ppp立法回顾

Ⅰ 如何采取ppp模式，破解城市建设资金短缺制约

PPP模式：政府通过给予私营公司“长期的特许经营权和收益权”来换取基础设施建设，以解决政府的财政困境。（典型模式）

一、“PPP模式”在未来“地方债”扮演何种角色？

43号文，提供了新一届政府对“地方债务治理”的框架，其中明确“将逐步剥离地方融资平台公司的政府融资职能”，推广使用“政府与社会资本合作”模式。

10月28日，财政部印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，最大亮点就是：要大力推广“PPP模式”，通过PPP模式，将政府债务转为企业债务。在融资政策的基础上，财政部拟采取“公司制PE”形式设立中央财政PPP融资支持资金，为PPP项目开发、准备阶段和融资过程提供资金支持。

根据国务院研究发展中心的测算：到2020年，与城镇化相关的融资需求约为42万亿元。根据43号文和《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》的规定推演：未来，地方政府性债务，主要由一般政府债、专项政府债和PPP债构成。可见，应对未来几十年的城镇化资金缺口，PPP模式被委以了重任。

从43号文规定来看，对于新增政府债务，推广使用“政府与社会资本合作”模式。鼓励社会资本通过“特许经营”等方式，参与城市基础设施等“有一定收益的公益性事业”的投资和运营。对于存量政府债务，在建工程确实没有其他建设资金来源的，应主要通过“政府与社会资本合作”模式和地方政府债券解决后续融资。

PPP模式，具有较大的发展潜力。一方面，2013年中国PPP项目的累计总投资为1278亿美元，和同类型新兴市场比有较大的差距。另一方面，2013年新增的PPP投资额仅为7亿美元，而2013年城投债的发行量则高达9512亿元，若“PPP模式”成功替代“城投主导的融资模式”，其发展空间巨大。

二、何谓“PPP模式”？

PPP模式（Public-Private-Partnership，即“公共部门-私人企业-合作”的模式）指的是：公共部门通过与私人部门建立伙伴关系，共同提供公共产品或服务，是20世纪90年代后出现的一种新的融资模式。

PPP模式的一个典型结构是：公共部门与中标单位组成的特殊目的公司签订特许合同，由特殊目的公司负责融资、建设及经营。这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司“长期的特许经营权和收益权”来换取基础设施建设，以解决政府的财政困境。

三、“PPP模式”与“BOT模式”的区别？

从广义上来说，PPP指的是，“企业参与提供‘传统上由政府独自提供’的公共产品或服务”的模式。从世界银行对PPP的分类来看，主要包括：外包类、特许经营类和私有化类。因此，BOT本质上也可视为“PPP的一种”。

BOT即“建设—经营—转让”，是指：政府授予私营企业一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营某公用基础设施，在规定的特许期限内，私人企业可以向基础设施使用者收取费用，由此来获取投资回报。待特许期满，私人企业将该设施无偿或有偿转交给政府。

但就合作关系而言，在BOT中，政府与企业更多是垂直关系。即，政府授权私企独立建造和经营设施，而不是与政府合作。而PPP则是，由政府和企业共同出资组建“特殊目的公司”，更强调“政府与私企利益共享和风险分担”。

PPP的优点在于：政府能够分担投资风险，能够降低融资难度，双方合作也能够协调不同利益主体的不同目标，形成社会利益最大化。但PPP的缺点在于：增加了政府潜在的债务负担。BOT优点在于：政府最大可能的避免了项目的投资损失。但BOT缺点是：投资风险大，私营资本可能望而却步，且不同利益主体的利益不同，单方面利益最大化的纳什均衡并非全社会最优。

