劳动合同法的立宪宗旨

1. 第一部宪法是

中华人民共和国第一部宪法是《中华人民共和国宪法》。

《中华人民共和国宪法》是我国第一部社会主义的宪法，它是1954年9月20日中华人民共和国全国人民代表大会第一次会议通过的，是我国的根本大法，对我国意义重大。《中华人民共和国宪法》是治国安邦的总章程，也是一直以来维护国家长治久安，促进社会进步，促进国家统一和民族团结的基础。

中华人民共和国第一部宪法是《中华人民共和国宪法》，它是在1954年9月20日全国人民代表大会第一次会议通过的，是我国第一部社会主义宪法。它的产生过程以及内容都展现了人民是国家的主体，具有重要的地位。

宪法的主要内容介绍

1、序言

宪法序言部分规定了国家的根本任务，宪法的根本法地位和最高效力等，宪法序言的规定是整个宪法规范的组成部分，涉及立宪宗旨与宪法基本精神，作为宪法规范组成部分的宪法序言具有法律效力。宪法的基本法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果。

2、总纲

宪法总纲部分主要规定宪法制度的基本原则和基本国策。我国宪法总纲规定的主要内容包括：国家制度的规定，即规定人民民主专政制度和人民代表大会制度；规定国家结构形式，即实行单一制的国家结构形式，实行民族区域自治制度；社会主义法治的基本原则；国家的基本经济制度和经济政策；社会主义精神文明建设等。

