行政法律关系与请求权
A. 行政机关在行政合同法关系中享有哪些权利
1、加强对行政相对人的权利保护是依法治国方略的应有之意。
在依法治国的总方略中，依法行政是其核心内容。而保护行政相对人权利则又是依法行政中的一个重点。纵观上世纪九十年代至今的立法过程，在司法救济方面，最高人民法院发布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》在保护行政相对人的诉权方面作出了详细的规定。在行政程序方面，2004年7月1日颁布实施的《行政许可法》是全面规范、约束行政执法行为，保护行政相对人的“权利宣言”。从每一次的国家立法中，我们深切地感触到我国对行政权力的制约体系更加完备。正在从“权力制约权力”的模式向“通过权利和社会来制约权力”的模式转化。
2、加强对行政相对人的权利保护是保护行政机关自身权利的重要手段
纵观每一起被人民法院变更、撤销的行政案件，办案人员或多或少都存在对行政相对人权利的漠视。正是由于这样一种观念，使得个别案件的调查不细致，取证不扎实，程序不到位，适用法律缺乏必要的思考。在这样一种执法状态下做出的处罚决定一旦由司法程序进行审核，必然漏洞百出，部分案件引起国家赔偿也在所难免。因此，对行政相对人权利的保护使得错案率在很大程度上得到下降，同时也避免了不必要的国家赔偿，保护了行政机关的自身权利和形象。
二、细致做好调查、取证工作，切实保护行政相对人的权利
笔者认为，对任何一起行政处罚案件的审查，都要以行政诉讼的标准来进行评判和衡量。因此，在执法过程中，必须明确《行政诉讼法》及相关法律、法规、司法解释对行政案件的证据要求。在行政诉讼中，作为被告的行政机关必须向人民法院提交做出行政处罚决定的全部事实依据及法律依据。作为原告的行政相对人则几乎完全无须承担举证责任。这就要求在执法过程中，行政执法人员必须树立证据意识，把握每一种证据的特点及其生效要件。使收集的证据充分、有效。
回顾我们所作出的任何一个行政处罚，每一个案件的具体内容都不相同，然而任何一本案卷，在证据方面都必须反映出如下的要素：违法行为人、违法行为时间、违法行为地点、违法行为的具体内容。因此我们在调查取证过程中，只要将以上问题充分、全面、真实的反映出来，那么这个案件的事实调查就是成功的。通过执法人员周密的案件调查，行政相对人了解了行政处罚的程序，感受到了法律的公正和严谨，促使其反思自身的行为，同时也有利于行政相对人在行政处罚做出之前，对自身行为的法律后果进行初步判断，为接受行政处罚做好准备，避免不必要的经济损失。
在收集证据过程中，还需要强调一个问题，就是行政执法人员在案件调查时，不能仅收集有利于实施行政处罚的证据，同时应当对行政相对人的实际情况，承担责任的能力进行全面调查。在法律规定的幅度内，对其进行适当的行政处罚。避免最终做出的行政处罚决定大大超出行政相对人的实际执行能力而最终导致行政处罚决定无法执行的现象。
三、认真、切实履行法律规定的程序规则，保护行政相对人的合法权利。
没有程序法制，实体法制再好也等于零；而如果有一套较好的程序法制，实体法制即使不很完善，公民的自由在一定程度上也可以得到很大的保障。从某种意义上来说，行政相对人权利的保护是程序法制的副产品。没有周密严谨的程序规则，行政相对人的权利保护问题就是空谈。
程序法制对行政相对人权益保护的作用机制在于：通过对行政主体实施行政行为的步骤、顺序、方式、形式、时间以及相关的程序性制度的设定，使行政权的行使规范化；使行政相对人及相关的利益集团进入参与行政权的行使过程，使他们得以进行有效地防御和监督，从而使行政权的行使更具有民主性。通过确保行政公正的相关制度的嵌入，从而使行政权的行使更具有正当性；通过对行政相对人资讯权或了解权、听证权等程序性权利的赋予，增加行政过程的公开性和透明度；通过事前或事后的监督以及其他行政主体及国家机关的介入，增加行政主体及其工作人员的高度自律性；通过行政复议、行政诉讼等救济程序的设立，使受损害的行政相对人的权益得于及时恢复，从而使行政相对人的实体权益具有保障性。
《行政处罚法》明确规定了在行政处罚过程中，行政相对人所享有的程序性权利。其中包括知情权、陈述权、申辩权、听证权、检举权、请求救济权等。行政相对人所行使的权利贯穿于整个行政执法过程中。作为行政综合执法机关不但要告知行政相对人所能行使的各项权利，同时必须对行政相对人行使这些权利给予足够的理解和重视。做好这一点，不仅是《行政处罚法》的规定，而且也有助于缓和行政相对人的对立情绪，减少行政相对人不必要的损失。
