非典之后立法

⑴ 关于外来物种入侵的问题

��中国外来入侵物种的现状

��涉及面广：全国 34 个省市自治区无一例外
��涉及的生态系统多 ：几乎所有的生态系统都可见到
��入侵物种类型多：从脊椎动物（哺乳类、鸟类、两 栖爬行类、鱼类都有），无脊椎动物（昆虫、甲壳 类、软体动物），高、低等植物，小到细菌、微生 物、病毒都能够找到例证

��据初步统计，中国已知外来归化植物超过 600 种。外来杂草有 108 种，隶属于 23 科 76 属。初 步确定为外来入侵植物的有 90 种（见中国外 来入侵种）。其中危害较大的有紫荆泽兰、 小花假泽兰（微甘菊）、空心莲子草（水花 生）、豚草、毒麦、互花米草、飞机草、凤 眼莲（水葫芦）、假高粱等 9 种。初步确定为 外来入侵动物的约有 40 种，其中危害较大的 有蔗扁蛾、湿地松粉蚧、强大小蠹、美国白 蛾、非洲大蜗牛、福寿螺、牛蛙等。

��危害

��威胁生物的多样性
��外来入侵种通过竟争或占据本地物种的生 态位，排挤本地种
��改变种群、群落或生态系统的结构或功 能，导致生态系统的单一或退化
��污染当地的遗传多样性
��外来入侵种对生物多样性的威胁或破坏是 持久的、长期的

��小资料

��新西兰具有独特的动物区系，除了 3 中小型食 虫类蝙蝠和几种海豹、海狮外，没有其他哺乳 动物。随着人类的到来，引入了家鼠、家猫、 家犬、帚尾袋貂、和白鼬等几种鼬类，在人类 到达 1000 年后的今天，有 32% 的陆生鸟类和 18% 的海洋鸟类灭绝。今天，外来种入侵已成为新西兰面临的最严 重的自然保护问题，每年国家投资上千万美元 进行治理。

