从行政法的角度评价机构改革

⑴ 如何看待建国以来，我国的七次行政体制改革

不同的学者对我国的行政体制改历史的研究有不 同的意见，但是都认为主要的改革一共有七次。
1、1949 年新中国成立后，我国进行了七次行政体制改革。按照经济体制改革逻辑，当代中国行政体制改革路径大致可以划分为调 试、转型和创新三个阶段。调试阶段为 1952 年、1958 年和1960 三次。转型阶段为1982年、1988 年和1993 年三次。创新阶段是1998 年开始的最大一次改革，被称为“第七次革命”。此观点来自于杨毅 编著的《“路径依赖”与“范式转换”——从制度变迁视阈看当代中国行政体制改革》。
2、从建国到现在，已经过去了的机构改革有六次，加上现在正在进行的一共七次。第七次政府机构改革从1998 年开始， 舆论称之为“第七次革命”。总起来看，以前的六次行政机构改革尽管力度各不相同，裁员、缩编和机构撤并情况不大一样，但是它们却有一个共同特点，即那些改革不是旨在通过精简机构和裁减人员来达到调整行政机构整体功能和职能的过程，而仅仅停留在对机构和人员数量的简单减少上，人们称之为“机械式”改革。因为没有改革政府运行机制和职能，因而就不可避免地导致“精简—膨胀—再精简—再膨胀”和“越精简越膨胀”的逆向恶性循环现象。这种观点出自于张湛 彬的《“第七次革命”：政府机构改革进展态势及问题》3、摘自于刘国锋的《行政主体重塑——我国行政改革路径的 合理选择》中，对我国行政体制改革内容的描述如下：
第一，目标明确。改革瞄准为“建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建立高素质的专业化行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义经济体制的有中国特色的行政管理体制”。
第二，重点突出。强调把政府职能转变到宏观调控、社会管理和公共 服务方面。
第三，程序规范。融入依法治国理念，制定了《国务院机 构改革方案》和《关于地方机构改革的意见》等法律文件。
第四，整体联动。国务院机构不仅由40 个减少到29 个，省级地方政府机构 114个减少到 85 个，人员从 15.7 万减至 8.3 万，减幅达 47.1%。
我国行政体制改革的现状
我国行政体制改革面临巨大阻力，改革现状不容乐观。主要的是，我国的行政体制改革存在着操作性难题和行政人员的观念问题， 行政体制改革的具体措施不能落到实处，政府机关的人员观念不能与时俱进
，作为既得利益者自然不愿威胁到自己的现有利益。……
受字数限制，以上供参考。

⑵ 结合不同历史时期的实际情况分析我国行政机构改革的基本经验

二十世纪八十年代初，中国改革的总设计师邓小平同志提出，在本世纪末以前的二十年内要抓紧四件工作，头一件就是进行机构改革，并作出了"机构改革是一场革命"的著名论断。自此后的二十余年里，我们党在连续五届代表大会的报告中，都提出了机构改革的任务，全国人民代表大会也于第五届和第七、八、九、十届代表大会上通过了国务院机构改革方案。在全国各级党政机关和事业单位范围内，曾先后进行了五次大规模的机构改革。可以说，二十年来差不多每一届政府，都以新的一轮机构改革拉开新政府的序幕。尽管每一次改革目标都各有侧重，每一次改革成果都会给政府带来新的气象和新的进步。但是与其他改革效果所不同的是，每次机构改革的成果很难持久巩固，总摆脱不了"精简--膨胀--再精简--再膨胀"的循环轨迹。诚然，每次机构改革，都是一定历史条件下的产物，是主观与客观、历史与现实交互作用的结果，我们不能因为出现了"精简--膨胀"的循环而否认其改革的必然性与合理性。应该看到，二十年的机构改革历程，无论是成功的经验，还是失败的教训，对于我们迈向二十一世纪，肩负着全面建设小康社会的历史使命的中国公共行政，这无疑是一笔巨大的宝贵财富。

一、决定机构改革成败的关键是选择好目标定位

在我国全面改革开放的历史进程中，机构改革始终具有特定的和极其丰富的内涵，它既是政治体制改革的重要组成部分，又是经济体制改革的重要内容；既涉及到行政管理的方方面面，又涉及到党和国家领导体制的相关内容；既有对旧体制弊端的改造，又有对新体制新机制的创新。因此，历次机构改革的目标都具有多重性和不确定性特征。如1982年机构改革的主要目标是解决经济建设中的领导体制问题，但同时又必须考虑领导班子的老化问题。这就要求机构改革同时要解决三个问题：一是为了加强对经济工作的集中领导，提高工作效率，需要通过精简机构裁减冗员，解决多头管理，推诿扯皮、职责不清的问题；二是要适应经济建设的需要，废除领导职务终身制，解决领导班子的新老交替和年轻化问题；三是要针对机关干部知识素质和专业管理水平不适应的状况，加强干部的培训工作。这三项任务交织在一起，实际上增加了改革的复杂性和艰巨性。从当时的历史条件来看，机构改革所面临的问题，既有多年积累下来的老问题，又有改革开放和经济建设提出的新矛盾，既有我们对改革认识的局限性，又有干部对改革的实际承受能力有限的问题。因此，这次改革的成效并不明显。

从1988年以后的几次机构改革，中央逐渐地把机构改革的目标集中在政府职能的战略转变上，这无疑是非常正确的战略选择。 但是在改革的具体实践中，政府职能转变却是一个十分复杂的社会系统工程，它不同于精兵简政只涉及政府内部的改革问题，而是要解决政府与市场、政府与企业的关系、政府与社会的关系，并在调整上述关系中，推进行政体制改革。这将是一个伴随着社会主义市场经济的建立和完善的漫长的艰难历程。如1987年，党的十三大报告对转变职能在机构改革中的地位与作用有了一个规范性的说法，即"为了避免重走过去'精简--膨胀--再精简--再膨胀'的老路，这次机构改革必须抓住转变职能这个关键。" 1988年3月通过的国务院机构改革方案，要求"这次改革的总要求是转变职能，下放权力，调整内部结构，精简人员"。这次"改革不是搞简单的撤减、合并，而是转变职能，按政企分开的原则，把直接管理企业的职能转移出去，把直接管钱、管物的职能放下去，把决策、咨询、调节、监督和信息等职能加强起来，使政府对企业由直接管理为主逐步转到间接管理为主。同时，把原来行政机关的部分职能转移到各种协会去承担。"虽然这次改革提出了政府职能转变的目标，并下决心要解决政企分开问题，但由于当时经济体制改革所要达到的目标还不十分明晰，关于计划和市场关系的争执处于胶着状态，耸立于其上的机构改革的思路当然也不可能十分清楚。政府职能转变基本还是一个比较模糊的概念，简政放权，搞活企业，并没有改变政府与市场的关系，仅仅是政府与企业在经济建设中的不同分工罢了。由此看出，改革的条件时机不成熟，目标定位过高，缺乏实际可操作性，预期目的仍然是无法实现的。

从机构改革的效果来看，1993年、1998年和2003年三次机构改革，是比较成功的，很重要的一个原因是实事求是地确定了改革目标。1993年机构改革是在明确建立社会主义市场经济新体制的条件下进行的，按照社会主义市场经济的要求转变政府职能，是这次改革成功的关键。按照这样的目标去改革，就不再是机构的撤撤并并，人员的加加减减，而是一种体制的重构。即要把属于企业的职能还给企业，把属于市场的职能还给市场，把属于社会的职能交给社会，把属于基层的职能转到基层。在此基础上，把属于政府的职能重新界定、归并，按照政企分开和精简、统一、效能的原则，实行综合管理。这次改革还强调了政府要为企业和社会服务的价值判断，概括地说就是"小机构、大服务"或"小政府、大社会"。 "小机构、大服务"，形象地道出了政府管理模式与为经济建设服务的功能之间的一种辨证的关系。一方面，政府减少了不该管的事务，简政裁员，机构小了，人员少了；另一方面，政府为经济建设服务的功能却在这种改革与精简的过程中，得以扩大，得以加强。

1998年的机构改革仍然坚持了政府职能转变的目标定位，但这次的侧重点是以优化政府组织结构为具体目标：建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政。加强宏观经济调控部门，调整和减少专业经济部门，适当调整社会服务部门，加强执法监管部门，发展社会中介组织。按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的职能分工，相同或相近的职能交由同一个部门承担，克服多头管理、政出多门的弊端。按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设。

2003年明确提出了深化行政管理体制改革的目标就是，建立与社会主义市场经济相适应，与社会主义民主政治相配套，行为规范、运转协调、公正透明、廉政高效的行政管理体制；明确了政府职能定位是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的四项主要职能；提出机构改革的重点是：紧紧围绕政府职能转变这个主题，深化国有资产管理体制改革，完善宏观调控体系，健全金融监管体制，继续推进流通管理体制改革，加强食品安全和安全生产监管体制建设。通过优化政府内部组织结构，促使同类管理职能的集中化和一体化，打破部门分割状态，构建新的职能体系和协调运转机制。
二、机构改革的难点是理顺的公共权力关系

政府是一个由若干要素组成的、完整的、开放的体系，其外部与社会、经济、文化等各方面存在着错综复杂的关系，其内部也同样存在着多种多样的关系。如果说，转变职能主要是改革调整行政管理体制与外部社会各方面的关系的话，那么，理顺关系则主要是改革调整行政管理体制内部各组成要素之间的相互关系。

