城镇化中的法治问题下

『壹』 政府在城镇化建设中应该如何作为

加快推进城镇化建设，是当代中国政府面对新的历史起点必须担当的战略任务，但在推进城镇化进程中，出现了“被城市化”、“豪华城市化”、“边缘城市化”以及城市基础设施短缺、形象工程过滥、历史文化风貌丧失、城市千城一面、生态人居环境恶化、交通堵塞等“城市化病”。这表明，并不是每一级政府及官员都清楚自己在推进城镇化建设中该做什么、不该做什么。仍然存在着政府职能的缺位、越位和错位，如果不进行政府职能的正确定位、归位和正位，我们加快城镇化建设的战略就会落空甚至走向歧途。
结合当前我国实际，笔者认为，政府在推进城镇化建设中应该管，而且是管得了、管得好的职责主要体现在做好规划、提供服务、减少震荡、保护生态，也就是“四管”：管规划、管服务、管社会、管环境。
一、“管规划”——坚持“富规划、穷建设”，保证城镇建设规划的科学性、合法性、合理性，避免规划失误
加强对城市的规划、建设和管理是政府的主要职能。其中，规划是首要的，是基础也是龙头，一个好的规划能够使城市建设与管理获得事半功倍的高起点。“重建设，轻规划”、“重投入，轻管理”是目前地方政府推进城镇化中存在着普遍问题。因此，首先应树立“富规划，穷建设”的理念。所谓“富规划”，是指要在规划上舍得花大钱，下大功夫，注重投入；而“穷建设”，是指要在建设上量力而行，量体裁衣，注重资金资源的效率产出，不瞎折腾。坚持“富规划”实际上就是强调政府要把自己的主要注意力放到“管规划”上来，通过保证规划的合法、合理、合情，正确地履行政府的基本职能。坚持“富规划”，是政府当前最需要做好的功课，也是许多政府尚未做好的功课。
一是要把城镇规划当作一门科学看待，克服“重政治，轻技术”的倾向。城市规划学作为一门系统的科学，在人类历史上已具有百余年的专业历史，城市作为人类最大的人工构筑物，具有综合性和复杂性。古今中外的经验和教训告诉我们，在城镇化加速发展过程中，如果失去科学的规划，将会出现灾难性的城镇化或城市化。美好的规划是城市美好的蓝图，但它必须是科学的蓝图。各级政府及官员务必明白，政府在城市规划的科学知识储备和工程技术掌握方面是“有所不能，有所不为”的。
二是要保证规划的合法性，克服“重人治，轻法治”的倾向。城镇化的推进必须体现政府的依法行政的职能，因为规划是政府的一种法制行为。政府要依法把该管的管住，比如，针对城市的不可再生资源的保护提出来的“五线”管理制度，即用地红线、绿地绿线、水体蓝线、历史文化保护紫线、市政公用设施黄线，切实维护规划的法定性、严肃性和权威性。同时，要依法保护好人民群众的利益，使群众的利益在规划的起点上就得到保护。特别是在征地拆迁中的利益补偿，目前拆迁，正在考验着我们政府依法行政的能力和智慧。必须依法进行拆迁，防止暴力拆迁、掠夺性的征收，遏制突击拆迁。在新一轮的城镇建设中，政府应站到台前来，是公共利益，就应当保护；是商业利益，就只能是协调，不能强制拆迁，这就是政府职能要“正位”、“归位”。城镇规划，属于重大决策，不能政府闭门造车，一家说了算，更不能是“一把手”说了算的“首长工程”。
三是要打破“精英规划”，从少数人决定走向多数人的参与，变以往的自上而下的规划为自下而上的规划。规划要保证公共利益就必须有公民的真正参与，要把城镇规划的过程视为政治文明推进的过程，培育公民意识的过程。改变城镇化中“精英治理”、“家长式治理”的思维方式，尤其要发挥专家智囊团的作用，成立城镇建设规划委员会，其中专家的比例不应低于50%，而我国不少地方的比例远远低于50010。与此同时，要有规划决策失误的终身责任追究制。如果说决策失误造成的浪费，是中国最大的浪费，那么规划的失误，则是最大的失误。因为这种失误将带来成百上千亿的损失，是一种没有机会改正的错误，如城市基础设施布局和城市空间布局的失误，几乎是不可逆转的失误。
二、“管服务”——坚持“富民兴镇，惠及民生”，实现城乡公共服务均等化，避免公共服务的“缺位”
为什么要推进城镇化？为谁推进城镇化？回答这些问题在理论上很清楚，但在行动上未必清楚。比如，在城镇化建设中，政府、开发商、农民三方经常成为利益的博弈者，政府会经常忘记自身是公共服务的提供者。实质上，惠及民生，让城镇化成为惠民、利民、福民的工程，实现基本公共服务的均等化，是推进城镇化的根本目的。
一是要把“富民兴镇”作为政府推进城镇化的第一要务。惠及全民的基本公共服务在未来解决的重点是实现城乡基本公共服务的均等化。据测算，中国城镇化水平提高一个百分点，就将有1000多万农民转化为市民，实现农民市民化，使他们与城镇居民一样享受国家的教育、医疗、就业、住房、社保等公共服务，以及城镇公共设施、交通、休闲、文化等公共服务，其生活水平和生活质量会有较大的提高。
