吕忠梅长江流域立法研究

㈠ 我国防止污染的法律制度和措施有哪些

我国是一个海洋大国，在我国拥有主权的300万平方公里的海域中，现已鉴定的海洋生物多达12万种①。而且我国拥有18000公里的海岸线和广阔无垠的滩涂，构成了我国的广阔蓝色牧场。海洋丰富了人们的食品结构，提高了人们的生活水平，为经济和社会发展做出了重要贡献。但是随着经济和社会的快速发展，海洋环境也遭受到了前所未有的挑战——海洋污染。造成海洋污染的因素有陆源污染物、海洋倾废、海岸工程、船舶污染等，而在这几种因素中，陆源污染物是造成海洋污染最主要的原因，陆源污染物占到了海洋污染物的近80%②。所以防止陆源污染物污染海洋环境意义重大。
一、陆源污染物的概述
（一）陆源污染物的定义
1982年颁布实施的《中华人民共和国海洋环境保护法》第四章规定了防止陆源污染物对海洋环境的污染损害。但是，对陆源污染物的定义未作解释；1990年颁布实施的《中华人民共和国防止陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》第二条指出，陆源是指从陆地向海域排放污染物，造成或者可能造成海洋环境污染损害的场所、设施等。陆源污染物是指由前款陆源排放的污染物；1999年12月修改后的《中华人民共和国海洋环境保护法》也未对陆源污染物的定义进行界定。
（二）陆源污染物的种类
1982年《中华人民共和国海洋环境保护法》规定了陆源污染物的种类主要有：强放射性废水、病原体废水、富营养物质、含热废水、沿海农药、岸滩废物；1990年的《中华人民共和国防止陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》规定的种类有：高度和中度放射性物质、病原体废物、富营养物质、含热废水、沿海农药及器具、岸滩废物、油酸碱毒物质；1999年12月修改后的《中华人民共和国海洋环境保护法》规定的种类范围要广于上述二者：高度中度低度放射性物质、病原体废物、富营养物质、含热废水、沿海农田林场使用的农药及生长调节剂、油酸碱毒物质、过境转移危险废物、通过大气层传播的废物。
通过比较，我们可以发现陆源污染物的种类随着新法律法规的制定和修改在不断地扩大。1999年修改的《中华人民共和国海洋环境保护法》作为海洋环境保护的基本法，与作为行政法规的《中华人民共和国防止陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》对陆源污染物的种类和范围的规定并不完全吻合，这就造成了上下位法律文件的相互脱节，对法律法规的执行造成了影响。
二、我国的防止陆源污染物污染海洋的法律制度
（一）我国的防止陆源污染物污染海洋的法律制度发展过程
1.防止陆源污染物的法律制度的起步阶段。从1972年至1982年，是我国海洋环境保护立法的起步阶段，也是我们防止陆源污染物污染海洋的开始。1972年，联合国在瑞典首都斯德哥尔摩召开的人类环境大会，标志着环境问题已经开始列入世界各国发展的日程。我国政府十分重视海洋环境的保护工作，国务院1974年颁布了《中华人民共和国防止沿海水域污染暂行规定》，1979年颁布了《中华人民共和国环境保护法》，1982年通过了《中华人民共和国海洋环境保护法》。至此，我国第一部海洋环境保护综合性法律诞生了。《中华人民共和国海洋环境保护法》第四章明确把防止陆源污染物污染海洋制度写入《中华人民共和国海洋环境保护法》，是我国防止陆源污染物污染海洋法律制度的开端。
2.防止陆源污染物的法律制度的形成阶段。从1982年至1992年，是我国防止陆源污染物污染海洋环境法律制度形成阶段。1982年8月，《中华人民共和国海洋环境保护法》的颁布，标志着中国防止陆源污染物污染海洋环境工作开始进入法制化轨道，带动了防止陆源污染物污染海洋环境立法的全面开展。为了使《中华人民共和国海洋环境保护法》更好地贯彻施行，国务院在这一时期相继颁布了多个相关行政法规，1983年12月国务院颁布《中华人民共和国海洋石油勘探开发环境保护管理条例》和《中华人民共和国防止船舶污染海域管理条例》，1984年国务院颁布《中华人民共和国水污染防治法》，1985年5月国务院颁布了《中华人民共和国防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》，1990年6月国务院颁布《中华人民共和国防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》。从《中华人民共和国海洋环境保护法》到《中华人民共和国防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》等多个相关行政法规的先后颁布，标志着我国的海洋环境保护的法律体系框架已经形成，我国的海洋环境保护有了法律的保证。而我国的防止陆源污染物污染海洋环境法律制度从《中华人民共和国海洋环境保护法》的一章规定到《中华人民共和国防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》的颁布标志着我国防止陆源污染物污染海洋环境法律制度在立法上跨进了一大步，我国防止陆源污染物污染海洋环境法律制度已初步形成。