1993年以后的机构改革都强调了理顺关系、协调运转的重要性，明确地把理顺关系和转变职能、精兵简政等一起作为改革的重要内容。如果说，转变职能是机构改革的关键的话，那么理顺关系就是机构改革的重点和难点问题。理顺关系的实质是国家公共权力资源的科学合理配置，是依法行政和运转协调高效的组织保障。其关系主要有：纵向的中央与地方政府以及地方政府上下级机关之间的关系；横向的党政各机关之间以及政府机关内部各部门之间的关系；条块结合上的垂直管理部门与所在地政府之间的关系。我们通常所说的理顺各种关系，主要是针对行政管理体制中的突出存在的机构职能重叠、职责交叉、政出多门、相互扯皮、效率低下的问题，重点理顺党政关系、中央与地方之间的关系和机关内部各部门之间的关系，即合理划分管理权限、明确各自的职责范围、科学规定工作联系的方式和程序。

尽管我们在理顺关系方面，每一届政府都花费了不少精力，在机构改革的"三定方案"中明确了各自的职责权限，并力图做到责权利相一致。但从总体效果来看，对这个问题并没有找到根本性的出路，老的关系没理顺，新的关系仍不协调，可谓"剪不断理还乱"。究其原因，主要有三个方面:

一是机构改革只注重组织结构的静态分工、责权划分的合理性，忽视了在组织机构运转过程中的相互联系、协调合作的必然性。整体效能大于部分之和。政府行政的最大特点公共性，公共性追求的是社会公平和社会效益，只有政府作为公共权力的有机整体，才能够最大实现社会公平和社会效益。政府各个部门的职责和权力都不是独立存在的，而是相互依赖、相互制约、共生共存的。由于现代行政机关的组织庞大、部门众多，即使是再精细的分工、再明确的职责，也难以避免运转中的交叉衔接。我们机构改革的思路往往是过分强调专业化优势，把职责化整为零，而对"零件"的如何组装整合，却没有建立一个协调机制，其结果是权力分割化，部门利益化现象越来越严重，使政府间的缝隙不断扩大，整体效能不断下降。

二是历次机构改革是在原有管理体制和管理模式基础上的理顺关系，而不是从构建科学合理的权力结构和创新管理模式角度理顺关系。现有的行政体制是在高度集中的计划经济体制下形成的，这种体制的弊端是每一级政府都是大而全，职能配置上下一般粗，机构设置上下对口；各行业系统又是封闭运行，集决策、执行、监督于一身，各自为政，权力很难制约。这种集权体制强化了等级制，有利于上下管理的控制，但弱化了权力的制衡关系，忽视了地区间发展不平衡所带来的管理差异性，以及决策、执行、监督职能作用的区别。在行政体制中是按照纵向层级、横向专业职能进行事权划分，是传统的过程控制模式。西方发达国家在行政改革中普遍采用了以决策、执行、监督职能分开的分权体制，决策机关与执行部门实行绩效合同关系，执行部门各自相对独立，实行市场化、企业化管理，建立追求结果导向的控制模式。虽然我们国情不同，不可能完全照搬国外做法，但是，以决策、执行、监督的不同功能和分权作用，构建上下级政府和部门之间相互协调、有利制约的职权关系，建立适度的分权管理体制，是理顺关系的新思路。逐步实现行政决策权与执行权相对分离，实行政府决策职能的核心化和集中化。通过科学规范部门职能，按综合职能设置政府机构，将相同或者相近的职能交由一个行政部门承担。同时要改革行政执行体制，建立综合执行机构，推行政府事务综合管理，将分散到部门的行政权原则上收归同级人民政府。改革行政执法体制，设置精干、统一的行政执法队伍，实行综合执法。

三是以往改革主要依靠行政手段理顺关系，这种软约束实践证明是行不通的，我们还没有充分认识到权限划分与利益分配的必然联系，理顺权力关系，其实质就是权力和利益的再调整，这项工作仅靠行政手段是远远不够的，必须通过法治手段加以解决。因此，制定机构编制法，加强机构改革的法制化建设，就成为推进机构改革的基本前提。
三、机构改革的永恒主题是推动政府创新

所谓政府创新就是探索行政体制和机构改革的新方法、新模式，以适应新环境的变化和新任务的挑战。政府创新在内涵上主要体现为理论层面上的政府创新，体制层面上的政府创新和技术层面的政府创新。历次改革都不同程度地推进了政府创新，对建立新型的公共行政体制发挥了重要的作用。

首先，在理论创新上，从不断深化认识政府与市场、政府与社会的关系上，提出了构建公共服务型政府的新理念。构建服务型政府的过程就是实现以政府为中心的管理向以公众为中心的服务转变、实现由政府本位、官本位体制向社会本位、民本位体制转变。在服务型政府价值理念的指导下，政府的转型是一种必然的目标选择，在近几年的改革中，人们已经形成了改革价值取向的共识：即从全能型政府向有限政府转变；从权力政府向责任政府转变；从封闭政府向透明政府转变；从管制政府向法治政府转变。

其次，在体制创新上，它体现为结构和功能上政府创新的主要内容。在前几次改革经验的基础上，中央提出了我国行政体制创新的目标是：以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导，按照完善社会主义市场经济体制和推进政治体制改革的要求，以建设服务型政府为主题，以转变政府职能和推行依法行政为重点，逐步形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的公共行政体制。使各级政府优质高效地为社会提供公共产品和公共服务，满足社会的公共需求。如为规范政府行为，深化了行政审批制度的改革和行政投资体制改革；为强化社会管理和公共服务职能，各级政府建立健全各种应急突发事件机制，提高了政府应对公共危机的能力。

再次，在技术创新上，提出了通过改进管理方式，推进电子政务来提高行政效率，降低行政成本。电子政务是政府管理方式的革命，其对政府管理的影响首先表现为具有生产力性质的政府管理工具的创新，政府利用现代信息技术和网络环境可以提高办公室工作效率和生产力，精简机构和人员，降低管理成本。其次，这种新的生产力工具的使用将不断改变政府管理结构和方式，重塑政府业务流程。而这种从管理工具的创新到管理结构到管理方式的变革，将极大的改变现有政府的管理观念，最终将不可避免地建构出适合信息时代社会发展所需要的政府组织形态。实施电子政务不仅能够提高政府管理的效率，提高政府工作的透明度，推进廉政、勤政建设，使政府利用信息化手段更好地为公众服务，更为重要的是，这场由新的管理手段所带来的管理方式上的革命将最终改变我们久已习惯的政府管理环境，引导我们逐步走向一个全新的政府管理世界。电子政务是"三分技术，七分管理"，从本质上来说，电子政务是一场政府管理方式的革命。要把提高行政效率，降低行政成本建立在政府先进生产力的基础上，建立在管理方式的创新基础上。而不是单纯为了提高行政效率而提高行政效率，单纯地为降低行政成本而降低行政成本，只有这样，才能从根本上提高政府的现代化水平，真正建立适合现代市场经济发展和社会进步需要的"廉价、高效"的政府。

概括起来，我国五次机构改革的实践，积累了五条宝贵的经验：一是坚持以适应社会主义市场经济体制为改革的目标，把转变政府职能作为行政改革的关键；二是坚持精简、统一、效能的原则，把精兵简政和优化政府组织结构作为行政改革的重要任务；三是坚持积极稳妥的方针，既审时度势，把握时机，坚定不移地迈出改革步伐，又充分考虑各方面可承受的程度，审慎地推进改革；四是坚持机构改革与干部人事制度改革相结合，制定配套的政策措施，妥善安排分流人员，优化干部队伍结构；五是坚持统一领导，分级负责，分步实施，从实际出发，因地制宜地进行改革。经过二十多年的探索和努力，一个适应发展社会主义市场经济要求的服务型的公共行政体制正在形成。

这三次改革构成了一个逐步递进、深化配套的渐进模式，尽管还没有自觉地形成一个长远的战略规划，改革的理论上准备也嫌不足，有些方面的条件仍不具备，但就总体思路和目标设计是符合经济社会发展与改革开放要求的。

⑶ 谈谈你对大部制改革和行政区域改革的认识。详细。。。

一、推行大部制改革的意义

按照部门的职能大小和机构的数量多少不同，政府机构设置一般有“小部制”与“大部制”两种类型。小部制的特征是“窄职能、多机构”，部门管辖范围小、机构数量大、专业分工细、职能交叉多。我国目前实行的即是这种小部门体制。大部制是一种政府政务综合管理组织体制，其特征是“大职能、宽领域、少机构”，政府部门的管理范围广，职能综合性强，部门扯皮少。按照党的十七大精神推行的“大部制”改革，是完善社会主义市场经济体制和深化社会管理体制改革的需要，具有重要而显现的现实意义。

