，严把财政供养人员入口关，努力实现人员的优化配置。

三要强化行政管理者的行政成本意识，加大公务员在行政管理方面的培训，提高行政管理人员的整体素质。提倡将经济型管理人才引进到行政管理队伍当中来。

四要完善行政管理人员的绩效考核机制，将行政成本和行政效率纳入到绩效考核指标，明确具体的计算方法，做到公开、公平、公正。

五要完善监督机制，创新监督方式，畅通监督渠道，加大人大对行政管理和财政收支的监督力度，坚持依法行政，加大行政立法进程，变“禁止性”立法为“允许性”立法。

六要推行电子政务，提高行政效率，努力实现各类资源配置的帕累托最优。

七要完善预算编制和政府采购制度，严厉整治商业贿赂行为，切实降低行政管理成本。

八要坚持科学的发展观，要注重对新增GDP的成本核算，加强对新增项目的不可行论证，实现全面协调可持续发展。

G. 曾祥华的科研概述

近年来发表论文50余篇，其中在核心刊物上发表19篇，独著《行政立法的正当性研究》，主撰《立法过程中的利益平衡》，参撰《宪法基本权利新论》、《行政法制史》、《行政法思想史》等著作、教材，其中多篇文章被转载和获奖。论文《对迁徙自由的宪法学思考》（《政法论丛》2003年第6期）被中国人民大学书报资料复印中心《法学文摘卡》2004年第1期摘登；《行政立法的成本与效益分析》（《成都行政学院学报》2004年第2期）被北京市法制办公室采纳并在其主办的内部刊物《法制建设》全文转载；《行政立法的正当性初探》（《江苏社会科学》2005年第2期）被中国人民大学书报资料中心《宪法学、行政法学》2005年第6期全文转载。因科研成绩突出，2005年6月同时获苏州大学研究生“学术标兵”（第一名）称号、李中道奖学金、人民奖学金。2006年《和谐社会与立法》一文获中国法学会“完善社会主义市场经济法律制度”论坛二等奖，《关于收容制度的再讨论——与钟南山院士等商榷》获江苏省法学会年会论文一等奖。2007年《农村行政执法的问题分析》获中国法学会“社会主义新农村建设与法制论坛”优秀奖，《关于太湖流域管理立法的思考》获江苏省法学会年会论文二等奖。2009年获江苏省第六届高校哲学社会科学研究优秀成果奖三等奖、江南大学教学成果特等奖，被评为江南大学优秀论文指导老师。2011年获无锡市第十届哲学社会科学优秀成果奖一等奖，在校创先争优活动中被评为“科技攻关优秀标兵”。2012年被评为“无锡市中青年法学专家”。

