现阶段科学立法的阻滞因素

1. 科学立法的阻滞因素

第一，立法概念对立法科学性的阻滞。立法的概念并不是一个纯粹的学理问题，而应当是一个法律制度问题，就是说在一国的宪法和相关法律中应当对立法下一个定义，不论学理上如何阐释立法，法律上的定义对于一国立法权和立法过程而言是十分必要的。综观发达国家的宪法和法律制度一般都有立法的定义，在这些国家的法律制度中关于立法的定义一般有下列方式，一是在法律条文中直接对立法作出界定，例如，<南非共和国宪法>第59—65条就有此规定。二是通过限定立法机构的方式界定立法的概念，例如《各国法律制度概况》一书在评价塞浦路斯法律制度时指出：“共和国立法权由众议院行使，众议院由50名议员组成，其中35名系由希腊族选出的希腊人担 任，15名系由土耳其族社区选出的土耳其人担任。它就一切事项行使权力，但《宪法》明文规定某些民族社区事务的立法权由民族院行使者，则不在此列。”通过对立法机构及其权力的限定基本上界定了立法的概念。中国宪法和相关法律制度没有明确界定立法，《中华人民共和国立法法》也没有立法的专门定义，仅在第2条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用本法。国务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止，依照本法的有关规定执行。”这一规定实质上泛化了立法在学理上的定义。从该法的规定看，将国务院制定行政法规的行为、国务院部委制定规章的行为、地方较大的市的政府制定规章的行为等都视为是立法，这从《中华人民共和国立法法》的名称可以看出，这里存在非常严重的悖论，因为在一般情况下立法权具有专属性，它与行政权必须予以有效的区分，而依《立法法》的规定，相当一部分抽象行政行为已经不是行政行为，而是立法行为。立法概念上的模糊性是导致立法过程非科学性的一个重要原因。诚然，政府规章等具有规范公民权利义务的功能，但是，制定规章无论如何都不应当归入立法概念之下，无论从实质的角度还是从哲理的角度这样的归类都是错误的。
第二，立法体制对立法科学性的阻滞。立法体制与立法效果有非常密切的关系，中国的立法体制与立法科学性的关系究竟如何呢？一方面，应当看到，<中华人民共和国宪法>确立了中国基本的立法体制，而2000年的《立法法》则进一步将立法体制的有关内容予以细化，基本上使中国建立起了以全国人民代表大会及其常务委员会为龙头的立法体制，结构上也基本上达到了合理化。另一方面，还应看到中国立法体制在诸多方面还是立法科学性的阻滞因素。立法体制除了存在机构设置以及机构之间的关联性之外，最主要的是有关权力分配的软件，“国家的生存绝不是依靠法律，而是依靠立法权。”即是说，立法权的分配是立法体制中最具有实质意义的部分。中国虽然设计了立法体制，但在这个体制中最要紧的立法权分配却存在一些缺陷，例 如，全国人大及其常务委员会与国务院立法权的分配并不十分明确，《立法法》第56条规定：“国务院根据宪法和法律，制定行政法规。行政法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。”此条是对国务院制定行政法规权力的确认，但这个条文中的诸多概念都不甚明确，何为“执行法律”、何为“行政管理职权”、何为“条件成熟”等，在这些概念不明确的情况下，国务院和全国人大及其常务委员会有关立法权的分配亦必然不清楚。还如，地方性法规和地方政府规章之间的界限亦不明确，便导致在地方立法中地方人大与地方政府立法权分配得不清楚，而这些问题归根到底会回归到体制问题中去，这是阻滞立法科学性的第二个因素。 第三，立法运作对立法科学性的阻滞。依人们通常的理解，立法体制设计以后，立法就会按照体制所要求的状态和逻辑运行。但是，不幸得很，立法的运作常常是地方立法体制之外的。一些非体制的因素对立法的运作有重大的影响，上面讲到的有关残疾人乘坐公交车的立法就有两种完全相反的主张，关于环境问题的立法也是一样的。看来立法受外在因素的制约和影响是一个普遍性的问题。然而，中国立法运作中外在因素的影响更加突出一些。中国长期以来在法律规范的制定中受政策的强烈影响，政策对中国立法的影响是有历史原因的，中国是在推翻旧政权以后建立的，建国后废除了旧政权的六法全书，将这些旧法统废除以后，实质上在社会生活的调控中法律基本上是一个空白。解放初期诸多社会关系的设定要么依靠政策、要么依靠军事委员会制定的具有军事化管理的规则。这样的社会关系调控方式对后来立法运作的影响非常之大，以致于在制定一些重要的法律规范时先必须从政策的角度进行论证并以政策作为立法思路。立法调控社会事态的方式与政策调控社会事态的方式是截然不同的，如果说立法所要求的是一种长效机制的话，那么，政策所要求的则是相对短期的行为。目前中国立法运作仍然存在这样的状况，即当某一问题受到政策的关注时它便有可能上升为法律。当某一问题本该得到法律规范的调整，但由于尚未引起政策的关注，那么，相应的法律规范便难以及时制定出来。立法运作还包括立法的具体操作过程，自《立法法》问世以来，中国相继制定了一系列调整立法行为的法律和法规，其基本上使立法运作有了可以遵循的规则，但这同样不能彻底纠正立法过程中的利益角逐。而利益角逐并不是科学立法的最高内涵。因此，中国立法运作同样是科学立法的一个阻滞因素。