3.防止陆源污染物的法律制度的发展阶段。1992年6月，联合国在巴西里约热内卢召开了环境和发展首脑会议，会议通过联合国可持续发展《21世纪议程》。我国根据联合国可持续发展《21世纪议程》于1994年3月25日颁布了《中国21世纪议程》即《中国21世纪人口、环境与发展》，对我国防止陆源污染物的制度做出了规划。1996年第八届全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国水污染防治法》修改草案。1999年12月25日第九届全国人民代表大会常务委员会修改通过了《中华人民共和国海洋环境保护法》。2002年10月28日，第九届全国人民代表大会常务委员会通过了《中华人民共和国环境影响评价法》。这些立法是在《21世纪议程》的指导思想下产生的，这几部法律法规的实施，直接有效从源头上控制了污染物的排放，减轻了陆源污染物对海洋的压力。《保护海洋环境免受陆源污染全球行动纲领》执行情况政府间审查会议于2006年10月16~20日在北京举行，重点讨论2002~2006年时期内在国际、区域和国家各级执行《保护海洋环境免受陆源污染全球行动纲领》方面所取得的进展。且我国制定了《保护海洋环境免受陆源污染国家行动计划》，其基本思路、编制原则、行动分期和行动目标对我国今后的防止陆源污染物污染海洋环境指出了一条道路，使我国的防止陆源污染物污染海洋环境制度得到进一步完善。
（二）我国防止陆源污染物法律制度的不足
首先，《中华人民共和国防止陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》作为唯一一部专门针对防止陆源污染物制定的行政法规已经实施了17年之久，在17年当中我国经济和社会发生了翻天覆地的变化，但是本法规一直都未经过修改，其落后于经济和社会发展的情形非常明显。
其次，我国防止陆源污染物污染海洋的制度未从宏观把握。修改后的《中华人民共和国海洋环境保护法》原则性规定国家建立实施重点海域排污总量控制及加强入海河流的管理使入海河流水质良好，而《中华人民共和国防止陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》对此只字未提，丝毫不涉及宏观治污（虽然后者制定时间早，但是下位法并未根据上位法进行修改）。造成海洋污染的主要因素是沿海城市工业和生活污水的排放以及入海河流携带污染物，如果不能把海域和流域从宏观上进行控制是根本不可能做好防止陆源污染物工作的。而宏观治污又恰恰是我国防止陆源污染物污染海洋环境所欠缺的。
三、完善我国的防止陆源污染物污染海洋制度
（一）修改法律法规或者重新制定法律法规
上面提到《中华人民共和国防止陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》已经颁布实施17年之久，已经落后于经济和社会发展，修改或者重新制定势在必行。在立法过程中，应注意两个层面，其一是制定适用全国的普通法律法规，其二是要制定适用于特别方面的特殊法律法规。像问题严重的渤海，我们可以制定专门的法律文件，在防治污染上可以借鉴日本的成功经验。
增强现有的环境要素的相关立法与防止陆源污染物污染海洋环境的制度融合。直接制定防止陆源污染物污染海洋环境的法律，并不是意味着防止陆源污染物污染海洋的责任由这一部或几部专门法律法规承担，其他的防止污染的法律法规仍应进行完善，与专门防止陆源污染物污染海洋环境的法律法规做好衔接。
经济的发展促成新型村镇的产生，而法律对新型村镇的排污并未规定，属法律空白。而新的村镇对河流的污染不容忽视，应尽快立法。
（二）宏观控制海域和流域污染物总量
入海河流携带污染物污染海洋是重要原因，所以应当加强对入海河流的污染防治。《水法》规定了在国家确定的重点河流建立流域管理委员会，言外之意对未被国家确定为重点河流的河流不用建立流域管理委员会。在目前我国环境状况下，本人认为此规定值得商榷。虽然我国已经建立了流域管理委员会，但是其地位和职能模糊不清，不利于发挥其真正作用，所以要尽快明确其法律地位和职能。只有这样，我们才能把某条河流作为一个生态环境进行研究③，测量，进而进行总体控制。同样，对于一块海域，其容纳污染物的能力也是有限的，只有从整体上考虑，才能最大限度的控制污染物。目前，我们对流域管理委员会和海域管理机构的研究正在深入，针对流域和海域的生态特点，早日赋予流域管理委员会和海域管理机构职能，打破污染防治的行政区域限制，是防止陆源污染物污染海洋环境的可行之路。
（三）环境权与排污权的平衡
公民享有环境权④，企业和个人享有排污权⑤，而排污权和环境权是一对矛盾——享有排污权意味着损害环境权，享有环境权又意味着排斥排污权，二者何者为先是一个值得思考的问题。本人认为，在我国目前的环境状况下，综合我国发展形势和国家政策，今后我们应以环境权为先。即在经济发展和生态环境二者之间，应适当的倾向于生态环境。
（四）加大环境监测力度，严惩违法行为
此处的环境监测是广义的环境监测。防止陆源污染物污染海洋环境是个非常复杂的课题，它既需要我们在直接防止上下功夫，更需要其他方式的帮助，如在内陆需要环保行政部门严格执行环境标准，严格执行污染物排放总量控制，充分有效的处理城市污水等措施，才能减少排入海洋的污染物总量，而上述措施又有赖于其他法律法规的认真执行。所以此处的环境监测应该从源头开始，环环相扣，监测污染物从产生到入海的整个过程。
注释：
①国家海洋局《中国海洋21世纪议程》
②国家海洋局《中国海洋环境质量公报》2007年上半年
③曹明德、黎作恒《<黄河法>立法刍议》，《法学评论》2005年第1期
④吕忠梅《论公民环境权》载《法学研究》1995年第6期
⑤排污权（又称“环境使用权”：是环境利用人依法对环境容量资源占有、使用和收益的权利。）徐祥民、田其云《环境权——环境法学的基础研究》北大出版社2004年版217页
（作者单位：中国海洋大学法政学院）

