破产法立法理念的变迁

① 我国新旧《企业破产法》在破产原因的规定上有何不同

新旧企业破产法律热点问题评析

1986年颁布的《中华人民共和国企业破产法（试行）》（以下简称《企业破产法（试行）》）在试行了整整20年之后，《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》）才正式问世。这一部被人们期盼已久的《企业破产法》，与试行的破产法有什么重大创新和突破？笔者就如下几方面进行比较，希望能以此加强读者对《企业破产法》进一步理解和认识。

一、扩大适用范围。
《企业破产法》颁布前整整20年间，只有全民所有制企业或企业法人，能依法通过破产程序进行清算，除此之外的经济实体，在经营不善需要退出市场的，是不可能以破产方式达到目的。而依据《企业破产法》第2条、第135条规定，企业法人和企业法人之外的组织只要是破产清算，均可以依照《企业破产法》执行。
根据上述规定，结合我国现行的公司法等法律、法规，笔者认为：除了个人和投资者需要承担无限责任的个体工商户外，其他实体均可以适用《企业破产法》，具体包括有限公司、股份有限公司、全民所有制企业、集体企业、合伙企业中有限合伙企业、社团等等组织，破产显然不再是全民所有企业的“专利”。
二、债权人申请企业破产的门槛降低。
按《企业破产法》第2条的规定，企业只要不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，就可被申请清算；与《企业破产法（试行）》原有规定：企业因经营管理不善造成严重亏损，不能清偿到期债务的，才能申请宣告破产，二者相比较，《企业破产法》允许企业破产的申请条件明显宽松了。
首先，《企业破产法（试行）》要求债权人必须能证明债务人严重亏损，方能申请企业破产，这一苟刻的要求实质上给债权人设置了难以逾越的障碍，令企业破产的门槛高不攀；目前《企业破产法》规定当债务人存在有到期的、较大数量的债务，债权人就能提出破产申请，债务人就有被清算的可能，而无需债权人举证说明债务人是否已严重亏损或资不抵债，如此要求明显简单多了；
其次，《企业破产法》规定对企业是否符合破产条件，债务人承担严格的举证责任，而不是债权人；债权人申请权被空前扩大。只要债权人提出破产还债申请，债务人就有义务依《企业破产法》的规定提供相应证据，说明自己的资产负债状况，由法院决定是否接受破产申请。
三、加重破产企业高管人员的法律责任。
《企业破产法》关于高管人员法律责任的规定增至五条之多，大大加强了高管人员对破产企业的法律责任，具体表现为：
第一、高管人员包括但不限于出行等行为受到限制。《企业破产法》第15条明确要求高管人员站好最后一班岗，协助法院、破产管理人处理好与破产企业有关的事宜，并按法院、管理人的要求配合破产工作，如实回答询问，未经法院的许可，不能离开住所地，那么，出国、度假等等出行，就不可能的了；
第二、高管人员不尽义务的应承担民事责任。《企业破产法》第125条规定：“企业的董事、监事或者高级管理人员违反忠实义务、勤勉义务，致使所在企业破产的，依法承担民事责任。有前款规定情形的人员，自破产程序终结之日起三年内不得担任任何企业的董事、监事、高级管理人员。”这一规定能促使高管人员在企业经营过程中提高自律性，决策谨慎，忠诚勤勉，尽心尽责，否则，应就此承担相应的民事责任，并且在法定时期内，不能成为其他企业的高管人员；
第三、高管人员违法的应承担刑事责任。《企业破产法》第131条规定：“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。这一条款对高管人员的法律责任进一步加大，在企业经营中，高管人员在其位必谋其政，如果不勤勉尽责，对企业的经营有重大的过失行为，不仅仅要承担民事责任，还要面临刑事追究。