第四，立法解释机制对立法科学性的阻滞。法律解释是立法的组成部分，这是一个没有争议的问题。法律解释的原因是多方面的，例如，法律条文的内容需要在执行中重新确定，故而导致的解释；法律冲突使某些事件无法调整，究竟需要选择哪一个法律规范或条文，故而导致的解释。这两种需要解释的情况在中国法律文件中已经作了规定，例如，《中华人民共和国立法法》第42条规定：“法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。法律有以下情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解释：（一）法律的规定需要进一步明确具体含义的；（二）法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。”第85条规定：“法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特殊规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决。行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决”。然而，中国法律没有规定法律在适用中需要进行推理的解释问题，但这个问题是法律解释不能回避的，法律推理中的解释直接关系到法律条文与事的结合问题，从这个意义上讲，这个范畴的解释是最能体现立法科学性本质的。由于中国关于此一范畴的法律解释没有在立法文件中规定，这便成为立法科学性的阻滞因素之一。另外，中国法律解释在法治实践中权力过分分散也是一个突出问题。众所周知，中国的法律解释包括立法解释、行政解释、司法解释等。立法解释是无可非议的，但是，行政解释和司法解释却是一个必须引起关注的问题，因为，行政解释和司法解释若没有严格的条件限制，必然使行政权和司法权在一定范围内与立法权的界限没有理清，最终使立法的科学性大打折扣。中国地方立法中，有关法律规范的
解释则更加混乱，诸多地方规定，某个地方立法文件中的执行机关同时是这个规范的解释机关，例如，湖北省人大常委会制定的<公路管理条例>明文规定，该条例实施中的问题由湖北省公路管理机关负责解释。法律解释是立法的有机组成部分，解释机制的不合理必然会使原本科学的立法变为科学立法的阻滞因素。
第五，立法环境对立法科学性的阻滞。法律规范必须与两个方面的东西保持和谐，而这两个方面的东西也就成了立法环境。这两个范畴的东西是：首先，法律与自然物有关，“从最广泛的意义来说，法是由事物的性质产生出来的必然关系。在这个意义上，一切存在物都有它们的法。上帝有他的法；物质世界有它的法；高于人类的‘智灵们’有他们的法；兽类有它们的法；人类有他们的法。有人说，人们所看见的世界上的一切东西都是一种盲目的命运所产生出来的，这是极端荒谬的说法。因为如果说一个盲目的命运竟能产生‘智能的存在物’，还有比这更荒谬的么？由此可见，是有一个根本理性存在着的，法就是这个根本理性和各种存在物之间的关系，同时也是存在物彼此之间的关系。”孟德斯鸠所讲的是法或者一个部门法赖以存在的客观事物，这是任何法律规范在制定时都首先面临的环境。其次，法律与人有关，“人，作为一个物理的存在物来说，尽他们的责任。”上面所指出法律中的客体是一种事实或关系，而作为关系其是通过人与人之间的交往形式得到体现的。这样，人也和自然物一样成为法律的环境之一。任何法律规范在制定时都离不开上列两个环境。然而，这些环境都是一个不定数的东西，自然物虽具有相对的稳定性，但亦处在变化之中。而人的因素更是一个不确定因素，其中民族的、文化的、地理的都是人这一立法中环境要素的可变环节，正如萨维尼所概括的：“在人类信史展开的最为远古的时代，可以看出，法律已然秉有自身确定的特性，其为一定民族所特有，如同其语言、行为方式和基本的社会组织体制。不仅如此，凡此现象并非各自孤立存在，它们实际乃为一个独特的民族所特有的根本不可分割的禀赋和取向，而向人们展现出一幅特立独行的景貌。将其联结一体的，乃是排除了一切偶然与任意其所由来的意图的这个民族的共同信念，对其内在必然性的共同意识。”上列两种方面的环境因素即是一个常数，也存在一个立法者认识的问题，若立法者能够将上列环境因素认识清楚，那么，依这样的认识制定的法律规范就是科学的，反之，若立法者没有将上列环境因素予以准确概括，那么，这个环境因素就成为科学立法的阻滞因素。遗憾的是人们对于这些因素的认识永远是难以达到彼岸的。

