民航法社会宣传的困难
① 简述民航法的概念和主要特征
航空法的定义和特点
凤翎教育网 2018-10-22
1．定义
由于航空活动的特殊性，各国的航空法专家对航空法的定义有不少说法和争论：他们从不同角度出发争论着航空法的重点特征、属性、涵盖范围等细节问题。一般来说，航空法是关于人类进行民用航空活动所牵涉到的各种法律关系和规则的总体。
2．特点
1）国际性：当飞机出现在欧洲时，立即发生了飞越国界的问题，航空运输即成为国际运输。航空活动的天然国际性决定了航空法的国际性，表现为航空法有统一的国际公约、技术准则和国际管理机构，参与国际航空活动必须按照国际通行的准则进行。在国内航空法方面，国际航空的联运、国外旅客在国内航空旅行和运输中出现的问题也必须和国际法协调。此外，国内航空在国外运行所牵涉的机上人员、财产问题，也涉及到航空法的国内和国际的交接。
2）有特定的领域和独立的系统：航空法是只针对在大气中运行的航空器和由航空器运行羍连的有关方面的法律规定。在航空活动大量进入社会生活后，原有法律面对的只是一个全新的领域。开始时把原有法律延伸，特别是把海事法套用到这一领域中，但通过实践证明航空有其自身的特有问题，在不断的发展和完善中，航空法在通用法律的基础上形成了独立的法律种类和独立的法律系统，它的发展促进了整个法律的进展，增加了新的内容。
3）航空法是综合性法律：由于航空法涉及的是特定的领域和部门，因而它处理着法律中公法、私法、刑法以及经济、行政等各类问题。对待不同问题时，航空法既要以其他法律的原则作为基础，也会因航空的具体情况有特定的规定。
4）航空法还在不断的完善改进之中：航空法是在《芝加哥公约》的基础上，由各国政府和民航业界通过不断协商形成的，其中不少牵涉到各国间的经济利益和法规的差异问题难以达成共识，因而留出了很大空间由政府间的双边协定去解决。经济全球化的进展、恐怖活动的加剧对航空提出了新问题，都将会使航空法增加新的内容。
② 应该怎样对待飞机延误问题，才能积极提升我国民航企业品牌形象
一、在政府行业管理部门的主导下建立一个航班信息管理中心。
二、根据影响航班延误的不同原因，规定各影响因素的通报责任范围，并指定通报负责人，由其将延误原因及预计延误时间及时通报给航班信息管理中心，再由航班信息管理中心统一发布通知。
三、航空公司应在机场设立航班延误负责人制度（无代办的可委托当地机场负责），规定其职责范围及处理权限，并制定相应的航班延误服务流程。
四、航空公司应重视旅客的知情权，要主动在各主要媒体上公布航班延误的补偿标准及依据，明确补偿责任范围
五、机场应制订相应的航班延误处理工作流程
六、政府行业管理部门应加强对航班延误的管理和监督，主动通过各主要宣传媒体解释、确认航班延误的原因，增进旅客的理解。
1、民航局要严格审核航班时刻，避免一些好的时间段过分拥挤；
2、机场和空管局要提升航班放行的效率，加强基础设置建设；
3、加强信息化提升运行效率，比如飞机加油、清洁、行李装运、值机、登机效率等等；
4、加强对天气信息的预报；
5、在上述问题不能很好解决的情况下，航空公司需提高航班时刻信息的透明度，加强与旅客的沟通；
破解航班延误困局建设"和谐民航"
一、航班延误困局是当前社会中人民内部利益矛盾激化的结果
航班延误的原因由于已经有了汗牛充栋的研究论述，本文不做展开论述。但毫无疑问的是，航空公司计划、流量控制、天气是影响航班正常的三大主要因素，导致的航班延误率居高不下，这三种原因造成的延误航班占全民航的80％左右。由于航班延误以后，航班信息不畅通，旅客知情权得不到保障，使旅客长时间茫然地、无奈又无助地等待，导致旅客情绪焦躁加剧，旅客与民航服务单位之间的矛盾激化。航班延误以后，有关方面服务工作不到位，旅客最基本的需求都得不到满足，造成了旅客对民航服务的不满、抱怨，甚至是激烈的冲突和大面积后续航班延误。由于补偿或赔偿的标准不一，各航空公司在航班延误处理方面八仙过海，各显神通，唯求在旅客面前能过关就成。这样做的最直接后果，就是加剧了处理航班延误的失范状态，客观上严重制约了破解航班延误困局的力度，破坏了乘客和承运人之间的良好互信关系，人为制造不和谐因素。这些问题已在不同程度上侵犯了航空消费者的合法权益，也严重损害了民航的服务窗口形象，必须采取切实有效的措施加以解决。
从本质上来讲，航班延误困局是人民内部利益矛盾激化和对立的结果。人民内部利益矛盾是人民内部其它诸矛盾产生的物质经济根源，制约、影响其它诸矛盾的发展、变化，是制约其他各类矛盾发展的主导性矛盾。所谓利益是指人们的需要在一定经济关系中的表现，一定的社会经济关系是利益的社会本质。在社会主义初级阶段，由于现实的社会经济政治状况，决定在人民内部存在着复杂多样的内部矛盾。在社会主义现阶段各个不同的利益主体间，不仅存在着特殊、个别利益间的矛盾，还存在着个别、特殊利益同社会共同利益之间的矛盾。人民内部的利益矛盾是人民内部矛盾产生的根源和发展变化的焦点。社会主义社会人民内部利益的根本一致性决定了人民内部利益矛盾的非对抗性，所谓利益矛盾的非对抗性是指组成矛盾的利益双方均不以根本否定对方和完全排斥对方作为印证和实现自身利益的必要条件。也就是说，矛盾具有非对抗性，这是从根本上和总的趋势上来说的，这并不排斥利益矛盾双方发生局部和暂时对抗冲突的可能性。据此从民航实际出发，我们对航班延误困局做出如下的基本判断：
一、在民用航空运输过程中存在着航空消费者利益群体和航空服务服务利益群体之间的内部矛盾。消费利益群体希望在按约支付了运费后能够充分享受到安全、优质、正点的航空运输服务，而服务利益群体则希望能够以最小的成本或代价履行航空运输合同，由于双方都有实现自身利益最大化的要求，因而不同利益群体间在出现航班延误的情况下由于存在不同的甚至是相对立的利益诉求而产生矛盾。中国航空运输协会在代表民航回应中国消费者协会的一次民航服务消费体察活动时曾公开承认"有些航空公司也的确存在服务不到位的现象。如信息传递不及时、补救措施不能有效满足旅客需要、对旅客的需求关注程度不够等等，容易引起消费者的误解。"可以作为这一基本判断的注脚。
二、消费利益群体和服务利益群体间矛盾的激化和暂时的对抗，是由于双方在履行民航客运合同过程中的过错引起。出现航班延误后，承运人及其代理人由于疏于履行自己在航空运输合同中的告知义务、补救义务和损害赔偿义务，引起乘客的强烈不满的案例屡见不鲜。延误补偿缺乏保障性和安全感，也使旅客将罢机作为维权的重要利器。由于无法保障自己的合法权益不被侵犯，乘客被迫"暴力+违法维权"也是情有可原但法不可恕的。北京律协航空法专业委员会主任张起淮就航班延误引发霸机等行为发表意见："一方面，旅客的知情权被剥夺，对于航班延误的真实原因和补偿标准不清楚；另一方面，没有第三方为他们取证，主张权利。一旦旅客走下飞机回了家，航空公司很可能翻脸不认账。"这基本上可以反映出矛盾产生的主要原因。