以上内容参考：网络-中华人民共和国宪法

2. 苗连营的科研成果

1．《和谐社会的宪政之维》，独著，30万字，清华胡闷大学出版社2013年版；
2. 《立法程序论》，独著，24万字，中国检察出版社2001年。该书获中国法学会宪法学研究会第二届优秀科研成果一等奖；
3．《行政复议法通论》，副主编，法律出版社1999年；
1．《作为一个学科的货币宪法学》，载《华北水利水电学院法学院》2012年第1期；
2．《立法的偏颇及其矫正——以〈劳动合同法〉为分析考察对象》，载《学习与探索》2010年第3期；
3．《从高招不公看平等教育权宪法之殇》，载《法制日报》2009-09-24；
4．《收入分配制度改革的宪法学思考》，载《公民与法》2011年第10期；
5．《宪法学的知识转型与方法综合——以20世纪90年代以来的学术争论为素材》，载《法制与社会发展》2012年第1期；
6．《传统“和谐”文化的宪政之殇——兼论当代“和谐”命题的宪政意义》，载《河南省政法管理干部学院学报》2011年第1期；
7．《论人权原则与我国宪法规范的发展》，载《公民与法(法学版)》2009年第4期；
8．《宪政建设的统合模式——超越“上/下”之争的第三条道路》，载《法学评论》2011年第3期；
9．《社会失衡的宪政根源与宪政建设的功能定位》，载《河南省政法管理干部学院学报》2011年第3期；
10．《货币宪法、政治经济体制与长期通货膨胀》，载《学习论坛》2011年第7期；
11．《税制改革与中央和地方财政关系》，载《学习论坛》2010年第2期；
12．《宪法学视域中的地方公债制度》，载《河南社会科学》2010年第1期；
13．《民生问题的宪法学思考》，载《国家检察唤租官学院学报》2010年第3期；
14．《当代中国法律体系形成路径之反思》，载《河南社会科学》2010年第5期；
15．《论宪政文明与和谐社会的契裤链弯合》，载《宁波大学学报(人文科学版)》2009年第2期；
16．《地方“人格化”、财政分权与央地关系》，载《河南社会科学》2009年第2期；
17．《从公民参与看东亚民主转型》，载《北方法学》2009年第4期；
19．《分税制、地方公债与央地财政关系的深化改革——基于立宪主义的视角》，载《河南省政法管理干部学院学报》2009年第4期；
20．《中央权威的宪政逻辑》，载《郑州大学学报(哲学社会科学版)》2009年第4期；
21．《公民维权之运动模式的宪法学分析》，载《浙江学刊》2009年第2期；
22．《“高考移民”现象的宪法学思考》，载《法学》2009年第11期；
23．《和谐社会的宪政之维》，载《法学评论》2006年第1期；
24．《公民受教育权实现中的国家责任》，载《华东政法学院学报》2006年第2期；
25．《权利空间的拓展——农民迁徙自由的宪法学分析》，载《法制与社会发展》2006年第1期；
26．《干涉主义下人权与主权的悖反》，载《浙江学刊》2006年第2期；
27．《“民法帝国主义”的虚幻与宪法学的迷思——第三只眼看“根据宪法,制定本法”的争论》，载《四川大学学报(哲学社会科学版)》2008年第2期；
28．《拒绝与总统握手》，载《法制资讯》2008年第3期；
29．《公民法律意识的培养与法治社会的生成》，载《河南社会科学》2005年第5期；
30．《关于制宪权的形而下思考》，载《上海交通大学学报(哲学社会科学版)》2003年第2期；31．《行政法理论基础比较研究》，载《当代法学》2004年第2期；
32．《试论公用征收制度的宪法基础》，载《河南社会科学》2004年第3期；
33．《中国的违宪审查：是否可能，如何可能？》，载《郑州大学学报(哲学社会科学版)》2004年第4期；
34．《宪法解释的功能、原则及其中国图景》，载《法律科学西北政法学院学报》2004年第6期；
35．《公民司法救济权的入宪问题之研究》，载《中国法学》2004年第5期；
36．《宪政建设与建设地修宪》，载《法学家》2003年第5期；
37．《中国宪法解释体制反思》，《中国法学》2002年第6期；
38．《从传统的家园意识看近代中国的宪政建设》，载《华东政法学院学报》2002年第6期；为《高等学校文科学报文摘》2003年第1期转摘； 39．《民主市场的交易规则》，载《法制与社会发展》2002年第5期；为《宪法学与行政法学》2003年地1期转载；
40．《关于制宪权的形而下思考》，载《上海交通大学学报》2003年第2期；
41．《立法程序的价值取向：民主、效率及其协调》，载《宪政论丛》2003年总第3期；
42．《论我国立法监督制度中的附带性审查》，载《郑州大学学报》2002年第1期；
43．《进一步完善修宪程序》，载《法商研究》2000年第1期；
44．《对立法程序的哲学审视》，载《郑州大学学报》2000年第6期，为《法理学、法史学》2001年第3期转载；
45．《立法过程中的程序自治原则》，载2000年2月20日《法制日报》；
46．《论地方性法规的批准和备案制度》，载《郑州大学学报》2000年第2期；
47．《立法程序的功能分析》，载《河南省政法管理干部学院学报》2000年第3期；
48．《民意代表的言论免责权之研究》；《法律科学》1999年第5期，为《宪法学与行政法学》1999年第6期转载。
49．《论对行政权的法律控制》，载《法学家》1999年第5期；
50．《论政务公开在反腐败中的作用及其实现机制》，载《政治学研究》1999年第3期；
51．《追求效率的程序》，载《郑州大学学报》1999年第5期；
52．《树立宪法权威，实行依法治国》，载《群言》1999年第3期；
53．《论立法过程中的程序公开原则》，载《人大研究》1999年第3期；
54．《论法的公布》，载《河南省政法管理干部学院学报》1999年第4期；
55．《程序公开与立法民主》，载1999年6月5日〈〈法制日报〉〉；
56．《论立法过程中的程序参与原则》，载1999年3月25日《法制日报》；
57．《浅议立法听证》，载1999年1月28日《法制日报》；
58．《行政立法及其控制》，载《郑州大学学报》1998年第6期，为《宪法学与行政法学》1999年第1期转载；
59．《关于设立宪法监督专责机构的设想》；
60．《宪法学发展的两个问题》，载《法商研究》1998年第3期，为1998年7月14日《检察日报》转载 。 1、《立法程序论》，独著，中国检察出版社2001年出版，获中国宪法学研究会优秀科研成果一等奖和河南省社会科学优秀成果奖二等奖；
2.《宪法学》（国家新闻出版署“十一五”规划重点项目，普通高等教育法学专业“十一五”规划教材），主编，郑州大学出版社2009年8月版；
3.《公民法律素质研究》，主编，郑州大学出版社2005年1月版；
主要论文
已出发表论文70余篇，其中主要有：
1、《宪政建设的统合模式》，载《法学评论》2011年第3期，为《宪法学与行政法学》2011年第8期转载
2、《民生问题的宪法学思考》，载《国家检察官学院学报》2010年第3期；
3、《立法的偏颇及其矫正》，载《学习与探索》2010年第3期；
4、《“高考移民”现象的宪法学思考》，载《法学》2009年第11期；获河南省社会科学优秀成果二等奖；
5、《公民维权之运动模式的宪法学分析》，载《浙江学刊》2009年第6期；
6、《和谐社会的宪政之维》，载《法学评论》2006年第1期，为《宪法学与行政法学》
2006年第4期转载，并为《中国检察官》2006年第4期转摘，获河南省社会科学优秀成果一等奖；
7、《权利空间的拓展――农民迁徙自由的宪法学分析》，载《法制与社会发展》2006年第1期，为《宪法学与行政法学》2006年第3期转载；
8、《公民受教育权实现中的国家责任 》，载《华东政法学院学报》2006年第2期；
9、《宪法解释的功能、原则及其中国图景》，载《法律科学》2004年第6期，为《宪法学与行政法学》2005年第1期转载，并为《大国策》（人民出版社2009年版）收录，获司法部第二届全国法学教材与科研成果优秀作品奖；
10、《公民司法救济权的入宪问题之研究》，载《中国法学》2004年第5期，获河南省社会科学优秀成果三等奖；
11、《宪政建设与建设性地修宪》，载《法学家》2003年第5期，为《宪法学与行政法学》2004年第1期转载；
12、《行政法理论基础比较研究》，载《当代法学》2004年第1期，为《中国行政法学研究精粹（2004年）》收录；
13、《从传统的家园意识看近代中国的宪政建设》，载《华东政法学院学报》2002年第6期，为《高等学校文科学报文摘》2003年第1期转摘；
14、《中国宪法解释体制反思》，载《中国法学》2002年第6期；
15、《民主市场的交易规则》，载《法制与社会发展》2002年第5期，为《宪法学与行政法学》2003年第1期转载，并为《中国宪法学研究精粹（2002年）》收录；
16、《关于制宪权的形而下思考》，载《上海交通大学学报》2003 年第2期，为《宪法学与行政法学》2003年第4期转载，获河南省社会科学优秀成果三等奖；
17、《民意代表的言论免责权之研究》，载《法律科学》1999年第5期，为《宪法学与行政法学》1999年第6期转载；
18、《论对行政权的法律控制》，载《法学家》1999年第5期；
19、《论政务公开在反腐败中的作用及其实现机制》，载《政治学研究》1999年第3期，为《研究动态》2000年第3期转载；
20、《关于设立宪法监督专责机构的设想》，载《法商研究》1998年第4期，为《宪法学与行政法学》1998年第5期转载；
21、《谈地方立法的几个问题》，载《政法论坛》1997年第2期。 1. 国家社科基金项目：构建社会主义和谐社会中的宪政建设研究；
2. 中国法学会重点项目：人权入宪及人权保障法律体系研究；
3. 司法部重点项目：宪政原理与中国法治特色研究；
4. 教育部人文社会科学研究规划基金项目：央地财政权限配置与规范的宪法学研究；
5. 中国法学会重点项目：中国特色社会主义宪政理论研究；
6. 河南省社科规划项目：“十五”期间河南省地方立法问题研究；
7. 河南省社科规划项目：行政法治：依法治省的难点与关键。 1998年被评为河南省优秀中青年骨干教师；
1999年被评为河南省优秀青年教师；
2000年被评为河南省跨世纪学术和技术带头人培养对象；
2004年被评为河南省学术技术带头人；
2005年被评为河南省高校新世纪优秀人才支持计划资助人员；
2006年被评为河南省优秀专家。