四、设置破产不当行为的规制措施。
过去企业破产能成为债务人逃债的有效手段，面临破产的企业将优良资产转移后，把债务甩给企业，然后将企业改头换面继续经营，对这种以破坏市场经济规律为代价的非正常逃债行为，《企业破产法》设置了更为完善的规制措施，具体如下：
第一、增加破产撤销权。《企业破产法（试行）》没有撤销权的规定，《企业破产法》不仅增加此项权利，而且还规定不同情形下，撤销权的除斥期有一年与六个月之分，对于发生在破产受理前一年或六个月内，债务人无偿转让财产、以明显不合理的价格进行交易、放弃债权等行为，管理人有权请求法院予以撤销，追回相应财产，使企业在破产前的恶意逃债行为落空；
第二、破产无效行为无时效限制，扩大管理人的追回权。对于破产无效行为，《企业破产法（试行）》规定必须发生在破产前六个月，有严格的时效限制；而《企业破产法》规定破产企业无效行为自始至终为无效，不受时效的限制。
第三、管理人能对破产企业高管人员行使追回权。《企业破产法》第36条规定：债务人的董事、监事、高级管理人员利用职权从企业中获取非正常收入或侵占企业财产的，管理人有权追回。除管理人能行使追回权外，依据法律规定，构成犯罪的，还能移送相应司法机关，追究责任人的刑事责任。

五、引进管理人制度。
《企业破产法》最大亮点之一就是引入国际通行的破产管理人制度。《企业破产法（试行）》只有“清算组”，并且清算组主要由政府指定人员组成的，这种机制缺乏市场化、专业化。现《企业破产法》第13条“人民法院裁定受理破产申请的，应当同时指定管理人”规定，弥补了这一不足。
将破产运作交由专业人员处理，更符合市场经济规律，并与国际接轨。因为破产程序是对债务人财产进行概括性的执行程序，必须充分体现债权人利益最高的原则，那么，在破产程序中加强对破产财产管理、妥善处置是首要问题，要实现这一目标，设立高效、专业的破产管理人制度显然是必要的。
由于管理人法律责任重大，为确保管理人的工作绩效，法院有权依据《企业破产法》对担任管理人职务的机构和人员，进行严格筛选。目前最高人民法院已出台管理人指定办法，对管理人的选定设置了相应的条件。如果管理人有不能勤勉尽责、忠实执行职务，或与案件有利害关系，或有其他不胜任职务情形的，债权人会议可以申请法院更换。
为了鼓励管理人高效地工作，管理人的服务是有偿的，现管理人的报酬办法已由最高人民法院颁布实施，使破产管理人制度更趋完善。