四、“PPP模式”有哪些优点和缺点？

PPP模式，关键在于“引入私人部门承担公共品与服务项目融资、建设、运营等的大部分工作”，与政府直接提供公共品与服务相比，PPP有助于地方债务的治理。

“PPP模式”能缓解政府增量债务。私人部门承担项目融资大部分工作，以换取公共品与服务项目长期特许经营权，政府将部分债务转移至私人部门。

“PPP模式”能够消化政府存量债务。私人部门负责项目运营、维护，其比融资平台公司直接运营更有效率。政府部门虽需承担新建项目部分融资工作，杠杆增加，但因项目更有效率地运营所获得的正的净收益，有助于消化存量债务。

PPP分散了部分风险。PPP在项目初期已实现风险分配，政府承担部分风险，减少了私人承担的风险，降低了项目融资难度，有助于项目融资成功。当项目发生亏损时，政府与私人部门共同承担损失。

实际上，从上世纪80年代开始，民间资本就已经开始参与了高速公路、电厂等基础设施的建设，缓解了基础设施建设资金短缺的困境。但由于PPP在实践过程中有许多不足，阻碍了PPP模式的推广。亓霞、柯永建和王守清在中国软科学上发表的《基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析》，系统性总结了导致PPP项目失败的几个原因：

1、法律保障体系不健全。由于法律法规的修订、颁布等，导致原有项目合法性、合同有效性发生变化，给PPP项目的建设和运营带来不利影响，甚至直接导致项目失败和终止。我国缺少相关法律，对原先签订的PPP项目进行保护。如江苏某污水处理厂采取BOT模式融资建设，在合同签订后颁布了《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回收项目有关问题的通知》，外方投资者被迫与政府重新协商投资回报率。

2、审批、决策周期长。政府决策程序不规范、官僚作风等因素，造成PPP项目审批程序过于复杂，决策周期长，成本高。项目批准后，难以根据市场的变化对项目的性质和规模进行调整。在青岛威立雅污水处理项目中，政府对市场价格的了解和PPP模式的认识有限，频繁转变对项目的态度导致合同经长时间谈判才签署。

3、政治影响因素大。PPP项目通常与群众生活相关，关系到公众利益。在项目运营过程中，可能会因各种因素导致价格变动，遭受公众的反对。如北京第十水厂由于成本上升需要涨价，但遭到来自公众的阻力，政府为维持安定也表示反对涨价。

4、政府信用风险高。地方政府为加快当地基础设施建设，有时会与合作方签订一些脱离实际的合同以吸引民间资本投资。项目建成后，政府难以履行合同义务，直接危害合作方的利益。在廉江中法供水项目中，政府与合作方签订的《合作经营廉江中法供水有限公司合同》中，政府承诺廉江自来水公司在水厂投产的第一年每日购水量不少于6万立方米，但当年该市自来水日消耗量仅为2万立方米，合同难以执行。

5、配套设施不完善。一些PPP项目，通常需要相应的配套基础设施才能运营，如污水处理厂需要配套的管线才能生产。在实际中，有些PPP项目配套设施不完善，使生产经营陷入困境。

6、项目收益无保障。一些PPP项目建成后，政府或其他投资人新建、改建其他项目，与该项目形成实质性竞争，损害其利益。在杭州湾跨海大桥建设未满两年时，相隔仅五十公里左右的绍兴杭州湾大桥已准备开工，与杭州湾跨海大桥形成直接商业竞争。此外，政府对一些PPP项目承诺特定原因造成的亏损进行补贴，但补贴额度与方法无具体规定。

在这些缺点当中，政府信用风险是最主要的风险。这一风险，主要源于某些地方政府官员为了提升政绩，在短期利益的驱使下，通过“过高的固定投资回报率，过高的收费标准，过长的特许经营期”吸引民营资本，但最终又因公共机构缺乏承受能力，产生信用风险。

五、“PPP模式”应当如何改进？

未来，PPP债将在地方政府性债务模式中扮演重要角色，“如何趋利避害，以尽可能发挥PPP模式的优势”至关重要。PPP模式比较复杂，涉及到多方利益，协调利益分配是实施PPP项目的关键。成功推广PPP模式，促进民间资本进入公共品与服务领域，需要建立一个行之有效的保障机制。

