ppp立法了吗

Ⅰ 中国ppp发展有哪些趋势

趋势一：条例出台引领PPP进入规范发展新阶段。
我国的PPP立法正在加快，PPP条例即将出台。PPP条例的出台对引领PPP进入规范发展，将起到根本性和历史性的作用。2019年，规范有序仍将是推进PPP发展的主基调。随着PPP条例的颁布实施，PPP项目将会真正做到有章可循、有法可依，使PPP项目能够依托市场，实现健康、可持续发展。

趋势二：本源回归PPP重要作用将持续发挥。
自2014年以来，我国PPP模式加速发展，但一些问题和乱象开始逐步显现。随后，2017年下半年开始一系列规范政策紧密出台，PPP开始真正回归本源。2019年，高质量规范发展仍是PPP市场的主旋律。随着政策的不断规范与调整，PPP市场将发生结构性变化，本源回归的PPP持续发挥重要作用。

趋势三：PPP政府支出管理将进一步规范。
做好PPP政府支出管理，事关PPP发展质量。2018年，继续细化PPP项目的各项财政支出责任，PPP政府支出管理获得实质性发展。2019年，财政部势必将进一步强化PPP政府财政支出管理工作，严控10%财承底线。

趋势四：PPP信用体系建设进入新阶段。
我国PPP信用体系建设属空白状态，尚处在起步期，但随着PPP的不断规范发展，PPP信用体系建设将进入新阶段。2019年，在政府和社会资本合作深入推进过程中，PPP长期发展的信用体系建设步伐也将会不断加快，更好地推动PPP模式健康、可持续发展。

Ⅱ 政府采购和PPP项目中的问题

政府采购与PPP的界定

关于政府采购。为避免理解上的误区，本处关于政府采购的定义，直接援引《政府采购法》的界定，即所谓政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。

关于PPP。我国目前尚无统一的PPP立法，关于PPP也没有整齐划一的定义，不同的国家、国际组织、多边组织、投资机构、金融机构、专家学者、实务操作者、中介咨询机构等对PPP都有不同的理解。总体而言，PPP是公共部门与私有部门以合作关系运作项目的一种总称，是一种替代性的基础设施和公共服务的交付方式。这里面遴选如下定义，供参考。

亚洲开发银行：PPP是为开展基础设施建设和提供其他服务，公共部门和私营部门实体之间可能建立的一系列合作伙伴关系。

财政部：PPP是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的“全过程”合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险共担为特征；通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。
目前财政部推行的PPP，其主要特征如下：A.私人部门获得成本补偿及合理回报的途径为，在特许经营期内向使用者收费；B.公私部门进行全过程合作，不仅包括融资、建设、特许经营，还包括规划、设计等前期工作；C.政府与私人部门共同组成SPV（股权或资本上的合作），特许经营期满后SPV解散，以实现政府
“更多地参与”项目中后期工作，以及私人部门“更早地介入”项目前期论证。

我们认为财政部关于PPP的界定过于狭义，不利于PPP项目的推进，建议适当扩大PPP的适用范围。

政府采购法和PPP能否相通？

《政府采购法》第四十三条明确，政府采购合同适用合同法。采购人和供应商之间的权利和义务，应当按照平等、自愿的原则以合同方式约定。

此和PPP的理念相同，正如前述亚行及财政部关于PPP的界定，强调是双方之间的合作伙伴关系，强调利益共享及风险分担，而非强调强势政府或公共部门的利益。这表明，政府采购和PPP之间有融合及衔接的基础。

至于政府采购程序，《政府采购法》第二十六条，明确政府采购的方式有：公开招标；邀请招标；竞争性谈判；单一来源采购；询价；国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。但其同时也明确公开招标应作为政府采购的主要采购方式。

就济邦咨询公司操作过的PPP项目案例而言，关于应采取何种方式选择PPP合作方，更多的政府部门认为应通过招投标的方式。毋庸置疑，采取招投标的方式是比较保险的一种方式，至少不会犯政治错误。就项目本身而言，我们认为比较成熟的工程/设备采购，因其边界清晰或者说标准容易界定，市场成熟，竞争充分，不涉及到长期合作合同的，可以考虑通过招投标的方式选择投资人。但就建立长期合作伙伴关系的，涉及到各方在全寿命期内利益共享、风险分担，涉及到运营期绩效评估等各种复杂的安排，应给予双方充分的谈判空间，而招投标因其严格的程序设计、商务报价权重的要求、可谈判余地小等要求，使得PPP项目中的良好设计理念无法得到有效体现，则不太合适。