3. 简诉当代中国的法律体系

当代中国法律体系
(一)公法、私法与社会法
公法与私法的划分，最早是由古罗马法学家乌尔比安提出来的：“公法是关于罗马国家的法律，私法是关于个人利益的法律。”依照此标准，私法遵循当事人意思自治原则，确立财产所有权，保障自身利益的追求，如民法、商法。公法是利用国家权力，宏观调整社会财富分配，调整国家与公民的关系的法律，如行政法、刑法、诉讼法。
随着社会的发展，“法律社会化”现象的出现，又形成了一种新的法律即社会法，如社会保障法等。这是因为存在既非国家利益，又非私人利益的独立的社会利益。有鉴于此，有人称社会法是介于公法和私法之间的法律。
公法、社会法与私法在调整对象、调整方式、法的本位、价值目标等方面存在不同。
(二)当代中国法律部门
当代中国的法律体系通常包括下列部门：宪法、行政法、民法、商法、经济法、劳动法与社会保障法、自然资源与环境保护法、刑法、诉讼法。
1.宪法。宪法作为一个法律部门，在当代中国的法律体系中具有特殊的地位，是整个法律体系的基础。宪法部门最基本的规范，主要反映在《中华人民共和国宪法》这样的规范性文件中。
除了宪法这一主要的、居于主导地位的规范性法律文件外，宪法部门还包括主要国家机关组织法、选举法、民族区域自治法、特别行政区基本法、授权法、立法法、国籍法等附属的较低层次的法律。
2.行政法。行政法是调整国家行政管理活动中各种社会关系的法律规范的总和。它包括规定行政管理体制的规范，确定行政管理基本原则的规范，规定行政机关活动的方式、方法、程序的规范，规定国家公务员的规范等。
我国一般行政法方面的规范性文件较少，主要有行政复议法、行政处罚法、行政监察法、政府采购法、国家公务员暂行条例等。特别行政法方面有食品卫生法、药品管理法、治安管理处罚条例等。
3.民法。民法是调整作为平等主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间等的财产关系和人身关系的法律。我国民法部门的规范性法律文件主要由民法通则和单行民事法律组成。民法通则是民法部门的基本法。单行民事法律主要有合同法、担保法、婚姻法、继承法、收养法、商标法、专利法、著作权法等。此外还包括一些单行的民事法规，如著作权法实施条例、商标法实施细则等。
4.商法。在明确提出建立市场经济体制以后，商法作为法律部门的地位才为人们所认识。商法是调整平等主体之间的商事关系或商事行为的法律。从表现形式看，我国的商法包括公司法、证券法、票据法、保险法、企业破产法、海商法等。商法是一个法律部门，但民法规定的有关民事关系的很多概念、规则和原则也通用于商法。从这一意义讲，我国实行“民商合一”的原则。
5.经济法。经济法是调整国家在经济管理中发生的经济关系的法律。作为法律部门的经济法是随着商品经济的发展和市场经济体制的逐步建立，适应国家宏观经济实行间接调控的需要而发展起来的一个法律部门。经济法这一法律部门的表现形式包括有关企业管理的法律，如全民所有制工业企业法、中外合资经营企业法、外资企业法、中外合作经营企业法、乡镇企业法等;有财政、金融和税务方面的法律、法规，如中国人民银行法、商业银行法、个人所得税法、税收征收管理法等;有关宏观调控的法律、法规，如预算法、统计法、会计法、计量法等;有关市场主体、市场秩序的法律、法规，如产品质量法、反不正当竞争法、消费者权益保护法等。
6.劳动法与社会保障法。劳动法是调整劳动关系的法律，社会保障法是调整有关社会保障、社会福利的法律。这一法律部门的法律包括有关用工制度和劳动合同方面的法律规范，有关职工参加企业管理、工作时间和劳动报酬方面的法律规范，有关劳动卫生和劳动安全的法律规范，有关劳动保险和社会福利方面的法律规范，有关社会保障方面的法律规范，有关劳动争议的处理程序和办法的法律法规等。劳动法与社会保障法这一法律部门的主要规范性文件包括劳动法、工会法、矿山安全法、安全生产法等。
7.自然资源与环境保护法。自然资源与环境保护法是关于保护环境和自然资源、防治污染和其他公害的法律，通常分为自然资源法和环境保护法。自然资源法主要指对各种自然资源的规划、合理开发、利用、治理和保护等方面的法律。环境保护法是保护环境、防治污染和其他公害的法律。
这一法律部门的规范性文件，属于自然资源法方面的，有森林法、草原法、渔业法、矿产资源法、土地管理法、水法、野生动物保护法等;属于环境保护方面的，有环境保护法、海洋环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法、环境影响评价法等。
8.刑法。刑法是规定犯罪和刑罚的法律，是当代中国法律体系中一个基本的法律部门。在人们日常生活中，刑法也是最受人关注的一种法律。刑法这一法律部门中，占主导地位的规范性文件是刑法，一些单行法律、法规的有关条款也可能规定刑法规范(如文物保护法中有关文物犯罪的准用性条款的内容)。
9.诉讼法。诉讼法，又称诉讼程序法，是有关各种诉讼活动的法律，它从诉讼程序方面保证实体法的正确实施，保证实体权利、义务的实现。诉讼法这一法律部门中的主要规范性文件为刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法。同时。律师法、法官法、检察官法、仲裁法、监狱法等法律的内容也大体属于这个法律部门。