首先，制定法律、法规保障私人部门利益。公共品与服务项目通常“前期投资额高，回报周期长，影响项目的因素多，收益不确定性大”，私人部门在参与这些项目时，会考虑进入后的风险。如果没有相应法律、法规保障私人部门利益，PPP模式难以有效推广。通过立法等形式，对私人部门利益予以保障，方能吸引更多民间资本进入。

其次，完善“风险分担”机制。政府部门对政治风险、法律变更的承受能力强，而融资、经营等风险，与企业经营活动直接相关。根据项目具体情况在政府和私人部门之间分配风险，建立合理公平的“风险分担”机制。

最后，协调好参与方利益。在PPP项目中，政府主要任务是监管，对私人部门的利润进行调节，代表公众利益的同时保证私人部门能够得到合理收益。在签订合同时，制定好收益分配规则，均衡各方收益。如果私人部门从PPP项目获得利润较低时，政府根据合同对其进行补贴以保证合作继续，反之，若私人部门从PPP项目中获得超额利润时，政府可根据合同控制其利润水平。

Ⅱ 2017年财政政策分析【2017年国家财政政策】

在敲定2017年货币政策稳健中性这一基本走向的同时，中央经济工作会议也明确提出了“财政政策要更加积极有效”的运作方向。以下是我精心整理的关于2017年国家财政政策的相关资料，希望对你有帮助!

2017年国家财政政策
在敲定2017年货币政策稳健中性这一基本走向的同时，中央经济工作会议也明确提出了“财政政策要更加积极有效”的运作方向。显然，财政政策接下来所能扩充的想象空间无疑要大得多;不仅如此，财政政策集中面向实体经济领域，有乘数效应，对未来经济的拉动作用也会愈加直接与更为直观。

财政政策必须走到前台

观察发现，过去两年央行普降存款准备金率4次，降息5次，但经济增长却一直处于下滑状态，表明货币政策已经遭遇边际效益递减。鉴于基础性货币的存量已经十分庞大，货币政策继续发挥作用的空间已相当有限，为了推动经济增长，财政政策必须走到前台。数据显示，我国财政收入增长幅度在过去5年以年均3.64%的速度递减，2016年11个月再度同比降速1.9个百分点，这一状况无疑约束了财政政策尤其预算支出能力所能拓展的积极空间，政策的力度只能转向依靠赤字的路径上来。

按照财政预算法案，2016年我国赤字率为3%，但3%只是国际公认的财政赤字率安全上限，而基于过去30多年我国所积累起来的财富存量以及波幅并不剧烈的经济运行生态观察，即便略超3%的赤字水平也不会构成很大风险。2017年我国财政赤字率极有可能再往上浮动0.5个百分点，其中最有可能的选择路径是，在发行国债的同时，重点加大地方债的发行力度，即在2016年新增1.18万亿元的基础上，地方债增量规模将突破2万亿元，相应的，地方债置换规模也将突破5万亿元。这样可以调动地方政府的积极性，有效维系投资尤其是基建投资20%的增长速度，对6.5%年度经济增长目标构成平台支撑。

适度提高赤字率也是为更大规模的减税、降费提供必要的支持，而降低税费也是体现增强财政政策有效性的内在要求。继全面推开“营改增”之后，下一步最有可能降低的是工商业增值税税率。目前工商业增值税税率为17%，而服务业增值税税率为6%，工商业增值税税率明显高于服务业。虽然增值税税率的调降幅度不可能一步到位，但未来分步下调至10%还是极有可能的。与减税相比，降费更有想象空间。按照中央经济工作会议精神，除了降低企业用能成本、物流成本外，重点是降低制度性交易成本，如政府繁多的收费、政府性基金和社会保险费用等等。2015年“营改增”减税2000亿，2016年减税5000亿，再加上已经启动的降低企业社保缴费费率和住房公积金缴存比例措施，保守匡算，即便是2017年不增加减税降费新举措，减税降费规模也将达到7700多亿元。