��对人类健康的影响

��豚草类的花粉对人的健康危害很大，可造 成过敏性哮喘、鼻炎、皮炎，每年同期复 发，病情逐年加重，严重的会并发肺气 肿、心脏病乃至死亡。

⑵ 什么是文献综述

？ 文献综述是指对目前学界就此问题研究成果和状态的概括和评论，它的另外一种提法就是“国内外研究现状分析。”千万注意，文献综述应该包括概括和评论两个部分！ 一、对文献综述错误的理解（如下例） 1. 结合课题任务情况，根据所查阅的文献资料，撰写1000 字以上的文献综述。 还要改：文献综述是指对目前学界就此问题研究成果和状态的概括和评论。你下面的东西看起来就是你的论文的具体内容的某些部分，而根本不像对其他学者研究成果的概括和简单评论。所以，不好意思，再改改！ 政府公信力的高低反映了人民对政府的信任程度，从而影响政府在人民心目中的形象和影响力，同时对于政府自身行政效率产生直接的影响。政府只有具备了一定的诚信度才能具备一定的信用能力，公众一句政府的信用能力对政府表现持相应程度的信任。 1.政府信任流失的原因分析： 1.1 政府责任感淡薄 政府的责任意识则关乎社会的公平和稳定，一旦政府全力实施不当，忽视社会工总的整体利益，在气味不谋其政，这将直接影响到政府的公信力。政府行为体现了一个国家政治面貌。不当的政府行为造成的后果将是失去民心。目前，我国的一些政府部门玩忽职守，不认真履行自身职责，不作为的事件也是屡见不鲜。那么如何认真执行政府职责，实现服务型政府的职能，得到广大民众的认可和支持就是我们需要亟待解决的社会问题。 1.2 工作作风轻浮 伴随着人们的公共生活领域不断扩大，相互交往日益频繁，政府在维护工总利益，公共秩序，保持社会稳定方面的作用更加突出。民众的维权意识逐渐增强，对政府的要求也逐渐提高。政绩不是数字，不是高楼和形象工程不是弃民众迫切需要解决的问题而不顾。只有让人民得到真正的实惠和民主才是政府的政绩。 1.3 行政政策随意 行政政策制定的随意性和不稳定性依然存在，一些行政单位满足于自身的权威感，随意制定修改变更行政政策，指示政策缺乏稳定性，统一性，连贯性，尤其表现在后人政府不对前任政府制定的政策，决策负责。在政策制定方面，以“人制”代替“法制”，行政依据，决策程度，行政结果透明化，公开化不够，对于政策的制定缺少统一的制度规定，在执行方面出现间断，政策执行的后果无人评估，使公众无法对政府的政策作出正确稳定的预期，使政府的公信力严重削弱。 1.4 行政人员腐败现象存在 行政人员作为政府行政政策的执行主体，其一言一行在公众眼里即代表着政府的意愿，直接影响政府的外在形象，影响社会公众对政府的信任。而根据近日国新办的新闻发布会上发布的数据则已显示出了政府公信力在公众心目中已大打折扣。 在我国，由于权力制约监督问责机制不完善，民主意识相对单薄，腐败现象犹存，信用体系缺失等原因使得政府公信力日渐下降。提升政府公信力，对于强化政府的合法性，提升政府的凝聚力。促进市场经理的高效运转，提高我国的国际竞争力，维护社会体系，树立良好的国际形象有着直观重要的作用。 2 对于提升政府公信力的途径的几点思考 2.1 优化决策信息沟通渠道，增强民众的参与 政府的公信力来源于民众对政府的信任程度和满意程度。增加民众在政策制定和实施过程中的参与比率，不仅体现民主思想，更能体现出民众对政府的监督作用，从而避免了政策的盲目性和随意性。只有民众对政府政策，行为结果的高度满意和认可，才是政府最大的政绩。 2.2 加强政策制定的制度化建设，保持政策的科学性和稳定性。 科学性是政策的生命，也是能够维持其稳定性的前提条件。政策多变必然失信于民，二政府之所以多变，一个重要的原因就是其本身不科学。只有减低公共政策变更的随意性，这样公众才能形成合理的预期，从而提高对政府的信任度。 2.3 加强行政人员诚信教育，构建政府诚信体系。 强化教育政府的官员的信用与责任意识是提升政府公信力的有效途径。积极倡导和加强政府官员的信用教育与宣传，培养政府官员的信用观念，信用意识和信用道德。这对政府的公信力的提升会有很大的帮助。 2.4 完善政策监督问责体制，依法行政。依法行政，按制度办事，抓好绩效管理，强化效能监察，提高行政效率，认真履行政府公共服务和社会管理职能，以诚信服务的实际行动取信于民。 二、文献综述的正确表述形式（如下例） 下文中有些部分我用了加粗加大的字体，你们能明白我的用意吧？！ 在政府公信力研究方面，20 世纪90 年代中期，西方社会中公民与政府的关系日趋紧张，政府公信力大幅下降，美国 1995 年民调显示只有 1/4 公众信任联邦政府，这引起了美国学界和公众对政府公信力的广泛关注，众多学者和官员从不同侧面对其进行了深入研究。中国社会对政府公信力的关注是近几年的事情，随着以市场经济为取向的经济体制改革以及由此而推动的社会转型的逐步深入，经济、政治、文化、社会乃至人们的思想观念发生了深刻的变化，公众对政府满足自身利益的期望同政府不能有效地满足人们的期望之间形成了一对越来越突出的矛盾，政府公信力开始受到了质疑。2003 年“非典”之后，一系列突发事件和公共危机的发生使政府公信力受到了严峻的挑战，在对政府公信力进行反思的过程中，学者们从政府公信力的涵义，提升政府公信力的重要意义，我国政府公信力的现状和成因分析，提高政府公信力的途径和措施等角度对政府公信力进行了研究。其中，在分析政府公信力弱化的原因时，学者们主要从时代因素、社会因素、公众因素、政府因素等四个方面进行分析。 从时代因素来看，目前整个世界包括西方都处在一个“信任赤字”和“不信任政府的时代”。乔治·弗雷德里克森在《公共行政的精神》一书中指出，工业化和科技的发展在促进社会进步的同时，也引发了人口膨胀、社会治安、环境恶化等诸多社会问题，政府所面临的公共问题的复杂性、动荡性和多元性环境，导致了政府不可治理性的增加，客观上引发了政府的信任危机。 从社会因素来看，社会转型所导致的一系列变化对政府公信力造成了很大的影响。市场经济的发展以及随之而产生的个人主义、拜金主义、实用主义等思潮使诚信缺失、公德败坏的现象无处不在，其中不乏政府侵犯个人产权、侵害公众利益的现象；社会转型使社会利益群体分化重组，政府部门出现的“特殊利益群体”使公众对政府的认同程度下降；新道德规范体系建设的滞后使信用成为中国目前最稀缺的资源，政府公信力下降就是政府信用缺失的重要表现。 从公众因素来看，由于公众对政府的信任程度取决于政府对公众期望的满足程度，因此，公众公民意识的觉醒、期望的变化以及对政府绩效的判断直接影响政府公信力。陶文昭《美国人民为什么不相信政府》一文认为首先是公众对政府期望的程度和内容发生了变化。由于后物质主义的影响，人们不仅满足于单方面发展，而且要求全面发展；不仅满足于物质追求，而且转向政治生活、社会环境质量、自我表达和自我实现等价值追求，如果政府不能很好地适应公众需求的变化，不能改变传统的“官本位”思想，公众和政府之间的隔阂就会使政府的满意度大大降低。其次是公众对政府绩效缺乏准确的认识，常常略过那些正面的成绩，将目光聚焦在政府的负面上，并且在舆论的传播中夸大这些负面的东西，使政府和公众之间的不信任进一步加深。 政府自身存在的问题是影响公信力的主要因素。