三、这两个利益群体本身就是航空运输合同中不可分割的合同双方，双方互相依存、密不可分、缺一不可，具有共同的利益需求。首先航班延误是这两个利益群体都不愿意看到的事情，航班延误困局实际上是一个"双输"的博弈结果，任何一方都无法从中最终获利。其次以解决航班延误问题为突破口，努力改善不正常航班服务既是维护和实现航空消费者利益的需要，也是维护和实现企业利益、行业利益的需要。从这个角度讲，民航与消费者的利益是一致的。第三减少航班延误，可以有效化解大量的由航班延误引发的空防安全隐患和社会不稳定因素，这也符合全社会的共同利益要求。因此他们之间的利益矛盾本质上来讲是非对抗性的。
四、这两个利益群体间的利益矛盾存在着正常合理解决的基础。民航的发展有赖于经济社会发展的推动，反过来，民航发展也是经济社会发展的一种催化剂。航空运输业提供世界范围的运输网络，创造了就业和财富，促进了贸易交流，刺激了旅游产业发展，推动着经济生产力的增长。航空运输业还具有其他行业难以替代的社会效益。航空运输使消费者对产品、服务的选择更加多样化，增加了消费者福利。航空运输还可以在偏远地区，或在人类面临灾难的条件下，提供及时便利的交通途径，有利于促进社会和谐。这些长期以来形成的社会共识是被这两个利益群体广泛认同的，这正是民航解决航班延误问题的认识基础。
二、必须强化在法制轨道上用经济手段解决航班延误的观念
党的十七大报告中指出，全心全意为人民服务是党的根本宗旨，党的一切奋斗和工作都是为了造福人民。我们必须认识到，构建社会主义和谐社会是贯穿中国特色社会主义事业全过程的长期历史任务，是在发展的基础上正确处理各种社会矛盾的历史过程和社会结果。对人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，如果不能及时着力解决，那么社会的公平正义就无从谈起，和谐社会也就成了一句空话。既然我们已经认同了航班延误困局的实质是人民内部的利益矛盾，那么我们可以顺理成章地提出这个问题：如何解决这一矛盾？答案非常简单：经济手段。
毛泽东同志在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中就提出要用经济办法来处理人民内部利益矛盾，邓小平同志也在1979年指出"必须按照统筹兼顾的原则来调节各种利益的相互关系"。经济办法是解决人民内部利益矛盾最主要的方法，以"对个人利益的关心"原则为基础，"统筹兼顾、全面安排"是解决人民内部利益矛盾的两个最基本原则。在社会主义初级阶段条件下，肯定人们对个人利益的关心，即有利于社会主义经济的发展，又有利于协调解决人民内部的利益矛盾。因此经济手段的实质就是在处理航班延误时坚持"以人为本"，既要加强对人民内部不同利益群体的调查研究，把统筹调节群际利益矛盾的决策建立在对利益关系的科学分析上，充分掌握各个群体的形成条件、形成原因以及群体意识和群体利益要求，充分把握群际关系的特点、群际矛盾运动的基本规律，制定群际矛盾调解对策，又要综合运用政策、法制、思想、道德的力量，加强教育，正确协调、合理地调整不同利益群体之间的关系和矛盾，最终达到民航各个利益群体总体、综合利益的最大化和利益结构最优化的目标。
当然，任何形式的经济手段都离不开法制的轨道。把抓好航班正常作为建设和谐民航的切入点，正是从旅客和社会公众最关心的问题入手，以航班正常带动民航整体服务质量的提高，消除影响社会安定的不和谐因素，推进和谐民航建设。和谐民航唯有依法处置人民内部的利益矛盾，才能使矛盾纠纷彻底化解，才能使社会处于和平、安宁之中。健全的法治设置了和谐的底线，即在严格的法律范围内规范行为，这是和谐民航的根本保障。我们知道，第一，依赖社会制度、体制、机制、规范和程序来保证和实现的和谐才是一种更加深层次的、持续的、稳定的和谐，因此长期有效地保障民航各个利益群体的基本权利，必须依靠制度的支撑，这就需要制定并实施一系列相关的、不同位阶和效力的法律法规及其它规范，利用制度来约束经济手段的运用，这也是符合矛盾各方的基本利益要求的；第二，现代社会的和谐不可能仅仅依靠普遍的个人道德来实现，而只有建立在法治的基础上，才能够实现并保持基本的、稳定的、可持续的和谐。民航各个利益群体的利益诉求表达渠道应当是畅通、广泛和充分的，应把群众的利益诉求纳入制度化、规范化、法制化的轨道。只有充分了解了利益各方的利益需求，经济手段才能有的放矢；第三，法治的表现，不仅仅是一套健全的法律、制度、体制、规范、程序等等的确立，还在于对它们充分有效的贯彻体现，坚定不移、一以贯之地持续执行所产生的效果。要将我们关于构建社会主义和谐社会的一切良好愿望，逐步落实为制度化和程序化，即法治化的措施，健全法制并充分落实，在全社会形成真正依法办事的风气和习惯。只有利益各方都形成了良好的守法自觉，才能保证经济手段能够不被滥用或人为受限；第四，建立起新型的、法治文化基础上的民航行业文化，有助于提高建设和谐民航的"软实力"，使得建设和谐民航能够"软硬兼施"，获得强大的道德支持。民航全行业只有积极构建民航内部、民航与社会、民航与航空消费者之间的和谐关系，实现内和外顺，才能为公众提供优质服务，促进社会经济发展。
因此，在法制轨道上用经济手段解决航班延误问题，应该是民航在目前现实条件下的主要选择。
三、航班延误困局很大程度上是理解问题
然而在实践中我们也发现由于乘客和民航业界对航班延误的理解有着重大分歧，目前绝大多数旅客认为只要航班未按照航班时刻表上的到达时间到达目的地就算是延误，而且这一观点得到了国内绝大多数媒体和主流社会舆论的支持和同情。但是民航业界却认为，考虑到民航运输潜在的风险性和高度的协调性的要求，承运人无法保证、也不可能严格按照航班时刻表的起降时间执行航班任务。尽管承运人在航班时刻表上注明了到达时间，但这只是一种预期时间，并非合同约定的到达时间。国际航空运输协会起草的、被各国航空公司普遍采纳的《旅客行李运输的一般条件》等文件中，承运人承担的只是"尽最大努力合理地迅速运送旅客及行李"的义务，班期时刻表上或其他地方所显示的时间是不能被保证的，班期时刻表仅仅是作为预期的运输时间，而国际航空运输协会至今也没有把班期时刻表当作运输合同履行的组成部分。因此，以未按约定的时间到达来界定延误是不准确的。旅客也不能以航班超过班期时刻表到达就认定为航班延误。因此延误是指不合理延误或不正常延误，也就是未能在合理时间内完成运输。判断是否合理与是否正常，要看承运人完成该运输所花费的时间是否符合合同约定的时间要求；在无约定的情况下，要看其所花费的时间是否超过一般情况下完成该项运输所需要的合理时间。即"如有正当理由"不构成延误责任，举证责任由承运人承担。《华沙公约》第20条及《危地马拉议定书》、《蒙特利尔第四号议定书》明确规定，承运人如能证明其本人或其受雇人、代理人已经采取了一切必要措施以避免损失的发生，或者根本不可能采取此种措施时，可以不承担责任。"正当理由"在此处的含义是：承运人或其受雇人、代理人已经采取了一切必要措施以避免损失的发生，或者承运人无法预料、无法控制的原因。从国际航空司法实践来看，航班撤销也作延误处理。构成延误责任的首要条件是承运人必须有违反合同的行为--未按时运到，同时延误还必须被证明是不合理的且直接造成了损失后承运人才承担损害赔偿责任。