政府采购法规定的竞争性谈判、单一来源采购等为我们PPP项目实际运作提供依据，但目前政府采购法中关于竞争性谈判、单一来源采购等规定了明确的适用前提，未来是否可考虑由PPP
UNIT部门（下文详述）来评估一个PPP项目应采取何种遴选方式选择社会资本。

政府采购和PPP如何有效衔接？

明确PPP中关于私人部门/社会资本的界定

关于PPP，即Public-Private-Partnership中Private如何界定一直存在争议，国有企业是否属于Private？亚行在中国推行PPP试点项目，也经历了一个重新认知的过程。今年2月亚洲开发银行在洛阳举行的PPP试点培训会上，亚行与会培训官员即认为国有企业不属于私人部门，按此说法将直接导致目前在基础设施及公用事业等领域起到非常重要作用的量大面广的国有企业被排除在私人部门之外。但在哈尔滨试点培训中，亚行与会培训官员即对该等观点进行了修正，列举了判断标准，完全的盈利性、市场化运作、不依靠财政资金的国有企业可视为私人部门，但项目当地的国有企业除外。当然这个观念也只是在公开场合的一种说法，未来亚行对私人部门的定义应根据其落实到使用手册或其他正式的文本中的界定为准。

财政部对于Private的界定，使用的是社会资本的字眼，这和政府采购法未对供应商性质作限定，初步判断理念相通。当然最终关于Private的定义还有待PPP立法的完善及和政府采购的衔接。

Ⅲ 如何采取ppp模式，破解城市建设资金短缺制约

PPP模式：政府通过给予私营公司“长期的特许经营权和收益权”来换取基础设施建设，以解决政府的财政困境。（典型模式）

一、“PPP模式”在未来“地方债”扮演何种角色？

43号文，提供了新一届政府对“地方债务治理”的框架，其中明确“将逐步剥离地方融资平台公司的政府融资职能”，推广使用“政府与社会资本合作”模式。

10月28日，财政部印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，最大亮点就是：要大力推广“PPP模式”，通过PPP模式，将政府债务转为企业债务。在融资政策的基础上，财政部拟采取“公司制PE”形式设立中央财政PPP融资支持资金，为PPP项目开发、准备阶段和融资过程提供资金支持。

根据国务院研究发展中心的测算：到2020年，与城镇化相关的融资需求约为42万亿元。根据43号文和《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》的规定推演：未来，地方政府性债务，主要由一般政府债、专项政府债和PPP债构成。可见，应对未来几十年的城镇化资金缺口，PPP模式被委以了重任。

从43号文规定来看，对于新增政府债务，推广使用“政府与社会资本合作”模式。鼓励社会资本通过“特许经营”等方式，参与城市基础设施等“有一定收益的公益性事业”的投资和运营。对于存量政府债务，在建工程确实没有其他建设资金来源的，应主要通过“政府与社会资本合作”模式和地方政府债券解决后续融资。

PPP模式，具有较大的发展潜力。一方面，2013年中国PPP项目的累计总投资为1278亿美元，和同类型新兴市场比有较大的差距。另一方面，2013年新增的PPP投资额仅为7亿美元，而2013年城投债的发行量则高达9512亿元，若“PPP模式”成功替代“城投主导的融资模式”，其发展空间巨大。

二、何谓“PPP模式”？

PPP模式（Public-Private-Partnership，即“公共部门-私人企业-合作”的模式）指的是：公共部门通过与私人部门建立伙伴关系，共同提供公共产品或服务，是20世纪90年代后出现的一种新的融资模式。

PPP模式的一个典型结构是：公共部门与中标单位组成的特殊目的公司签订特许合同，由特殊目的公司负责融资、建设及经营。这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司“长期的特许经营权和收益权”来换取基础设施建设，以解决政府的财政困境。

三、“PPP模式”与“BOT模式”的区别？

从广义上来说，PPP指的是，“企业参与提供‘传统上由政府独自提供’的公共产品或服务”的模式。从世界银行对PPP的分类来看，主要包括：外包类、特许经营类和私有化类。因此，BOT本质上也可视为“PPP的一种”。

BOT即“建设—经营—转让”，是指：政府授予私营企业一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营某公用基础设施，在规定的特许期限内，私人企业可以向基础设施使用者收取费用，由此来获取投资回报。待特许期满，私人企业将该设施无偿或有偿转交给政府。

但就合作关系而言，在BOT中，政府与企业更多是垂直关系。即，政府授权私企独立建造和经营设施，而不是与政府合作。而PPP则是，由政府和企业共同出资组建“特殊目的公司”，更强调“政府与私企利益共享和风险分担”。