1.有利于减少职能交叉，完善行政运行机制

我国目前政府组织机构设置存在的突出问题是部门过多、职能交叉、权责脱节。据不完全统计，目前国务院部门之间有80多项职责交叉，例如，建设部门与发展改革部门、交通部门、水利部门、铁道部门、国土资源部门等24个部门存在职责交叉；农业产前、产中、产后管理涉及14个部委（局）；劳务输出也存在多头对外的问题；在人力资源管理方面，劳动保障、人事、教育部门职能交叉；在信息产业管理方面，信息产业部、国信办、广电总局等部门职能交叉；在城市供水、地下水管理方面，水利、建设、国土资源等部门职能交叉，等等。这种较为典型的“小部制”，既造成部门之间的职责交叉、推诿扯皮，又导致职能分散、政出多门，削弱了政府的决策职能，也不利于集中统一管理。职能交叉还损害了国家整体利益的实现，严重影响了经济社会统筹发展。实行“大部制”，能适应信息技术发展带来的由传统的以职能为中心的职能导向型政府转向建设以流程为中心的流程导向型政府，有利于整合政府资源，再造工作流程，确保全面履行政府职能，为公众提供便利和高质量的公共服务，最终“整合不同的体制，提供无缝隙的服务”。［1］

2.有利于落实“问责制”，建设责任政府

部门过多必然造成职能分散、政出多门，既不利于集中统一管理和加强政府应有权威，又不利于落实“问责制”和建设责任政府。多个部门负责同一项工作的做法，貌似加强领导，实则减轻了部门应承担的责任，同时，还导致部门利益的滋生，使国家利益部门化、部门利益合法化甚至个人化。大部制强调的是部门职能的有机统一和综合管理，能够较好地协调职能机构统一和专业分工的关系，对于协调部门关系、强化政府权威和落实责任追究具有重要意义。此外，鉴于中央政府与地方政府职能的有效划分和呼应，如果国务院将部门数量控制在20个以内，则地方各级政府就基本上能够做到与中央一样合理设置部门，有利于政令上通下达，便于管理的衔接和延续。

3.有利于行政体制改革的突破和深化，是加快行政管理体制改革的关键环节

大部制将是未来行政管理体制改革的重点和亮点，应当将大部制改革放到整个行政管理体制改革的全局来定位和设计，综合考虑政府改革的系统配套问题，将组织重建、体制变革、机制创新、职能转变、流程再造、管理方式创新以及相互关系的调整有机结合起来，以全方位推进我国政府组织变革。因此，要从整体推进行政管理体制改革，实现政府治理创新和现代化的高度，充分认识推进大部门的重大意义，将其作为加快行政管理改革的关键环节，按照深入贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，加强领导、科学规划、周密设计、统筹协调、稳步推行。

值得指出的是，大部制改革反映了地方政府对行政体制改革的普遍愿望。据我们课题组2007年暑期在全国14个省的调查，很多地方政府及部门都提出了推进部门整合的意见，这也说明推行大部制改革具有广泛的社会基础。

二、推行大部制改革的原则

1.回应性调适原则。一要回应市场经济发展的需要。强化宏观决策，加强市场监管，弱化微观管理，同时兼顾我国在经济转型中培育市场、促进特殊行业发展、有效管理骨干国企的需要。

二要回应社会发展的需要。扩展社会职能，保障基本公共服务的均等化，充分培养社会的自治精神和能力。三要回应利益多元的需要。充分考虑地方利益、地区利益和行业利益的平衡，既要合理配置利益机制，又要防止追逐违法利益。四要回应技术发展的需要。减少管理层级，实行扁平化管理。

2.总体性统筹原则。一要总体统筹职能设置。构建经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能错落有致的服务型政府职能架构。二要总体统筹权力配置。加强国务院最高领导层对各部门的统筹能力，同时合理划分国务院与地方政府人权、财权、事权的权限。三要总体统筹各种关系。统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放，统筹中央和地方关系，统筹个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益。四要总体统筹府际改革，形成国务院机构改革与地方政府机构改革的协调张力。

3.系统性集中原则。一是整合职能。有机合并相近职能，避免职能交叉，相互扯皮。二是整合权责。健全政府权责体系，形成部门间和层级间合理的权责构成。三是整合机构。减少管理环节和层次，优化结构。四是整合机制。整合大部门内部的运行机制，降低协调成本，提高行政效能。

4.制约性协调原则。一是国务院整体（国务院和部门及部门之间）决策权、执行权与监督权的制约性协调。二是部门内部的决策权、执行权与监督权的制约性协调。三是中央与地方政府之间的决策权、执行权与监督权的制约性协调。

5.总揽性分别原则。一是要进行改革的总体设计，形成包括中央和地方政府，近期和远期改革的整体方案。二是要实行分层要求，对国务院和省市以下政府改革既要明确共同性，又要有不同针对性。三是要实行分类指导，对东部、西部、中部和东北地区政府改革提出适应地区经济社会发展状况的指导。四是要实行分步实施，既要考虑改革目标的实现，又要考虑改革的现实可操作性，尽可能减少改革所带来的负面效应和消极成本。三、推行大部制改革需要重点研究的若干问题

1.决策、执行、监督的分离与协调问题

目前我国决策职能与执行职能和监督职能不分现象突出，监督流于形式，使决策部门普遍受到执行利益的干扰，导致问责更加困难，国家利益部门化。解决这个问题，就是要探索建立决策、执行、监督既相互协调又适度分离的行政运行机制，实现决策科学、执行顺畅、监督有力。我们认为，建立不同层面的适度分离机制是可供考虑的思路。即：既要在政府部门的整体层面上构建决策、执行、监督适度分离的组织架构，也要在部门内部建立决策与执行相分离的机制，将公共服务和行政执法等方面的执行职能分离出来，设立专门的执行机构，避免集决策、执行、监督于一身的弊端。有些职权的分工与制约，还需要从与人大、司法部门的关系上来考虑。近几年来，一些部门已经在探索这方面的改革。例如，交通部于1998年实施了水上安全监督管理体制改革，建立了交通部负责决策、交通部海事局负责监督、交通部所属地方海事机构负责执行的相互协调又适度分离的组织机构体系。

在大部制改革中还需要着力解决市场监管体制问题。我国市场监管部门过多、多头执法、交叉执法的问题非常突出。例如，对食品的监督管理，目前是农业部门负责初级农产品生产环节的监管，质检部门负责食品生产加工环节的监督，工商行政管理部门负责食品流通环节的监管，卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管，食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法查处重大事故。地方政府因机构设置不同，涉及食品监管的部门更多，有的省涉及十几个部门，有的省会城市涉及二十几个部门。这种分段监管体制，不仅造成部门职责交叉，提高监管成本，而且降低了监管效能，直接影响到人民群众的生命财产安全。为了从根本上完善市场监管体制，必须按照市场统一、开放、竞争的要求，将现行涉及市场监管的有关机构整合，统一行使市场监管职能，以增强监督的统一、公正和有效。［2］

2.综合管理部门与专业管理部门的关系问题

我国目前综合管理职能与专业管理职能配置不科学。综合管理部门权力过于集中，行业或产业管理部门的行政管理职能不到位、权力分割，项目立项、资金支配等事项都要经过综合管理部门的层层审批，统筹协调困难，对一些问题难以及时出台有效的政策。因此，必须进一步理顺综合部门与专业管理部门的关系，做到各负其责、相互协作。一是综合管理部门的基本定位是服务、协调、指导、监督，主要研究制定国家战略、重大规划、宏观政策，协调解决经济社会发展中的重大问题，对各个产业或行业存在的共性问题进行统筹协调。为此要切实减少微观管理和具体审批事项，实现从“项目管理”向“宏观管理”、从直接管理向间接管理的转变。二是按照大部制的要求适当拓宽专业管理部门的管理范围，其工作重点是研究解决产业或行业存在的重大问题，拟定相关法律法规草案和中长期发展规划及政策，统筹配置行业资源，发布行业信息标准，维护行业市场秩序，开展行业执法监督检查，提供行业相关信息服务。三是设立专司统筹经济社会事务的办事机构，统一协调解决职责交叉和综合管理事务。

3.推行大部制改革的法律保障问题

大部制改革事关政府体制机制的创新和权力利益的调整，应当按照决策科学化、民主化、程序化的要求，畅通利益表达和意愿诉求渠道，在深入调研和广泛征求社会各界意见的基础上起草改革总体方案，由中央讨论决定，并由全国人大审议通过，以提高改革方案的科学性、可行性、合法性和回应性。应当随着我国法治建设的发展，切实加强行政组织法体系建设，推进行政组织设置、职能定位和机制运行的法治化。［3］由于受计划经济和部门立法的影响，我国相当程度上存在一个部门一套法律体系，大部制改革后，有关执法主体、诉讼管辖和法律适用可能会出现一定的问题，必要时可以由全国人大常委会作出有关机构改革中法律适用问题的决定予以解决。同时，大部制改革必然涉及到现行法律法规的修改问题，应当以此为契机，增强我国法律体系的协调统一和实行综合立法。

4.与其他改革相配套问题

大部制改革作为行政管理体制改革的关键环节，涉及到复杂的利益关系和权力关系的调整，是一项系统工程，必须坚持整体配套改革的原则，使大部制改革与其他改革相互协调、彼此促进。当前特别重要的是应当以政府机构改革为契机，加快推进事业单位分类改革，创新公共产品的提供机制，重视公益性事业单位在提供公共产品和公共服务中的重要作用，还可以更多地采取购买服务的提供方式。要按照政事分开、政府与市场中介组织分开的原则，将大量的技术性、服务性和经办性职能交给事业单位和中介组织承担；规范和发展行业协会、商会等社会中介组织，为政府职能转变和机构改革提供良好的社会环境。大部制改革和行政管理体制改革在本质上从属于政治体制改革，特别是有关权力分离和制约问题，需要与司法体制、人大体制相结合来考虑。应当按照十七大确定的“统筹党委、政府和人大、政协机构设置”的要求，在政治体制的整体架构中确定改革方案和对策措施。