1、陈述、申辩权
《行政处罚法》第三十二条规定了行政相对人享有的陈述、申辩权利。在一般执法过程中，行政机关当然会告知行政相对人享有的这项权利。但这种告知往往流于形式，有的情况下，陈述、申辩权利是在行政处罚的事先告知中一并告知行政相对的。对此笔者认为有欠妥当。这是因为行政机关一旦启动行政执法程序，动用行政权力时，行政相对人的陈述、申辩权利便同时产生。这种权力与权利的对应关系，类似于民法中的请求权与抗辩权。抗辩权随请求权的产生而产生，请求权消灭，抗辩权亦随之消失。二者同时产生，相互并存。而如果在行政程序中，仅在行政处罚即将做出前告知行政相对人的陈述、申辩权利，那么从案件调查直至行政处罚即将做出的这段时间内，行政相对人的权利即为“真空”，无法与行政机关的权力进行抗衡、平衡。这显然不符合《行政处罚法》的立法本意。因此，行政机关必须在案件调查开始的一刻起首先告知行政相对人享有的这个权利，无论是否真的存在有违法行为，只要行政权力开始运作，陈述、申辩权就随即产生。
2、听证权
听证权是行政相对人的重要救济权利。是“裁决中立”化的结果，是行政民主化，行政内部分立的产物。也即：调查、听证和裁决由行政主体内部的不同机构或人员来实施的。因此，听证会不是对行政相对人的说服、教育和动员，更不是对行政相对人的“审判大会”。其目的在于：认真听取行政相对人的意见，结合案件实际情况，为客观、公正地做出处理决定准备条件、奠定基础。听证程序是借鉴司法程序建立起来的，行政处罚的听证程序与一般的听证程序相比又更接近于司法程序，因而许多司法规则在听证中也是可以适用的。某些司法规则已经为《行政处罚法》所采用，成为法定的听证规则，如公开规则、回避规则、代理规则、控诉和辩护规则、举证和质证规则、笔录规则等。在执法过程中，认真做好听证工作，不但有利于更全面的听取行政相对人的意见，而且还可以减少执行中的难度。
3、行政处罚的事先告知
行政处罚的事先告知程序是《行政处罚法》明确规定的另一项必经程序。没有行政处罚的事先告知，行政处罚决定不能成立。
行政告知制度是一项行政程序制度，要求行政主体在做出行政处罚决定前告知行政相对人做出处罚的内容，包括行为的时间、地点、过程、事实及其法律依据。一般认为：行政处罚事先告知的目的在于能尽可能的防止和避免行政主体违法和不当行政自由裁量的发生。笔者认为，行政处罚事先告知还有利于行政相对人为即将到来的行政处罚做好充分的准备，避免不必要的损失，同时也为进一步行使复议、诉讼权利做好准备。
4、复议、诉讼权利
以上各项权利均是在行政机关内部，在行政处罚决定前，行政相对人行使的救济权利。而复议、诉讼权利从时间上讲，发生在行政处罚决定做出后。从主体上讲，是做出行政处罚决定以外的有权部门、机关对行政案件的审核。复议、诉讼权利是行政相对人法律保障的最后一道防线。作为行政机关，只要在做出处罚决定时告知行政相对人受理复议、诉讼的机关及具体期限即可。
四、认真做好行政相对人的说服、教育的工作，
行政处罚本身不是目的，维护社会公共利益，纠正违法行为，使违法行为人及社会每一位公民感受法律尊严，自觉遵守法律规范才是其存在的实际价值。由于行政处罚是对行政相对人苛以义务或限制其权利，稍有偏差即会侵害其合法权利，因此，加强对行政相对人的说服、教育工作显得十分重要。如果对行政相对处罚完毕后，其仍然没有认识到自身的错误，那么行政处罚从某种意义上说是失败的。曾有一个案例：需要拆除的违法建筑是某地一所清真寺，在新疆，这是一个敏感的问题。在案件调查过程中，案件承办人将工作重点始终放在对群众和建设者的说服、教育工作上。承办人进行了大量的走访。周围群众从不理解到理解，从反对到认同，最后主动接受处理。达到了处罚的目的，显示了说服、教育工作的重要作用。
五、目前努力的方向
随着我国立法与国际发达国家的逐渐接轨，我国正在一步步加强对行政相对人的权利保护。目前许多大陆法系国家认为：维护国家安全不能以牺牲行政管理相对人的权益为代价，并赋予行政相对人阅览卷宗档案权、在无过错的情况下请求恢复先前法律状态权等未被我国《行政处罚法》确认的权利。虽然如此，但可以预想的是，在不久的将来，随着依法治国方略的全面推进，行政相对人的权利会更加受到法律的重视，行政机关行使行政权力将受到更多的监督，执法程序性问题真正成为与案件实体并重的一个焦点。这就要求我们每一位行政执法人员从自身做起，树立为民执法的意识，切实保护行政相对人的合法权利。