值得注意的是，1929年《华沙公约》己对航班延误造成的损失做出给予赔偿的规定（该公约第19条），但公约对航班延误造成损失的赔偿仅是一个原则性的规定，未具可操作性。时至今日，全球不仅没有形成处理航班延误的习惯性做法，而且何谓"延误"历时70多年仍未达成一致的认识。而于2005年7月31日起在我国生效的《蒙特利尔公约》（1999），虽然规定旅客因航班延误而产生的损失应由航空公司承担责任，并具体规定了4150SDR（约合5000美元）的旅客延误赔偿限额，旅客的实际损失如果小于该限额，则按实际损失赔偿；如果大于该限额，则超出的部分不予赔偿。不过并没有在法律上明确延误的定义，而是将这一问题交由各国国内法去解决。目前仅有少数的国家或区域性组织对航班延误处理有明确的规定，如美国和欧盟。我国民航界和理论界目前还没有对"航班延误"这一概念的内容达成一致，更不要说专门的航班延误补偿法律法规，仅有民航法的原则规定："航空公司对旅客在航空运输中因延误而产生的损失承担责任。"目前一般参照民航法、合同法、消费者权益保护法及《中国民用航空旅客、行李国内运输规则》解决航班延误。在《中国民用航空旅客、行李国内运输规则》第12章第2节有专门的航班延误后的服务规定，但没有关于赔偿方面的规定，即使民航总局在2004年6月26日出台了"关于贯彻国内航空公司因自身原因造成航班延误给予旅客经济补偿的指导意见"（以下简称"指导意见"），但它属于指导性的意见，既不是法律，也不是行政法规和规章，不能成为司法机关裁判此类纠纷的法律依据，没有强制力，旅客不能以它作为请求补偿或赔偿的标准。更有人认为这个"意见"完全是偏袒航空公司漠视乘客利益的。
四、依法治理航班延误问题
民航的地位和特性，决定了民航必须服务于国民经济发展和社会进步，服务于航空消费者。民航广大干部职工特别是各级领导干部要进一步强化服务意识，保证安全第一、争取航班正常、改善服务工作，在法制基础上努力构建与航空消费者的和谐关系。建设和谐民航，就要站在依法保护消费者合法权益的高度，从解决旅客最不满意的航班延误服务入手，提高民航整体服务质量，提高旅客满意程度。因此我们必须在以下四个方面统一认识：
一、在处理航班延误问题时，一定要从合同法的视角和基本原则出发，明确航班延误的实质是航空运输合同的迟延履行和取消履行，即合同违约行为。根据《合同法》第290条规定："承运人应当在约定期间或者合理期间内将旅客、货物安全运输到约定地点"，即我们通说的运输合同承运人的安全、及时运送义务，违反该义务则构成违约行为。因此，航班延误就是一种典型的违约行为，应该承担相应的违约责任。依照我国《合同法》关于运输合同的规定,对航空客运、货运客户受损的合法权益依法、依约定予以赔偿、补偿，即"承运人应当在约定期间或者合理期间内将旅客、货物安全运输到约定地点"。如果违约，就应承担违约责任:"当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，在履行义务或者采取补救措施后，对方还有其他损失的，应当赔偿损失。"根据《中国民航旅客、行李国内运输规则》的规定，民航业界通常将机务维护、航班调配、商务、机组等原因引起的航班延误，认定为由航空公司自己所造成的延误。而不管是国际民航运输还是国内民航界，都规定了仅对由航空公司自己所造成的延误承担合同违约责任，而当延误是因为天气原因、空中管制原因、机场部分原因及突发机械故障等不可抗力事由造成的，承运人免除责任。
二、在处理航班延误问题时，一定要明确承运人的义务和乘客的权利。有调查显示，在发生航班延误时，信息不对称、旅客不知情是造成旅客与航空公司矛盾升级的最主要因素。虽然对大部分不正常航班的处理，航空公司都履行了民航法规的规定，但是由于服务做得简单生硬，缺乏细致周到、体贴入微，不能让旅客全面准确地了解事实情况，加剧了旅客的不满情绪。因此在发生延误后，航空公司的义务主要有以下三个方面：一是告知义务，迅速及时将信息通知旅客，做好解释工作；二是补救义务，安排旅客改乘其他班次或者退票；三是损害赔偿义务。解决纠纷的依据是我国《民用航空法》及其相关的法规和规章和我国《合同法》、《消费者权益保护法》的规定。如果是国际航空运输，应适用国际条约的规定。航班延误的乘客应该享有三项权利：知情权，即乘客有权在第一时间获取尽可能详细的信息；选择权，即指乘客可以选择换乘其他航班或退票；索赔权，即指乘客可以要求航空公司的可控性延误对自己造成的损失进行赔偿。这些权利和义务既是法律权利义务，也是合同权利义务，均是受法律保护的。因此，在航空运输合同履行过程中占优势地位的承运人应该主动履行相应义务，并采取一切相应措施保证乘客相应权利的实施。
三、在处理航班延误问题时，承运人一定要明确主动承担法律责任的立场，充分理解处于弱势的乘客群体的处境，主动履行相应的法律责任。民用航空法规定，旅客、行李或者货物在航空运输中因延误造成的损失，航空公司应当承担责任。我国《民用航空法》第126条规定："旅客、行李或者货物在航空运输中因延误造成的损失，承运人应当承担责任；但是承运人证明本人或者其受雇人、代理人为了避免损失的发生，已经采取一切必要措施或者不可能采取此种措施的，不承担责任。"合同法规定的承担方式有以下几种：航空公司应当继续履行运输义务，安排后续航班或给旅客退票；如旅客证明自己确实因航班延误遭受了财产损失，则航空公司应予赔偿。因延误造成的损失必须是实际的经济损失，不包括因延误给旅客造成的精神损失和预期损失。航空公司只在法律规定的最高限额范围内，承担赔偿责任。我国已加入《华沙公约》，一旦发生国际航班延误问题，毫无疑问适用该公约的规定承担责任及免除责任，而对于国内航班延误则应适用我国国内法，具体是《民用航空法》、《民法》、《合同法》、《民航旅客、行李国内运输规则》等。《民用航空法》作为规定民航运输的特殊法，优先于《民法》及《合同法》一般法的适用，当《民用航空法》未做特别规定时，适用一般法的一般规定。