4. 行政许可法的立法宗旨＆意义是

《行政许可法》不仅是对现行行政许可制度的根本性改变，更是对旧有的政府执政理念和执政方式的根本变革。行政许可法的立法宗旨，不单纯局限于对政府行为的规范，更为重要的是，它体现了一种宪政精神的复归，即国家的权力向社会、公民的回归；倡导了一种崭新的政府治理理念，即提高公民自治的效率和效力，实现公民自治与国家公治良性互动的“善治”，而“善治”的核心就在于建立起一个真正意义的法治政府，实现法治。

一、“善治”与法治政府

善治，也就是不少学者和国际组织提出的“元治理”和“有效的治理”。善治的过程实质上是一个还政于民的过程。善治是国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作，从全社会的范围看，善治离不开政府，但更离不开公民。善治有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治。所以，善治的基础与其说是在政府或国家，还不如说是在公民或民间社会。从这个意义上说，市民社会（或称公民社会）是善治的现实基础，没有一个健全和发达的市民社会，就不可能有真正的善治。

善治的根本要求是：公民进行有效的自治，国家实行有限的公治，并且两种治理模式在社会管理中实现良性互动。为此，实现善治必须要使全体公民能进行有效的自治，这必须具备以下几个基本条件：一是以成熟的市民社会为自治的外部环境；二是以享有分立的财产权利的公民、企业和独立的自治组织为自治主体；三是以发达的市场经济为自治的经济基础；四是以全社会的权利意识和自由平等观念为自治的文化背景；五是以分权为主导的政治体制改革为自治的政治前提。要达成上述条件，在我国当务之急是要变过去计划经济条件下以国家统治为目的、“大而全”的全能政府为市场经济条件下以社会治理为目的、功能有限的“宪政政府”。

所谓“宪政政府”，即宪政模式下一切行为受宪法和法律的制约，由宪法和法律进行规范的政府形式。因为宪政政府的行为对象、范围、种类、程序、方式等必须由宪法和法律来规范与调整，我们也称其为“法治政府”。同时把法治政府依靠法律手段实现社会善治的过程，称为法治。宪政的目的就是要使政府的权力与责任相对应，这种权力必须为被统治者所授予，而授予的唯一目的就是要政府能够向被统治者负责。在宪政原则下无条件和无公民授权的权力没有合法性。对民而言无权利不应有义务，对国而言无服务不应有权力，则成为共识。因此，法治政府从本质上说，是一种契约安排而非权力先定，法治政府的权力来源于民众的授权，因此也必须服务于民众的利益，接受民众的监督，即始终如一地贯彻“权责一致”和“权责对等”的行为准则。