B. 如何理解行政诉讼法规定的"利害关系"暨如何认定原告主体资格问题
最高法案例: 如何理解行政诉讼法规定的“利害关系”暨如何认定原告主体资格问题
1.行政法上的利害关系。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《中华人民共和国行政复议法》第十条也有关于利害关系的规定。显然，上述法条规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织；所谓“利害关系”仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织（以下统称当事人）。同时，行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系；除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。因而，举凡债务人夫妻的离婚登记行为、债务人的非抵押房屋转移登记行为、抵押人的公司股东变更登记行为，虽有可能影响民事债权人或者抵押权人债权或抵押权的实现，债权人或者抵押权人因而与上述行政登记行为有了一定的利害关系，但因此种利害关系并非公法上的利害关系，也就不宜承认债权人或者抵押权人在行政诉讼中的原告主体资格。上述债权人的普通债权和抵押权人的抵押权等民事权益，首先应考虑选择民事诉讼途径解决。申言之，只有主观公权利，即公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系，才形成了行政法上权利义务关系，才具有原告主体资格（原告适格），才有资格提起行政诉讼。
2.行政法上利害关系的判断。
公法（行政法）上利害关系的判断，同样较为复杂。原告主体资格问题与司法体制、法治状况和公民意识等因素密切相关，且判断是否具备原告主体资格的标准多重，并呈逐渐扩大和与时俱进态势。其中，保护规范理论或者说保护规范标准，将法律规范保护的权益与请求权基础相结合，具有较强的实践指导价值。即以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益（以下统称权益），作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。实践中，对行政实体法某一法条或者数个法条保护的权益范围的界定，不宜单纯以法条规定的文意为限，以免孤立、割裂地“只见树木不见森林”，而应坚持从整体进行判断，强调“适用一个法条，就是在运用整部法典”。在依据法条判断是否具有利害关系存有歧义时，可参酌整个行政实体法律规范体系、行政实体法的立法宗旨以及作出被诉行政行为的目的、内容和性质进行判断，以便能够承认更多的值得保护且需要保护的利益，属于法律保护的利益，从而认可当事人与行政行为存在法律上的利害关系，并承认其原告主体资格，以更大程度地监督行政机关依法行政。但需要强调的是，个案中对法律上利害关系，尤其是行政法上利害关系或者说行政法上权利义务关系的扩张解释，仍不得不兼顾司法体制、司法能力和司法资源的限制；将行政实体规范未明确需要保护、但又的确值得保护且需要保护的权益，扩张解释为法律上保护的权益，仍应限定于通过语义解释法、体系解释法、历史解释法、立法意图解释法和法理解释法等法律解释方法能够扩张的范围为宜。
3.法律上保护的权益。
⑴将当事人是否具有法律保护的权益，作为判断当事人是否具有原告主体资格的重要标准，与行政行为合法性审查原则也相互契合。法院对行政行为合法性的评判，除了依据行政诉讼法等行政基本法，更要依据行政机关所主管的行政实体法；在实体问题上的判断，更多是依据行政实体法律、法规、规章甚至规范性文件。如果原告诉请保护的权益，并不是行政机关作出行政行为时需要考虑和保护的法律上的权益，即使法院认可其原告主体资格，但在对行政行为合法性进行实体审查时，仍然不会将行政机关未考虑原告诉请保护权益之情形，作为认定行政行为违法的标准。也即，即使当事人所主张的权益客观存在，也可能会间接受到行政行为的影响，但因不属于行政实体法保护的权益，故并不会得到实体裁判支持，原告最终仍然只能承担不利的后果。