PPP的优点在于：政府能够分担投资风险，能够降低融资难度，双方合作也能够协调不同利益主体的不同目标，形成社会利益最大化。但PPP的缺点在于：增加了政府潜在的债务负担。BOT优点在于：政府最大可能的避免了项目的投资损失。但BOT缺点是：投资风险大，私营资本可能望而却步，且不同利益主体的利益不同，单方面利益最大化的纳什均衡并非全社会最优。

四、“PPP模式”有哪些优点和缺点？

PPP模式，关键在于“引入私人部门承担公共品与服务项目融资、建设、运营等的大部分工作”，与政府直接提供公共品与服务相比，PPP有助于地方债务的治理。

“PPP模式”能缓解政府增量债务。私人部门承担项目融资大部分工作，以换取公共品与服务项目长期特许经营权，政府将部分债务转移至私人部门。

“PPP模式”能够消化政府存量债务。私人部门负责项目运营、维护，其比融资平台公司直接运营更有效率。政府部门虽需承担新建项目部分融资工作，杠杆增加，但因项目更有效率地运营所获得的正的净收益，有助于消化存量债务。

PPP分散了部分风险。PPP在项目初期已实现风险分配，政府承担部分风险，减少了私人承担的风险，降低了项目融资难度，有助于项目融资成功。当项目发生亏损时，政府与私人部门共同承担损失。

实际上，从上世纪80年代开始，民间资本就已经开始参与了高速公路、电厂等基础设施的建设，缓解了基础设施建设资金短缺的困境。但由于PPP在实践过程中有许多不足，阻碍了PPP模式的推广。亓霞、柯永建和王守清在中国软科学上发表的《基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析》，系统性总结了导致PPP项目失败的几个原因：

1、法律保障体系不健全。由于法律法规的修订、颁布等，导致原有项目合法性、合同有效性发生变化，给PPP项目的建设和运营带来不利影响，甚至直接导致项目失败和终止。我国缺少相关法律，对原先签订的PPP项目进行保护。如江苏某污水处理厂采取BOT模式融资建设，在合同签订后颁布了《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回收项目有关问题的通知》，外方投资者被迫与政府重新协商投资回报率。

2、审批、决策周期长。政府决策程序不规范、官僚作风等因素，造成PPP项目审批程序过于复杂，决策周期长，成本高。项目批准后，难以根据市场的变化对项目的性质和规模进行调整。在青岛威立雅污水处理项目中，政府对市场价格的了解和PPP模式的认识有限，频繁转变对项目的态度导致合同经长时间谈判才签署。

3、政治影响因素大。PPP项目通常与群众生活相关，关系到公众利益。在项目运营过程中，可能会因各种因素导致价格变动，遭受公众的反对。如北京第十水厂由于成本上升需要涨价，但遭到来自公众的阻力，政府为维持安定也表示反对涨价。

4、政府信用风险高。地方政府为加快当地基础设施建设，有时会与合作方签订一些脱离实际的合同以吸引民间资本投资。项目建成后，政府难以履行合同义务，直接危害合作方的利益。在廉江中法供水项目中，政府与合作方签订的《合作经营廉江中法供水有限公司合同》中，政府承诺廉江自来水公司在水厂投产的第一年每日购水量不少于6万立方米，但当年该市自来水日消耗量仅为2万立方米，合同难以执行。

5、配套设施不完善。一些PPP项目，通常需要相应的配套基础设施才能运营，如污水处理厂需要配套的管线才能生产。在实际中，有些PPP项目配套设施不完善，使生产经营陷入困境。

6、项目收益无保障。一些PPP项目建成后，政府或其他投资人新建、改建其他项目，与该项目形成实质性竞争，损害其利益。在杭州湾跨海大桥建设未满两年时，相隔仅五十公里左右的绍兴杭州湾大桥已准备开工，与杭州湾跨海大桥形成直接商业竞争。此外，政府对一些PPP项目承诺特定原因造成的亏损进行补贴，但补贴额度与方法无具体规定。

在这些缺点当中，政府信用风险是最主要的风险。这一风险，主要源于某些地方政府官员为了提升政绩，在短期利益的驱使下，通过“过高的固定投资回报率，过高的收费标准，过长的特许经营期”吸引民营资本，但最终又因公共机构缺乏承受能力，产生信用风险。