二是要防止“重建设，轻民生”倾向，坚持推进城镇化与完善公共服务的一致性，克服把二者对立起来的观念。提高公共服务水平，可直接带来消费的增长，它不仅是投入同时也是一种产出。学者研究发现，现在的教育在整个贫富差距中所占的比例高达20010，如果改善了教育，就等于缩小了贫富差距。不少地方政府及官员看不到这一点，把改善民生、提供公共服务简单地看作是花钱赔本的事，甚至认为是个无底洞。实际上公共服务的优化和保障，在推进城镇化的进程中会使投资需求和消费需求产生巨大和持续的增长预期。两者是并行不悖的，不是非此即彼的对立关系。
三是要在构建适合城镇化的公共服务体系上下功夫。与大中城市的公共服务体系相比，城镇的公共服务体系有它自身的特点。比如，它的着力点应该是推进城乡一体化的公共服务，重心放在农村人口向小城镇的转移和聚集，优化农村劳动力就业结构，促进城镇第二、三产业发展，在“小而特”、“小而精”、“小而专”上下功夫，即小城镇的特色化、专业化、精细化，而不能追求大城市的大而全，切不可贪大求洋，脱离实际。目前，许多地方政府在城镇化建设中十分热衷于高楼、大厦、大广场、宽马路、宽大桥等所谓“大手笔”，而忽视方便群众、解决实际问题的“小手笔”。城镇化发展重点在城市，难点在农村。尤其是对一些农业大省来说，有近百分之八十的人口在农村，无论是县域经济还是农村公共服务水平都较为落后，更应该树立“小城镇，大战略”的思想，把重心放在农村。把篇决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业、落户作为重点，加大对小城镇公共基础设施的投入，提供均等化的教育、医疗、户籍、养老、住房等公共服务。
三、“管社会”——坚持“小城镇，大社会”，提高社会管理水平，避免过多的社会震荡
加速城市化，必然带来社会转型和一定的“阵痛”，对居民长期形成的居住环境、邻里关系、生活方式，乃至利益关系、土地关系等，都可能是一次新的调整和变革，也就必然需要社会的主要管理者——政府加强和创新社会管理，实现和谐的城镇化。
一是要建立城镇化的社会风险评估机制。政府及有关部门对城镇化建设中可能出现的因搬迁改造、集约用地、征地补偿、园区规划等带来的矛盾冲突、利益磨擦，应有足够的心理准备和机制应对，对其风险进行科学的评估和预测，并作出正确的选择。城镇化，必须把经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设统一起来，既要考虑经济建设成本，也要考虑社会成本，取其利避其害。
二是要坚持城市的一切都是为了人，防止出现新的贫困人口和“边缘化”人口。尤其要尊重普通人，或弱势群体的权益。比如，城镇化中的“农民上楼”工程，也可能本意是好的，但政府必须考虑农民搬进了楼房，一夜之间，似乎农民变成了市民，其后期的生活出路和在哪里？一旦土地补偿金用完了，农民如何有生活来源，其社会保障在哪？如果这些后顾之忧没有解决，就有可能形成新的社会隐患，甚至让所谓的“新市民”变为“新贫民”，成为“三无”人员：“种田无地，上班无岗，低保无份”。
三是要建立健全城镇化所要求的社会管理体系。“人居城镇，家留农村”，我国不少城镇化人口实际上是“两栖人口”，他们虽然工作和生活在城镇，但他们并没有真正融人城市，他们没有与城镇居民同等的社会权益，生活处于不稳定的状态。因此，要改变城乡二元体制的社会管理格局，加大户籍制度改革力度，放开城市和县城对农民的限制；要加强新的社区、居民点的管理和服务；要鼓励社会各界积极为城镇化贡献力量，协调各社会组织依法活动，保证城镇的社会安全。
四、“管环境”——坚持“绿色城镇化”，提高人居环境水平，避免先污染后治理
“所谓理想的城市就是把城市的活力带到农村，而把农村的优美的环境、田园般的生活带到城市里来”，这是美国著名的规划学家刘易斯-芒德福对人类几千年城市化理想追求最精辟的概括，也是我国城镇化建设中政府应该担当的责任和追求的理想目标。环境的污染和人居环境的恶化，是我国当前城市化面临的一大危机。政府在推进城镇化中应扮演生态文明的建设者：要有明确的优化城市环境和人居环境的目标导向，或者说要有一个良好的行动纲领。从住房和城乡建设部的指标体系中，我们可以看到它有四档标准，即绿化先进城市、国家园林城市、生态园林城市、中国人居奖城市，这是一个层次递增、要求逐次提高的指标体系。我们不可能一步登天，而且小城镇更需要较长的过程，但所有的城镇都必须从绿化开始，达到绿化先进城市的标准，因为这是环境优美城市最基础的平台。一个花草灌木合理搭配的城市绿地可以发挥多种功能：保护城市的生物多样性；为市民创造休息、散步优质的公共空间；为城市分割出若干个组团提供最好的隔离带，成为旅游业的载体；满足城市基础设施建设需要，城市管网许多在绿地底下；能够吸收空气中的灰尘以减少污染，防止疾病蔓延；可以成为调整城市小气候地面热导效应的主要手段，多栽树就能调节市中心与城郊的夏天的温差。“要想富，多栽树”，是有一定道理的。

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