㈡ 关于外来物种入侵的问题

��中国外来入侵物种的现状

��涉及面广：全国 34 个省市自治区无一例外
��涉及的生态系统多 ：几乎所有的生态系统都可见到
��入侵物种类型多：从脊椎动物（哺乳类、鸟类、两 栖爬行类、鱼类都有），无脊椎动物（昆虫、甲壳 类、软体动物），高、低等植物，小到细菌、微生 物、病毒都能够找到例证

��据初步统计，中国已知外来归化植物超过 600 种。外来杂草有 108 种，隶属于 23 科 76 属。初 步确定为外来入侵植物的有 90 种（见中国外 来入侵种）。其中危害较大的有紫荆泽兰、 小花假泽兰（微甘菊）、空心莲子草（水花 生）、豚草、毒麦、互花米草、飞机草、凤 眼莲（水葫芦）、假高粱等 9 种。初步确定为 外来入侵动物的约有 40 种，其中危害较大的 有蔗扁蛾、湿地松粉蚧、强大小蠹、美国白 蛾、非洲大蜗牛、福寿螺、牛蛙等。

��危害

��威胁生物的多样性
��外来入侵种通过竟争或占据本地物种的生 态位，排挤本地种
��改变种群、群落或生态系统的结构或功 能，导致生态系统的单一或退化
��污染当地的遗传多样性
��外来入侵种对生物多样性的威胁或破坏是 持久的、长期的

��小资料

��新西兰具有独特的动物区系，除了 3 中小型食 虫类蝙蝠和几种海豹、海狮外，没有其他哺乳 动物。随着人类的到来，引入了家鼠、家猫、 家犬、帚尾袋貂、和白鼬等几种鼬类，在人类 到达 1000 年后的今天，有 32% 的陆生鸟类和 18% 的海洋鸟类灭绝。今天，外来种入侵已成为新西兰面临的最严 重的自然保护问题，每年国家投资上千万美元 进行治理。

��对人类健康的影响

��豚草类的花粉对人的健康危害很大，可造 成过敏性哮喘、鼻炎、皮炎，每年同期复 发，病情逐年加重，严重的会并发肺气 肿、心脏病乃至死亡。

㈢ 几种外来入侵物种造成的危害,用食物链的知识去分析

几点供参考：
外来物种入侵为何能造成巨大危害呢？

1

美国科学家研究了473种原产欧洲后又传播到美国的植物，检查了它们被真菌、病毒感染的情况。结果发现，平均每种植物在新栖息地感染的真菌比在原产地要少84%，病毒感染少24%。同时在研究了26种从欧洲入侵到美国的陆生、海洋和淡水动物后发现，在原产地，平均每种动物带有16种寄生虫，其中只有3种跟随动物到了新的栖息地，每种动物又在新栖息地染上4种新的寄生虫。总体来说，它们所带的寄生虫比在原产地少50%左右。

从上述研究可以看出，在新的栖息地，外来物种在一定程度上摆脱了原有天敌和寄生虫的制约，从而异常繁荣起来。在原产地无害的植物到了另一地区之后可能会变成有害的植物，外来动物能威胁本地生物的生存，造成巨大危害。