二、《行政许可法》的立法宗旨——建立法治政府，实现法治

一部法律掀起了一场革命，《行政许可法》从规范行政许可这项重要的行政权力入手，明确规定了行政许可设定和实施的主体、权限、范围、条件和程序，以期通过保障和监督行政机关实施有效的行政管理，实现保护公民、法人和其他组织的合法权益与维护公共利益和社会秩序两者有机统一的目的。

纵观《行政许可法》八章八十三条的内容，无处不体现了行政许可“公开、公平、便民、高效”的基本原则，无处不提醒行政机关及其工作人员必须时刻谨记“有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿”的工作原则。可以这样说，《行政许可法》倡导的宪政精神与善治理念，成为了这部法律贯穿始终的基本价值取向和立法宗旨。以《行政许可法》第十三条为例，明确规定“公民、法人或者其他组织能够自主决定的”、“市场竞争机制能够有效调节的”、“行业组织或者中介机构能够自律管理的”以及“行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的”四类事项可以不设行政许可，实质上是以法律的形式肯定了公民自治的合法性，限定了政府实行国家公治的有限性。《行政许可法》第八条关于政府应讲诚实信用，不得擅自改变已生效的行政行为，确需改变的，应当补偿相对人的损失的规定，正是法治政府（法治政府）必须遵循的“信赖保护原则”的体现。此外，《行政许可法》中许多严格规定行政机关实施行政许可的程序以及明确规定行政机关及其工作人员应尽义务、应承担的法律责任的条款，无不表明法治政府必然是一个依法授权、依法用权、依法维权的政府。

笔者以为，《行政许可法》勾画出了法治政府的蓝图，为目前政府的行政管理体制改革指明了方向与途径，即：转变旧有的执政理念与执政方式，建立起一个“创新、亲民、务实、诚信、廉洁”的有限政府和法治政府。具体而言，就是要做到以下几个方面：

首先，法治政府必须是以倡导权利本位的宪政精神为行为指导，切实保护公民私人权利，维护公众利益的服务政府。政府行使的公共权力是公民赋予的，政府作为公共权力的代行者，必须全心全意为公民服务。

其次，法治政府必须是以宪法和法律确定的范围为公共权力运作空间、功能有限的有限政府。政府只能在法定的范围内依法行政，对公民私人领域中的事项和自治组织公共领域内的事项无权干涉，不能以公共权力侵犯公民的私人权利和自治组织的公共权利。

再次，法治政府必须是严格按法定的职权运作公共权力，同时承担相应的法律责任的责任政府。“有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿”的权责对等原则是对行政行为的基本要求。

第四，法治政府必须是秉承公开、公平、公正原则，严格按照公开、公示的要求运作公共权力的透明政府。政府在行使公民赋予的公共权力时，应切实保障公民的知情权、参与权和监督权。

第五，法治政府必须是能理性运作公民赋予的公共权力，值得公众信赖的诚信政府。作为公共权力的代行者，政府应不辜负百姓所托，正当、合理地行使权力，不能侵犯公民合法的私人权利，不能随意改变已作出的行政行为，侵犯或改变的要依法赔偿或补偿。

三、现阶段建立法治政府，实现法治的途径

在当代中国的特殊历史背景下，《行政许可法》的颁布为政府行政管理体制改革与治理模式的变革提供了一种有效的借鉴模式：要实现传统政治社会向市民社会的转型，实现计划经济条件下以国家统治为目的、“大而全”的全能政府向市场经济条件下以社会治理为目的、功能有限的法治政府的转变，既要严格地限定政府权力，又要有效地强化政府权威。为此，我们必须为社会营造出这样一种法律环境：任何市场主体都敢于抵制政府的非法干预；任何市场主体都不敢蔑视政府的合法权威。要实现这一目标，应从行政立法、行政执法和行政救济三个方面进行全方位的构建：

一是在行政立法方面，政府要高度重视法制和法治，通过立宪和制定具体的单行法律，实现以下目标：明确界定与划分公民行使私人权利、群体自治组织行使公共权利（运作群体公共权力）以及国家机关运作国家公共权力的界限与范围，保障公民结社自由的权利，保护公民自治组织的独立性，规范公民自治组织的运作，实现权利的法定；加大对市场主体应有权利的立法保护，建立起以市场主体“分立的财产权利”为重点保护对象的私人权利法律保护体系，同时注重保护市场主体的知情权、参与权、监督权等政治权利，实现权利保障的法定；严格规定国家机关运作公共权力的范围，对国家公共权力越界侵犯公民私人权利的，立法保护公民寻求法律救济的权利，即实现权利救济的法定。

二是在行政执法方面，通过法律规范、制度约束、经济保障等途径，防止政府行政中的公共权力异化为政府工作人员的私人权力。具体的措施有：（1）以明确的行政实体法界定行政主体运作行政权力的范围，要求行政机关必须依法定的职权在法定的范围内行政，法律没有明文规定的，行政机关不得越权行政；（2）以健全的行政程序法规范行政执法的程序；（3）加强行政执法监督，通过加大行政机关内部的层级监督、社会监督以及新闻舆论的监督；（4）加大公共财政对行政执法的投入，保证行政执法所需的人、财、物到位，杜绝因执法硬件设施不到位造成的行政不作为。