财政政策

不拘囿于公共财政范围

当然，财政政策的积极有效并不拘囿于公共财政范围，放大PPP等社会融资的能量也是重要组成部分。对此，在用好1800亿元的国家级PPP引导基金的同时，针对民间资本的投资的预期管理将进一步加强。中央经济工作会议特别提出要加强产权保护制度建设，这无疑给社会资本参与PPP吃了一颗定心丸;同时也意味着，作为替PPP护航的重要的力量，有关PPP的立法在2017年将提上议事日程。另外，财政部也明确禁止地方政府不能以PPP变相发债融资，同时提醒民间资本或有债务并不属地方政府偿债范畴，这有利于民营资本隔离投资风险。重要的是，按照参与标的，PPP项目也不会停留在市政建设和交通领域等基础设施领域，教育、医疗、养老等公共服务领域对民间资本的开放力度将进一步加大。

投资环境不断为政策热度所烘暖，投资动能日渐为制度改良所激发。如果说2016年是PPP机制的蓄势与蛰伏之年，那么2017年必定是民间资本的发力与加码之年。财政部公布的最新数据显示，截至9月末，PPP全部入库项目10471个，总投资额12.46万亿元，实际落地率达26%。另据全国工商联发布的报告显示，今年1至9月，PPP入库项目及投资额月均分别增加386个和0.48万亿元，表明PPP项目需求正在不断加大。据此，我们判断，2017年PPP落地规模将显著高于2016年，预计为2万亿元至3万亿元。公共财政所催生的乘数效应可见一斑。

必须使资金配置

精准发力

由于财政预算的运筹能力受限，同时赤字率还会产生不小的偿还成本，并且民间资本投资更注重商业回报，因此，作为财政政策积极有效的题中之义，就是必须使资金配置能够精准发力，在彰显公共服务职能作用的同时，也能清晰地反映市场化的收益预期。本着这一原则，未来在进一步“补短板”以及适度加大铁路、机场、水利等基础设施资金供给的同时，财政政策会向涵盖棚户区改造与地下管廊建设的城市基础设施领域倾斜;同时按照中央经济工作会议特别提出的“深入推进农业供给侧结构性改革”要求，财政政策也定会向农村环境突出问题的综合治理与退耕还林还湖还草领域加大投入力度。不过，在资金配置上，城市基础设施可能采取以公共财政为牵引并吸收社会资本大规模加入的方式，而由于商业预期不明，农村环境治理主要以公共财政投入为主。

资料显示，在2015年完成了580万套改造和2016年改造完成600万套的基础上，为期三年的1800万套棚户区改造已是目标在望，城市基础设施建设的重点将从地上转向地下。目前我国城市排水管道总长度约50万公里，地下管廊长度却不足1000公里，不仅现有承载与消险能力薄弱，更不能满足城市化进程提速的需要。据测算，仅“十三五”期间，我国地下管廊建设总投资规模将达4000亿元，相应所能产生的市场需求将超过6万亿元，这仅是为期5年的旧网改造所能产生的市场拉力，一俟10年后城市地下管廊全部完善，最终所带来的投资倍增效应更是值得期待。按照住建部预计，到2020年我国农村环境治理产业产值将达2000亿元、年均增速达20%的量化目标，由此将激发与创造出可观的市场需求。
2017年继续实施积极财政政策
12月29日，一年一度的全国财政工作会议在北京召开，由于这次会议将部署2017年财政工作，透露来年财政政策动向，这涉及20多万亿元财政资金的分配，因此备受市场关注。