龚培兴《政府公信力:理念、行为与效率的研究视角———以“非典型性肺炎”防治为例》一文在反思“非典”对政府公信力影响的基础上指出，政府公信力在很大程度上取决于政府管理理念、管理行为和管理效率的状况。管理理念缺乏民本意识、信用意识、责任意识、服务意识会严重影响政府的形象和信誉；管理行为中存在的政府职能定位不合理、政府政绩异化、行政信息不公开、行政绩效评估失效等问题削弱了政府的执行力和权威性，影响了行政效率，并最终侵蚀了政府的信任基础。 在公共危机管理研究方面，国外关于危机管理的研究由来已久，但在相当长的时间内研究的重点集中于私部门的企业组织危机管理领域，美国的“9.11”事件导致了危机研究的转向，危机管理重回国际政治领域。20 世纪 90 年代，国外的危机管理被引入中国，研究也多集中在企业危机管理方面，公共危机管理少有人涉及，直到2003 年，中国的“SARS”危机则使使中国的政府管理者、学界真切地认识到公共管理的论域必须回应中国社会转型的重大现实问题，公共危机管理迅速成为研究热点，引发第一次研究高潮；2008 年汶川地震后，公共危机管理进入第二次研究高潮。学界认为，政府管理公共危机事件，保护公民的人身权与财产权是政府的基本职能，因此，关于公共危机管理的研究主要集中在公共危机的政府管理领域，围绕我国政府这一公权力主体展开，从公共危机管理基本理论、公共危机管理法制保障、公共危机管理体系建设、公共危机管理评估体系建 设、政府形象塑造几个方面进行了研究。 第一，在危机管理基本理论方面，学者们着重围绕危机性事件的特征、生成机制、类别及危机生命周期进行分析，探讨了政府危机管理的涵义，研究了政府危机管理的特点和原则。杨冠琼的《危机性事件的特征、类别与政府危机管理》一文指出，危机性事件具有结构不良、不确定性和风险性三个特征；突变是危机性事件生成的基本方式；危机性事件主要可分为政治性、社会性、宏观经济性、生产性和自然性五种类别，并且在界定了政府危机管理概念的同时，提出了政府危机管理的特点和原则。薛澜、钟开斌在《突发公共事件分类、分级与分期：应急体制的管理基础》中系统地讨论了我国突发公共事件分类、分级与分期制度的思路。曲士正在《论我国政府危机管理的含义、原则及对策》中介绍了政府危机管理的定义、内容、特点，并提出了政府危机管理的以人为本、信息公开等原则。 第二，在公共危机管理的法制保障方面，学者目前普遍形成共识，必须加强公共危机管理的统一立法工作，即建立公共危机管理法律制度，通过法律来保障政府的紧急权力，如莫纪宏在《中国紧急状态法的立法状况及特征》中结合国外法治国家紧急状态法律制度建设的经验，提出要统一我国的紧急状态法律制度，特别是应当制定统一的紧急状态法来代替目前分散立法的状况。同时，学者们也指出，政府的紧急权力必须受到法律的限制，郭春明在《论国家紧急权力》中指出，应当建立相应的制约机制来保证政府在紧急状态时期能够依法行使行政紧急权力，防止公民的宪法和法律权利因为实施紧急状态而受到政府紧急权力的不必要的侵犯。 第三，在政府应急管理体系建设方面，学界认为政府应急管理体系的建设政府危机管理的核心内容，并对“一案三制”这一政府应急管理体系建设的核心框架达成基本共识。王德迅的《日本危机管理研究》和薛澜等的《危机管理的国际借鉴：以美国突发公共卫生事件应对体系为例》分别介绍了日本、美国突发事件应对体系，提出了我国政府应急管理体系的建议；高小平则在《中国特色应急管理体系建设的成就和发展》中提出政府进行公共危机管理的“一案三制”：应急管理预案是应急管理体系建设的龙头，应急管理体制主要由应急指挥机构、领导责任制度、专业救援队伍、专家咨询队伍和社会动员体系等部分组成，应急管理机制是行政管理组织体系在遇到突发公共事件后有效运转的机理性制度，法制是基础和归宿，应急管理法制的确立，表明我国应急管理框架的形成。 第四，在政府危机管理评估体系建设方面，学界认为，政府应急管理体系的建立赋予了应急状态下的政府 “无限”的权力，绝对的权力导致绝对的腐败，因此，必须引入管理评估体系来引导危机管理决策，有效制约政府权力，使政府对危机管理决策结果负责。刘传铭、王玲在《政府应急管理组织绩效评测模型研究》中应用平衡计分卡构建了政府应急管理组织绩效评估指标体系，使用 AHP 多层次模糊评测法研究建立了政府应急管理组织绩效评估模型；周庆行、唐峰在《公共危机决策绩效评估指标权重研究———基于层次分析法》一文中则运用层次分析法（AHP）建立了公共危机决策绩效评估指标体系。 第五，在政府形象塑造方面，学者认为，良好的政府形象是政府危机管理有效运行的保证。丁猛猛、董文升在《公共危机中政府形象管理的路径选择》一文中从政府危机公关意识、信息公开新闻发布制度、政府与公众之间的相互互动等几方面探讨了公共危机中政府形象塑 造的路径选择。 公共管理的“治理”观念出现后不久就被引入公共危机管理研究中来，有学者提出政府组织已不再是公共危机管理的唯一行为主体，在公共危机治理过程中必须吸纳其他众多的行为主体参与并共同应对危机。张成福在《全面整合的模式与中国的战略选择》中指出，现代危机事件具有多样性和复杂性，政府对于危机事件的解决已经不能仅仅依靠某一项资源、模式和策略，全面整合的危机管理是我国政府危机管理理论的重要发展方向；刘霞、向良云则在《公共危机治理：一种不同的概念框架》中提出了“公共危机决策网络治理结构”，即指由处于核心地位的政府组织内部各个部分以及非赢利组织、公民、企业、国际组织等多元的决策主体，运用现代的信息与网络技术形成一个彼此依赖、共享权力的动态的自组织网络系统。公共危机管理的“多元主体论”拓展了以政府为主导的公共危机管理主体的研究。 （以上部分为概括） 政府信任危机在当今世界是个普遍现象，但是，在不同层面、不同境况下政府获得公众信任的程度不同，甚至有很大差别。首先，从政府管理的层面来看，基层政府公信力相对于中央政府公信力面临着更大的挑战，尽管一些学者已经对基层政府公信力问题开始关注并进行了初步的研究，但是就我国基层政府公信力现状而言，理论研究还远远不能满足实践的需求，,因此，加强基层政府公信力研究，破解目前“公众信任危机”势在必行。其次，从政府所面临的境况来看，突发公共事件发生时基层政府更难获得公众的信任，基层政府公信力危机往往伴随着当地突发公共事件的发生而出现。而在目前的研究中，政府公信力研究领域的学者们大多从时代因素、社会因素、公众因素、政府的管理理念、管理职能因素等方面对政府公信力弱化的原因进行分析；公共危机管理研究领域的学者们则强调的是政府的地位及其主导作用，重点研究的是宏观层面上政府危机管理体系的建设、制约及保障，不论是从哪个领域，都鲜有学者对政府公信力危机与突发公共事件相伴生现象进行理论剖析，鲜有学者把政府公信力研究和公共危机管理研究紧密结合起来，从公共危机管理的角度对政府公信力危机的成因进行研究。对于现代政府而言，危机是行政环境的常态，公共危机管理是现代政府的重要职能，也是影响政府公信力的重要因素，如何在危机管理状态下找出政府公信力危机的引致因素并有效提高政府公信力，是未来政府面临的实际问题，也是政府公信力研究应致力解决的重大课题。 （这个部分为评论，进行评论是为了引出你为什么要进行某篇论文的研究和写作）