三是在行政救济方面，加强司法权对行政权的监督，严惩国家公共权力侵犯私人权利的行政违法行为。可以采取的具体措施有：（1）建立起司法对立法的监督审查制度，即宪法诉讼制度，将民众对立法的监督权、建议权发展为诉权，落实公民的法规违宪审查建议权；（2）借鉴英美法系的公益诉讼和日本的民众诉讼的做法，允许民众（非具体行政行为的管理相对人）基于维护公共权利的要求对政府提起诉讼，为公民的私人权利制衡公共权力提供实现途径；（3）借鉴英美法系以司法判例为法律渊源的做法，在现行保护私人权利的法律不健全的情况下，允许法官基于权利保护的法理原则进行自由裁量，可将有代表性的司法判例作为审判依据，切实维护公民的私人权利。

5. 清政府立宪的实质是什么，怎样评价

一、清末预备立宪概况

清末预备立宪实际上就是晚清政府政治上预备实行宪政的活动。清政府之所以实行预备立宪，有其深刻的历史背景。从国际环境看，19世纪末20世纪初，经过中日甲午战争和八国联军侵华战争，帝国主义进一步加紧了对中国的侵略步伐。但是，1900年的义和团运动粉碎了他们企图瓜分中国的迷梦，迫使他们转而采取“保全”、扶植清朝傀儡政权，实行“以华治华”，从而维护其殖民利益的政策。从其自身利益出发，他们要求清政府披上“民主宪政”的外衣。就国内形势而言，19世纪晚期，中国的经济结构和阶级结构已发生了明显变化，资产阶级旧民主主义革命正在兴起，封建经济制度与发展资本主义生产关系的矛盾、封建专制的政治制度与不断高涨的民主思潮的矛盾，都已十分尖锐；以孙中山为首的资产阶级革命派领导的反清民主革命蓬勃发展，而代表资产阶级右翼和一部分地主官僚的君主立宪派也积极活动，企图通过立宪分得一点权力。不愿接受任何变革的清朝统治集团，在义和团运动的沉重打击下和资产阶级革命的震撼下觉察到，如再不作任何“革新”的表示，势难保持危在旦夕的统治地位。

对于立宪活动得以展开的一个直接原因却是1905年的日俄战争，日本以君主立宪小国战胜俄国那样一个专制大国，给清廷上下以很大震动。“日俄之胜负，立宪专制之胜负也”。[1]朝野上下普遍将这场战争的胜负与国家政体联系在一起，认为日本以立宪而胜，俄国以专制而败，“非小国能战胜于大国，实立宪能战胜于专制”[2]。于是，不数月间，立宪之议遍于全国。因为日本于明治十五年曾派员赴欧洲考察宪政。清廷遂于1905年派载泽、端方等五大臣出洋考察。次年，五大臣先后回国，上书指出立宪有三大利：“一曰皇位永固，二曰外患渐轻，三曰内乱可弭”，[3] 建议进行“立宪”。但是，他们指出，“今日宣布立宪，不过明示宗旨为立宪预备，至于实行之期，原可宽立年限。日本于明治十四年宣布宪政，二十二年始开国会，已然之效，可仿而行也。”[4] 清朝统治者看中的正是“预备”两字。1906年9月1日，清廷颁发了《宣示预备立宪谕》，“预备立宪”由此而来。

1906年，清政府设立考察政治馆，次年改建为宪政编查馆，作为预备立宪的办事机构，此后，进行了一些预备立宪活动。一、设立咨议局和筹建资政院。咨议局作为各省的议事机构，其权限是讨论本省应兴应革事宜，讨论本省的预决算、税收、公债以及单行章程规则的增删和修改，选举资政院议员，申复资政院或督抚的咨询等。但从它的人员组成、议事内容和程序看，它是完全受制于皇帝、毫无实际权力的一个御用机构。二、制定颁布宪法大纲和《宪法重大信条十九条》。清政府在宣布预备立宪之初就采取了无限拖延的策略，但慑于革命运动和为了拉拢立宪派，不得不于1908年宣布立宪以九年为期。三、公布了“宪法大纲”，作为今后的制宪刚领。大纲的精义有：君主神圣不可侵犯；君主独揽统治权；臣民按照法律有应得的权利义务。清末钦定宪法大纲最突出的特点就是皇帝专权，人民无权，以维护封建专制主义为根本目的，它一方面激起了人民的激愤，同时也让立宪派大失所望。《宪法重大信条十九条》则是在武昌起义的沉重打击下，清政府为了渡过危机而临时炮制的“宪法”。没有实质意义。