而11月新任财政部部长的肖捷，也是首次主持全国财政工作会议，这也让这次会议内容成为市场焦点。

肖捷在总结回顾了2016年财政工作后，开始部署2017年财政工作七大任务。

其中，继续实施积极财政政策，促进实现经济增长预期目标排在首位，这意味着财政工作将把稳增长放在首位。

稍早时候的中央经济工作会议已经给2017年财政政策定调为“积极”，提出财政政策要更加积极有效。此次全国财政工作会议落实这一部署，提出财政政策要更加积极有效，继续实施减税降费政策，适度扩大支出规模，促进经济运行保持在合理区间。

在财政收入增速持续下滑，减税降费力度加大同时，还要适度扩大支出规模，这透露出明年财政赤字率有望继续扩大。根据年初预算报告，今年(一般公共预算内)财政赤字率为历史最高的3%，接受第一财经采访多位专家认为2017年赤字率将突破3%。

最近一段时间，企业税费负担过重的呼声不绝，此次会议给出了明年减税降费大方向。

肖捷在此次会议给出了明年减税降费五大要点：继续落实并完善营改增试点政策，扩大减税效应。研究实施新的减税措施。进一步清理规范基金和收费，再取消、调整和规范一批行政事业性收费项目。公开中央和各地收费目录清单。落实好其他已出台减税降费政策。

无疑，明年新的减税措施最令人期待，而政府性基金和收费的清理规范则更关键。营改增在今年实现了5000多亿元的减税目标后，明年减税力度将进一步加大。

积极财政政策除了减税降费外，还有支出。

肖捷表示，2017年适度扩大支出规模，中央和地方财政通过合理安排收入预算、全面盘活存量资金，确保财政支出强度不减且实际支出规模扩大。增加的支出，主要用于保障重点领域开支需要。

问题来了，增加的支出将用于哪些重点领域?答案是供给侧结构性改革涉及的五大任务。

财政部明年工作第二大任务，就是贯彻推进供给侧结构性改革部署，推动解决供需结构性失衡。而首要就是支持落实“三去一降一补”(去产能、去杠杆、去库存、降成本、补短板)重点任务。

2016年财政部设立了千亿规模的去产能专项资金，通过大力支持棚户区改造和货币化安置，来推动去库存。中央财政专项扶贫资金也大幅增长，来支持补短板。

2017年这些方面还将继续得到中央财政大力支持。

肖捷表示，继续支持做好职工分流安置工作，支持中央企业处置“僵尸企业”。落实精准扶贫要求，大幅增加财政专项扶贫资金投入，并进一步加大统筹使用力度，全面推进贫困县涉农资金整合试点，支持做好易地扶贫搬迁、资产收益扶贫等工作等等。

明年财政工作的第三大任务，就是深入推进财税体制改革，加快现代财政制度建设。

涉及财税改革内容很多，其中最值得关注的是个税改革。肖捷表示，研究推进综合与分类相结合的个人所得税改革。

此前接受第一财经采访的多位专家认为，2017年个税改革方案有望公布。下一步个税改革降低中低收入者税负的同时，增加对高收入者的征收力度。

第一财经记者此前从一位熟悉个税改革方案的人士处了解到，未来针对中低收入者的减税方案主要是在现有基本扣除的基础上，考虑增加专项扣除项目，比如子女教育项目、住房贷款项目等，而且是以整个家庭为单位。

除了个税改革外，肖捷还提出继续深化资源税改革，扩大水资源税试点范围。贯彻税收法定原则，配合做好烟叶税等税收立法工作。起草环境保护税法实施条例、政府非税收入管理条例。

今年水资源税在河北率先试点，明年试点范围将扩大至其他省份。烟叶税有望从条例升级为法律。环保税已经获得通过，具体细节问题还需环保税实施条例来明确，以确保2018年环保税正式实施。

除了上述税制改革外，预算管理体制改革也将继续深化，比如预算法实施条例将加快修订等。

另外，财政部还将推动中央与地方财政事权和支出责任划分改革。加快制定中央与地方收入划分总体方案。建立健全支持农业转移人口市民化的财政政策体系。研究提出健全地方税体系方案。