六、新设重整程序。
《企业破产法》立法旨在清算企业、防止企业恶意避债，维护债权人合法权益，但这并不妨碍《企业破产法》，对暂时陷入困境的企业，引入一项新的法律机制----重整程序，此项程序《企业破产法（试行）》是没有的。
所谓重整，是指对具有破产原因而又有新生希望的债务人，实施挽救且积极清理债务的程序。具体地说，就是管理人在债权人或债务人的申请下，暂不对债务人的财产进行清算，而在法院的主持下，由债权人与债务人共同协商，达成具有操作性的重整方案，规定在一定时间内，债务人按照一定的方式全部或部分清偿债务，债务人在管理人的监督下，可以自行管理财产和营业事务。重整期间，如果债务人出现经营状况和财务状况恶化、债务人恶意减少财产，或有其他法定情形的，管理人或者利害关系人随时可以申请法院裁定终止重整程序，并宣告债务人破产。
七、规范和解程序。
《企业破产法》对和解程序作了详尽且明确的规定。和解是具有破产原因的债务人，为避免破产清算，而与债权人会议达成以让步的方式了结债务的协议，该协议经债权人会议表决，且由法院认可后方能生效的法律程序。
在程序上，和解的申请只能由债务人在破产案件受理后、宣告破产前提出，排除其他主体的申请权。债务人在提出和解申请时，应同时提交和解协议草案，法院审查认为和解申请符合《企业破产法》规定，裁定并公告同意进入和解程序。
在实体上，债权人有对自己债权进行实际处分权，即债务人提出的和解协议草案由债权人会议讨论，债权人对是否放弃债权、放弃比例多少有决定权，如果债务人提出的和解协议草案未能由出席会议的、有表决权的债权人过半数同意，并且过半数通过的债权人的债权额必须是代表占无财产担保债权总额的三分之二以上的，上述二方面条件同时符合的，才能被视为债权人与债务人共同达成了协议。和解协议除符合上述两方面要求外，还应由法院依法进行裁定认可。
另外，《企业破产法》对和解协议的执行，亦作了明确规定。债务人不能执行或不执行和解协议的，依据和解债权人的请求，法院应终止和解程序，宣告债务人破产。
八、担保债权优先于职工债权。
对于担保债权和职工债权的清偿顺序问题，《企业破产法（试行）》与《企业破产法》的规定截然不同，前者规定债权优于担保债权，破产企业无担保财产不足清偿职工工资的，能从担保财产中补充清偿；后者则不然，也就是说，《企业破产法》实施后，职工工资和其他福利从未担保财产中清偿，已设立担保的财产对此没有清偿的义务。这一规定取决于担保法的立法宗旨，按照我国现行的担保法规定，抵押担保财产不属破产财产。另外，职工工资、福利毫无疑问属于社会保障问题，适用市场经济法律体制来对此进行保护，抵押担保的优先权名存实亡，难以维护交易秩序的安全，因此，对于职工的工资、福利，立法机关目前更趋向于依赖完善的社会保障制度来解决，《企业破产法》规定担保债权优于职工债权就是典型。

总之，《企业破产法》作为我国第一部市场经济的破产法，的确较《企业破产法（试行）》有了长足的进步和突破，由于篇幅关系，笔者难以在此将新旧破产法之间差异一一罗列和分析，仅取其中，与读者共同探讨和分享。

② 破产重整的意义有哪些

破产重整是企业破产法新引入的一项制度，是对可能或已经发生破产原因但又有希望再生的债务人，通过各方利害关系人的协商，并借助法律强制性地调整他们的利益，对债务人进行生产经营上的整顿和债权债务关系上的清理，以期摆脱财务困境，重获经营能力的特殊法律程序。破产重整制度作为公司破产制度的重要组成部分，己为多数市场经济国家采用。它的实施，对于弥补破产和解、破产整顿制度的不足，防范大公司破产带来的社会问题，具有不可替代的作用。

破产重整的优势有哪些？
1、破产重整是法庭内的重组，因此具有强制性。也就是说，一旦法院受理了破产重整，所有的其他诉讼程序的执行都将中止，如欠债权人的钱可以暂时不还，甚至担保债权人对担保物的执行也将不被执行；
2、市场化特征更突出，如破产重整提出方主体多元化，根据新破产法的规定，不仅债务人、债权人可提出重整申请，债务人的股东可在一定条件下提出重整申请，再如新破产法引进了企业破产管理人制度，对促进重整过程的公平、公正和客观，充分保障破产债权人的利益都有着积极的作用；
3、重整措施多样化，债务人可以灵活运用重整程序允许的多种措施达到恢复经营能力、清偿债务、重组再生的目的，如不仅可采取延期偿还或减免债务的方式，还可采取无偿转让股份，核减或增加公司注册资本，将债权转化为股份，向特定对象定向发行新股或公司债券，转让营业、资产等方法；