⑶ 我国矿产资源法律改革导论

魏铁军

（中国土地矿产法律事务中心，北京，100812）

一、引言

2002年底，全国人大常委会矿产资源法执法检查报告提出，要尽快修订矿产资源法。按照我国立法工作惯例和政府法定职责，矿产资源法修订的调研、论证和起草的工作任务自然落到国土资源部头上。

2003年6月，“非典”刚过，国土资源部“两法”修改工作领导小组正式成立，下设“两法”办公室，负责土地管理法和矿产资源法修改的日常工作。截至目前，“两法”办共召开各类座谈论证会近80个，听取了2000多人次的意见，收到各方面书面修改意见建议100多份，形成了8份调研报告，包括2004年底向国务院办公厅领导提交的综合性材料《矿产资源法修改研究报告》。

从法制进程来看，矿产资源法律改革的目标就是在矿产资源领域全面实现依法治国方略，具体来说就是要实现矿产资源法现代化、法典化和司法化。在我们开启矿产资源法律改革研究大门的时候，首先要拨亮矿法“三化”的明灯，并用它时刻照亮我们前行的漫漫长路。

所谓“矿产资源法律改革”或“法律改革”，是指矿产资源法律规范总和及其相关的变动，是矿产资源立法的广义现象，是想时刻提醒矿产资源法是复杂的规范体系，并不局限于权力机关颁布的《矿产资源法》本法。此外，“矿产资源法修订”或“矿法修改”，是指当前正在进行的《中华人民共和国矿产资源法》修订研究论证工作，尚未包括法定立法程序内容，是法理学论证。

2005年5月，笔者以《矿产资源法律改革初步研究》为题完成博士论文，主要内容包括：①把矿产资源法修订工作置于法律改革的大背景下进行探讨；②概括总结了矿产资源法制建设的现代化、法典化和司法化趋势；③比较全面地梳理了矿产资源法律改革的现代化因素；④比较国家所有权与私人占有权，主张公权与私权的综合平衡；⑤提出法律起草结构建议，主张注重改革也保持传统的立法系统论；⑥建议设立矿产资源法律改革常设机构。

今天提交给中国地质矿产经济学会青年分会大会的论文，基本上就是笔者博士论文的导论部分。

二、法律现代化问题

我国改革开放的目标，是一种社会主义市场经济和民主文明富强的国家和社会的现代化模型。当代中国现代化的历史是作为近代世界性的现代化过程一个组成部分而发生的，不是这个社会自身的自然演化的结果，它不是而且也不可能是欧洲国家现代化过程在中国社会的一个重演。国家和社会的现代化讨论，在法学界即表现为法律现代化的热点问题。所谓法律现代化，即法制现代化或法的现代化，有法学教材定义为“法从传统农业社会向现代工商社会的转变过程及其相关问题。”其实质就是建设法治国家的过程。

十一届三中全会确立“发扬社会主义民主，健全社会主义法制”原则，1999宪法修正案明确写入依法治国，从而法律现代化问题逐渐呈现在人们面前。经过20年改革开放，我国现有法律规范和法律体系似乎与发达国家相距无多，但是我国法制现代化道路还很漫长。中国近代以来的秩序和法治问题在这一大背景下显现了其特点，并且也只有在这一大背景下才可能理解。现代化为一种朝向现代化状态学习的历程，而这种现代的状态却永远不能完全达到，没有一种最终的现代状态，而只有一种在许多现代与传统力量中求适应的历程。因而，现代化是多模式、多元化和多阶段的。