四、在处理航班延误问题时，民航系统应该当仁不让地承担起宣传民航常识和民航法律法规、教育和引导社会公众对民航业务采取正确的认识和态度，正确引导舆论。充分发挥行业内各媒体的作用，大力宣传民航的改革和发展，宣传民航安全、正常、服务等方面取得的成效。同时民航还要严格新闻发言人制度，健全完善整体联动、快速反应的民航突发事件新闻发布机制，及时、准确、客观、全面地介绍事件基本概况、采取的举措和公众防范措施等，把突发事件的负面影响降至最低程度，减少不和谐因素，营造和谐的舆论氛围。
五、创新解决航班延误机制促进"和谐民航"建设
民航作为国民经济和社会发展的重要行业，抓好行业自身的和谐建设，是构建社会主义和谐社会的内在要求，是实现民航强国目标的重要保证。民航在国民经济中的特殊地位和自身特性，决定了和谐民航是社会主义和谐社会的重要组成部分，和谐民航建设对于构建社会主义和谐社会具有重大而深远的意义。董念清教授认为，航空运输本身是个系统工程，对在系统工程中出现的问题，应从整个系统着手，而非从某一局部或某一部门入手。我深以为然。和谐社会需要全社会共同参与，共同建设。建设和谐民航，就要选择从解决民航工作中旅客和社会公众最关心的问题入手，促进内和外顺。而解决航班延误作为和谐民航建设的切入点，充分体现出民航已将这一行业普遍现象的处置纳入了制度化解决的视野。
党的十七大报告强调，要坚持走中国特色自主创新道路，把增强自主创新能力贯彻到现代化建设各个方面。将这一精神贯彻落实到解决航班延误问题、建设和谐民航方面，我们不妨在以下几个方面做出大胆的尝试：
一、借鉴近年来物权法、劳动合同法等基本法律的立法、修法过程，应以民航为主导，开门讨论航班延误的解决之道。航班延误既是民航系统的运行障碍，也是航空运输合同的迟延、取消履行，更是引发全社会乃至全球关注的普遍性问题。在前述中我们已经认识到，民航内外对航班延误截然不同的认识和看法极大地阻碍了解决这一问题的努力，而讨论解决航班延误时将同是航班延误利益一方的乘客排除在外也是不可思议的。因此，建议以民航总局为主体，向社会公众开门议航班延误，把什么是航班延误、何谓"自身原因"的延误、航班延误后应该怎么办、延误各方如何依法维护自己的合法权益、民航法及其配套的规范性法律文件如何修改等等问题敞开来谈，在听取社会各界关于航班延误的不同声音的同时，最大可能地正确引导舆论，掌握舆论的主导性，藉此统一认识，让社会公众最大限度接受民航业界公认的"航班延误"。同时也要集思广益，汲取社会公众不同声音里的合理成分，充实和完善对航班延误问题的学理、法律和实务研究，为制定相关标准和制度打下基础；
二、尽快制定统一的航班延误补偿机制和补偿标准。目前我国航班延误补偿机制和补偿标准散见于不同位阶和效力的法律法规和其他规范性文件里，由于这些关于航班延误补偿方面的原则性规定并没有在相关的行政法规中具体化，因而就在具体实践引发了诸多问题。中国消费者协会律师团团长邱宝昌认为："因为民航总局的"指导意见"没有强制力，各航空公司可以自定甚至不定补偿标准；而对于旅客来说，也有议价的空间。""意见至少应当上升到部门规章，或者国务院条例。"因此必须建立起行之有效的航班延误补偿机制，并将此项制度公开化、规章化，这样才能行之有效地依法解决航班延误问题。由于在开门立法过程中已经通过充分的交流，航班延误中的利益矛盾各方对于采取共同的补偿标准理应达成共识，最终保证了解决航班延误过程中社会公平正义的实现；
三、尽快统一落实解决航班延误的快速通道或机制，明确航班延误后的处置机构。让自身利益受到侵害的旅客能得到快捷迅速的理赔是解决航班延误问题的关键，而我国目前现有的航班延误赔偿法则将赔偿负责对象锁定为各大航空公司，在解决航班延误时，一般都是航空公司驻扎在各地的分公司在接到投诉后往往需要请示总公司的意见，再通过一道道的流程手续才得以作出最后的结论，如此时间上的拖延和精力上的消耗很难让焦急等待的旅客满意。有人认为应该引进第三方机构或组织，"机场应当设立仲裁机构，及时、快速地解决发生的纠纷；这个仲裁机构可以是国内法律仲裁机构的派出机构，比如由中国国际贸易仲裁委派出常驻机场，24小时值班。""机场要建立通报机制，由独立于承运人和旅客且具有公信力的第三方承担航班延误的通报工作。"这样的建议有其一定的合理性和前瞻性，但未必有可操作性，同时也因为隐含了对富有行业监管职责的民航总局及民航系统的不信任，而可能招致民航方面的反感。我认为，如果先行解决了统一的航班延误补偿机制和补偿标准这一重大问题之后，处置解决航班延误的机构或组织的设立则必须遵循便捷、灵活、低成本运作等原则，各大航空公司可建立一种快速处理的应急措施，在每个机场建立相应的快速处理通道，对各类赔偿事宜进行分类，设置相关人员进行有针对性的管理，并迅速作出决策，进一步完善各类突发事件下的后续保障工作，安抚乘客情绪，并在公司制定的相应赔偿细则之下，把对乘客的影响程度减小到最低。如果考虑到民航业务的连续性、关联性和高度协同性特点，这一职能完全可以由机场地面服务保障部门承担，成为该部门的一项经常性业务工作。而处置解决航班延误这一行为的性质，也可以看成是承运人委托机场地面服务保障部门的代为部分履行航空运输合同的代理行为，不存在法律上的障碍。更应该引起关注的是，由于是统一的补偿机制和补偿标准，而且这种统一是集合了全社会绝大多数人的共同意志，因而具有无形的约束力，使得利益矛盾双方均不能随意变动利益诉求，这就从根本上扭转了航班延误困局带来的被动和混乱。
到2020年，民航客运周转量在国家综合交通体系中所占比重将达到20%以上，旅客满意度将高于90%，航班正常率将保持在85%以上，平均延误时间将控制在0.5小时以内，航空消费者的权益将得到切实尊重和保障……这些目标都是以破解航班延误困局为基础方有可能达到的。面对未来，作为民航基层党员的我们并不缺乏想象力，也从不畏惧艰难险阻，我们相信在党的十七大精神指引下，经过民航系统全体成员和全社会上下的共同努力，"和谐民航"的远大目标一定能够顺利实现
③ 中华人民共和国航空法的立法目的
中华人民共和国航空法的立法目的是为了维护国家的领空主权和民用航空权利，保障民用航空活动安全和有秩序地进行，保护民用航空活动当事人各方的合法权益，促进民用航空事业的发展，制定本法。
由于空域属于国家资源，空域分类涉及国家安全和公众利益，按照《立法法》第八条的规定只能通过制定法律进行调整。