③ 美国破产法的历史沿革

“破产”一词来源于拉丁文，意指“其柜台被打破的商人”。柜台被打破的商人无法再继续做生意。破产制度源于罗马法上的财产委付程序制度（cessiobonorum）。罗马法上的财产委付，经历了欧洲中世纪商事习惯法的提炼，形成了商人破产习惯法。现代破产法起源于英格兰。最初，英格兰的破产法仅适用于商人（merchants），并在十六世纪获得发展。英格兰早期破产法仅允许债权人申请债务人破产，而不允许债务人主动申请破产。那时，无力支付债务的债务人可以被投进监狱。
美国最早由国会颁布的破产法是1800年破产法。该法只适用于商人，却没有规定债权人自愿申请破产的程序。由于众多的原因，这部法律无什么实用价值而在1803年被废除了。1841年，美国国会又通过了第二部破产法，该法适用于所有的债务人，并且允许债务人自愿申请破产，确立了破产免责主义。但是该法仍未获得成功，在1843年又被废止了。1867年，美国国会颁布了第三部破产法，该法之规定与第二部破产法并无太大的差异，只是特别引进了破产程序中的和解制度（composition）。1867年破产法施行了十年，由于它的目的主要在于应付南北战争所造成的经济困难，所以在1878年被再次废止。
到1898年，美国国会颁布了第四部破产法。该法共十四章，对破产程序的所有方面都予以了详细的规定，特别规定了公司的重整程序，扩大破产法适用于所有的自然人和法人。该法所适用的破产程序和使用的术语，基本上来源于英国破产法，只在个别方面作了适合美国国情的变通。1938年，美国国会通过坎特勒法（chandleract）对1898年破产法进行了全面的修正，在众多方面发展和完善了1898年破产法规定的制度，尤其是强化了法院监督破产程序的广泛的权力，以保证债权人的利益和兼顾债务人的利益。
1978年，美国国会对其破产制度进行了革新，颁布了破产改革法（bankruptcyreformact），废除了1898年破产法和1938年坎特勒法，并以美国联邦破产法典的形式公布施行。该法典对美国1938年以来的破产法进行了全面和实质性的修正，特别是对美国的税法、证券法和其他相关法律产生了巨大的影响；赋予联邦法院对破产案件的专属管辖，提高了法官在破产程序中的地位；突出了破产受托人的作用，引进了破产无溯及主义，创立了撤销权制度；丰富了抵销、待履行的合同以及律师、破产受托人的赔偿等相关制度；强调了公司重整程序，并完善了破产免责和财产豁谷等保护债务人的制度；以及重申政府不得因破产而歧视债务人等。该法于1979年10月施行，又被称为1979年破产法典。
随着岁月的变迁，美国破产法在不断改进。现行的破产法更注重重组（reorganization）而非清算（liquidation）。商业企业破产是如此，个人破产也是如此。直至今天，美国国会仍在考虑如何进一步改造破产法典，以鼓励更多的债务人在申请破产时直接向破产法院递交重组计划方案而非清算方案。