2

外来物种一方面为人类的发展提供了许多条件和机会，给世界各国和地区创造了巨大的经济利益，另一方面外来物种也给本地的生物多样性、人类健康等方面带来了负面效应。随着全球贸易的增加、国际旅游业的兴旺，很多例证显示，外来物种直接危害陆地、淡水和海洋生态系统，阻碍生物多样性保护与持续利用，并且这种影响一般带有不可逆性和进行风险评估上的不确定性。所以对外来物种应在深入认识的基础上，针对本国实际情况，通过立法保护国民经济和一过生物多样性。
一、外来物种入侵造成的损失及危害
（一）外来物种及外来物种入侵的定义
1、 定义
在生物学上，外来物种是指出现在其自然分布范围(过去或现在)和分布位置以外(即在原分布范围以外自然定殖的，或没有直接或间接引进，或没有人类活动就不能定殖)的一种物种、亚种或低级分类群，包括这些物种能生存和繁殖的任何部分、配子或繁殖体 。外来物种入侵是指生物物种由原产地通过自然或人为的途径迁移到新的生态环境的过程，它有两层意思，第一，物种必须是外来、非本土的；第二，该外来物种能在当地的自然或人工生态系统中定居、自行繁殖和扩散，最终明显影响当地生态环境，损害当地生物多样性。入侵的外来物种会破坏景观的自然性和完整性，摧毁生态系统，危害动植物多样性，影响遗传多样性 。
2、槐枣外来物种入侵的渠道
外来物种入侵的渠道一般为：有意引进、无意引进、自然传播等形式，其中有意引进主要是为了满足农业、林业和渔业等生产活动的需要；无意引进主要通过贸易、商业、旅游等活动无意引进外来物种；自然传播主要是边界相临国家之间，物种借助自然规律传播到另一国的现象。
(二)世界一些国家外来物种入侵造成的损失和危害
据国际自然及自然资源保护联盟近日在内罗毕发表的报告，在全球，外来物种入侵给各国造成的经济损失每年要超过4000亿美元。美国、印度、南非向联合国提交的研究报告显示，这三个国家受外来物种入侵造成的经济损失分别为1500亿、1300亿和800多亿美元 。
外来物种通过有意或无意行为进入另一生境后，给当地造成了严重的损害。如地中海实蝇自1910年因为旅客携带从夏威夷岛传播到美国本土后，种群急剧扩展，给加利福尼亚州、佛罗里达州林果业的主栽品种柑桔造成致命打击，纵使美国出动军队，将柑桔树连根拔除仍无济于事，地中海实蝇的入侵使美国总共遭受了2000亿美元的损失。
南非西开普敦贫瘠土壤上生长的硬叶灌木群落有保持土壤、防止侵蚀、涵养水源、降低火灾强度的作用，为改善景观和固定沙丘，引进了哈克木属、松属和金合欢属的植物。外来植物导致了本土植物多样性、密度和盖度逐渐降低，造成548个物种灭绝以及3435个物种受到威胁，现已被IUCN列入红色名录。
发生在2003年的非典型肺炎是一个人类从来没有过的疾病，对于人类来说，这个病原体是一个典型的外来入侵种。人体对非典病原体所表现出的脆弱的抵抗能力，充分体现了外来生物对人类以及生态系统的入侵危险性。非典通过飞机、轮船和汽车，在短短的5个月铅迅拆遍布全世界，清晰地显示了外来入侵种通过人类活动得到传播的事实。
（三）我国外昌者来物种入侵造成的危害及损失
中国从北到南5，500公里，东到西5，200公里，跨越50个纬度，5个气候带：寒温带、温带、暖温带、亚热带和热带。多样的生态系统使中国容易遭受入侵生物的侵害，来自世界各地的大多数外来种都可能在中国找到合适的栖息地。
世界自然保护联盟公布的世界上最坏的100种外来入侵物种，约有一半入侵了我国。截至目前，外来入侵物种在我国共有283种，对我国农林牧渔业和生态系统、物种资源造成的直接或间接经济损失达到1199.8亿元。造成生态系统、物种和遗传资源造成的间接经济损失每年达到1001.1643亿元，其中对生态系统造成的经济损失每年就达999.266亿元。陆生植物170种，其余为微生物、无脊椎动物、两栖爬行类、哺乳类、鱼类、树木、杂草等。有54.2％的外来入侵物种来源于美洲，22％来源于欧洲。调查表明，76.3％的外来入侵动物是由于检查不严，随贸易物品或运输工具传入我国的。这些外来入侵物种每年对我国有关行业造成的直接经济损失为198.59亿元，其中，林牧渔业损失160.05亿元，人类健康损失29.21亿元。以物种为论，美洲斑潜蝇、豚草、褐家鼠、温室白粉虱、紫茎泽兰等每年造成的经济损失都在10亿元以上。更为严重的是，外来入侵物种对我国生态系统的健康构成严重威胁，使生态系统的结构和功能完整性遭到严重破坏，威胁种群多样性，导致局部种群消亡等 。