申言之，即使法院认可其原告主体资格，受理其起诉，因其所诉请保护的权益并不会在诉讼中得到保护和尊重，其起诉也就丧失了必要性，不具备诉的利益；因而不承认其原告主体资格，也并不会侵犯其任何权益。对于仅具有反射性利益，而非法律上权益的当事人而言，也不能以被诉行政行为被作否定性评价后，可能会间接有利于保护其所主张的权益为由取得原告主体资格。申言之，当事人民法上的权益或者习惯法上的权益，只有在有关行政法律规范对其加以保护的情形下，才能成为行政法上保护的权益，才能形成行政法上的利害关系，才能取得原告主体资格，才能请求司法保护该权益。否则，上述相关权益，只宜通过民事诉讼或者针对直接对其设定权利义务的行政行为提起行政诉讼等方式来保护。而且，对行政行为合法性的评价，主要依据行为作出时的事实和法律状态，一般不受事后变化了的事实和法律规定的影响；因而当事人主张的权益，应当是行政机关作出行政行为时已经存在和需要考虑的权益，原则上对于事后形成的权益或者已经消失的权益，当事人无权提起诉讼，除非存在因行政法律关系存续而事后受到影响等特殊情形或者法律有特殊规定。
⑵将当事人是否具有法律保护的权益，作为判断当事人是否具有原告主体资格的重要标准，与现行公益诉讼的立法和实践相一致。行政诉讼的立法宗旨，体现了权利保护和权力监督的统一性。适格原告的起诉，既在主观上维护自身合法权益，又在客观上维护法秩序，监督依法行政，有利于法治国家建设，从而体现出主观为自己，客观为他人的样态。因而，通过适度扩大原告主体资格、坚持合法性全面审查、严格审查标准等，可以在一定程度上弥合行政诉讼主、客观诉讼的争议。但行政诉讼虽有一定的公益性，却显然不能将原告主体资格范围无限扩大，将行政诉讼变相成为公益诉讼。现行行政诉讼法在确定原告主体资格问题上，总体坚持主观诉讼而非客观诉讼理念，行政诉讼首要以救济原告权利为目的，因此有权提起诉讼的原告，一般宜限定为主张保护其主观公权利而非主张保护其反射性利益的当事人。即使在消费者权益保护、环境污染、公共服务等领域，部分原告提起的诉讼，客观上具备一定程度公益诉讼特点，呈现自益为形式而公益为目的的特征；但在原告主体资格上，一般仍然限于提起自益形式的公益诉讼，仍然坚持原告本人需要提供证据证明其存在与普通公众不同的独特的权益，且该种权益受行政实体法律规范所保护，并存在为被诉行政行为侵害的可能性；法律明确规定其属于可以直接提起公益诉讼的主体除外。因而，在行政机关不依法处理投诉举报事项等行政不作为引发的诉讼中，认可因自己法律上的权益受侵害而投诉举报的当事人的原告主体资格，就比认可因公共利益受损而投诉举报的当事人的原告主体资格，更具有正当性。
4.审理方式。
人民法院审理行政案件原则上应当公开进行，但人民法院可依法决定书面审理或者开庭审理、公开开庭或者不公开开庭。不能认为所有的一审行政案件和二审行政案件，都必须要经过公开开庭审理程序。为节约司法成本，减轻各方当事人诉讼负担，对于原告或者上诉人所诉之请求，在法律上显无理由者，人民法院可基于职权，不经言词辩论，直接不予支持。
【案件基本信息】
案号：（2017）最高法行申169号行政裁定
案由： 行政复议
审理法院： 最高人民法院
审理程序： 再审复查与审判监督
【当事人信息】
再审申请人(一审原告、二审上诉人)：刘广明。
被申请人(一审被告、二审被上诉人)：张家港市人民政府。住所地：江苏省张家港市杨舍镇人民中路33号。
法定代表人：黄戟，市长。
【诉讼记录】
再审申请人刘广明诉被申请人张家港市人民政府（以下简称张家港市政府）行政复议一案，江苏省苏州市中级人民法院于2016年9月13日作出（2016）苏05行初59号行政判决，驳回刘广明的诉讼请求。刘广明不服提起上诉后，江苏省高级人民法院于2016年12月21日作出（2016）苏行终1415号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。刘广明仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员耿宝建担任审判长并主审、审判员白雅丽、汪军参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
【案件基本情况】