公共服务型政府与公共财政具有天然的统一性。推进大部制改革，建设服务型政府，应当重视发挥公共财政体制改革的重要作用。西方一些国家没有组织、人事和编制部门，而机构数量和官员及公务员规模能在数量上控制住，其重要原因就在于建立机构和增加公务员需要有预算，而预算需要议会批准。实际上是预算在控制编制，政府增加机构和人员的权力在议会，政府是不能自我膨胀的。因此，要借鉴发达国家的经验，改革预算管理体制，既实现预算的编制、执行、监督相分离，也实现编制与预算相结合，发挥预算管理改革对巩固机构改革成果的约束作用。此外，要发挥预算制度改革在降低和控制行政成本中的重要作用，通过设计科学、规范、公正、透明的预算制度，从源头上控制和降低行政成本。

5.加强对大部制改革的理论研究

我国以往的机构改革往往是迫于形势压力，临时应付，一般是从政策阐释的角度提出改革主张，缺乏指导改革实践的较为系统和理性的、前瞻性的理论阐释，导致改革的系统性、科学性和前瞻性不够。换言之，理论滞后于实践的问题正在日益成为制约我国政府改革的突出问题。当前，在新形势下加快行政管理体制改革和推行大部制，应当着重对我国政府改革进行理性的反思，从价值选择的角度讨论政府改革与发展市场经济、实现制度创新、提高政府能力的关系。要加强政府改革与治理的学术研究，特别是加强公共组织理论的研究。要适应全球化和世界性政府改革与治理的发展趋势，进行国际比较研究，积极借鉴它国经验。［4］要重视实证研究，立足于转型期的中国行政管理实践，调查和总结我国机构设置和改革的经验，提炼出具有规律性的通行做法，通过理论创新促进体制和机制创新。

⑷ 地方政府机构设置存在哪些问题应如何改革

中国政府机构存在的主要问题

中共北京市委党校 刘智峰

1949年中华人民共和国成立以来，政府进行了多次机构改革。1978年改革开放后又先后于1982年、1988年、1993年进行了三次机构改革。始于1998年的第四轮改革正在进行之中。从以往机构改革的历史经验来看，中国政府机构存在着五个方面的问题。

一、政府机构设置不稳定

这种不稳定性是有迹可寻的，基本上是在三个层面进行周期性循环：从政府职能上看，是在中央政府与地方政府、政府与企业经济管理权力之间的配置上进行权力下放与上收之间的循环；任何政府机构的设置都以职能为核心，职能的变化直接导致另外两个层面的变化——在政府机构设置上进行分开与合并、撤销与增加之间的循环；在机构内部工作人员的数量上进行精简与膨胀之间的循环。

在1978年前后两个时期导致政府机构出现有规律变化的原因有所不同。此前是由计划经济体制运行的内在逻辑决定的;此后则是由于从计划经济体制向市场经济体制的过渡造成的。

计划经济的主要特征是用行政力量来配置资源和主宰经济活动，本应由市场和企业承担的种种经济职能被集中到政府中来[1]，它客观上要求一个规模庞大、复杂完备的政府机构以便承担和实现这些职能，其结果必然导致政府行政机构——主要是经济管理机构的不断细分和不断膨胀。就是说，计划经济体制是巨型政府的经济基础[2]。美国著名经济学家约瑟夫·熊彼特在1949年发表的演讲《大步进入社会主义》中对此有过论述：几乎不可能设想，这种意义上的社会主义(即由国家当局控制生产资料、决定怎样生产、生产什么以及谁该得到什么的那种社会组织)可以没有庞大的官僚机构来管理生产和分配过程。

1949年政务院(即国务院的前身)成立时，设立政法、财经、文教、人民监察四个委员会，分管35个部门，机构比较精简。1953年，由于第一个五年计划的实施，加强了中央计划指导，中央政府的经济管理职能开始向直接、微观方面发展，综合管理部门分化为专业管理部门，如重工业部进一步细分为一机部、二机部、建筑工程部和地质部；从财政部中分出了粮食部；贸易部一分为二，变成商业部和对外贸易部。这样，政务院的机构由35个增加到42个，经济管理部门增加到21个。1954年国务院成立，计划程度进一步提高。为加强直接管理，撤销了四个委员会，改设八个办公室，实际上是管理权力的进一步细化，行政机构相应增加到64个，其中经济管理部门达到35个。到1956年，三大改造完成，社会主义体制的初步建立使中央政府集权的范围空前扩大，经济管理部门管理的产业越来越多，原来的机构设置已经无法适应庞大的管理业务，遂更细致地划分了管理系统：撤销了重工业部和燃料工业部，分设和增设了冶金工业、化学工业、建筑材料工业、煤炭工业、电力工业、石油工业、森林工业等部。同时，为加强中央政府的宏观协调能力，又增设了国家经济委员会和国家技术委员会两个综合职能部门。这样，国务院的机构膨胀到81个，是建国后的第一个高峰[3]。

但这一体制的弊端也很快暴露出来——中央集权过多，统得过死，地方和企业都丧失了自主性和灵活性，经济发展陷入停滞状态，地方政府纷纷要求中央放权。1956年4月，毛泽东在中央书记处做的题为《论十大关系》的讲话中指出，传统的苏联体制的弊病，主要在于权力过分集中，损害了地方政府、生产单位和劳动者个人的积极性，必须加以改革。他说：“我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡的死死的，一点机动权也没有。”[4]于是，中央提出改革国家行政体制，开始下放权力；一部分由中央管理的企事业单位下放给地方政府，国务院各部门所属企事业单位由1957年的9300个减少到1958年的1200个[5]；同时，国务院所属机构裁减了21个部门，机构减少到60个。

计划经济正常运行的前提是中央高度集权，政令统一，步调一致，只有这样才能保证经济的正常秩序。而一旦权力下放，政出多门，地方政府各自为政，又没有市场的调节，由中央政府宏观协调失控导致经济秩序的混乱是必然的。到1959年，这种混乱已发展到比较严重的程度。于是，从1960年开始，中央重新强调集中统一，反对半无政府主义，被撤销的部门陆续恢复。1962年的七千人大会进一步作出加强计划纪律的21项规定。到1965年底，国务院机构达到79个，又回到了1956年的规模。

以后的机构调整差不多都是上述循环圈的复制或放大。这一循环的起始和结束基本上与整个经济运行的一统就死、一死就放、一放就乱、一乱就收的循环周期相吻合，它是计划经济体制运行自我调整的周期性在行政机构上的反映。

如同1978年以前的经济改革不能称为严格意义上的体制改革一样，这一时期的机构变化也不能称为严格意义上的机构改革——它只涉及经济管理权力在中央政府和地方政府之间的划分以及随之而来的机构设置和人员的增减，而不涉及机构改革的实质，即明确划分政府和企业的职能。

1978年以后，中国逐步向市场经济体制过渡，大致与经济体制改革同步进行了政府机构的改革，这种改革也逐渐涉及政府的职能。1984年10月，中共十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》首先触及到政府职能问题，文件批评了政府直接管理经营企业的做法，提出政企分开的思想。1986年，邓小平更深刻地认识到精简机构的实质乃是精简政府职能，他说，必须下放权力，国家发号施令少了，上面的机构就没有多少事情可干，就可精简了[6]。在这一认识的指导下，1988年进行的第二轮机构改革就明确提出了转变政府职能的原则。

1992年中共十四大明确提出了经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，同时提出下决心进行行政管理体制和机构改革。可以说，经济体制改革总目标的最终明确，为政府机构改革奠定了坚实的基础。精简政府机构的主要目标是逐步放松行政权力对经济的控制，释放经济发展的活力。

二、政府机构的规范化、法制化程度不高

从行政的角度看，中国政府机构的规范化、法制化程度不高，变化的随意性很大，人治色彩浓厚。

所谓政府机构的规范化，即指韦伯所说“按章程办事的运作”，“受规则约束的运作”，它遵循“非个人的制度”，是“形式主义的非人格化的统治”，它“不因人而异”。反之，就会导致官僚的“任性专断”[7]。

中国政府机构存在的问题之一就在于不按形式、规章办事，尽管建国以来、尤其是改革开放以来制定了很多政府机构方面的规章制度，但在习惯上、现实生活中，人们并不按这些规范办事。表面上的行政法规约束不了现实中的官场逻辑，人们遵从领导个人的权威，人格权威大于机构权威和法律权威，领导者个人的言行、意志不受规章制度的限制。

法制化与规范化是一个问题的两个方面，它包含两个方面的含义：其一是有完备的可操作性的行政法规；其二是有对行政权力有效的监督制约机制。

从行政法规方面看，还不够完备。1980年，邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中指出，我们的党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制，缺少对于每个机关乃至每个人的职责权限的严格明确的规定，以至事无大小，往往无章可循，这是机构臃肿和官僚主义的重要病根。具体地说，三个方面的行政法规有待完善：1行政机关组织法。《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》内容相当简约，前者仅11条，后者13条，如此简约的行政机关组织法在世界上是独一无二的[8]。内容过于简略，增大了法规的灵活性，也相应增大了机构设置和人员编制的随意性，为机构膨胀准备了制度空间；2部门组织法。建国初期，我国政府比较重视部门组织立法，1949年和1950年各颁布一部，1955年至1956年先后制定了12部。但1957年以后就停顿下来，政府机构的设置不再重视法律依据，或者简单地走一下形式，或者发个“文件”、“纪要”甚至个别领导一句话机构就设立了。这样的机构设置既无法律依据，又无明确的职责权限，严重违背了现代行政管理法制化、规范化、理性化的要求，是典型的人治行政；3行政程序法。随着社会经济的发展，行政权力向各个领导的渗透，官僚机构本身也在发生巨大的变化。一是由于自身利益的驱动出现自我膨胀、自我扩张的趋势；二是官僚者个人的因素如对权力的欲望、裙带关系、官官相护等正在使公共权力发生异化[9]。这样，就必须对行政权力进行严格的限制、监督，制定行政程序法的目的就在这里。