2. 科学立法的发展进程

科学立法命题的提出在中国立法理论中应当是一次革命，即便在21世纪初期，还没有完全提出科学立法的基本命题，因为2000年在制定<立法法>时仅仅提到“立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务，国家机关的权力与责任。”显然，此时只是提出权利义务设定中的科学性，而没有肯定立法所有环节中的科学性，更没有将科学性作为中国立法的一个价值判断。2006年3月全国人大提出立法科学性的命题大概有
两个理由，第一个理由是自2000年《中华人民共和国立法法》颁布以后中国在立法的制度化和公开化等方面有明显提高，某些方面甚至达到了较高的法律理想，但是，就立法的科学性而言，中国的立法还存在一定的 差距，即是说，2006年的这一价值判断的提出是在对立法法施行以后中国立法状况的总结，通过这样的总结发现立法在科学性方面还有需要强化之处。第二个理由是，中国关于法律制定的价值追求越来越高，以前所追求的是立法的形式合理性，或者形式合理性的追求高于实质合理性，而通过《中华人民共和国立法法》施行以后六年来的总结经验，在达到了形式合理性以后，便必须向实质合理性这一最高目标要效益，并最终达到形式合理性与实质合理性的绝对理想状态。《十一五纲要》将立法民主性和立法科学性作为两个并列的标准予以确定。毫不客气地讲，中国立法在科学性方面还只是一个价值判断和追求的理想目标。换言之，就中国目前的立法而论，在科学立法的科学性方面还存在诸多阻滞因素，正如2006年<全国人民代表大会常务委员会报告>中所指出的：“代表议案和建议的办理质量有待提高，代表活动的组织工作有待改进。提高立法质量和增强监督实效还有大量工作要做，一些重要的法律亟待制定，一些现行的法律亟需修改，法规和司法解释备案审查工作需要加强。要高度重视这些问题，采取更加有效的措施，认真加以解决”。

3. 如何发挥行政法的作用

一、行政法的保障作用与经济发展同行

法是社会上层ㄖ