一审法院审理查明，2015年11月24日，张家港市发展和改革委员会（以下简称张家港市发改委）向江苏金沙洲旅游投资发展有限公司（以下简称金沙洲公司）作出张发改许备〔2015〕823号《关于江苏金沙洲旅游投资发展有限公司金沙洲生态农业旅游观光项目备案的通知》（以下简称823号通知）。该通知内容涉及项目名称、主要功能及建设内容、项目选址、项目总投资及资金筹措、有效期等五个方面。刘广明于2016年1月通过信息公开的方式取得了上述通知，认为该通知将其位于江苏省张家港市锦丰镇福利村悦丰片一、二组拥有承包经营权的土地纳入其中，该通知存在重大违法情形，遂向张家港市政府提起行政复议，要求确认违法并予以撤销。张家港市政府经审查认为，刘广明与823号通知不具有利害关系，遂于2016年3月21日作出〔2016〕张行复第2号驳回行政复议申请决定，并于2016年3月22日送达刘广明。刘广明不服，向一审法院提起行政诉讼。
一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》）第二十八条第二项的规定，申请人提起行政复议申请，应当与具体行政行为有利害关系。《江苏省企业投资项目备案暂行办法》第十七条规定，项目申报单位凭项目备案机关出具的项目备案通知书，依法办理土地、环保、规划等各方面的手续后方可开工建设。本案中，823号通知系对建设项目的备案行为，是职权机关就申请人申请备案的项目是否符合项目备案条件依法进行审查后作出的行政行为，该行为产生实体影响的利害关系人是备案申请人金沙洲公司，对其他人的合法权益并不产生直接影响。金沙洲公司仅凭该通知是不能实施开发建设的，还必须依法办理土地、环保、规划等各方面的手续后方可开工建设。故刘广明与823号通知并不具有利害关系，其提起的行政复议申请不符合《实施条例》规定的受理条件。根据《实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，应当决定驳回行政复议申请。因此，张家港市政府作出驳回行政复议申请决定符合法律规定，遂判决驳回刘广明的诉讼请求。
刘广明不服一审判决，上诉至江苏省高级人民法院。江苏省高级人民法院以基本相同的事实与理由，驳回上诉，维持一审判决。
刘广明向本院申请再审，请求：1.依法撤销一、二审判决，并依法改判；2.一、二审诉讼费由张家港市政府承担。其申请再审的事实和理由为：823号通知具有行政审批效力。该通知是涉案地块进入征收程序的必备文件。唯有该通知通过，涉案项目才能启动其他程序。因此，823号通知并非只影响到备案申请人金沙洲公司，还直接对用地范围内的土地承包经营权人产生影响。823号通知将再审申请人的土地纳入项目选址范围，对再审申请人的权利义务产生了重大影响。由于823号通知的作出，导致再审申请人的土地因涉案项目需被征收的法律后果，且再审申请人作为相关地块地上附着物所有权人，仍未获得合法补偿，再审申请人的合法权益受到了严重侵害，故再审申请人与823号通知有重大利害关系，再审申请人有权提起行政复议，张家港市政府理应受理并履行行政复议职责。二审法院并未就案件情况向再审申请人进行任何询问即决定进行书面审理，严重违反法律规定。
【裁判分析过程】
本院认为，本案的争议焦点是如何理解行政诉讼法规定的“利害关系”暨如何认定原告主体资格问题。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《中华人民共和国行政复议法》第十条也有关于利害关系的规定。显然，上述法条规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织；所谓“利害关系”仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织（以下统称当事人）。同时，行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系；除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。因而，举凡债务人夫妻的离婚登记行为、债务人的非抵押房屋转移登记行为、抵押人的公司股东变更登记行为，虽有可能影响民事债权人或者抵押权人债权或抵押权的实现，债权人或者抵押权人因而与上述行政登记行为有了一定的利害关系，但因此种利害关系并非公法上的利害关系，也就不宜承认债权人或者抵押权人在行政诉讼中的原告主体资格。上述债权人的普通债权和抵押权人的抵押权等民事权益，首先应考虑选择民事诉讼途径解决。申言之，只有主观公权利，即公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系，才形成了行政法上权利义务关系，才具有原告主体资格（原告适格），才有资格提起行政诉讼。