行政法规可以理解为行政机构的自我约束，法治行政还要求有来自外部的制约。在中国，这种外部制约从理论上说有两个方面，一是党，二是人大。但在现实当中，党政合一削弱了党对政府的监督职能；而人大作为国家权力机关的地位和宪法规定的对政府的诸多监督制约职能长期得不到落实。于是，对行政机构的外部监督和制约往往流于形式。

三、政府职能长期不明确

政府职能问题是机构改革的核心问题，它决定着机构的设置和人员的编制。中国政府之所以不断地进行机构改革而始终走不出循环怪圈，重要原因之一就是职能不明确。

在现代社会，随着社会总体规模的扩大、国家间的联系日益密切、经济发展速度加快等原因，政府的职能越来越复杂，主要可分为两类：(一)对外职能，即维护国家的独立与主权——主要通过军队执行；(二)对内职能：1维护公民的基本权利——即政府的立法、执法职能，主要通过议会(人大)、两院及公安部门执行；2为社会提供公共产品——主要通过政府的行政机构执行。

一个国家不论采取何种政治体制和政府形式，政府的权力和权威主要建立在能否有效地执行上述职能上。但我们长期以来对政府的职能及政府的权力和权威基础的认识都是模糊的、有偏差的。在1957～1978年间，由于党的工作重心是抓阶级斗争，搞政治运动，政府的职能也主要以阶级斗争为主。1978年以后，党的工作重心实现历史性转折，开始以经济建设为中心，政府的职能也随之转向经济方面。但人们在对政府职能的认识上依然存在着一些误区。

误区之一是全能政府的观念和做法。即政府的行政权力可以不受任何限制地深入并控制社会的全部领域和各个层面，行政机构集中了政治、经济、社会、思想、文化各个方面的职能。在传统的中国社会，国家权力对社会的控制是有限度的，县级政权以下则基本上实行地方精英自治，国家行政机构的权力无法深入社会基层。1949年以后，政府的行政组织随着各级党组织在各个领域和各个层面发展起来，民间自治组织被纳入国家制度的轨道。一方面，中国政府机构并没有继续完善和提高执行自身职能的能力；另一方面，又把其他领域——社会、经济、文化等方面的权利和职能集中到政府中来，使企业、事业单位、社会团体及民间组织都成为准政府组织和政府衍生物。其结果造成三个方面的弊端：其一是政府机构臃肿，冗员过多，财政负担沉重。这是政府管了太多不该管、管不了、也管不好的事带来的必然结果。其二是降低了政府行政能力。由于政府承担了太多的本不属于政府的职能，使政府执行自身职能的能力——诸如宏观调控、贯彻中央政府意志、维护公民基本权利提供良好的公共产品等——受到削弱；其三是全能政府使政府成为社会发展的唯一推动力，企业、社会组织、个人都丧失了自主性、独立性和创新的动力，不得不依附于政府。

误区之二是政府过度干预经济。世界上任何国家的政府都有复杂的经济管理职能，政府对经济活动的干预、调控是各国的普遍现象。“一切经济制度都是各种规则和条例的集合，根本不存在不受调控的经济。”[10]中国政府经济管理职能方面存在的问题不在于它干预了经济，而在于它独特的干预方式：（1）政府包办企业。这种做法除了是对社会主义经济必须坚持以公有制为主体这一思想的片面理解外，还有更深一层的认识：即政府的权力和权威的基础在于直接控制国有企业和国有资产，并认为这是社会主义政权的经济基础，“有人担心，如果国家不控制国有企业，国家就会失去权威。”[11]但苏联、东欧国家拥有的国有企业和企业的国有化程度远高于中国，却不能避免失败的命运。陈锦江教授在研究近代中国工商企业失败的原因时也指出，那些官督商办、官商合办及私营企业之所以没有成长壮大起来，不在于国家的监督，而在于国家的监督逐渐演变为官僚对企业的控制，从而窒息了企业的活力[12]。（2）行政权力对经济生活不受限制的干预。全能政府造成的必然结果是社会的“官本位”，行政权力垄断一切资源的配置、交换、分配，权力在社会财富的积累和再分配中起决定作用。它使投资企业具有极大的冒险性和回报的不确定性，从而抑制了私人发展经济的热情。这种体制鼓励人们投资于仕途而不是投资于企业，更愿意走向官场而不是走向市场。当代中国的政治经济体制已发生了相当大的变化，但“官本位”依然严重存在，行政权力对经济活动的干预依然在进行，加之法治行政体制尚未健全，使得政府对经济活动的干预扭曲变形，阻碍着经济的健康发展。

要纠正上述偏误，就必须在政府机构改革中明确政府的职能范围。简单地说，要明确四个原则：1政企必须分开，官商必须分离；2政府不能充当经济活动的主角；3政府干预经济的方式应当由行政权力的直接控制转向经济手段的间接控制，应是确立规则和确保规则的执行；4行政权力应该是有限度的。

随着经济体制改革的深入，中央政府和地方政府已经越来越清楚地认识到这些原则。从九届人大决定进行机构改革以来，政府加大了政企分开和退出市场的步伐。今年以来，一些地方政府也开始进行机构改革，贯彻中央政府的上述精神。

四、党政关系长期不规范对政府机构的影响

由于党在中国政治、经济、社会各领域事实上的核心领导地位，党政关系成为中国社会最基本、最重要的政治关系[13]。这种关系必然极大地规定和影响着中国政府机构的设置。

党政关系表现在中国政治制度的方方面面，从政府行政的角度看，体现为“二元行政”或“党政双轨行政”的独特结构，即党组织不仅具有与政府机构相对应的严密的科层体制，而且具有从决策到执行的系统功能[14]。尽管从理论上讲，只有政府才有行政权力，但事实上，党的领导地位决定了党的系统的权力要大于政府的行政权力。所以，有学者甚至认为，政府机构不过是党的“辅政系统”[15]。

这种体制的起源可以追溯到30年代的革命根据地时期，从今天政治生活中人们惯用的一些语言如“党和政府”、“党政机关”等可以看出这种体制的深远影响，其不易变革也从一个侧面说明了这种体制是颇能适应中国现实的。

这种缺乏制度上、法律上严格规范的党政关系制约之下的“双轨行政”格局，对政府机构带来相当多的负面影响。第一，机构重叠，冗员太多。党的机构的设置是和政府机构相对应的，这种平行式的双轨结构，必然造成机构膨胀，从这个意义上说，精简机构就不能仅仅局限于精简政府机构和职能，也应包括党的机构和职能的精简。第二，职能交叉，降低行政效率。机构的重复设置必然带来职能上的交叉重叠。党政都管同一件事，但又没有从制度上对各自的职责和权限进行明确的划分，责权不清。同时，又存在党政责权分离的现象，即党的机构往往有权无责，而政府机构却有责无权。这样，责权不清与责权分离容易造成遇事或争权夺利，或相互推诿，形成行政的低效率和官僚主义现象[16]。此外，交叉重叠也造成行政权力的分散，增加了管理和处置的环节，无形中增加了寻租与设租的机会，助长了腐败现象的发生。第三，降低了政府的行政能力和政府的威信，这是以党代政的必然结果。对这一点，邓小平在1941年《党与抗日民主政权》一文中就有相当尖锐的批评：“这些同志误解了党的领导，把党的领导解释为‘党权高于一切’，遇事干涉政府工作，随便改变政府法令；不经过行政手续，随便调动在政权中工作的干部；有些地方没有党的通知，政府法令行不通，形成政权系统中的混乱现象。结果群众认为政府是不中用的，一切要决定于共产党。政府一切法令都是共产党的法令，政府一切错误都是共产党的错误，政府没有威信，党也脱离了群众。这实在是最大的蠢笨!”[17]。另一方面，双轨行政的实行，政权又统一于党权，限制了政府机构独立地行使自己的职能，导致机构的理性化无法充分实现。这既表现在行政机构的分工不细，行政权力不足，能力不高，无法为社会提供良好的公共产品方面；更主要地表现在司法机构方面，党权严重妨碍了司法机构充分地行使依法独立审判的权力，不利于司法公正的实现。第四，对政府机构的法制化不利。政府机构法制化的实现应包括来自行政权力外部的对政府机构的职能、编制、人员的监督和制约。从理论上讲，这种制约应来自作为权力机关的人大。但事实上，一方面，人大的权力和地位名不符实，低于政府；另一方面，人大的权力又控制在党的系统，形成了党→政府→人大的关系。如果是在党政分开的条件下，三者之间存在一定的权力分立及其制衡的张力，人大还可以有一定的制约作用，但面对党政合一的坚强机构，人大便处于绝对的弱势，监督和制约必然流于形式。这样，失去了外部的制约，机构改革的成果便难以巩固，往往改革一过，便又死灰复燃。