以重庆为例，重庆市地形地貌复杂，气候类型多样，雨量充沛，热量丰富，为生物生长发育提供了优越的条件，因而生物多样性比较丰富。但与此同时，由于经济发展、西部大开发、三峡库区移民和建设等因素，重庆区域内人类活动强度加大，特别是在经济利益的驱使下，一些外来生物被引入重庆并安营扎寨，给重庆市的生态安全敲响了警钟。据了解，国家环境保护总局公布的首批16种外来入侵生物、国家林业局公布的首批24种重点有害植物（其中有2种与国家环保总局公布的相同）和可能对本地生物带来巨大影响的36种危险性生物－－共74种生物中，已在重庆出现53种，出现频率为71.62％。 2002年9月，重庆主城区的两路口一带发现日本菟丝子的踪迹。10月，原产南美洲亚马逊河流域的食人鲳在重庆主城区出现。2003年1月，在重庆市最大观赏鱼批发市场江家巷四季水族馆，又发现了原产南美洲的下口鲇。2003年7月，重庆市林业局专家在市游乐园附近、原试剂厂厂区、长生桥、铁山坪等地均发现了有害植物紫茎泽兰。重庆市从1990年至2000年的10年间，每年森林病虫害发生面积达10万公顷左右，每年开展的防治面积约为6.67万公顷，投入的防治经费为1300万元，常年发生危害的森林病虫害达20余种 。
从重庆市外来物种入侵的状况不难看出，由于缺乏完备的法律法规体系、有效的科学知识与信息交流、执法不严、生态意识淡薄等原因，在引进物种之初经济利益优先，没有进行风险评估或不顾生态后果的盲目引进，最终致使外来物种在我国呈长驱直入之势。
二、我国防治外来物种入侵立法现状及不足
目前世界上许多发达国家都制订了比较完备的防治外来物种入侵的法律法规。如澳大利亚1996年制定了《澳大利亚生物多样性保护国家策略》，1997年颁布《国家杂草策略》1999年修订；1991年发布了《压舱水指南》，这是世界上第一部强制执行的压舱水管理方面的法规性文件。美国则通过很多控制外来生物入侵的法律，如《植物检疫法》、《动物损害控制法》、《联邦植物害虫法》、《国家环境政策》、《濒危物种保护法》和 《联邦杂草治法》等。1999 年 2月 3 日，美国总克林顿签署了一项总统令，以调整联邦策略，这项策略涉及非联邦生态系统的入侵动植物物种对环境及经济的威胁。该命令指令旨在建立一个入侵物种理事会。理事会决定开展项减少入侵物种对经济、生态以及类健康紧逼危害的综合计划并制定进一步阻止非寻常的入侵物种引入和传播。克林顿总统的 2000 年财政年度预算中建议给抗击外来物种的基金增拨 2880 万美元，其中包括对抵抗外来害虫和疾病的基金以及加速对恢复栖息地和生物综合治理害虫策略的研究基金。
（一）我国防治外来物种入侵的立法现状
我国针对外来物种入侵方面的规定散见于《进出境检验检疫法》、《海洋环境保护法》、《进出口货物管理条例》、《进出境动植物检疫法》、《野生动物保护法》等国内法和《生物多样性公约》、《濒危野生动植物种国际贸易公约》《卡塔赫纳(Cartagena)生物安全议定书》三部国际公约中。其中1992年我国批准加入《生物多样性公约》，后又制定并发布了《生物多样性保护行动计划》、《生物多样性国情研究报告》、《中国履行生物多样性公约国家报告》。《生物多样性公约》的三个目标即保护、持续利用以及平等与公平地分享由持续利用生物多样性所得到的利益，为外来种的科学研究水平、生态和社会经济影响、侵入的预防与管理以及控制与清除等问题提供论坛。1981年4 月8日加入《濒危野生动植物种国际贸易公约》，该《公约》在序言中指出：缔约各国认识到许多美丽的种类繁多的野生动物和植物是地球自然系统中不可替代的一部必须加以保护。并确立了对所有受到和可能受到贸易影响，而有灭绝危险的物种进行贸易限制的基本原则和相关制度。
（二）我国在防范外来物种造成的危害法律规定及管理上的不足
1、《进出境检验检疫法》对于保护生物多样性防止外来物种入侵方面的缺陷
目前《进出境检验检疫法》是我国主要防治外来种入侵的法律规范，在防治外来物种入侵，保护本国经济和生物多样性方面取得了很大的成绩，但随着贸易的发展和科技的进步，也逐渐暴露出些问题。表现在：1）立法目的上，只在于促进经济发展，而没有明确提出保护本国生物多样性的目标；2）外来有害物种不仅只是动植物还包括各种传染病、害虫、真菌、细菌、线虫、病毒和杂草等。所以从该法的名称上来说就不足以全面地对外来物种防治进行规定。3）动植物入境的管理机构是国家动植物检疫局，国务院农业行政主管部门主管全国进出境动植物检疫工作。这样的管理机构设置不能有效从入境时就对外来物种实施有效控制，因为是否构成外来物种入侵的可能是比较专业的技术性行为，也可能在较长时间内才能显示出来，只赋予动植物检验检疫机构一个部门职权是不能实现有效的进入控制的；4）鉴于外来物种进入我国的检验检疫的复杂性，应对于任何外来物种的进入问题进行事前的风险评估和申报制度，对没有申报并进行风险评估的货物应一律退回或就地销毁。