公法（行政法）上利害关系的判断，同样较为复杂。原告主体资格问题与司法体制、法治状况和公民意识等因素密切相关，且判断是否具备原告主体资格的标准多重，并呈逐渐扩大和与时俱进态势。其中，保护规范理论或者说保护规范标准，将法律规范保护的权益与请求权基础相结合，具有较强的实践指导价值。即以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益（以下统称权益），作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。实践中，对行政实体法某一法条或者数个法条保护的权益范围的界定，不宜单纯以法条规定的文意为限，以免孤立、割裂地“只见树木不见森林”，而应坚持从整体进行判断，强调“适用一个法条，就是在运用整部法典”。在依据法条判断是否具有利害关系存有歧义时，可参酌整个行政实体法律规范体系、行政实体法的立法宗旨以及作出被诉行政行为的目的、内容和性质进行判断，以便能够承认更多的值得保护且需要保护的利益，属于法律保护的利益，从而认可当事人与行政行为存在法律上的利害关系，并承认其原告主体资格，以更大程度地监督行政机关依法行政。但需要强调的是，个案中对法律上利害关系，尤其是行政法上利害关系或者说行政法上权利义务关系的扩张解释，仍不得不兼顾司法体制、司法能力和司法资源的限制；将行政实体规范未明确需要保护、但又的确值得保护且需要保护的权益，扩张解释为法律上保护的权益，仍应限定于通过语义解释法、体系解释法、历史解释法、立法意图解释法和法理解释法等法律解释方法能够扩张的范围为宜。
将当事人是否具有法律保护的权益，作为判断当事人是否具有原告主体资格的重要标准，与行政行为合法性审查原则也相互契合。法院对行政行为合法性的评判，除了依据行政诉讼法等行政基本法，更要依据行政机关所主管的行政实体法；在实体问题上的判断，更多是依据行政实体法律、法规、规章甚至规范性文件。如果原告诉请保护的权益，并不是行政机关作出行政行为时需要考虑和保护的法律上的权益，即使法院认可其原告主体资格，但在对行政行为合法性进行实体审查时，仍然不会将行政机关未考虑原告诉请保护权益之情形，作为认定行政行为违法的标准。也即，即使当事人所主张的权益客观存在，也可能会间接受到行政行为的影响，但因不属于行政实体法保护的权益，故并不会得到实体裁判支持，原告最终仍然只能承担不利的后果。申言之，即使法院认可其原告主体资格，受理其起诉，因其所诉请保护的权益并不会在诉讼中得到保护和尊重，其起诉也就丧失了必要性，不具备诉的利益；因而不承认其原告主体资格，也并不会侵犯其任何权益。对于仅具有反射性利益，而非法律上权益的当事人而言，也不能以被诉行政行为被作否定性评价后，可能会间接有利于保护其所主张的权益为由取得原告主体资格。申言之，当事人民法上的权益或者习惯法上的权益，只有在有关行政法律规范对其加以保护的情形下，才能成为行政法上保护的权益，才能形成行政法上的利害关系，才能取得原告主体资格，才能请求司法保护该权益。否则，上述相关权益，只宜通过民事诉讼或者针对直接对其设定权利义务的行政行为提起行政诉讼等方式来保护。而且，对行政行为合法性的评价，主要依据行为作出时的事实和法律状态，一般不受事后变化了的事实和法律规定的影响；因而当事人主张的权益，应当是行政机关作出行政行为时已经存在和需要考虑的权益，原则上对于事后形成的权益或者已经消失的权益，当事人无权提起诉讼，除非存在因行政法律关系存续而事后受到影响等特殊情形或者法律有特殊规定。