我国航空领域现行有效的唯一一部法律《民航法》由于调整范围限于民用航空，不能对空域管理进行全面规定，只有制定《航空法》才能从根本上解决空域分类管理以及与此相关的体制性问题。
(3)民航法社会宣传的困难扩展阅读：
通用航空的发展、航空安全和空防安全是国家整体利益的不同方面，三者虽然在某些局部问题上有矛盾，但在国家利益全局上高度一致。
为正确处理发展通用航空、保障航空和空防安全的关系、加强管理和合理利用的关系，只有建立完备的法规制度体系，制定国家层面的《航空法》，才能解决当前《民航法》《基本规则》和《通用航空飞行管制条例》无法解决的空管安全和空防体制问题。
集中空防资源保证重点目标空中安全，同时确立查处危害航空安全和空防安全行为的执法主体、执法程序、执法手段和惩罚措施，在确保国家空管空防安全的前提下实现通用航空的健康发展。
突破现行法规的限制，制定《航空法》，从法律层面把促进通用航空发展作为国家意志加以明确，是实现通用航空发展，充分发挥通用航空在促进经济发展、服务国民经济各行业、国家应急救援、国防建设、维护社会安定等方面的重要作用的根本途径。
④ 民航业的现状
中国民航业总体发展现状和主要特点�
经过新中国50年的发展，作为国民经济和社会发展的重要行业和先进的交通运输方式，我国 民航业伴随整个国民经济的发展而不断发 展壮大。特别是改革开放20年来，航空运量持续快速增长，航线网络不断扩大，机队运输能 力显著增强，机场、空管等基础设施建设取得重大进展，管理体制改革和扩大对外开放迈出 较大步伐。航空运输在我国改革开放和加速社会主义现代化建设中发挥着越来越大的作用。 �
1、运输规模扩大、地位上升。
建国之初，我国民航规模很小，基础薄弱。仅有12 架小 型飞机、12条短程航线和40个能起降小型飞机的简易机场，运输总周转量仅为150多万吨公 里，旅客运量仅1万人。到1998年，航空运输总周转量达93亿吨公里，比1978年增长30倍； 旅客运量5755万人，比1978年增长24倍。在综合运输体系中，航空运输增长最快，地位不断 上升。在国家整个交通运输总量中航空的比重逐步加大，其中旅客周转量“六五”时期占2. 29%，“七五”时期占3.41%，“八五”时期占6.27%，1996年占8.2%，民航已经成为我国旅 客运输方式的重要力量，特别是长途客运和国际客运的主力。我国民航在世界上排列位次也 逐年提前，其中航空运输总周转量由1980年第35位上升到目前的第10位，旅客周转量由第33 位上升到第7位。�
2、航线网络迅速扩展。到1998年底，定期航班航线总数达到1122条，通航里程218 万公里，分别比1978年增加960条和194万公里。其中，国内航线有983条，通航全国135个城 市，较多地开辟了省会（首府）、沿海开放城市、旅游城市、重点经济城市之间和通往中西 部边 远地区的航线，现已基本形成以北京、上海、广州、西安、成都、沈阳等大城市为中心枢纽 ，连接全国各地的航线网络格局；一些幅员较大的边远省区形成了区域航线网络。国际航线 已达131条，地区航线8条，国际通航34个国家的64个城市，有43个国家的57家航空公司通航 我国的13个城市，目前已初步形成以北京、上海、广州等重点对外开放城市为起点、连接世 界五大洲，以沿边开放城市沟通邻国重镇的国际航线网络。内陆通往香港和澳门的定期航线 有24条，另有23个城市辟有包机航线。 �
3、运力迅速增强。1998年底，全国民航共有各型运输飞机523架，其中大中型运输 飞机占85%以上。提供的座位达到8.22万个，提供的商载吨位达到1.2万吨，分别比1978年增 加9 倍和15倍。新引进的飞机有B777、B747、B767、B757、B737、A340、A310、A320、MD11、MD 82、MD90等。在增加新飞机的同时，淘汰了老旧飞机。目前，我国民航的主力机队配备了世 界上最先进的机型，机龄短、技术新、经济性能好，提高了飞行的安全性、舒适性和经济效益。 �
4、机场建设成就卓著。民航业利用改革开放的有利条件，采取中央投资、地方集 资和利用外资等方式，加强对机场基础设施的建设。到1998年，全国通航机场143个，比197 8年 增加66个，其中能起降B747机型的机场19个，能起降B737机型的103个。一大批支线小型机 场得到迅速建设和完善，提高了航空运输通达能力。除重点对北京、上海、广州、成都、昆 明、哈尔滨、拉萨、太原、大连等一批机场进行改扩建，提高飞机起降能力，改善综合服务 条件外，为满足经济发展和对外开放以及发展旅游事业的需要，新迁建了福州、郑州、贵阳 、南京、武汉、重庆、济南、银川、桂林、厦门、深圳、珠海、宁波、温州等30多个大中型 机场。国庆50周年前夕，北京首都机场航站区扩建、上海浦东机场新建等重中之重工程以及 杭州萧山、海口美兰机场建设等都已竣工。
5、配套基础设施完备。在加强机场建设的同时，还大力对配套基础设施进行建设 。在 航行保障方面，哈尔滨-沈阳-北京-西安-成都-昆明以东地区6600米以上航路基本实现了雷 达覆盖，安装了70多部先进的航管雷达；在省会、自治区首府和直辖市机场以及飞行繁忙机 场配置了120多套仪表着陆系统，在全国机场终端区和航路上装备了140多套全向信标和160 多套测距设备；陆空通信、平面通信和气象设施得到改善，飞行保障能力有较大提高。在机 务维修方面，重点建设了北京、成都、上海、广州等飞机维修基地，提高技术水平，增强维 修能力，现在已能完成对从国外引进的大型宽体客机的结构检修。在运输服务方面，建立了 计算机旅客订票系统，目前已有近300个国内城市和70个驻外民航办事处实现了计算机联网 ，开通了联程订票；对北京、上海、广州等机场和西南地区供油设施进行建设，提高了供油 能力。 �
6、体制改革初见成效。80年代初，民航开始踏上体制改革的道路，到目前已基本 形成 政企分开、航空公司与机场分设的管理体制格局。“七五”期间，民航管理体制改革取得实 质性进展，打破了旧的管理体制，成立了华北、东北、华东、中南、西南、西北六个地区管 理局，成立了中国国际、中国东方、中国南方、中国西南、中国西北和中国北方六大骨干航 空公司和新疆、云南、上海、厦门、海南、四川、深圳、山东、中原、武汉、福建、长安、 贵州、山西、通用、新华、联合等区域性航空公司。一些主要机场已成为独立经营的企业， 负责对机场进行建设和管理，为各航空公司提供服务。1992年经国家批准，组建了以中国国 际、中国东方和中国南方航空公司为核心的民航企业集团；经过试点，上海虹桥机场下放地 方，标志着民航的管理体制改革向纵深发展。近年来，民航实施大集团、大公司战略，进行 结构调整，取得了较大进展。中国东方航空公司与中国通用航空公司进行了兼并，一些地方 航空公司结成了“新星联盟”。通过体制改革，地方发展民航的积极性得到发挥。“七五” 期 间有23个省市投资42个机场的建设，投入资金12亿元；“八五”期间，地方投资建设机场更 是方兴未艾，达到130亿元；“九五”前三年地方投入的资金近250亿元，成为民航改善机场 设施的重要资金来源。一些地方和部门开办的航空企业对活跃地方经济、增加运输能力发挥 了作用。 �
7、对外开放和合作有很大发展。对外开放和引进外资，促进了民航的发展。从198 0年 到1998年，民航从国外融资租赁飞机300多架；利用外国政府贷款建设了北京首都、上海浦 东、厦门、武汉、济南、深圳、兰州等机场和航路改造工程。为提高我国民航机务维修能力 和服务水平，分别与德国汉莎航空公司和美国洛克希德及香港和记黄浦公司等合资组建了北 京和广州两个飞机维修工程公司，建设了一些中外合资的宾馆、餐厅和航空配餐公司，目前 民航中外合资合作企业已有60多家。随着改革开放的深入，民航对外合作的领域进一步拓展 ，颁布了外商投资民用航空业的政策规定，允许中外合资建设和经营机场，允许由中方控股 与外商合资经营航空公司。1997年，中国东方航空公司和中国南方航空公司进行股份制改造 ，并在境外上市取得成功。民航对外投资也迈出了步伐。在吸收外资的同时，在适航管理、 飞行标准、经营管理和人员培训等方面，进行了广泛的对外经济技术交流与合作。 �
8、飞行安全成绩显著。几十年来，民航始终坚持周总理提出的“保证安全第一， 改善 服务工作，争取飞行正常”工作方针，飞行安全和质量效益都取得较大成绩。“八五”期间 ，民航加强宏观调控，在全行业进行安全整顿，前移安全防范关口，为保证安全创造良好环 境，切实改进飞行、机务、空管和安检工作，有力地保障了安全生产。“八五”运输飞行事 故万时率比“七五”降低26%。1994年下半年以来，飞行安全形势保持平稳，劫机事件得到 遏制，全行业创造了连续1023天的运输飞行安全记录，安全飞行270万小时，安全起降200万 次，是自1982年以来最长的运输飞行安全周期，也是我国民航历史上最好的安全记录，并涌 现出一批保证飞行安全的先进单位。1998年实现运输飞行安全年。加强航班正常性管理，开 展服务质量上台阶和创建精品服务样板活动，使航班正常率和服务质量明显改善。运输生产 效益有较大提高，“八五”期间民航累计实现利润119亿元，向国家上交税利170亿元，“九 五”前三年上交税金115亿元。通用航空积极为工业、农林业、能源交通重点建设服务，取 得较好社会效益。 �
9、民航法制建设加强。以1996年《中华人民共和国民用航空法》的制定、颁布和 实施 为契机，借鉴、引进和融合国际民航先进的技术管理和适用的法规、标准，制定了一批与民 航法相配套的标准、程序和内部规章制度，特别是在安全、飞行、机务、适航、空管等技术 标准、程序方面和培育航空市场、规范运输服务方面取得较大进展，初步形成了既与国际民 航接轨，又有中国特色的民航法规标准体系。严格依法行政和管理，建立健全执法监督体系 和机制，使行业依法管理提高到一个新水平。��
三、 民航业的地位、作用和当前存在的问题�
从民航发展历史和当前发展的总体状况来看，中国民航业在国民经济中的地位正在不断 提高，发挥的作用也进一步增强和扩大。�
首先，民航是国民经济现代化的基础构架。交通运输是国民经济的基础，民航业拥有高 速长途运输的功能，不仅是国民经济的基础，而且是实现国民经济现代化的基础，又是现代 化的标志和综合国力的直接体现。因此，随着国民经济发展及其现代化水平的提高，必须不 断加强航空运输建设，以适应和促进国民经济发展三步走战略目标的实现。�
其次，民航业是以高新技术装备起来的现代化运输方式，具有快捷性、舒适性、机动性 、安全性和国际性的特点，对旅客运输的占有率不断提高，在综合运输体系中的地位已经由 改革开放前的从属地位和运输辅助力量，成长为旅客运输的主力之一，特别是长途客运和国 际运输最主要的运输方式，也是某些其他运输工具不能通达地区和特殊需要的主要运输方式 。
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第三，改革开放是我国的基本国策，中国经济与世界经济接轨，融入世界经济体系，必 须有航空运输作为支撑，发展航空运输对把外国企业“请进来”都有重要的促进和支撑作用 。因此，随着我国开放度的加大，航空运输必须有一个更快的发展。
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我国幅员辽阔，人口众多，资源丰富，适合发展快捷便利的航空运输。经济持续快速增 长，改革开放不断深入，人民生活逐步提高，都将促进航空运输发展；对外交往增多，旅游 外贸发展，将对航空运输产生更大需求。我国民航的发展前景十分广阔。民航在发展和改革 中已经取得了令人瞩目的成就，但在一定程度上还不能适应国民经济和社会发展的需要。面 对新世纪的挑战，当前民航业存在若干需要解决的重要问题。 �
1、近年来运输需求不足，客运量增速下降，运输效率降低 �
我国民航运输一直以较高速度增长，特别是“八五”时期运输增长率达到新高。1995年 比1990年民航运量增长2.08倍，年均增长率25.25%，而进入“九五”时期，出现运输需求不 足，客运增长率大幅度下降，1999年比1995年客运量年均只增加170万人，比“八五”时期 年均增长量的1/4还低。�
在运量增长速度下降的同时，民航运输效率也明显降低。“八五”期间民航航班客座利 用率一直保持较高水平，1991年为77%，1992年为78.4%，1993年为71.8%，1994年为69%，19 95年为71.5%，平均72%以上。但进入“九五”以后客座利用率逐年下降，1996年为69%，199 7年为65%，1998年为57.5%，1999年更下降到55%，不仅大大低于“八五” 的水平，特别是 国际航线航班客座利用率更低，大约比国内航班低5~10个百分点，也普遍低于相同航线的国 外航空公司的客座利用率。需求不足，效率较低这是当前民航经营上较为突出的问题。�
2、经济效益滑坡，出现行业亏损�
多年来，民航经营取得较好的经济效益，但近年来 经济效益滑坡，成本增加，企业亏损。1997年比1991年客运量增长1.27倍，而成本支出却增 长2.7倍。“八五”期间逐年都有盈利，1995年民航总局直属企业盈利63.37亿元，1997年还 盈利21.5亿元，但到1998年出现全行业亏损22.4亿元的严重局面。