二、反思清末预备立宪的积极意义

对于晚清预备立宪的保守性和欺骗性，频频见诸专著、教材和学术论文，这里不再赘述，笔者认为，这项政治活动除了具有它的保守和欺骗的一面外，还有非常重要的另一面，那就是它的积极意义。这场宪政改革涉及的内容极其庞杂，触动了社会的方方面面，在造成极大混乱的同时，直接加速了清朝的灭亡，拉开了中国政治的近代化进程的序幕，也给国人进行了一场深刻的民主政治启蒙教育。

（一）预备立宪的直接后果：加速了清朝的灭亡。预备立宪的措施加剧了中央与地方、满汉之间、阶级之间的矛盾，引起了社会的极大混乱，加速了它的覆灭。这主要表现在：

1、督抚离心。在镇压太平天国运动过程中，以曾国藩、李鸿章、左宗棠为首的汉族地方督抚迅速崛起。他们手中握有地方的政权、军权、财权，几乎不受中央控制，清王朝从此呈现出强枝弱干的局面。可以这样说，随着中央政府在一系列内外战争中威信及政治意志力不断衰弱，清王朝后半期的统治就严重依赖汉族督抚来支撑。这种情况当然为中央政府所不容。从1901年实行新政开始，清政府不断采取措施削弱地方督抚的军权和财权，而把它集中于满人之手。1903年，设立练兵处，企图控制各省编练的新军。实行宪政改革后，这种情况明显加剧了：1906年设立陆军部，由它统率帝国的全部陆军，该部的尚书及两位侍郎都由满人担任，这样陆军就全部由满人统率；设立度支部，控制地方的收支，宣布只有中央才拥有对外借款及铸造、发行货币权。宪政改革越往前推进，汉族官僚手中的权力不断丧失，而中央政府集中的权力越来越大。在1911年成立“责任内阁”的十三名成员中，满人八名，并且皇族就占了五名，汉人仅四名，载沣的两个兄弟分别掌握着陆军和海军。这样，行政和军事大权就全部集中于皇室之手。汉族官僚普遍感到被欺骗了，他们对满洲政府的不满就空前表现出来。

2、立宪派的背弃。预备立宪形成了当时政坛上举足轻重的力量-——立宪派。他们以咨议局和资政院为阵地，对地方和中央的政务和舆论产生非常重大的影响。立宪派形成后，怀着对国势日衰的深切关注，他们急切希望在中国能实行宪政，以抵制日益严重的革命，并在宪政中有他们的一席之地。同时，他们对满洲贵族垄断政权核心的状况越来越不满，在咨议局和资政院会议上他们同清政府不断发生激烈冲突。为了速开国会，1910年他们掀起了中国历史上三次规模巨大的国会请愿运动。当他们的要求被拒绝，当“皇族内阁”成立之时，他们感觉到清政府已经无药可救，许多人转向革命，成为清政府的对立面和掘墓人。立宪派的离心倾向和最后对清政府的绝望带来了严重后果。在武昌起义爆发的7个星期内，15个省以咨议局为中心纷纷宣布独立，立宪派抛弃清政府是个很大的因素。

3、农村骚乱。清政府推行宪政改革需要大量的经费，而这些费用都以各种名目强加到百姓头上，再加上许多官吏在推行改革过程中趁机中饱私囊、搜刮民财，百姓负担不断加大，许多处于绝境中的民众纷纷起来反抗。当时上海的《东方杂志》作过调查，1909年曾发生起义113起，1910年285起。[5]清政府在农村推行禁种鸦片、人口普查、革除陋习等运动也引起了极大的骚乱。例如在1909年至1911年中，浙江、甘肃、贵州、满洲和山西等地发生的与禁种鸦片的禁令有关的持续几个月骚动；同一时期在华中数省发生的反对谷物涨价和提高田赋的暴动；1906年以后各省因人口普查、资助新学和改革运动而引起的动乱等等，情况都是如此。起事者捣毁公共建筑、辱骂、监禁甚至处死地方官。[6] 民众力量的不断打击，动摇了农村中旧的生产关系，并瓦解了清政府在农村地区政权的根基。

（二）清政府在实行“预备立宪”过程中，相应地对旧有政治体制进行改革，它缩小了皇帝与国会之间的权力比例，调整和改造了君主专制制度，直接冲击了二千多年的专制政体，拉开了封建中国政治近代化进程的序幕。

清政府宣布实行“预备立宪”之后，逐步采取一系列措施来推行宪政改革。1908年8月，清政府颁布了《钦定宪法大纲》。《大纲》由“君上大权”14条和“臣民权利义务”9条组成。该法以日本《明治宪法》为蓝本，它规定君主拥有广泛的权力，这也是该法颇受世人诟责的原因。但是我们也应该看到，《大纲》的公布，这本身就是对在中国已经延续了2000多年的“君权神授”的君主专制政体的否定。因为从此之后，皇帝的权力就必须受宪法和法律的约束，它已不再是“至高无上”了。该法明确规定由议院制订法律，皇帝不得以命令改变法律。它的确缩小了皇帝和国会之间的权力比例，这无疑在当时是进步的。该法还规定了广大臣民有言论、著作、出版、集会、结社、财产、居住、人身自由；有诉讼、依法担任官吏及议员的权利，非依法律规定，不得加以逮捕、监禁及处罚。这表明，清政府在近代化价值取向上的进步，同时，中国政治近代化也迈出了艰难的第一步。