应该说，对于党政关系不规范给政府机构带来的不利影响，领导层是有充分认识的。1986年邓小平在提出政治体制改革的步骤时，就主张要分三步走：即首先解决党政关系问题，实现党政分开，其次是权力下放，最后才是机构改革[18]。他明确指出，党的组织不是政府，不是国家的权力机关，要认真考虑党在整个国家社会生活中的地位，党的机关、国家机关怎么改革这些问题[19]。这说明他已经意识到理顺党政关系是机构改革的重要前提。但在实际运作当中，由于党政分开难以实现，双轨行政的权力结构没有根本上的改变，只能就政府机构进行孤立的改革，从而不可能达到预期的目的。

在中国的现实条件下，并不具备党政分开的制度基础。看不到这一点，只从行政意义上推进党政分开，其结果可能适得其反，给行政权力和政府机构带来更加不利的影响[22]。所以，从中国的实际出发，只能是逐步在制度上和法律上规范党政关系。

五、政府机构的单位化

单位组织是极其复杂的，它深刻地影响着中国政府机构的各个方面。比如，中国政府机构目前有行政官员800万人，按人口比例推算官民之比为1000∶6，即每千人中有六名政府官员[21]。与世界其他国家相比，这个比例不算高，如美国每千人中有政府官员12名[22]。即是说，在同样的人口规模中，美国的政府官员是中国的一倍，但美国并没有像中国这样感到机构膨胀的巨大压力。只有从单位的角度才能对这一矛盾的现象作出合理的解决。

在美国的政治体制之下，政府机构是相对独立于政党组织和其他社会组织的，它只承担政府机构本身应该承担的职能。但在中国的单位体制影响之下，政府机构的职能就表现得更加复杂，它不仅仅是单纯的政府机构，而且是结构庞大的“行政单位”，单位化给政府机构带来两个方面的消极后果：

后果之一是单位职能合一导致政府机构发育不良，行政能力不足。不论单位的性质是行政、事业或企业，它都有三项基本职能：1专业职能，如行政单位的政府职能、企业单位的生产职能、事业单位的教育科研等职能；2政治职能，如通过本单位的党组织贯彻党的路线、方针、政策；3社会职能，如为本单位职工提供福利待遇、住房、医疗、幼儿园、养老等社会保障。可以看出，除了专业职能以外，单位之间存在着严重的职能交叉现象，职能分工不明显，每个单位都是一个自给自足的小社会。这里对政府机构带来的影响是，企业、事业单位承担了相当多的政府职能，比如：组织基层选举、提供社会保障、失业救济、计划生育、社会治安等。这种现象带来两方面的后果：1企业事业单位背上了沉重的额外负担，无法充分发挥自身的职能；2由于政府部分职能被企业事业承担，使政府机构发育不健全，行政能力不足。从而使中国政府与美国政府机构相比显得“小”和“弱”。

后果之二是造成政府机构行使超行政权力，政府机构严重膨胀。在企业事业单位承担了一部分政府职能的同时，政府又承担了本来是企业事业单位的一部分专业职能。这就是中国政府机构和美国相比，尽管官员队伍规模不大，但又显得相当臃肿的原因。

从这个角度来看，机构改革的重要目标之一就是逐步改革传统的单位体制，按照社会分工的原则，充分发挥各种社会组织自身的职能。在这个意义上，机构改革就不仅仅是政府的职能转换问题，而是让政府及各种社会、经济组织的职能各归其位的问题。

⑸ 试述行政职能的转变与当前我国政府机构改革的关系。

（1）政府机构的组建必须首先满足行政职能的需要。管理职能结构决定了行政组织结构。行政职能转变是政府机构改革和人员配备的关键。

（2）自中华人民共和国成立以来，政府制度，制度和长期准备工作存在诸多不足。许多制度改革都处于“精简 - 扩张 - 再简化 - 再扩张”的状态，这是因为没有抓住行政职能转变的关键。

（3）目前，中国政府机构改革必须首先明确行政职能。前提是要区分党，政府和企业的性质，功能和活动方式。政府在社会主义初级阶段的基本职能是引领经济建设，建立社会主义市场。经济体制和经济体制改革的深化要求政府管理经济。

政府机构应注重宏观管理，间接管理，服务导向以及法律和经济手段。为此，政府机构改革应减少专业管理机构，加强整合，协调，监督，信息，咨询，政策研究等部门，建立适当的机构来管理新兴的社会问题。

(5)从行政法的角度评价机构改革扩展阅读

政府职能在公共行政中的重要地位主要表现为：

（1）政府职能满足了公共行政的根本要求；政府职能是公共行政的核心内容，直接体现公共行政的性质和方向。

（2）政府职能是政府机构设置的根本依据。政府机构是政府职能的物质载体。政府机构的设置必须依据政府职能这一重要标准。

（3）政府职能转变是行政管理体制和机构改革的关键。机构改革必须要根据政府职能的变化来进行，首先确定政府职能的增、减、分、合，然后再相应进行政府机构的调整和改革。

（4）政府职能的实施情况是衡量行政效率的重要标准。公共行政的最终目标在于追求行政效率的不断提高。检验行政效率高低的标准，就是整个政府职能发挥的好坏。

⑹ 如何评价建国以来的历次机构改革

二、国务院机构改革的成效


一是国务院机构更加精干，有利于提高工作效率。精简机构是历次机构改革的一个重要内容。以1998年政府机构改革为例，改革后，国务院组成部门由40个调整为29个，直属机构设置17个，办事机构设置5个，加上国务院办公厅，总计52个。司局级机构比改革前减少215个，精减1/4。机关人员编制由3.2
万减为1.67万，减少1.53万，精减47.5%。与此同时，人员素质也在不断提升。在改革过程中，虽然出现“精简—膨胀”的循环，但回潮的幅度小于改革的幅度。精简机构、压缩编制，为转变政府职能，克服文牍主义和官僚主义，提高政府工作效率，减轻财政负担，改善经济发展环境奠定了基础。

二是政府职能转变的方向更加明确，适应了经济体制改革的需要。转变政府职能是政府机构改革的重中之重。从1988年提出转变政府职能开始，以后的几次改革都是围绕转变政府职能展开的，尤其是1992年明确提出建立社会主义市场经济体制后，中国的政府职能转变就以是否适应市场经济体制的需要作为出发点。为此，在改革中，关键是抓住政企分开，下放权力，减少政府对微观经济的干预，充分发挥了市场配置资源的基础作用。同时，还加强了对市场的规范和监管职能，加强了公共管理职能和服务职能。

三是政府管理方式和手段发生了转变，促进了经济社会的发展。在计划经济条件下，政府习惯于用行政手段和行政命令方式管理经济社会事务，这种强制性的管理方式抑制了企业发展的活力。通过这些年政府自身的改革，政府管理经济和社会事务的方式逐步转变到主要运用经济手段、法律手段上来。政府依法行政和行政管理法制化、规范化和公开化程度有所提高，公务员队伍的敬业精神、竞争意识和服务意识有所加强，这为企业的发展提供了良好的平台。在管理手段上，“电子政府”虽然已相当普及，但2006年1月1日，中央政府门户网正式开通还是带给了人们更多的惊喜，政府网设置了政务信息区、办事服务区、互动交流区和应用功能区，不但提供了及时、全面、权威的信息，还实现了与网民的互动，有利于人民更好地监督政府，促使政府不断提高服务质量和水平。


三、国务院机构改革的走向


一是政府组织机构将进一步优化。每次政府机构改革都幅度或大或小地涉及到国务院组成部门的调整。目前，国务院组成部门只有27个，未来的趋势是更进一步的精简。当然也并非机构越少越好，机构精简的前提是国务院组成部门要适应经济社会发展的需要，要能够为社会提供所需的公共管理和服务。在这种前提下，未来改革的方向是尽可能把政府部门中那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免职能交叉、政出多门，从而提高行政效率。

二是政府职能继续向宏观调控方向转变。改革开放以来，尤其是随着社会主义市场经济体制的确立、发展和完善，政府职能一直向宏观调控方向转变，虽然在转变过程中，由于经济体制本身的不完善和不成熟性，给政府职能转变的进度带来一定影响，但政府自身缺乏改革的内在动力，也使得政府宏观调控职能的转变步履蹒跚。未来随着社会主义市场经济体制的日趋完善，市民社会的日益成熟，将对政府职能继续向宏观调控方向转变提供动力和支持。

三是政府公共服务职能更加突显。建设服务型政府，不断扩大公共服务的内容和范围，逐步形成公平公正、惠及全民的公共服务体系是政府改革追求的目标之一。当前，中国政府的公共服务职能较薄弱，与人民群众日益增长的对公共服务的需要还不相适应。尤其是随着以人为本和科学发展的施政理念的贯彻和落实，突出改善民生，加强与整合社会管理和公共服务部门，已经成为当前和今后机构改革中的一项十分迫切和重要的任务。

四是政府职权划分日益科学。政府内部的职权配置是否科学合理是政府能否有效运作的前提条件。长期以来，由于行政权力高度集中且缺乏严格监督，使得决策失误、贪污腐败等现象时有发生，严重损害了国家和人民的利益，也给政府形象造成了负面影响。要解决这一问题，从根本上说，离不开对行政权力的合理配置与制约，这也是下一步改革必须解决的问题。