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民航企业亏损原因是多方面的。首先是需求不足，客运量上不去，如1998年比1997年客 运量仅增长2.2%增加125万人；1999年比1998年增长0.78%增加45万人，运量增长跌入低谷。 其次是恶性降价，低于成本销售机票。1998年民航全行业平均成本为每人公里0.66元，公布 票价每人公里0.75元，成本占票价的88%。一些航空公司为了争夺客源，不惜血本，大幅降 价，有的甚至实行4折、5折优惠票价。据专家估计，由于低于成本销售机票，造成的损失在 20亿元以上。三是运力投放快于运量增长，运力相对过剩。1998年比1997年民航运力增长13 .2%，而客运量仅增长1.5%，按现有飞机运力计算，只要客座率达到72%的正常水平，就可以 满足客运量年均增长率5.8个百分点的需要。同时1996~1998年民航运力技术结构调整，三年 中90%的机型实现了更新换代，从而加大了航空公司的固定成本。四是航空运输代理市场不 规范，代理成本太高。1998年航空客运量5755万人，而机票销售代理多达5000多家，平均1 个代理点全年仅销售机票1万张，还有大量数不清的没有代理资格的“黑代理”（二代、三 代），估计销售代理人员3-5万人。全民航系统职工不到20万人，要养活那么多的代理人员 ，负担很重。另外，代理人员利用各航空公司争夺客源的心理，趁机要挟提高代理费标准。 据估计，1998年航空公司多支付代理费15亿多元，从而加重了航空公司的亏损。�
3、民航企业规模小，集团化程度低，没有形成规模经济 �
我国民航运输发展走的是外延型扩大再生产的路子，1998年民航运输机523架，仅相当 于美国一个大中型航空公司的规模，而我国却分属26家航空公司经营，最大的几家航空公司 ，如中国国际航空公司、中国南方航空公司、中国东方航空公司、中国北方航空公司等，也 各自只拥有数十架飞机，而世界上排序前20名的航空公司机队规模都在100架以上，我国还 有几家航空公司各自只拥有3-4架100座以下的小型飞机。在世界民航业趋向大型化、集团化 、高效化的潮流中，我国的航空公司依然各自为政，分散经营，缺乏联合、联营的合作意识 。 �
4、民航业供大于求，运力总量相对过剩，结构不合理 �
近几年民航部门大量购置飞机，运力增加很多的1998年比1994年运输机数量增长31%， 提供的客座运力增长70%以上，而客运辆仅增长40%，出现运力过剩，供大于求。估计国内航 空公司的运力相对过剩还会维持一段时间。据民航总局测算，即使将民航现有运力减少10％ ，也能完全满足市场需求。
� 造成运力总量过剩的原因是多方面的。首先，从80年代初以来，民航运力呈现超常规增 长，其增长速度远远超过同期的经济增长速度，在90年代中后期经济增长速度开始放慢，国 民经济从整体上由过去的短缺向普遍的相对过剩转变，航空运输服务需求增长相应放慢，民 航运输能力也由过去的短缺开始转变为过剩，亚洲金融危机所带来的冲击则使运力过剩问题 显得更加突出。其次，重复建设和布局不合理。民航作为高投入、高回报的新兴技术密集型 产业，市场前景诱人，除中国民航系统内加大投资，引进机队 、扩建或新建机场外，地方 的投资热情也空前高涨。短短几年间，全国大大小小航空公司一下冒出了几十家，机场如雨 后春笋般建了起来。一些航空公司不看市场的实际需求增长情况，盲目购进大飞机，运力超 需求过快增长，出现了过剩的局面。大部分机场都吃不饱，有些机场客货吞吐量连设计能力 的零头都达不到，能力大量闲置。第三，由于民航成本开支增长太快，成本增加，导致客运 票价严重偏高也制约了市场需求的增长。1992年对外、对内两票价合并导致机票价格大幅度 上涨，使社会难以承受。1995年至1998年客运量增长12.5%，而成本开支却增长20%以上，使 每人公里运输成本增长10%，票价也就居高不下。这也增加了其他运输方式的竞争优势，减 少了民航的客源。民航运输价格偏高，严重阻碍有效需求的形成。航空运输在空中时间的节 省以及运输过程中的舒适性上有其优越性，但在运输价格上以及运输前后机场到城市间的距 离过渡或运输手续上的不便方面，使航空公司失去了一部分旅客和货主，运力出现过剩。
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在运力相对过剩的同时，民航运输能力结构也不合理。自“运七”陆续退出市场之后， 大量的支线客源被迫退出空运市场。有相当一部分中小机场只热衷于开长线、飞大机型等与 大机场竞争的策略，却忽略了支线与干线相结合，为干线输送必要补充客源的“双赢策略” 。飞机机队不合理，我国航空公司基本上以大型客机为主，缺少技术性能先进的支线飞机。
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5、组织化、规模化程度低，难以应付国内外竞争日益严峻的压力 �
在国内航线，我国航空公司遇到铁路、公路的激烈竞争。铁路调图提速，现代化高速公 路逐步形成网络，交通运输业市场竞争日趋激烈，近几年公路争铁路，铁路争民航的局面基 本形成。省际高速公路，两次火车提 速，夕发朝至特快列车为人们的出行，从价格到时间 上均提供了极大的便利，较比民航而言， 长途大巴，夕发朝至高速列车的价格低廉，相对 省时，使民航的优势相对减弱。铁老大针对市场展开了“天上飞， 地上跑，出行还是火车 好”的宣传攻势，学生专列、旅游专列、假日专列应运而生，不能不承认部分客源被铁路分 流，对民航客运市场产生了一定的影响。如南方航空公司在广汕高速公路、铁路通车后，原 来每日三个航班只有50%旅客。随着我国加入世界贸易组织步伐的加快，我国天空对外开放 的速度比原来设想的要快得多，国内从政府到企业都还没有作好思想、政策和经营管理的准 备，国外航空公司直接大量进入国内市场，国内航空公司面临严峻的国际竞争挑战，生存面 临危机。国外航空公司为加速占领中国市场，进行严重的倾销，主要是经济仓的票价。目前 ，美国航空公司大量增加中国航班，而中国国际航空公司飞美国的航班则大量减少。据了解 中国国际航空公司飞美国每年要亏损6亿元，仅飞纽约就得亏损2亿元，中国国际航空公司不 得不停止飞纽约的航班。