五、“PPP模式”应当如何改进？

未来，PPP债将在地方政府性债务模式中扮演重要角色，“如何趋利避害，以尽可能发挥PPP模式的优势”至关重要。PPP模式比较复杂，涉及到多方利益，协调利益分配是实施PPP项目的关键。成功推广PPP模式，促进民间资本进入公共品与服务领域，需要建立一个行之有效的保障机制。

首先，制定法律、法规保障私人部门利益。公共品与服务项目通常“前期投资额高，回报周期长，影响项目的因素多，收益不确定性大”，私人部门在参与这些项目时，会考虑进入后的风险。如果没有相应法律、法规保障私人部门利益，PPP模式难以有效推广。通过立法等形式，对私人部门利益予以保障，方能吸引更多民间资本进入。

其次，完善“风险分担”机制。政府部门对政治风险、法律变更的承受能力强，而融资、经营等风险，与企业经营活动直接相关。根据项目具体情况在政府和私人部门之间分配风险，建立合理公平的“风险分担”机制。

最后，协调好参与方利益。在PPP项目中，政府主要任务是监管，对私人部门的利润进行调节，代表公众利益的同时保证私人部门能够得到合理收益。在签订合同时，制定好收益分配规则，均衡各方收益。如果私人部门从PPP项目获得利润较低时，政府根据合同对其进行补贴以保证合作继续，反之，若私人部门从PPP项目中获得超额利润时，政府可根据合同控制其利润水平。

Ⅳ 财政部新出的文件对PPP行业发展产生什么影响

PPP立法工作对当前PPP推进的规范起着至关重要的作用，因为立法工作是PPP推进的纲。在当前法治社会依法治国的前提下，有法可依可以说是重中之重，广大PPP相关工作者都予以密切关注。从有利于实际操作的角度，我对本次PPP条例的期望主要集中在“明确定义、确定范围、解决冲突、立好规矩、抓大放小”。
一、社会资本的范围需要进一步明确
根据我国实际情况，结合目前PPP项目社会资本方构成情况，社会资本主要由央企、地方国企以及民企和外企构成。国有企业按照国资委定位有竞争型，一般建筑类企业均属于竞争型，在传统基建项目上就作为投标人参与本级基础设施项目投标，在新的PPP模式下，理应具备同等权利；还有一种公益类国企，承担部分政府交办的任务，这类公司如果以社会资本身份参与本级政府PPP项目，就会出现不公平竞争问题。由于该类地方国企与地方政府之间特殊的“血缘”关系，使得该企业具备了其他单位无法逾越的优势，这样操作的最终结果将导致竞争下移，从招标阶段的竞争转移到组建联合体的竞争，从而造成项目公平性缺失，进而导致项目无法真正达到提高公共服务效率的最终目标。因此，建议明确社会资本范围，剔除这类公益性地方国企参与本级政府PPP项目投资的权力，确保社会资本处于相对公平的竞争环境。
二、协调处理好顶层文件冲突事宜
在实际操作中，由于本轮PPP是2013年底提出的，且PPP是一种模式，属于一个面，会和其他单独专业的法律法规有较多的交叉。在本次立法中，亟需解决顶层文件与PPP的矛盾、冲突及不适应问题，为后续PPP依法合规操作、健康有序发展提供有力保障。例如：
1. PPP项目招标与经营性用地的招拍挂之间的冲突
PPP项目是确定项目法人，土地招拍挂是确定土地使用权人，由于PPP项目多包含基础设施建设（或为弥补收益不足附带经营性项目），与土地息息相关，二者实质上有着密不可分的关系。但由于顶层法规限制，不能通过一次招标确定上述两件事，形成较大不确定性，可能导致政府允诺无法兑现，社会投资人期望难以达成。
2.政府付费及可行性缺口补贴项目中政府补贴部分增值税的处理
PPP项目中多设计政府补贴，但在营改增之后，政府补贴部分是否要缴纳增值税没有明确说法，只能按照严格要求，缴纳增值税。但由于该项补贴是地方财政给予社会投资人，增值税实质上也要纳入政府补贴，但增值税又涉及国家与地方分成，所以无形中造成地方税赋增加，与国家降低各种税税，更多的给予地方的思路不符。
3.通过竞争选择社会投资人的二次招标问题
竞争性磋商目前没有一个明确的定位，但很多地方政府采用竞争性磋商确定社会投资人后，由其直接作为总包单位负责施工，该模式需要在条例中予以明确。
三、价格管理与调价机制事宜
PPP项目中使用者付费及可行性缺口补助项目均涉及政府定价及价格调整，在社会投资人选择阶段往往就需要确定，但实际工作中该项工作均需要价格听证，与签署协议时点存在较大时间差，因此造成后续政府财政付费不定、社会投资人风险不定，建议条例中应对此有更加针对性的说法。
四、设立项目公司事宜
项目公司是PPP项目的法人，如条例中明确规定项目公司不得从事与合作项目实施无关的经营活动，将间接导致项目业绩难以应用在其他项目。
五、提前终止事宜
提前终止的原因很多，并不局限于不可抗力、社会资本违约及政府依法征用，因此对于提前终止，更重要的是约定好双方认可的补偿，并且避免通过提前终止做假的PPP即可。
六、监督检查事宜
监督检查是政府及社会资本履约的重要手段，但履约的具体实施主体可以是政府（甲方），也可以是政府指定机构（包括第三方专业咨询机构），且还应该鼓励支持通过购买服务等方式聘请第三方专业机构通过先进的管理手段协助政府做好履约检查及绩效考核工作。
七、社会资本发起PPP项目事宜
为了更好地选择PPP项目，更多的听取各方意见，由社会资本发起PPP项目亦是一种可行的模式，但要注意社会资本发起后工作的进度又有一个结点，不能超过这个结点，如果超过了，可能会对其他社会投资人造成不公平，政府的贡献力受到质疑。建议将该结点设置在实施方案编制完成阶段。
八、PPP项目与现有基建流程对接事宜
在国家发改委传统基础设施领域PPP工作导则中已进行了初步明确，根据项目实际情况（因有些打包项目不能全部完成立项），建议在条例中尽量多加几个“原则上”。
九、物有所值事宜
现阶段物有所值流于形式，没有人真正关注，因为只要评审，肯定都过，建议做2-3阶段物有所值。第二阶段在项目招完标后，对招标结合进行检测，为后续项目提供借鉴；第三阶段在项目在项目实施一段时间后，对全生命周期进行验证。
十、财政承受能力论证事宜
建议对全部项目进行财政承受能力论证，保证政府对项目支出责任的范围有清晰的判断。
十一、其他事宜
此外，本次条例中还存在有关主管部门指向不清晰、实施方案中财务测算及政府支出责任等关键指标缺失等需要完善事项。
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Ⅳ 25省重大项目投资计划情形如何