⑺ 我国目前的行政机构改革（背景内容结果意义）

（一）八十年代初期的机构改革

改革开放后，许多老干部落实政策，官复原职，但产生了一些机构臃肿等新问题。 1982年 3月 8日，五届全国人大常委会第二十二次会议通过了关于国务院机构改革问题的决议。改革要点：一是开始废除领导干部职务终身制；二是精简班子；三是加快干部队伍年轻化建设步伐。 1983年 6月，行署发出（ 1983 ） 162号文件，对行署工作机构设置作了大幅调整。 1984年，上饶地区完成党政机构改革。 行署机构由 42个精简合并为 24个，减少 43%；局级干部由 117人调整为 61人，减少 47.8%；平均年龄 46.8岁，下降 7.9岁；有大专文化程度的由原来的 7%上升到 47%。 此次改革主要是提高了政府工作效率，实行干部年轻化。改革没有触动高度集中的计划经济管理体制，政府职能没有转变。

（二）九十年代的机构改革

1993 年 3月 22日 ，第八届全国人大一次会议审议通过了关于国务院机构改革方案的决定。本次改革重点是转变政府职能，并要做好三个方面的工作：一是把属于企业经营自主权范围的职能切实还给企业；二是把配置资源的基础性职能转移给市场；三是把经济活动中社会服务性和相当一部分监督性职能转交给市场中介组织。 1995 年 2月 28日 ，中共江西省委、江西省人民政府发出《关于上饶地区党政机构改革方案的通知》，上饶地区党政机构改革正式开始。遵循“政企职责分开，精简、统一、效能，实事求是、因地制宜，与完善地区行政管理体制相结合”的原则，地委工作部门由原来的 10个减少到 6个，精简 40 % ；行署工作部门由原来的 53个减少到 39个，精简 26 % 。

（三） 21世纪初期的机构改革

上饶市以 2000年 10月撤地设市为契机，加快推进市、县、乡机构改革。在充分酝酿、调查研究的基础上，根据《中共江西省委、江西省人民政府关于上饶市党政机构改革方案的通知》（赣字 [2002]40号）精神，上饶市市、县、乡三级机构改革全面推开。机构改革后中，市政府工作部门由改革前的 39个精简为 30个，精简率为 23%；市直党政工作部门的内设机构精简了 10%。上饶市各县（市、区）直党政机构个数由原来的 488个精简为 405个，精简率为 17%；乡镇由原来的 297个减少为 257个，精简率为 15%。市县乡三级行政编制精简 20%，市县政法专项编制精简了 10%。

为进一步深化行政管理体制改革，转变政府职能，克服多头管理、权责不清的弊端，切实建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，促进上饶经济社会和谐向前发展， 2005年 10月，中共上饶市委、上饶市人市政府对市县部分工作部门和事业单位机构设置进行了科学调整。

1 、政府部分工作部门和单位的机构调整

将上饶市对外贸易经济合作局改组为上饶市对外贸易经济合作委员会；将上饶市物价局并入上饶市发展和改革委员会；将中小企业局（乡镇企业局）并入上饶市经济贸易委员会；组建上饶市城市管理局，等等。

⑻ 从行政管理角度谈谈你对政府职能转变有什么看法

1．推进政府机构改革成为制度性环节
政府职能与机构设置相辅相成，相互影响。宽泛繁杂、无所不包的政府职能必然要求臃肿庞大、重叠交叉的政府机构来匹配，与此相应，层次过多、人浮于事的机构体系又会进一步集中权力、扩展事务。因此，政府机构改革成为转变政府职能的制度性环节。20多年来，按照精简、统一、效能的原则，围绕政企分开、权力下放这一中心内容，我国进行了多次不同力度的政府机构改革，这些改革对理顺关系、减少重复、明确职责、降低行政成本、提高行政效率、增强机构活力，都起到了一定的积极促进作用。
2．政府管理内容从微观转向宏观
改革前，政府部门宏微观事务一把抓，包揽了许多不应由政府管的事，企业实际成了行政机构的附属物。经过多年的改革，政府管理经济的重点逐渐从微观转向宏观，属于企业的权力逐渐还给企业，应该由企业自己解决的问题交给企业解决。
3．政府调节经济活动的方式显著改进
直接干预与行政命令是改革前政府管理经济活动的唯一方式，审批与规制成为政府管理的基本手段。这不仅严重抑制了企业和劳动者的积极性、创造性，也使政府对千差万别、瞬息万变的企业情况和市场活动难以做出准确了解和迅速反应而导致瞎指挥。近年来，政府管理经济活动的方式有了显著改进，以经济手段和法律手段为主，辅之以必要行政手段的经济调控体系正在形成。
4．政府行为逐渐法制化
从依照首长意志办事到实行依法行政，是多年来行政改革的一个重要内容。改革开放以来，关于政府部门行政权限、行政行为、行政程序和行政责任的一系列法律法规陆续颁布，既为政府施政行为提供了强有力的法律保障，又有效地规范了政府管理职能，减少了主观随意性，避免了公共权力的滥用。