④ 59号和116号文件什么时候执行

政策性破产是指在实施国有企业破产中，根据《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发[1994]59号），《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（国发[1997]10号）为依据，由政府主导、法院实施的有计划有步骤的破产行为。
政策性破产，又称计划内破产，是指国务院有关部门确定的纳入国家破产兼并计划并享受相应优惠政策的国有企业的破产。
从1994年开始，为转换企业经营机制，建立现代企业制度，实现国有企业三年脱困，开始开展“优化资本结构”试点工作，政策性破产由此而生。
政策性破产有一个演变过程。1994年10月25日，国务院《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发[1994]59号）规定，上海、天津等18个被国务院确定为优化资本结构试点工作的城市的国有企业破产，企业依法取得的土地使用权转让所得首先用于安置职工，企业在破产前为维持生产经营而向职工筹措的款项视为破产企业所欠职工的工资优先清偿。
1997年3月2日是，国务院《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（国发[1997]10号）将试点城市由18个扩大到111个，国务院成立“全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组”，制定全国企业兼并计划，凡纳入该计划的国有企业破产，即使其土地使用权被抵押，亦应用转让所得安置职工。不足部分还应以企业其它财产支付。
1999年4月16日，国家经济贸易委员会、中国人民银行《关于1999年国有企业兼并破产工作有关问题的通知》（国经贸企改[1999]301号）规定，凡列入1999年国家兼并破产项目的国有企业破产，无论是否在试点城市，均适用上述两个文件规定的优惠政策，2000年全国领导小组又在《关于2000年全国企业兼并破产工作意见的通知》（[2000]15号）中规定：凡经国务院批准的兼并、破产、关闭项目，不论是否在试点城市，均执行国务院规定的有关政策。
至此，政策性破产已突破了试点城市的范围，取消了试点城市的规定，而以纳入国家破产计划为标志，凡是纳入“全国企业兼并破产和职工再就业工作计划”并获国务院批准，均可适用国务院的特殊政策，进行政策性破产，享受以破产企业财产优先安置职工的优惠政策。
国有困难企业通过政策性破产平稳退出市场，使国有企业的结构得到优化。政策性破产可以说是在市场经济体制不完善的情况下，解决国有困难企业退出市场的一项成功的制度创新。随着《企业破产法》的实施，国有企业已经停止实施政策性破产，全面实行依法破产。
所谓政策性破产，其实质更接近于行政关闭程序，只是借破产法之名义行之，并利用破产法中“破产程序终结后，未得到清偿的债权不再清偿”的规定，免除了关闭企业的债务责任。它是计划经济残余影响的产物，与市场经济下的破产制度难寻共同之处。政策性破产主要存在以下问题：
一、与破产法立法宗旨不符
破产法的立法宗旨，是在债务人丧失清偿能力时，公平清理债权债务，保护债权人和债务人的合法权益，维护社会主义市场经济秩序。而政策性破产所强调的是解决政府面临的国有企业困难，解决失业职工的救济安置问题，维护社会稳定。两者差异甚大。取消政策性破产，绝不是说对破产企业职工的权益不予保护，相反，新破产法对职工劳动债权给予了较之现行立法更为充分的保护。但破产与社会救济毕竟是不同的法律关系，实行的是不同的原则。失业职工救济制度并不是破产法的组成部分，它属于社会保障法的调整范围，所以不能规定在破产法中。破产法不具备解决社会救济问题的功能，硬让它承担的结果，必然会造成在救济安置失业职工与保护债权人和债务人的合法权益之间的冲突，进而导致行政权力侵蚀司法权力，损害债权人的合法利益。