2、管理方面存在的弊端
外来物种造成了我国农、林、牧、渔等方面的巨大损失，并且势头没有得到很好的控制，这与现行的监管机关职责不清、各自为政、方式不力、措施成效不大和重视程度不够有极大的关系。而这些不足又是由于法律规定不统一，各部法律在各自的范围内作出规定，相互之间没有协调和统一造成的。比如世界十大恶草之一的紫荆泽兰，20世纪初从东南亚传入云南省，后在云南、贵州等地已经形成疯长狂野之势，侵占山林、草场，与其他植物争水、争肥、争空间造成其他物种数量减少、甚至灭绝，西南本就是我国生物多样性的重要地带，紫荆泽兰的吞噬各种物种的危害不应小视。现在紫荆泽兰又大势向其他的省份扩散，80年代初传入四川凉山州，在近20年里已发展成为凉山州天然草场上的一种主要毒害草；1998年长江洪灾后传到重庆，目前在长江江津段20多公里沿江路段、渝北、巴南、江津等传播。经济损失不断增加、生物多样性遭到严重破坏。互米花草主要是在上海崇明岛肆虐，导致岛上大量贝类死亡，以贝类为食物的鸟类面临生存危机，现在崇明岛上已出现食物链断接的危险。互花米草目前又在福建沿海等地大量蔓延，造成沿海滩涂大片红树林的死亡。
如何对现状进行很好的控制，防止进一步损害的发生以及在本国境内防止跨省转移是非常重要的。所以一部综合、系统的立法，以及一套行之有效的管理法律制度是当务之急。
3、现有法律责任追究制度不健全
对有意引进外来物种，现有立法只规定了行政罚款，根据实际情况，应建立起追究民事责任、行政责任乃至刑事责任的制度，民法、刑法应增加有意引入外来物种造成严重损失的相关处罚；对无意引入外来物种造成损害的，没有建立起责任追究制度，致损害发生后无法得到赔偿。
4、宣传教育方面的不足
我国外来外物种入侵主要是原因是人为无意引进的，这与宣传教育不足有极大的关系，当人们不知道什么是外来物种以及会造成什么样的危害后果时，很容有意或无意通过交通、旅游等进出境方式带入外来物种。加上监管不严，导致大量外来物种进入我国并造成了严重的危害后果。外来物种侵入一地时，主要依靠当地群众及时发现和清理，所以宣传教育是防治外来物种侵入的重要方式之一。
三、关于我国制定外来物种入侵法律问题的几点思考
（一）立法目的
防治外来生物入侵的目的有两方面：一是保护本国的生物多样性，二是防止经济损失。因为从可持续发展角度来看，维护一国生物多样性，注重生态效益应是第一位的。
（二）立法原则
1、风险预防原则
《生物多样性公约》序言中的规定 “为了保护环境,各国应按照本国的能力,广泛适用预防措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。”即如果对某种活动可能导致对自然生态环境有害的后果存在着很大的怀疑，最好在该后果发生之前不太迟的时候采取行动，而不是等到获得不容置疑的因果关系科学证据之后再采取行动。之后的《卡塔赫纳生物安全议定书》是在《生物多样性公约》确立的法律框架内，关于国际生物安全法律保护的专门性国际法律文件，在其序言中，缔约国明确表达了在国际法中建立规范处来物种入侵的国际法律框架的共同意愿，并提出将外来物种入侵生物安全的国际法律保护，建立在风险预防法律原则基础之上。风险预防原则与损害预防原则的区别在于避免环境灾难之可能性，它针对的是在科学上尚未获得确凿证据的环境风险，其要义在于，不应当以尚未获得确凿的科学证据为理由而推迟采取预防环境风险发生的措施，因为如果等到获得环境风险的确凿科学证据后再采取行动，那么环境风险一旦发生，将造成重大或者不可逆转的环境灾难。风险预防原则的确立，是对传统法律思想的创新和发展。
现在世界各国对保护本国生物多样性防止外来物种入侵方面都实行了风险预防原则，将环境灾难最大限度地扼杀在未然状态。如美国、澳大利亚、新西兰、欧盟等都非常重视风险分析工作，由检疫部门组织社会有关专家有计划地开展这项工作，将风险分析作为提高检疫决策水平的重要途径，更重视将其作为开拓海外市场、进行检疫斗争的有力武器。早在1993年11月，美国就完成了“通用的非本土有害生物风险评估”。目前美国动植物检疫局已经完成的和正在进行的PRA有200多项。美国自20世纪90年代开始就开始运用风险评估体系，建立了外来有害生物风险评估的管理机构，由农业部所辖农业局和动植物检疫局共同承担风险评估、评估程序、并建立了北美危险性林业外来有害生物信息数据库，有效地遏制了森林外来病虫害的入侵。
2、引种许可证制度及备案制度原则