重大项目投资正在各地如火如荼进行中。据不完全统计，截至目前，已有至少25省份对外公布重大项目投资计划。其中，吉林、河北、江苏、福建、江西等逾10省份投资总规模均超过万亿元。不过，与往年相比，今年的投资结构出现明显变化，“扩大有效投资”成为重大项目攻坚战的关键词。高新技术、战略性新兴产业、生态环保等成为投资热点。

值得一提的是，在基础设施投融资方面，PPP立法正在紧锣密鼓研究制定中，此外，其他更有效的措施也有望加快推出。

对此，徐洪才指出，一些PPP项目过去在操作上有一定失误和“变味”，地方政府为其兜底增加了杠杆率、债务率。

王志刚表示，PPP项目库规范有助于防范金融风险带来的债务风险，避免一些地方尤其是欠发达地区地方政府的债务累积，保证地方经济的可持续发展。

谈到PPP上位法，朱振鑫表示业内期待已久，但考虑到上位法涉及面广，需要协调多个部门，去年征求意见后收到了许多有效建议，目前正在紧锣密鼓地研究制定中，还需要等待些时日。

国家发改委和财政部PPP双库定向邀请专家薛涛则在接受《经济参考报》记者采访时表示，PPP条例立法虽然能在一定程度上解决PPP的规范发展问题，但不能从根本上满足地方政府巨大的融资需求。

薛涛进一步分析称，我国基础设施投融资需求巨大，而地方在举债模式的规范下，融资手段变得相对缺乏。一些不具有运营属性，或者运营空间有限的不规范的PPP项目不但没有解决融资问题，反而增加了远期的地方隐形债务。而对于金融机构而言，这类项目交给社会资本做比交给平台做更有风险。

“平台公司融资受挫，加上运营类项目投资范围有限，只能解决少量融资问题，这个客观原因也制约了PPP项目提高公共服务效率的目标的达成。”薛涛认为在基础设施投融资方面，除了PPP之外，需要尽快研究其他更有效的措施并完善顶层设计。

薛涛还表示，地方投融资一方面是需求大，另一方面是不均衡。因此，中央和地方财权事权改革需要再推进，进一步完善价格机制。“从宏观上看，财政平衡需要尽快从依靠周期性城市扩张下的土地财政收入，转向依靠更稳定长期的财税和价费。”

来源：经济参考报