法律现代化问题，涉及许多争论，如现代化与本土化的法律发展模式之争，一元论与多元论的法律定义之争，积极论与消极论的法律功能之争，现代化与平面化的法律发展观之争，建构论与进化论的法律发展途径之争，普适性知识与地方性知识的法律知识论之争，政府推进与民众主导的法律发展主体之争，外来资源与本土资源的法律发展资源之争。建立现代法律制度也必然涉及作为现代法律运动一部分的法治之正当性。把中国的法律现代化运动置于这样一个所谓社会转型的宏大图景之中，我们将得到什么样的印象呢？首先，作为现代性方案的一部分，宪政、法治以及现代法律制度的建立和完善，已为近代以来的历史证明是必要的，不但有历史的依据，而且，更重要的是，反映了这个社会的现实需要。社会发展研究是近年来兴起的全球性理论课题，其中法律发展是社会发展的重要内容，更是法学研究的重要课题。法律发展模式上要讲究中国特色，法律发展阶段上要注意法律转型，法律发展道路上要强调政府主导。

人类社会经历了数千年农业经济和数百年工业经济，现在进入新经济时代，网络化、信息化和知识化组成新的现代化特征，是法学研究乃至法制实践所要面对的客观的时代背景。由此而论，我国法律现代化更应当是法律的当代化（为了减少概念，仍然称为现代化），是指以依法治国、建设社会主义法治国家为目标的，以继承中国传统法律文化中的精华、去其糟粕为特色的，借鉴世界其他国家法律制度文明中有益成分的，适应国际立法形势并能承担国际条约义务的法律制度的改善和演进过程及其相关问题。

所谓矿产资源法律现代化，是法的现代化大概念在矿产资源领域的具体实践，是为满足当代中国矿业生产力发展水平和要求，落实依法治国战略，学习借鉴外国矿业法制经验的，矿产资源法的整体完善和演进过程。矿产资源法的现代化，是法律的内在的提高和内涵式的发展，与国家法制现代化的步伐是一致的，其内容是丰富和动态的（见表1），需要进一步加以研究。

表1矿产资源法律现代化研究内容

中国是发展中国家，经济增长和社会进步举世瞩目。中国经济以约9%的速度快速增长，矿产品市场的巨大需求强烈拉动矿业繁荣和发展，因而中国矿业是发展中的基础产业。中国拥有丰富的矿产资源，地质工作取得辉煌成就。有专家估计，中国矿产资源潜在价值为137万亿元（约合16万亿美元），是中国现代化矿业产业的物质基础。中国有500家大型、1250家中型和1.5万家小型矿业公司，全国矿业产值超过4600亿元，占GDP的4.9%。同时，中国是市场经济国家，遵循市场经济法则，在遵守国际条约和国际通行的商业规则上，中国与西方国家是一致的。中国取得了WTO缔约国身份，也正不断得到西方社会对中国市场经济国家地位的承认。因此，中国矿业是全球矿业体系的重要组成部分。从全球矿产品市场、全球矿业生产市场和全球矿业资本市场三个角度来看，中国矿业已经与全球体系融合在一起。

中国矿业的改革和发展，迫切需要加强与全球矿业的联系。其中，矿业权市场建设是关键的纽带。1996年修改的矿产资源法使得矿业权交易成为可能，并促进近年来全国性的矿业权市场的形成。如果中国矿产资源能够实现资本化或证券化，那么可以造就30个当前中国资本市场的当量。2002年中国政府出台的关于“有资格外国机构投资者”（QFII）的制度安排，为国际资本间接收购中国矿业提供了新的管道。

近年来，中国矿业政策和法制越来越清晰。2003年12月，国务院发表矿产资源政策白皮书，是矿业政策的最高表述。经过近20多年的不懈努力，我国矿产资源法律体系已经形成并不断完善。在制度建设的同时，中国也注重矿业文化建设。国际经验和国际惯例对于矿业管理者来说，中国文化和中国国情对于外商投资者来说，都是至关重要的，双方面都应当努力了解。1999年以来，国土资源部每年都举办“中国矿业国际研讨会”，为国际矿业文化交流设置了很好的平台，促进了中国矿业产业与全球矿业体系的融合，也为进一步完善矿产资源法提供了国际智力，以解决矿产资源法律改革的域外经验学习问题。

自1986年起，我国矿产资源法的贯彻实施，维护了矿产资源国家所有权，规范了矿产勘查开发活动，促进了矿产资源保护与合理利用。我国矿产资源管理工作已经步入法制化轨道，正在逐步建立以矿业权制度为核心的反映市场经济要求的矿产资源法律体系。通过1996年矿产资源法修改，特别是1998年国务院机构改革中组建国土资源部，促进了矿产资源管理政府职能的转变，全国矿产资源管理相对集中统一了。但是，矿产资源法实施中仍存在许多新情况和新问题，集中体现在反映市场经济要求不够，仍然存在按所有制区分矿业权人的问题，外商投资矿业不享受国民待遇，矿业权市场审批程序不清晰、审批部门过多，资源信息透明度不够、收集困难，探矿权与采矿权之间衔接不确定，矿业权排他性制度安排不严密，矿产资源所有权与使用权保护不够，矿产资源税费负担较重、难以保证合理的经济效益，还有地方保护主义的干扰等现行矿产资源法本身不够完善所导致的问题。