H. 我国在依法行政的过程中存在哪些问题”

(一)行政立法的不规范和不完善
依法行政的前提和依据是要有健全和完善的行政法律体系。我国目前行政立法还存在不尽如人意的问题：一是行政立法不规范。尽管我国二十多年来制定了大量的行政法规，但行政立法仍然很不规范。在市场经济条件下，要做到依法行政，必须限制行政机关的自我立法，减少地方立法。由于行政立法权在“依法行政”口号下日益膨胀，加上行政立法法治监控机制的残缺，行政立法显露出架空、取代甚至凌驾于法律之上的危险倾向，因而行政法律规范急剧增多；行政法律粗疏，由行政法规、地方法规和规章补充、细化，甚至取而代之，这就难免形成行政执法机关为自己制造执法依据的不正常现象，出现了政府既是市场规则的制定者，同时又是市场中的“运动员”和“裁判员”。二是行政立法不完善。一些领域还没有相应的行政法律、法规来加以调整，致使法律出现了一些空白地带，特别是适应社会主义市场经济迫切需要的一些法律、法规尚未出台，以至于行政机关无法可依、无章可循，严重影响了依法行政。 （二)行政执法机构不健全。职责不清
首先，行政执法机构不健全，行政执法机关设置不完善。有的法律、法规规定应该设立的机构没有设置，不该设置的机构、部门又到处设置，致使行政机构重叠、部门林立，层次过多，而机构臃肿又导致人浮于事、运转不灵，出现工作上互相推诿扯皮、官僚主义以及沉重的财政负担等弊端。其次，行政执法机构之间权限不明，职责不清。在我国的执法体制中，长期存在党政不分、政企不分、权限不分的弊端。行政职能与企业职能合而为一，管理权、经营权与行政处罚权集于一身，这样很难做到自己监督自己和公正执法。这样的后果是，好管的、有利可图的，各执法部门都要争着管，出现行政执法的“密集地带”；不好管的、责任大的、无利可图的，各部门都不去管，互相推诿，出现了行政执法的“空白地带”。 (三)缺乏完善的监督机制
权力必须受到监督和控制，否则就会被滥用。目前，我国已初步形成了行政系统内外结合的监督体系，有党的监督、人大监督、司法机关的监督和行政机关内部专门机关以及上下级的监督，还有民主党派、人民群众和新闻媒体的监督。但这些监督却没有发挥强有力的作用，并未真正促使行政主体依法行政，腐败现象依然严重，行政侵权、越权、违法事件时有发生，阻碍了依法治国建设的进程。目前我国行政执法监督方面存在的主要问题有：一是行政监督立法残缺。我国目前还没有一部《行政监督法》及与其配套的法规、规章来统一规范行政监督主体与客体的权利和义务、程序和时效及法律责任，我国一些有关法律法规或笼统缺乏可操作性或职权重叠交叉而使有关监督主体互相推诿，监督不力。二是执法监督机制不尽合理。不少监督部门缺乏应有的独立性，地位低、权力小、权威性差。监督工作未能切实做到经常化、制度化，靠搞突击检查，未建立并认真实行监督责任制，当出现执法违法行为时相互推诿、无人追查。三是社会监督、民主监督的力度不够。人民政协、民主党派、工青妇残等社会团体往往因经费不足、实际法律地位低等原因不能或不敢去行使监督权。在西方被称为“第四种权力”的新闻舆论监督，也因种种原因而不能真正发挥应有的监督职能。 (四)行政执法人员素质低、数量少
法律需要有人去实施、去操作，而依法行政是一项综合性很强的工作，随着社会主义市场经济的发展，行政管理日趋专业化、复杂化，因此对执法人员的要求很高，不仅要具有较强的专业基础知识，而且要有较高的法律素质。目前行政人员
的分布极不合理，较高素质的行政人员主要集中在高层行政机关，而基层行政机关的行政人员不仅文化素质低，而且法律意识淡薄。行政人员素质的低下，在执法中往往会出现重视权力和局部利益，忽视执法责任和义务；不依程序执法、随意性大；野蛮执法、滥用职权等问题，严重影响了政府的威信，引起人民群众的强烈不满。另一方面，我国执法人员的数量少，而行政执法范围广、数量大，任务繁重，这也直接影响到行政执法的数量和质量。一些不具备行政执法资格的人员顶岗执法，既严重影响行政执法机关的形象，又增加了执法的成本。特别是一些边远地区，不仅行政执法人员的素质低，而且严重。 (五)依法行政的保障制度不健全
授权不充分是保障不力的重要表现，也是导致权责不对称的重要因素。依法行政的成本应该由国家来解决，不能由行政机关自行解决。而目前的情况是不少执法单位实行“自费执法”，即实行自收自支，以收费和罚没收入作为经费来源，甚至有的地方政府给执法部门分配罚款任务，有些单位将罚款与执法人员收入和奖金挂钩。对行政执法人员的人身保障制度也不健全。在依法行政过程中，行政执法人员遭到人身攻击和人格侮辱的现象时有发生，由于对侵犯执法人员人身权利的违法行为的处罚规定不严格、不具体，以致在很多情况下严重影响了依法行政的顺利开展