明年财政工作会议剩下的四项重点工作，分别是调整优化支出结构，有效保障重点领域支出;加强预算执行管理，确保完成年度预算任务;加强地方政府性债务管理，确保财政可持续;深化国际财经合作，服务好国家政治、经济、外交大局。

在备受关注的地方债问题上，肖捷表示，强化地方政府债务限额管理、预算管理。妥善处理存量政府债务，加大发行地方政府债券置换存量债务工作力度。加强对地方落实债务管理制度情况的监督。加大查处违法违规举债融资行为和问责力度。深入推进融资平台公司市场化转型，加强地方债务风险评估和预警。

Ⅲ 中国ppp发展有哪些趋势

趋势一：条例出台引领PPP进入规范发展新阶段。
我国的PPP立法正在加快，PPP条例即将出台。PPP条例的出台对引领PPP进入规范发展，将起到根本性和历史性的作用。2019年，规范有序仍将是推进PPP发展的主基调。随着PPP条例的颁布实施，PPP项目将会真正做到有章可循、有法可依，使PPP项目能够依托市场，实现健康、可持续发展。

趋势二：本源回归PPP重要作用将持续发挥。
自2014年以来，我国PPP模式加速发展，但一些问题和乱象开始逐步显现。随后，2017年下半年开始一系列规范政策紧密出台，PPP开始真正回归本源。2019年，高质量规范发展仍是PPP市场的主旋律。随着政策的不断规范与调整，PPP市场将发生结构性变化，本源回归的PPP持续发挥重要作用。

趋势三：PPP政府支出管理将进一步规范。
做好PPP政府支出管理，事关PPP发展质量。2018年，继续细化PPP项目的各项财政支出责任，PPP政府支出管理获得实质性发展。2019年，财政部势必将进一步强化PPP政府财政支出管理工作，严控10%财承底线。

趋势四：PPP信用体系建设进入新阶段。
我国PPP信用体系建设属空白状态，尚处在起步期，但随着PPP的不断规范发展，PPP信用体系建设将进入新阶段。2019年，在政府和社会资本合作深入推进过程中，PPP长期发展的信用体系建设步伐也将会不断加快，更好地推动PPP模式健康、可持续发展。