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我国民航业目前还不具备与国外大型航空公司竞争的能力。一是航空公司不能形成规模 经济，拥有的航线资源不合理，机队结构也不合理，缺乏竞争力。而且航空公司负担重、资 本金不足，不但发展后劲不足，也制约竞争能力的增强。二是多年来，国家对航空公司没有 投入，发展主要依靠借贷，所有设施、装备都靠贷款购买，资产负债率高，如中国国际航空 公司的资产负债率高达91%。同时，各大航空公司还要大量上交。民航的发展走了一段弯路 ，主要是大量成立航空公司，虽然不少航空公司从技术的角度早该破产但没有一家破产，政 策上不按照统一规则操作，自己跟自己打乱仗。三是国家在政策上对民航业的认识和定位还 有差距、扶持力度还不够。世界各国对民航业都十分重视，都把民航业当作微利高风险行业 ，从各个方面加以扶持。但是，我们不但缺乏政策扶持，而且由于体制问题，从航空油料、 计算机、结算到机场还层层盘剥，增加航空公司负担，削弱航空公司的价格竞争力。四是国 内航空公司管理水平与国外航空公司差距相当大，员工队伍文化构成低，许多干部缺乏现代 管理知识和技能，法律、会计、市场营销等方面的管理存在许多问题，有些航空公司的各种 费用经常被骗，成本失控。在航线规划、票价策略等方面缺乏科学管理的基本要素。由于改 革步伐跟不上形势发展，现有的民航体制、制度和结构必然导致国内民航业的自相恶性竞争 。同时，我们所面对的已经不主要是国内航空公司的相互竞争，而主要是外国航空公司带来 的国际竞争，这种压力更大。 �
6、过度竞争与垄断并存，严重制约民航业健康发展�
经过十多年来的改革，目前民航业的竞争已经十分充分，甚至出现了过度竞争。我国民 航业企业规模小、过于分散，在地方保护主义的政策倾斜下，国家航空公司面临无序竞争的 局面，国内航空公司自相残杀。价格不计血本的竞争使整个民航业陷入全行业危机的困境中 。在过度竞争的同时，民航业目前还存在各种各样的垄断。一是地方保护下的区域市场垄断 。据有的航空公司反映，云南航空公司、新疆航空公司等地方航空公司政企不分，不允许其 他航空公司进入当地市场。地方航空公司都得到地方政府的支持，海南航空公司也是一个典 型。二是凭借行政权力，形成系统性垄断。民航系统的航空油料、结算、计算机订票等是凭 借民航总局的行政权力保持垄断地位，提供的服务质次价高。
7、民航业发展高度依赖外国飞机和相关技术装备�
随着我国国民经济和运输事业的飞速发展 ，民用飞机尤其是客机对进口需求量巨大。 仅1996年从空中客车集团购买33架客机和1997年从波音公司购买50架 客机就花去外汇50亿 美元。此外民航每年还要进口大量的航材。在大量进口飞机，外汇大量外流的同时，我国许 多航空工业企业却面临种种困难，没有任务，发不出工资，没有出路，职工下岗。据中国航 空信息中心分析，到 2016年，中国还要补充民用客机1591架，总价值750亿美元，年平均购 机费38亿美元。中国若不抓紧发展客机，外汇还要大量外流。高度依赖进口，不仅大大加大 了民航业运营和发展的成本，加大了民航业发展的脆弱性，还严重制约了我国航空工业的发 展。 �
8、现行民航体制不能适应新形势的要求 �
政企分开问题是企业改革面临的普遍问题，但是，在民航业这个问题显得尤为突出。在 经营上，特别是在财务、资金问题上，有的航空公司亏损、机场亏损，而地区管理局、民航 总局却在平调大量资金。民航业各大系统之间的关系没有理顺，如航空油料、计算机、结算 是全国性的、高度集中的垄断性部门，独家控制，收费太高，加大航空公司的运营成本。机 场和航空公司的关系也不顺，目前的情况是机场控制航空公司，收费随意性大，不仅增加航 空公司负担，而且在航班时间的控制上和各项服务的配合上，因收费、机票代理、服务代理 等原因，明显偏向外国航空公司，增强了外国航空公司的竞争优势，使我国航空公司丧失对 外竞争的手段。�
四、我国民航业改革的目标和主要内容�
民航管理体制改革牵涉到方方面面，但其核心问题是真正实行政企分开，理顺民航总局 与航空公司、机场等基础设施、油料与航材经营、计算机结算系统等之间的关系。目前，民 航总局对直属航空公司在产供销人财物等方面仍进行较严格的直接控制，通过对油料、航材 、计算机结算系统等的垄断经营对航空公司实行间接控制，航空公司尚不能真正地成为自主 经营、市场导向的企业。机场与航管部门的关系、与地方政府的关系以及与航空公司的关系 还没有理顺，机场的建设和运营总体上尚未进入良性循环。如果不在大的管理框架上作出根 本性改革，就无法摆脱头痛医头、脚痛医脚的老路。�
政企分开的关键，是在科学、明确地界定民航总局政府管理职能的基础上实现职能转换 和机构改革。民航总局管理职能的“定位”，当然要从我国现阶段的实际情况出发，同时要 重视借鉴国际经验，与国际惯例接轨，这既是在国内理顺关系、提高管理水平的需要，也是 适应进一步对外开放的需要。概括地说，我国民航运输业的政府管理职能大体包括：第一， 对适航条件和航空安全的管理；第二，对市场准入和航线资源配置的管理；第三，对导航设 施、一些非盈利机场等基础设施的建设和管理；第四，对运价的研究、指导和管理；第五， 对民航企业并购重组的审查和批准；第六，对民航业国际合作与交流的管理；第七，制定行 业发展规划，促进法制建设。在上述职能中，除少数（如非盈利性机场等基础设施的建设和 管理）应由其他政府机构履行外，大部分要由民航总局履行。�
在明确政府管理职能的基础上，民航管理体制应形成如下基本格局：一是政企分开， 作为政府管理部门的民航总局及其分支机构要与航空公司、机场等基础设施、航油航材经营 、计算机结算系统等企业分离脱钩，民航总局只做并做好其职能范围的事情，不再直接经营 和干预企业的经营业务，民航总局与各类企业的关系主要是行业管理关系。二是政府的行政 管理职能与国有资产管理职能分开。民航总局及其他有关政府部门不再直接管理民航系统的 国有资产，中央所属的国有资产由国务院按现行体制委托大型企业或企业集团管理经营，地 方所属的国有资产由地方政府决定其管理经营方式。三是盈利性业务与非盈利性业务分开， 就是将非盈利性但社会效益显著的业务，如经济落后地区、客流量小的机场业务，与盈利性 业务，如航空公司业务、航油航材经营业务、经济发达地区且客流量大的机场业务等分开， 采取不同的投资、运营方式和财税政策。四是自然垄断业务与竞争性业务分开，对机场服务 等具有自然垄断性质的业务，要在业务范围、收费价格、服务标准等方面进行政府管制，对 航空公司业务、航油航材经营业务等非自然垄断业务，则要打破行政性垄断，引入、鼓励合 理竞争。 �
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