近年来，我国矿业面临着严峻的形势和挑战，矿业投资环境不佳和投资紧缺的局面未有实质性改善，矿产资源勘查体制处在重组和调整之中，商业性勘查投资萎缩，矿产资源保证程度下降，不少矿山企业资源枯竭、产量递减、效益滑坡，导致我国矿物原料市场供求关系发生了重大变化，出现了部分矿产品阶段性过剩和结构性短缺并存的局面，矿产品进出口贸易极大地影响着国内矿产资源的可持续发展和矿产品的保障程度。鼓励矿产勘查、促进矿业投资，资本市场建设是关键。我国矿产资源勘查开发当中存在的各类矛盾和主要问题迫切需要通过立法来通盘解决，要通过这次矿产资源法修订工作，改变我国矿业领域“改革开放双滞后”的局面。矿产资源法律改革承担着艰巨的任务。矿产资源法修改要促进矿业资本市场建设，进一步促进矿产勘查，保障矿业健康发展，提高矿产资源可供性，最终为我国全面建设小康社会提供矿产资源基础。这应当成为矿产资源法修改的特色或亮点。

矿产资源法修改的基本目标，就是实现该部法律的现代化，使其成为一部鼓励矿产勘查、促进矿业投资、保护资源产权的法律。矿产资源法的现代化，要进一步加强以矿业权法律制度为核心的矿产资源管理制度。国家是矿产资源所有者，同时又是社会管理者，我国现行的矿业所有权管理与行政管理相结合的方式存在着改革的余地，今后在矿产资源管理中侧重点应放在矿业权上，因为矿业权制度是矿产资源所有权实现的具体形式，是国家资源财产权利的载体。它在运行过程中出现的经济、法律关系正是矿产资源行政管理的主要对象。

要认真遵守依法行政的法治原则，严格规范矿产资源行政权的行使，保护公民民主权利和合法利益，保持行政权力与责任的一致，保持行政权力和个人利益的分离，建立自我约束、责任追究与外部监督机制，扩大会审范围，简化办事程序，推行阳光行政。从法律运行的实际轨迹来看，矿业权是所有权派生的权利，主要通过行政授予取得，因而与所有权相比，矿业权更具有容易被行政权“打扰”的脆弱性。外国矿业法普遍规定矿业权为准物权，有严格的法律保护。目前，我国矿业权管理部门和理论界也逐步重视物权法立法动态，希望把物权法的若干原则落实在矿业权上。

要将我国矿业权法律制度与物权法律制度结合起来，需要解决矿产资源法性质的再认识问题。我国现行矿产资源法的核心是保护国家所有权，主要规定矿产资源管理行政权属于行政法体系，即公法的属性。但是，现行矿产资源法在矿产资源国家所有权的绝对物权下又设置了若干为实现国家所有权的一系列相对物权（准物权）。物权是私权，物权法属于私法范畴。那么，同时规定和保护特定私权的矿产资源法又具有了私法的性质，而且应当是优于“普通物权法”的“特殊物权法”。因此，我们认为，矿产资源法是兼备公法和私法性质的法律。如果这个命题符合实际，那么我国矿业权制度的进一步深化改革就要有更全面的理论基础。在国外，行政法的公法兼私法属性上的混合有两个方向，即总体上私法属性的行政法的公法化和总体上公法属性的行政法的私法化。随着政府管理模式的变化（解除管制、分权和私有化）和立法变革，公法和私法已日趋融合；行政法改革以市场为导向，力求使用市场手段以保障个人权利并更加体现行政效率和公共利益要求，私法已经大量进入公法领域。对我国矿产资源立法理论的启示也成为“公法私法二重性”的有机融合。

建立矿业权制度的根本目的，是实现矿产资源国家所有者的权益，是在微观领域调整国家、资源所有者和开发利用者三者之间的经济关系。十六届三中全会的决定指出，“产权是所有制的核心和主要内容”，“要依法保护各类产权，健全产权交易规则和监管制度，推动产权有序流动”，要“建立健全现代产权制度”。矿业权制度的改革方向就应当有利于维护和实现国家资源所有者的权益，有利于协调国家、资源所有者与矿产资源开发利用者之间的经济关系。矿业权市场建设的目标是，适应社会主义市场经济体制要求，有利于扩大资源基础，保护和合理利用矿产资源，维护和协调所有者和使用者的经济利益，创设产权明晰、程序完备、制度健全的包容特别物权法制原则的现代行政法制制度。

矿业权行政许可制度是国家以行政手段调整矿业权关系的不可偏废的有效手段。没有矿业权行政，矿业权的设置就没有法律依据，矿业产权和矿业资产就没有法律保障。由于矿产资源勘查开发涉及面广，矿产资源又是可耗竭性资源，因此它具有“公共物品”的某些特点，有必要实行行政许可进行管理。在矿业权领域实行行政许可制管理，要求审批矿业权的各项制度公开、透明、简约。通过规范矿业权行政许可制度，提高依法行政的素质和水平，为经济可持续发展，管好用好保护好矿产资源。规范的重点是：矿业权申请审批程序，矿业权取得资格，矿业权审批原则和标准及方法，矿业权有偿收入分配使用和矿业权评估标准和方法等。同时，进一步加快建立和规范矿业权市场的步伐，完善矿业权有偿使用制度和调整收益分配关系，同时利用矿业权市场价值发现功能，为矿业公司上市准备边界清晰的矿业产权和价值准确的矿业资产。反过来，用资本市场检验矿业权市场，从而发现矿产资源价值，体现国家所有权权益。