Ⅳ ppp项目审批流程

ppp项目审批流程是怎样的？ppp项目在审批过程中有哪些要求？下面是中达咨询带来的关于ppp项目审批流程的主要内容介绍以供参考。
一、投资项目分类
总的来说，国内的投资项目分为三类：实行审批制的政府投资项目、实行核准制的企业投资项目、实行备案制的企业投资项目。近年来，又出现了“社会投资项目”的概念，具体可以参见《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）（下称“国发[2014]60号文”）、《国家发展改革委财政部关于运用政府投资支持社会投资项目的通知》（发改投资〔2015〕823号）（下称“发改[2015]823号文”）。
关于“政府投资项目”，根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）（下称“国发[2004]20号文”）及各地制定的政府投资项目管理办法，“政府投资项目”一般指政府使用“各类政府投资资金，包括预算内投资、各类专项建设基金、统借国外贷款等”进行全部或部分投资的项目，而投资方式则可分为直接投资、资本金注入、投资补助、基金注资、担保补贴、转贷和贷款贴息等。需要注意的是，“基金注资”的提法是近几年才有的，具体可见国发[2016]60号文及各地相关规定。
关于“企业投资项目”，国务院《政府核准的投资项目目录》中所列的重大项目和限制类项目需要核准，除此以外的则仅需备案。
关于“社会投资项目”，从逻辑上理解，我们认为应当属于企业投资项目，但从实操层面，社会投资项目又往往会有政府投资资金的参与，情况相对复杂，不能一概而论。当下的绝大多数PPP项目，恰恰属于此类社会投资项目。
值得一提的是，2016年7月5日发布的《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）明确提到要加快立法，“制定实施政府投资条例、企业投资项目核准和备案管理条例”，算是对国发[2004]20号文的再次呼应。
二、PPP项目是政府投资项目吗？
正如发改[2015]823号文所述，“积极利用政府投资支持政府与社会资本合作模式（PPP）。对PPP项目，可以通过资本金注入方式安排政府投资，支持项目建设，也可以通过投资补助、贷款贴息、担保补贴等方式予以支持。有关政府投资专项在同等条件下应优先支持引入社会资本的项目。鼓励民间资本发起设立PPP项目投资基金，政府可以通过认购基金份额的方式予以支持；政府也可以单独发起设立PPP项目投资基金”，目前大多数的PPP项目都不是单纯的企业投资或政府投资项目。那么，这些获得政府资金支持的PPP项目，到底是不是政府投资项目？
根据国发[2004]20号文，“对于政府投资项目，采用直接投资和资本金注入方式的，从投资决策角度只审批项目建议书和可行性研究报告，除特殊情况外不再审批开工报告，同时应严格政府投资项目的初步设计、概算审批工作；采用投资补助、转贷和贷款贴息方式的，只审批资金申请报告”。对此，各省市后续出台的政府投资管理办法均做出响应。但从这些文件来看，我们理解“采用投资补助、转贷和贷款贴息方式”的项目仍被视为政府投资项目，只是在审批环节放宽至仅需审批资金申请报告。
由此可见，PPP项目但凡涉及政府投资，无论投资方式如何（直接投资、资本金注入、投资补助、转贷或贷款贴息），按照国内现行项目管理制度，此类项目被视为政府投资项目的可能性较大，被视为企业投资项目则相对勉强，逻辑上也不是太顺。
三、审批、核准还是备案？
同理， PPP项目如果涉及政府直接投资、资本金注入、投资补助、转贷或贷款贴息，我们理解，除非项目所在地另有规定（如浙江、北京等地），否则适用项目审批制，而非项目核准或备案。但是对于非政府直接投资或资本金注入的项目，审批范围应仅限于资金申请报告，而不涉及传统审批制度下的项目建议书、可行性研究报告和初步设计的审批。
现在我们再来看发改 [2016]1818号文。之所以说此文有新意，就是因为它并没有完全按照我们的上述理解出牌。一方面，此文规定“政府采用资本金注入方式参与的国家高速公路网新建PPP项目仍按照审批制管理，直接报批可行性研究报告”，这和我们的理解一致。但另一方面，此文又说“政府采用投资补助方式参与的国家高速公路网新建PPP项目按照核准制管理”，这就在国发[2004]20号文的基础上更进一步了。即此类政府投资补助类项目不但无需适用传统审批管理而只需要批资金申请报告，而且还直接确定适用核准制管理。
不过进一步的问题又来了，既然是适用核准制而非审批制，是否就意味着此类项目属于企业投资而非政府投资项目呢？如果属于企业投资项目，是不是说明项目性质取决于股本金的出资方，而非股本金之外的贷款、补助或贴息？如果属于政府投资项目，是不是说明采用特定形式的政府投资项目也可以适用核准制进行管理，而不再局限于审批制？
2013年，国家发改委曾依据国发[2004]20号文制定并出台了《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》，其中提到“按照规定应当由地方政府审批的政府投资项目，应当在可行性研究报告或者初步设计批准后提出资金申请报告。按照规定应当由地方政府核准或者备案的企业投资项目，应当在核准或者备案后提出资金申请报告”，又说“国务院或者国家发展改革委已经审批、核准的投资项目，单独报送资金申请报告的，其资金申请报告的内容可以适当简化，重点说明申请投资补助或者贴息资金的主要理由和政策依据”。按此文件，我们理解企业投资项目也是可以申请政府投资补助和贴息的。换言之，使用了政府投资补助和贴息的项目并不一定就是政府投资项目。从这个角度看，发改 [2016]1818号文的“新意”也还是有出处的，并非空穴来风。
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