1909年10月，各省（除新疆外）咨议局先后成立。咨议局是省立法机构的前身，由地方士绅选举产生，可以就本省的预决算、税收与公债、地方性法规、资政院成员的选举及其它改革事宜作出决议。这种决议如督抚无异议时，应负责执行；如督抚表示异议时，应重审；双方始终不能达成一致时，应征求资政院的决定。督抚有权召开、中止或解散咨议局的会议。因此，咨议局还算不上是一个立法机关，只能算是绅士们的表达意见机构。但是，“咨议局的出现完全可能约束各省督抚专断地使用他们的权力。”[7]因为，绅士在地方上有重要的影响，他们是督抚在地方社会和经济的支柱，就是在以前，督抚们也不敢轻易得罪他们。咨议局的成立，给督抚的压力无疑是增大了。绅士们不断地利用咨议局的各种会议和活动，反映民意，维护公众利益，日益影响着地方政局的发展。同时，绅士们的实践，又不断地提高了自身的民主自治能力和参政水平，这为辛亥革命后立宪派迅速接管地方政权打下了基础。

为了适应立宪政体的需要，清政府对行政和司法机关进行一系列改革。首先，精简了许多臃肿的国家机构。太常寺、光禄寺、鸿胪寺都被并入礼部，旧兵部、练兵处和太仆寺合并成陆军部，户部和财政处被改组成度支部，刑部被改组为法部。为了明确责任，各部改原来的双头领导制为单一领导制。在各部之外还单独成立了大理院、审计院和资政院。大理院作为最高司法机关，独立于行政机关，与之相适应的，在省的各级还设立了审判厅。审计院则是负责审计各部帐目的部门。而资政院是国会的前身，由它制订法律，为将来实行上下议院打基础。这些措施，显然都有利于建立一个高效、清廉、责任明确的现代政府。到1911年5月，旧内阁、军机处和政务处都被撤销，成立“责任内阁”。内阁由一名总理大臣和两名协理大臣，以及民政部、度支部、学部、陆军部、海军部、法部、农工商部、邮传部、理藩部和外务部各部大臣组成。这是中国历史上第一次出现的立宪制政府，尽管它因为五名皇族入阁而颇受非议，但它却是中国用责任内阁制取代君主专制，以和平方式改造专制政体的第一次大胆尝试，是一次全新的探索。

还有必要指出，这场宪政改革并未因为其失败而失去意义，因为革命不能代替宪政。所谓宪政，亦即立宪政体，是指由社会多数人制定的或被多数人承认的宪法性法律（通常指成文宪法），所确立的公共权力的组织、相互关系、职责权限、活动规则，以及旨在保护公民权利的政法体制。[8]立宪政府的本质特征就在于使宪法和法律来限制政府的权力，保障公民的基本权利。所以中国要实行宪政，并不仅仅针对皇帝，即使打倒了皇帝，也还是要实行宪政。宪政是对权力的限制。无论掌权者是谁，以什么样的名义掌握权力，其手中的权力都要受到宪法和法律的限制。而在革命没有推翻君主专制之前，改变君主专制而实行君主立宪的进步性更不容否定。人们没有理由放弃努力，坐待民主共和的到来。

（三）预备立宪传播了宪政知识，进行了民主政治思想的启蒙，培养了一大批具有初步民主自治能力的知识分子，为我国近代宪政运动的发展奠定了群众基础。

清政府宣布预备立宪后，海内外立宪派欢呼雀跃，热烈拥护，他们纷纷组织政党性质的团体，准备投入到宪政运动中去。当时规模较大的有海外的帝国宪政会和政闻社，国内的预备立宪公会和宪政讲习会等。他们通过出版宪政刊物、书籍，举办法政讲习所，从事调查并编辑法律等形式，大力宣传宪政知识，培养司法和地方自治人才，为宪政出谋划策。清政府成立咨议局、资政院和推行地方自治，极大地激发了整个知识阶层的参政热忱，他们纷纷投入到议员的选举中，把其作为参政的阶梯。以江苏省咨议局为例，第一届常年会共收到议案184件，其中属议员提95件，占一半以上，还有71件是人民清议案。[9]说明议员极具参政的积极性和主动性，同时也说明各阶层群众也把咨议局看成反映意见进而采纳他们意见的民意机关。正是通过咨议局的议政实践，立宪议员们不断提高自身的民主意识和管理水平，为辛亥革命后迅速从政打下了基础。1910年，立宪派为推动清政府速开国会，掀起三次规模巨大的国会请愿运动。第一次参加者达20万人，第二达30万人。[10]这是一场群众性的爱国的、冲击君主专制的资产阶级民主宪政运动。它沉重打击了清朝专制政权的权威，给人民以普遍的民主教育，并把宪政知识广泛地传播到知识群体中去。从某种意义上说，清末预备立宪为我国宪政运动的发展奠定了群众基础。