二、违反担保法等法律法规
第一，国务院两通知规定，破产企业的土地使用权及其他财产，即使已设置抵押等担保物权，其变卖所得也要优先用于破产企业职工安置，而不清偿抵押权人。这是违背担保法的，不仅存在行政法规越权问题，而且将使债权人实际上没有任何办法可以保障债权的安全，对市场经济秩序会产生危险的破坏作用。
第二，国务院两通知规定，职工安置费用首先从破产企业土地使用权转让所得中支付，而对土地使用权是无偿划拨取得还是有偿出让取得未作区分，对划拨土地使用权转让所得中属于应当上缴国家财政的出让金和属于企业所有应用于债务清偿的土地使用权价值，也未作区分。这是违反城市房地产管理法及城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例等法律法规的。根据这些法律法规规定，划拨土地使用权在补交土地使用权出让金后是可以转让的，设定抵押的划拨土地使用权处置所得在补交出让金后的部分，抵押权人可以优先受偿。
第三，政策性破产抛开现有的社会保障制度，不执行其出台时仍生效的《国有企业职工待业保险规定》（现已废止）和现行有效的《失业保险条例》，规定职工所有安置费用都由破产财产中优先支付，这是不妥的。失业职工安置费用的绝大部分依法应由失业保险基金中支付。这种做法也是不利于我国社会保障制度的建立与完善的。
三、违反市场经济基本原则
其一，政策性破产只适用于国务院确定范围的部分国有企业，其他国有企业及非国有企业的破产，不能享受优惠政策，职工安置费用只能从当地政府补贴、民政救济和社会保障等渠道解决。这违背“法律面前人人平等”的原则，违背了国民待遇原则，造成了不同国企职工之间、国企与其他企业的职工之间，在享受破产救济方面因行政干预而人为造成的不平等。由于这种不平等没有任何道理与法理可言，故实践中各地普遍存在超范围滥用优惠政策的现象，且屡禁不止。
其二，政策性破产与市场经济体制、我国加入WTO所作出承诺以及对外经济贸易往来需要也是相违背的。如欧盟理事会《第905/98号理事会条例》第2号规定，是否给予一国市场经济地位的标准之一，就是“企业应受破产法及财产法的约束与保护”。政策性破产恰恰为反对我国成为市场经济国家者提供了理由。近日报纸纷纷报道，欧盟根据今年对中国市场经济地位问题的最初评估报告，仍将不承认中国的完全市场经济地位，而其理由之一就是中国的破产法等市场经济法律体制不够健全。有些人强调，是否承认中国的完全市场经济地位是个政治问题，而不是法律或技术问题。笔者以为，这里的确有政治因素存在，但如果抛开盲目的爱国主义情结，不仅以政治问题一叶障目，我们也必须承认，至少中国在破产法上确实存在非市场经济运作问题，而政策性破产就是最突出的表现。不管我国的新破产法在其他方面作出怎样的改变，只要允许政策性破产存在一天，中国的破产法就不是完全的市场经济模式。
综上所述，政策性破产实际是将本应由政府解决的问题、承担的费用，强制转嫁由债权人承担，其指导思想不是通过破产程序解决债务的公平清偿，而只是想通过行政干预（尽管已转化为法规形式），把破产当做政府解决国有企业亏损、安置失业职工、调整产业结构、减轻政府负担的一种“由债权人买单”的廉价方式，完全不符合市场经济的运行规律。