以上这些内容，都是矿产资源法现代化要考虑的问题。本论文将用大量篇幅详细论说。

三、法律法典化问题

法典（Code）一词，在古代是指一些记载规章的书籍或者简单的法律汇编，在近代以来则指对某一部门法进行系统的、全面的编纂，从而成为一个正式的法律文献。那么，所谓前者典化其实也是一种立法过程。

法律法典化，就是一国法律的形式渊源逐步趋向以法典为表现形式的一种趋势。法典化运动与法典制定运动的区别之处，正是在于前者是一个连贯而持续的过程，并在其中逐步实现了法律形式向法典靠拢的趋势，后者单纯是制定法典的活动。法典化运动的概念与成文法化运动区别之处，在于前者的对象限于法典，而不包括后者的单行成文立法。法典化运动与立法活动的区别，在于后者的内涵限于国家立法机关制定、修改法律的活动，而前者则在后者的基础上，还包括了民间组织的法规整理和总结活动。

中国民法法典化不仅是一项紧迫而深远的现代法制建设工程，而且是一项多元而广阔的历史性法文化建设。围绕这一建设，必然交织着继受性法文化的吸纳、传统性法文化的继承和时代性法文化的创新三位一体的交融同构。近几年民法学界对罗马法及其后继之典范——法、德、日、瑞士等大陆法系民法典展开了诸多评介和深入研究，取得了丰富的理论成果，为中国民法的继受性法文化打下了厚实的基础。与此相反，关于中国民法法典化如何与民族传统文化沟通连接、继承认同这一重要理论区域却没有得到应有的重视。近些年，法学界关于《中国民法典》的立法条件是否成熟的讨论尽管没有激烈的交锋乃至展开论战，但是不同的声音仍不绝于耳。讨论的意见和观点基本上有肯定、否定和中性三种情形。

法学界有人提出知识产权法典化的倡议，认为尽管知识产权法典化对于社会生活有诸多好处，随着社会的发展，知识产权法学思维水平的提高，很有可能在不远的将来将这种可能性转化为现实性，从而造福人类。我国民法的法典化中关于知识产权法的地位问题的讨论是一个热点，学者提出了不同的方案。有主张把知识产权法纳入民法典的，有主张知识产权法在民法典之外单列的，而最新颖的可能就是单独制定知识产权法典的观点。知识产权法学理论在国外已经成熟。成功的立法例已经出现，如《法国知识产权法典》（1992）、《菲律宾知识产权法典》是知识产权立法史上的里程碑。世贸组织1994年《与贸易有关的知识产权协议》（TRIPS协议）也相当于是一部法典化的国际条约。我国也形成了门类较齐全的知识产权保护体系和法律规范，应当整合于一部法典（体系化、逻辑化的知识产权法）。

近几年来，我国关于行政程序法典化的呼声日渐高涨，学术界各理论名家纷纷对此发表宏论，著书立说，似乎一部行政程序法典就要问世了。然而，纵观程序制度的发展历程，现代行政程序制度不是凭空产生的，其形成与发展必须具备一定的社会条件，否则，即使在法律上确立了现代程序的某些形式，它们也不能在现实生活中发挥作用。基于我国现代程序制度健康运行所需要的社会环境尚未形成，制定行政程序法典的时机并未成熟这样一个国情，如果急于制定一部行政程序法典的话，无疑会导致拔苗助长的后果，从而使预期的价值目标落空。我国制定行政程序法典的条件还不成熟，行政程序法典化应当缓行。

中国是世界是最早有成文法典的国家之一，历代统治者都很重视法典的编纂和修订，法律文献浩如烟海，形成了庞大的中华法系。我们有着法典化绵延不绝的法律传统。放眼大洋彼岸，美国强大的历史也是它四次法典化和现代化的历史，为我们学习域外法律现代化法典化经验提供了又一典范。

矿产资源法的法典化，是指矿产资源法的各项规范在内容上不断完善、在形式上逐步固化，形成稳定的、长远的、清晰的法律本本，以全部囊括主要的矿产资源法律规范。这个本本内容已经更加充实，形式更加清晰，便于纠正现实社会中对矿产资源法的曲解和歧义，是矿产资源法制建设全部环节都需要的。矿产资源法的法典化，是矿产资源法制建设进一步升级、矿产资源立法结构不断调整和矿产资源法律实施更加科学的努力方向，是矿产资源法律制度文明的最高体现。总之，矿产资源法的法典化要达到全面规范、统一立法和制度文明的要求（见表2）。

表2矿产资源法律法典化3项要求

我们可以寄希望于全面修订后的《矿产资源法》是法典化过程产物，但恐怕这也仅仅是形似，这个法律本本也许只是一个雏形，而神似的矿产资源法典还有待于进一步立法。

未来的矿产资源法典，应当整合现有的矿产资源法、煤炭法、矿山安全法、土地管理法中关于矿业用地部分、分散在其他法律中的矿业产业规范、水法中有关内容以及环境立法中涉及矿业和矿山的部分内容。