⑼ 运用行政组织的相关理论分析我国当前进行大部制改革的原因

2008年3月11日，备受社会关注的国务院机构改革方案终于浮出水面。此次国务院机构改革涉及调整变动的机构共15个，新组建部委5个，减少正部级机构4个。2008年的大部制改革成为中国人政治生活中的热点议题，也成为推动中国民主政治进步的里程碑。那么，如何认识大部制的内涵？怎样审视大部制改革？大部制改革究竟为我们带来了什么？它又如何影响着普通百姓的生活？这一连串的问题给我们带来了诸多思考。
一
2007年10月，党的“十七大”大明确指出了未来5年我国行政管理体制改革的目标是建设服务型政府。大部制是建设服务型政府的重要一环。所谓大部制，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项相对集中，由一个部门进行统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门，多头管理，从而达到提高行政效率和降低行政成本的目的。大部制是我国社会经济发展的必然产物，也是世界上大多数国家普遍采用的一种政府管理模式。
从国内来看，我国的经济体制改革成果丰硕。改革开放30年来，我国的市场经济体系日益完善。为充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，客观上要求政府退出微观经济领域，转换其“全能型”、“管制型”角色。因为，在社会分工日益细化的今天，只有顺利实现政府职能的转变，才能要为经济发展创造良好的外部环境。而大部制正是适应转变政府职能和行政管理体制改革的需要而进行的有益尝试。纵观我国政府的历次机构改革，都未在操作层面上尝试过大部制实践，自然没有现成的路子可循。因此，如何确保大部制改革的成功及其高效运转，不仅仅是一个理论问题，同时也是一个实践难点。
相比之下，西方发达国家的大部制做法倒是值得我们借鉴。
在西方世界，英国是最早开始尝试大部制改革的国家。英国政府早在20世纪50年代，就开始探索将一些职能相近的部门先后进行合并、重组。在60年代其先后组建合并了三个主要的大部（卫生和社会保障部、外交和联邦事务部及国防部）；70年代，贸易工业部和环境事务部这两个大部又应运而生。后来由于职能演化及能源危机，能源部从贸易工业部脱离。几年后，国家因面临公共财政危机、行政效率低下等困境，贸易工业部、环境事务部不得不被拆分。而到了1983年，英国政府又把贸易部和工业部重新整合在一起。美国出于国防安全考虑，9.11事件后成立了特大型的国土安全部，该部包括了12个机构和17万名工作人员。而瑞典当局则集劳工保护、贸易运输、工业发展规划等多项职责集贸易工业部于一身。
由此看来，大部制改革不仅是我国社会经济发展的必然结果，也是全世界公共管理领域不断推进的制度式变革。
此外，推行大部制改革也是克服行政组织机构弊端的必然选择。
众所周知，理论界熟知的理性官僚制是各国行政机关所秉持的重要理念。而如何克服官僚制设计层面的固有缺陷，则一直是理论界关注的热点问题。学者彼得斯曾经指出，发展中国家和体制转轨国家“在追求政府部门最大经济利益的同时，必须重视建立一个可被预测的，属于全民的，正直的韦伯式的官僚政府。”帕金森定律揭示，行政职能部门有一种自我膨胀的内在倾向，不断的增长机构和人员是它的生存本能。公共选择学派则认为，官僚制行政部门膨胀动机遵循这样的公式，即“部门自身规模越大=预算越多=权力越大”。他们指出，政府官员的眼里，追求的是效用函数的最大化，其中包括选票、薪金、所在机构的规模、荣誉、额外所得、权力和地位等。近年来各国接连曝光的某些贪腐大案，就是官僚体制下权力寻租、滥用的集中体现。
同时，也可以从系统论的角度分析大部制。我们知道，系统是一个由相互依存、相互作用和相互制约的诸要素构成的有机统一整体。系统的发展取决于各要素的作用及相互之间的协调匹配。系统论的方法要求我们立足整体、统观全局,着重从系统与要素、结构与功能、系统与环境之间的相互关系中综合地考察对象，从而达到功能优化。政府机构本身也是一个自组织、自适应的有机系统,只有保证政府系统内部各要素的协调和匹配,才能发挥政府自身的自组织、自适应功能,进而实现系统的协同效应。作为整个社会系统中的一个子系统, 政府承载着实现社会公共利益的功能，唯有确保其系统内部行政理念、人员配置、制度安排等诸要素的协调匹配,才能全面提升政府的履职能力。因此，在推行大部制改革的进程中，只有优化人员配置、合理界定功能，完善制度设计，才能合理地集中和整合公共资源，实现公共利益的最大化。此举不仅是改进政府治理的需要，也是提升政府公共管理水平的必然。回顾历次机构改革的历程，我们不难发现，制度设计层面仍有很多亟待解决的问题。行政管理体制改革是一项系统工程。所以，在大部制推进的过程中，制度设计者必须对政府机构进行全面系统的规划和调整，并充分吸取社会方方面面的意见和建议，将政府机构改革置于社会大背景下统筹考虑、稳步推进，只有如此才能实现公共治理效益的最大化而，日臻成熟的大部制改革，无疑是实现上述目标的一个理想选择。
二
以科学发展观的要求，整体谋划大部制改革的总体方略，确保行政管理体制改革的公平正义和科学高效，是体制改革的主题。因此，在推进大部制改革的过程中，必须统筹考虑、科学规划大部制的总体方案，找准关键环节，完善各项机制、加强机构立法，为大部制改革走上科学规范的发展轨道奠定坚实的基础。
(一)统筹考虑、科学规划大部制制改革的总体方案
按照建设有中国特色社会主义民主政治的要求，全面、综合、科学地规划当期及今后一个时期的大部制制改革的总体方案。所谓总体方案，既是时间概念，又是空间概念，既是领域概念，又是层级概念，应该把总体方案理解为着眼于从表层到深层，从职能到体制，从当前到未来，经过多年和多方面的努力，逐步构建权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。进一步来讲，就是要合理界定大部制改革的具体目标。即构建政府诚信体系、完善政府服务体系；规范权力运行机制、强化监督制约机制；优化政府组织结构、合理划分职能结构。只有通过科学合理地规划大部制改革的蓝图，才能为行政管理体制改革奠定坚实的基础。
(二)找准重点、突破难点，有的放矢地推进大部制改革
政府职能转变是行政管理体制的根本目的。只有依托政府职责体系和公共服务体系，才能实现政府职能转变。当前，政府职责体系和公共服务体系建设存在诸多漏洞。这就需要理论界和管理层深入基层，了解行政管理体制的现状，全方位、多角度地收集整理资料，倾听基层干部和群众的意见和呼声，全面把握当前政府职责体系和公共服务体系建设中存在的重点问题，有针对性地提出解决方案，为研究大部制改革提供实证素材。大部制改革的难点，是利益机制的调整。不可否认，我国存在着利益分割、各自为政的行政管理格局。在中央层面，各部委的三定方案是部门履职的依据，固有的“权力观”已深入其观念之中。如果在政府履职过程中，起决定作用的是部门利益而不是公共利益，则必将影响行政效能，损害公共利益。因此，在推进大部制改革的进程中，必须将利益机制分析工具引入行政管理体制研究，在取缔部门利益的基础上，构建中央和地方的和谐的政府利益机制，包括充分调动利益动力机制、利益协调机制、利益救济机制。在推进大部制改革的进程中，另一个需要注意的问题是部门职能交叉、政出多门，分散管理的问题。长期存在的部门权责不清和多头管理问题，已经造成了国家经济社会战略管理的困难，导致宏观调控的效果滞后与失灵，影响了国家整体利益的实现，致使行政成本居高不下和严重的资源浪费等等问题。只有按照科学合理的职能配置原则，才能构建科学、公正、高效的政府体制。
(三)完善机制、加强立法，推动大部制改革走上科学规范的发展轨道
根据已经公布的机构改革方案的总体要求，进一步调整各级政府机构职能，合理划分政府权责体系；健全公共服机制，明确界定各级政府的公共服务职责，确定部门工作内容；深化公共财政预算改革，调整、完善转移支付制度，健全强化预算约束，规范支出行为，加强预算监控机制，建立健全财权与事权相匹配的公共财政服务体制；加强公务员队伍建设，强化对公务员的岗位培训，提高公务员素质，提升公务员的履职能力。
历次机构改革的一个最大弊端，就是忽视组织法的作用，最终致使机构改革功亏一篑。因此，机构法制建设势在必行。在大部制改革的过程中，尤其要重视法律的规范作用。当前，要进一步修订完善《国务院组织法》和《地方各级人民政府和人民代表大会组织法》，抓紧制定《行政组织基本法》。使行政主体制度、行政组织形态、行政组织程序、违法责任追究等基本问题法规化，保证大部制改革走上科学规范的发展轨道。
三
大部制制改革是一项涉及部门多、利益均衡难的复杂工程，需要做很多耐心细致的工作，绝不能有急躁冒进的心态，要按照中央的部署，积极稳妥、循序渐进，我们正处于改革的攻坚阶段，各种深层次的矛盾凸显，各种利益的较量激烈，所以对深化行政管理体制改革的复杂性和艰巨性不能低估。当前，我们尤其要注意一下问题：
(一)实现决策、执行、监督权的适度分离与有效运作
党的“十七大”报告强调，要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。这种改革思路意味着要重构政府内部的权力架构和运转机制。目前，我国实行的是议行合一的政治体制，按照宪法规定，政府受国家权力机关（全国人大）的监督和制约。政府习惯性的做法是履行执行职能，大部分政府机构在决策、监督方面没有经验可循，这也是推行大部制改革的障碍性因素之一。如何在推行大部制的过程中，划分决策权、执行权、监督权？权力的边界如何划分？机构如何设置？众多的问题也是困扰理论界和决策当局的疑团。以前的政府机构改革，从未尝试过这方面的探索和研究，所以推进策略和方法就显得尤为重要。对此，可参照西方国家的做法，把国务院组成部门设置成制定政策、专司决策的机构，把直属机构定位为执行和服务机构，把办事和议事协调机关设定为监督机关；也可考虑在大部门的内部，细化机构功能，将部门的决策权集中在一个司局，成立政策法规司，将执行事务从部门内适当分离出来，设立专司执行的执行局，实现决策权与执行权的相互监督与制约。决策与执行分开后，部长对相对独立的政策司和执行局的管理，要建立在设定绩效指标、确定预算规模、签订服务合同的基础之上，对他们的工作任务提出更高的预期目标。
(二)克服大部制推进过程中的潜层次问题
我国长期以来习惯于归口管理的模式，国家机关的公务员也适应了听指挥、分任务的“上下协调联动”的工作方法。国务院机构调整后，一些国家层级的部门将被撤并。地方的对口部门仍会在短时期内存在，旧体制下的地方部门可能会对上级新部门的工作产生抵触情绪，思想深处会产生“犯上意识”。这就要求各级政府机关要注重对其工作人员的思想教育，帮助他们摒弃狭隘的老部门情结，树立大局意识。其次，大部制改革后，各部长的管理权限将会增加，其全局驾驭能力也是对其本人能力的全新考验。在这种制度设计下，部门首长就必须提高掌控全局的能力，善于运用各种领导艺术处理复杂的人际关系。再次，要注意盲目合并机构带来的问题。尤其在地方层面，切忌定指标、求急求块，把没有成熟的部门捆绑在一起，搞“拉郎配”。因为，不顾实际，盲目合并，势必会带来诸多负面影响。其结果，要么再次拆分、要么降低公共治理效能，损害政府公信力。所以，为更好地推进大部制改革，地方政府可先行试点，待经验成熟后，再逐步推广。
(三)继续深化对大部制改革的理论研究
我国以往的机构改革往往是迫于形势压力，临时应对，“应急式”地提出改革方案，由于理论准备不足，最终导致改革的科学性、前瞻性不够。换言之，理论滞后于实践的问题正日益成为制约我国政府改革的突出问题。在当前形势下，加快行政管理体制改革和推行大部制，应当着重对我国政府的历次改革进行理性反思，从价值选择的角度探讨政府改革与发展市场经济、实现制度创新和提高政府行政能力的关系；要加强政府治理与改革的学术研究，特别是要加强公共组织理论的研究；适应全球化和世界性政府治理与改革的发展趋势，通过国际比较研究，积极借鉴他人经验；注重调查研究，通过实证分析，总结出国内外行政管理体制改革的经验教训，提炼出具有指导意义的理论成果，以理论创新促进体制创新和机制创新。
总之，大部制体制改革是一项系统工程，绝非一蹴而就之事。这就需要我们理性分析，客观看待，善于发现问题和总结不足，唯有如此，才能真正提高其实证研究的价值，也才能达到预期的目的。

⑽ 简述我国行政组织机构改革的基本原则。

一、职能目标原则。行政组织机构的设置是为了实现政府的各项职能，改革行政组织机构也必须以此为原则，科学界定政府职能；
二、完整统一原则。政府各部门、各层次及其内设机构之间互为条件、互相配合，共同构成一个有机的统一体；
三、精干高效原则。无论行政组织机构的设置或改革都必须考虑行政组织的经济性和有效性，这也是行政组织机构改革的目标；
四、适应发展原则。改革要在已有经验的基础上对未来可能出现的新情况新问题加以考量，以此制定出适应当下实际情况、顺应将来发展的行政组织机构改革体系和布局规划。

你可以围绕每条原则再加以扩充，以上四条原则是根据南京大学政府管理学院行政管理学本科教材罗列，可以放心参考。本人觉得加一条法治原则也不为过，法治不仅是依法治国、依法行政，更贯穿于国家、公民政治、经济、社会生活的方方面面。