即引种单位或部门必须向有关主管部门提交拟引进外来物种的详细资料，包括生物学和生态学特性、引种历史、原产地环境条件、经济损益分析,以及风险评价等有关资料，由管理部门会同技术咨询机构对这些资料进行综合评审之后决定是否引进该物种，以及是否需要附加保障措施,对不产生危害或只产生可接受危害的物种的引进颁发引进许可证，杜绝外来物种的非法引进。引种备案制度:对所有有意引进的物种实行备案制度。引种单位或部门必须将外来物种引进的情况在环保部门进行备案，若发现问题，可及时采取相应措施。
（三）管理机构的确立
确立由进出口检验检疫部门牵头包括农业、林业、环保、渔业、海洋、贸易、海关、工商、科技和财政等国家主管部门在内的综合管理和合作。因为防治外来物种入侵是一项综合工程，设计部门多，分工繁杂，基于工作的效率、分工合理、权责明确的原则，设定一个牵头部门并赋予其协调、组织工作职能是比较科学的方式。由于我国现在的外来物种造成入侵形势绝大部分都是由于监管不严，所以在进行进出口检验检疫时责任异常重要，特别是对于有意引进时申请的严格审查和无意带入的严格监察，从入口把好关。例如通过立法禁止有意引入，除非证明引入对人类健康和环境是安全的，并仅进入到经证明当地物种没有相同作用的地方并禁止在自然保护区内和邻近地区种植外来种。各地区之间应互通有无，加强协作共同对现状进行控制，防止有害种在国内各地区之间蔓延、传播。
（四）监督部门和主要形式
确定由环保部门和公众参与结合的监督的体制。由各级环保部门对外来物种的形式、危害进行宣传、教育并让群众知晓那些属于外来物种、危害以及防治措施。加大宣传教育力度有利于从源头上控制无意带入的外来物种。鼓励群众发现外来物种以及对现状进行调查，发动群众对已经长成势的物种进行消灭、摧毁，对外来生物造成灾难的缓解有显著贡献的单位和个人应给予表彰和奖励，并由各级环境保护部门对公众提议进行接待，反馈工作情况。阳关是最好的防腐剂，外来物种的入侵理应让调动公众参与的积极性才能及早有效地控制、治理。
（五）对生物资源的所有权的保护
根据《宪法》、《水法》、《森林法》、《矿产资源保护法》、《野生动物保护法》等法律规定可知，除特殊情况外，国家拥有自然资源的所有权。通过人为有意引进的并已经形成灾害的外来物种本身应归引入权人所有；无意引入外来物种并造成灾害的，国家应作为赔偿义务主体，因为国家负有进境监管不严的过失责任。遭受损害的物种如果属于国家所有的则由国家组织治理，属于集体或个人承包的则由国家、集体或个人联合进行治理。但在现实中，对个人所有的财产遭受损失时很难得到有效帮助。根据所有权人对所有物享有排他的绝对的控制权，侵权应得到赔偿，但在该侵害暂时未为法律所明文规定侵权人时，对权利人来说就难以得到赔偿，这是不公平的。如1988年，四川一家农研所从外地引进原产南美亚马孙河的福寿螺，在泸州人工净养成功。次年，牧丰养殖加工公司从农研所购得福寿螺种，在公司院内以植物嫩叶试养并获“成功”。 后福寿螺市场销量不好，该公司放弃了养殖并将稻田退还了农民。由于退还田地时螺没有拣干净，以及在“牧丰公司”养螺时暴发过一次山洪，大水将许多螺蛳冲走，造成了福寿螺的泛滥。据介绍，目前福寿螺主要在原保安乡境内成灾，受灾面积约4700亩。此外，全县约40万亩稻田都出现了福寿螺的踪影 。在进行养殖之初有关人士就提出了反对意见，认为这种以植物为食物又繁殖力极强的螺蛳可能会危害周边稻田产量。但“牧丰公司”的解释是：福寿螺是热带生物，在重庆这样的高纬度地方过不了冬，根本不可能泛滥成灾。现在的结果是成了灾害，现在减灾主要是依靠农民自己到田地里去拣螺以保证粮食收获，但是这样的个体行为根本无法解决根本问题，不但加重了农民的负担，也造成了损失。这样的损失该由谁来作为赔偿主体？这就需要通过立法进行规范和真正对属于个人所有物进行保护。
（六）建立生物多样性信息数据库
环境保护部门组织相关科研人员收集本国生物种类，特别是珍稀濒危物种的状况，并收集世界各地危险性病虫害资料进行风险评估，划分风险等级。为引种、防治外来物种造成危害提供科学依据。
（七）罚则
对于有意引入生物物种导致经济损失、本地生物多样性损害的，引入人对资源所有权或使用权人应由民法加以规定，承担民事责任。赋予享有土地、水资源、森林、草原等资源使用权却因外来物种遭受损失的个人、单位有诉讼的权利，保护所有权和使用权；对于无意带入外来物种造成损失的，当地政府应组织力量进行恢复和防治工作，因为无意带入的外来物种本应在进口检验检疫时就该被禁止的，因为监管不严格或疏忽时，国家负有过失责任，所以应当对无意引入的外来物种造成的损害负责。《刑法》中应对有意引入外来物种造成个人或国家财产重大损失的责任人员进行刑事处罚，以示惩戒。