四、法律司法化问题

是法律就必须由法院加以适用，这是一切法律所具有的本质要求。不能由法院适用的法律不是法律。所有法律包括宪法都具有可诉性，这是法制社会的基本特征。法律的可诉性是指法所必备的为了判断社会纠纷的是非而使纠纷主体可诉求于法律公设的判断主体的属性。从法律的方面说，法律的可诉性即法的适用性。法律必须进入司法的领域，法治建设的第一步便是所有法律进入司法领域。这就是法律司法化的基本概念。

宪法司法化起源于美国，现已成为世界各国普遍的做法。宪法“司法化”的产生并非偶然，它有着重要的现实意义。长期以来，在我国形成了宪法不能作为裁判直接依据的司法惯例，导致了宪法的神秘化，宪法的频繁变迁削弱了宪法的稳定性和权威性，如何解决这些问题使我国实现真正的社会主义宪政，是我国宪法“司法化”所面临的严峻挑战。2001年，最高人民法院就一起民事案件做出司法解释所引发的宪法“司法化”问题讨论尚未结束。2003年5月，孙志刚在广州被故意伤害致死一案再次引发违宪审查争议。

中国法院没有获得审理宪法案件权限，不仅不能审查违宪立法，就连行政机关制定法规和规章的抽象行为是否合宪，是否合法的问题也没有资格做出判断。2001年8月，最高人民法院就直接适用宪法条款审理涉及教育权的诉讼案件的问题作出批复，启动了关于“宪法司法化”的讨论。孙志刚案并不是偶然的，人们对收容遣送制度所暴露出来的问题的反思使之能够把普遍关心的个案公正处理和收容遣送制度改革这两个重大问题结合起来，这将对宪法贯彻实施起着极大推动作用。

我国法治化进程加强了公民宪法权利规范的适用性，在现阶段实现宪法“司法化”的条件已经日趋成熟。宪法是我国的根本大法，主要任务在于规定国家机构的设置、权限、运作以及公民的基本权利。为了维护宪法的稳定性和权威性，对于宪法中的政策条款要有限制，只有那些带有根本性的国家理念和国策，才有必要在宪法中作出规定。

1997年6月，美国斯坦福大学教授弗里德曼在北京大学“知名法学家讲座”上演讲，论及法律司法化问题。他认为，司法审查权不是普通法的组成部分。英国没有成文宪法，法院坚持议会至上的原则，国会通过的任何法律对法院都有约束力，法官无权撤销由国会通过的法案。而美国宪法并没有明确提到司法审查的权力，但是它宣称宪法在法律体系中居于最高地位。19世纪初，在著名的马伯里诉麦迪逊案中，最高法院声称一项国会法案违宪因而无效，从而树立了司法审查的传统和权力，成为美国政府制度的一部分。

法律司法化运动是依法治国的要求，是法律主要用于诉讼的基本特性的彰显。明确法律就是用来打官司的，对于矿产资源法修订工作具有重要的指导作用，有利于提高国土资源法的可操作性和司法适用性。司法化问题要求我们要特别注意法律技术和立法技术的结合。

矿产资源法的司法化，外在地（从外部来讲），是指为提高矿产资源法的法律实施而依靠司法力量的努力；内在地（从内部来说），是国土资源行政部门对司法技术运用的尝试。对于前者，我们要在矿产资源法的适用上，主动寻求司法对行政的支持；对于后者，我们要大力加强行政复议工作，积极探索矿产资源权属争议调处和仲裁的新方法和新途径。矿产资源法律司法化的目标、任务以及主要内容有待进一步加以研究（见表3）。

表3矿产资源法律司法化的目标、任务以及主要内容

五、尾论

矿产资源法正处于现代化、法典化和司法化的历史进程中，这“三化”是矿产资源法律改革的3大内容。但是，笔者论述的内容仅就现代化部分进行了展开，还远没有在法典化和司法化上展开深入的讨论。准确地说，《矿产资源法律改革初步研究》是矿产资源法律改革研究关于法律现代化的上篇，而中篇和下篇应当分别是法典化和司法化的具体解析，需要进一步深入研究。

笔者设想，在法典化篇中，将矿产资源法最主要的规范、规则、原则和概念，进行技术性和战略性的整合，形成一座宏伟的矿法大厦——《矿产资源法典》；在司法化篇中，解决矿产资源法结构运行问题，进行案例法律分析，在行政和司法之间建立起有效的坚固的桥梁。

最后需要说明的是，法律改革可能还有其他的过程，包括人文化和本土化之类。国土资源部信息中心研究员张新安博士提出，中国的法律改革要加上人文化的内容；4月份刚刚仙逝的费孝通先生的研究方法及其《乡土中国》应当予以借鉴。对此，限于研究的深度、论文的篇幅和答辩的时间，作者没有涉及“三化”之外的其他“化”，也没有更多讨论矿产资源法典化和司法化问题。

这些将留待以后继续研究。

参考文献

[1]范健等.法理学——法的历史.南京：南京大学出版社，1995.

[2]应松年，袁曙宏.走向法治政府.北京：法律出版社，2001.

[3]沈宗灵.比较法总论.北京：北京大学出版社，1987.

作者简介

魏铁军，中国土地矿产法律事务中心副主任，研究员。