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⑤ 破产重整的意义

破产重整又称公司重整，或直接称之为重整。从破产法立法沿革来看，内重整制度是继破容产清算、破产和解以后产生的一种新兴制度，萌芽于19世纪末20世纪初，迅速发展于20世纪20、30年代的资本主义经济危机中。随着社会本位立法理念在破产法领域的逐渐深化，进入20世纪70年代以后，全球范围内出现了一场破产法改革运动：建立和完善以企业复兴为目标的再建型债务清理制度——重整制度。
重整制度的立法目的与破产清算将债务人的财产公平的分配给债权人的立法旨意不同，其更侧重于拯救身陷困境的债务人，实现企业再建，尤其是在预防大型企业破产方面作用突出。因此我们可以这样理解重整：重整，是指在企业无力偿债的情况下，依照法律规定的程序，保护企业继续经营，实现债务清理和企业调整，使之摆脱困境，走向复兴的再建性债务清理制度。

⑥ 破产的立法过程

从1994年开始，企业破产法就列入了中国人大常委会的立法规划之中。这部法律起草经历了三届中国人大任期，费时十二年之久，期间几次搁浅。1994年3月， 根据八届中国人大常委会立法规划的要求，八届中国人大财经委开始组织有关部门和研究单位成立起草组，开始研究起草破产法草案。为了广泛听取意见，起草组组织若干调研组到各地进行了深入的调查研究，同时委托辽宁、四川两省人大财经委分别起草出一份草稿。并就《企业破产法(试行)》和《民事诉讼法》第十九章“企业法人破产还债程序”及国务院有关规定的实施经验进行了总结。在上述工作的基础上，起草组经过深入研究论证，广泛征求意见，拟订出破产法草案初稿，经向有关部门、地方和国内外专家多次征求意见，形成《中华人民共和国破产法(草案)》，经八届中国人大财经委员会全体会议讨论通过后，于1995年提交中国人大常委会。但是，由于对本法的出台时机是否成熟存在不同意见，以及社会保险制度及其立法一时难以配套等原因，草案当时未能进入中国人大常委会审议程序。
九届中国人大期间，起草组继续进行这一工作，一方面对当时企业改革与破产现状进行总结研究，同时着手继续修改破产法草案。2000年3月，起草组召开会议，就草案的修改问题进行了研究。大家认为，随着国有企业改革的进一步深入和市场经济的发展，将草案提交常委会审议的时机已基本成熟，草案包含的内容经过反复修改，广泛征求意见，已基本可行，起草组应当抓紧工作，争取早日提交常委会审议，会议还就草案修改的原则提出了具体意见，原拟于2002年上半年再次上报中国人大常委会审议，后因个别地方出现了企业不稳定现象并引起人们对国有企业破产有关问题的分歧意见，这一工作又暂告一段落。
十届中国人大成立后，企业破产法再次被列入五年立法规划，确定继续由中国人大财经委员会负责组织起草。财经委员会于2003年8月调整起草机构，再次启动草案修改起草工作。起草组根据中国人大常委会领导的指示和立法指导思想，总结以往工作，结合中国国情和实践经验，广泛开展调查研究，多次召开立法座谈论证会，认真听取各方意见，不断修改完善草案，并于2003年11月将草案再次送各地和有关部门征求意见。就草案涉及的一些重要问题，采取登门拜访的形式，与有关方面多次进行协商，基本取得一致意见。2004年5月，起草组再次召开大规模座谈会，征求人民法院、国务院有关部门、地方、企业、职工和破产清算从业人员的意见，就一些重要问题进一步达成共识。5月28日，草案经中国人大常委会办公厅正式征求国务院意见。随后，起草组逐条研究国务院等各方面反馈的意见，再次对草案进行了修改完善，形成正式草案，经中国人大财经委全体会议审议通过后，于2004年6月21日正式提交十届中国人大常委会第十次会议进行初审。
此后，十届中国人大常委会第十二次会议在2004年10月对草案进行了第二次审议。本来是再经过一次修改审议以后，就可以通过了，但恰恰在这一关键时刻，在破产清算、债务清偿顺序问题上出现了争议，争议的焦点是到底劳动债权优先，还是担保债权优先？这一争就是两年。
两个优先都有硬道理。立法时到底把哪个放在优先的地位，就成了立法者的难题，处在两难之间，难以取舍。在中国人大和国务院领导的关注下，中国人大法律委员会、法工委和国务院法制办以及许多专家学者进行广泛调研，做了大量工作，终于找到了结合点与突破点，提出了这一“新老划断”的方案。这是立法工作的重大突破，解决了历史遗留难题，也和立法的指导思想统一起来，扫除了障碍，同时也凸显出这部法律的中国特色。这一处理方式得到了各方面的广泛认同，在这次常委会审议修改之后，以157票赞成，2票反对，2票弃权获得通过。
起草过程中争议较大的问题
在法律起草过程中，在适用范围、破产原因、重整制度、破产企业职工权益保护、金融机构的破产等问题上都曾有过争论： 早先的草案对于企业破产原因规定为：“债务人不能清偿到期债务的，依照本法规定的程序清理债务”。这样规定，简单明了、易于操作。在征求意见和审议中，有不少人存在一种担心，即仅以这样一个原因即允许债权人或债务人申请破产，会不会引发大量企业，特别是国有企业破产呢？会不会给一些恶意申请者以借口？也有意见认为，如今有一些国有企业不同程度存在不能清偿到期债务的问题，如不加限制地以一种原因作为破产原因也不利于这类国企的脱困。根据这一情况，立法机关将破产原因修改为，企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力。
第三个问题，关于金融机构的破产。依据本法规定，商业银行、保险公司等金融机构的破产从大的方面应适用本法。但由于这类企业比较特殊，对于这类企业的破产要有一定的特殊措施。故在起草过程中，曾有人建议商业银行等金融机构的破产不适用本法。但后来考虑到如不适用本法，就这类企业的破产专门制定破产法既不可能，也不符合立法的经济性原则，而且本法规定的相关程序对这些企业也是适用的。故在最后通过的法律中，对金融机构的破产做了较为具体的规定，同时规定由国务院依据本法和其他有关法律的规定制定实施办法，即对这类企业破产的一些特殊事宜，要按照国务院依据企业破产法和商业银行法等法律、行政法规制定的实施办法来办理。