参考文献：
1、吕忠梅：《环境资源法》中国政法大学出版社1999年版。
2、钱翌：《生态入侵的危害及防范对策》，载《新疆农业大学学报》2001年24期。
3、柏成寿：《外来入侵物种管理与生物多样性保护》，载《环境保护》2002年8期。
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5、王福祥：《国际植物检疫发展的特点和趋势》，载《植保技术与推广》2002年第22期。
6、陈良燕，徐海根：《澳大利亚外来入侵物种管理策略及对我国的借鉴意义》，载《生物多样性》2001年第9期。
7、紫茎泽兰背景资料：系菊科泽兰属多年生半灌木状植物,株高1～2m,根系发达。该草有旺盛的生命力和繁殖力，一年四季常绿。以种子繁殖为主，其种子数量多，重量轻，千粒重仅0. 045g，成熟的种子上生有冠毛，可随风四处飘扬。不仅如此,它在根茎上能生长不定根,进行无性繁殖,其繁殖能力极强。动物误食后引起发病，因为紫茎泽兰带纤毛的种子和花粉使马属动物引起哮喘病，种子上的纤毛带钩被牲畜吸入后直往气管和肺部钻，引起组织坏死。它的毒素可危害牲畜心脏,造成心力衰竭。牲畜误食一定量的紫茎泽兰轻者引起腹泻、脱毛、走路摇晃，重者母畜不发情,怀孕母畜流产等；紫荆泽兰还入侵田边地埂就与庄稼争水、争肥、争阳光，使田地的粮食作物的边际效应消失，造成粮食减产，并使土壤中的速效氮、磷、钾下降从而导致土壤肥力严重下降，农田生产力降低。
8、互米花草背景资料：从英国传入，因为耐碱、耐潮，繁殖力强，在1979年当作保滩护堤、促淤造陆的植物引入，每根草差不多有一米多高，根系相当发达，草有多高、根就有多深，一个成年农民使劲拔都拔不出来。而且草籽能够随着海潮四处飘流，蔓延迅速。
9、福寿螺背景资料：危害特点——孵化后不久即开始啮食水稻等水生植物，尤喜幼嫩部分，水稻插秧后至晒田前是主要受害期。它咬剪水稻主蘖及有效分蘖，致有效穗减少而造成减产。繁殖能力——1只雌螺经1年两代共繁殖幼螺32.5万余只，繁殖力极强。

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