将当事人是否具有法律保护的权益，作为判断当事人是否具有原告主体资格的重要标准，与现行公益诉讼的立法和实践相一致。行政诉讼的立法宗旨，体现了权利保护和权力监督的统一性。适格原告的起诉，既在主观上维护自身合法权益，又在客观上维护法秩序，监督依法行政，有利于法治国家建设，从而体现出主观为自己，客观为他人的样态。因而，通过适度扩大原告主体资格、坚持合法性全面审查、严格审查标准等，可以在一定程度上弥合行政诉讼主、客观诉讼的争议。但行政诉讼虽有一定的公益性，却显然不能将原告主体资格范围无限扩大，将行政诉讼变相成为公益诉讼。现行行政诉讼法在确定原告主体资格问题上，总体坚持主观诉讼而非客观诉讼理念，行政诉讼首要以救济原告权利为目的，因此有权提起诉讼的原告，一般宜限定为主张保护其主观公权利而非主张保护其反射性利益的当事人。即使在消费者权益保护、环境污染、公共服务等领域，部分原告提起的诉讼，客观上具备一定程度公益诉讼特点，呈现自益为形式而公益为目的的特征；但在原告主体资格上，一般仍然限于提起自益形式的公益诉讼，仍然坚持原告本人需要提供证据证明其存在与普通公众不同的独特的权益，且该种权益受行政实体法律规范所保护，并存在为被诉行政行为侵害的可能性；法律明确规定其属于可以直接提起公益诉讼的主体除外。因而，在行政机关不依法处理投诉举报事项等行政不作为引发的诉讼中，认可因自己法律上的权益受侵害而投诉举报的当事人的原告主体资格，就比认可因公共利益受损而投诉举报的当事人的原告主体资格，更具有正当性。
就本案而言，根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）、《中央预算内直接投资项目管理办法》、《政府核准投资项目管理办法》、《江苏省企业投资项目备案暂行办法》等规定，发展改革部门对政府投资项目的审批行为和企业投资项目的核准和备案行为，主要是从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面，判断某一项目是否应予审批、核准或备案（以下统称项目审批行为）。考察上述一系列规定，并无任何条文要求发展改革部门必须保护或者考量项目用地范围内的土地使用权人权益保障问题，相关立法宗旨也不可能要求必须考虑类似于刘广明等个别人的土地承包经营权的保障问题。发展改革部门在作出项目审批行为时，也就无需审查项目用地范围内的征地拆迁、补偿安置等事宜，无需考虑项目用地范围内单个土地、房屋等权利人的土地使用权和房屋所有权的保护问题。因此，项目建设涉及的土地使用权人或房屋所有权人与项目审批行为不具有利害关系，也不具有行政法上的权利义务关系，其以项目审批行为侵犯其土地使用权或者房屋所有权为由，申请行政复议或者提起行政诉讼，并不具有申请人或者原告主体资格。具体到本案中，张家港市发改委作出823号通知即使涉及刘广明依法使用的土地，刘广明也不能仅以影响其土地承包经营权为由申请行政复议。张家港市政府以再审申请人的行政复议申请不符合《实施条例》第二十八条第二项的规定为由，作出驳回其申请之决定，符合法律规定。一、二审法院判决并无不当。再审申请人刘广明如认为项目建设过程中行政机关的土地征收与补偿等行为侵犯其合法权益,应当通过其他法定途径解决。
另外，人民法院审理行政案件原则上应当公开进行，但人民法院可依法决定书面审理或者开庭审理、公开开庭或者不公开开庭。不能认为所有的一审行政案件和二审行政案件，都必须要经过公开开庭审理程序。为节约司法成本，减轻各方当事人诉讼负担，对于原告或者上诉人所诉之请求，在法律上显无理由者，人民法院可基于职权，不经言词辩论，直接不予支持。因此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条以及《最高人民法院关于行政诉讼应诉若干问题的通知》的相关规定，对于一审行政案件，合议庭认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉；根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定，对于二审行政案件，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。因本案的主要争议是法律适用问题，二审法院未开庭审理而采用书面方式审理，系法院职权所在且不违反法律规定。再审申请人有关二审法院未经询问即书面审理违法的再审理由，亦不能成立。
综上，再审申请人刘广明的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
【裁判结果】
驳回再审申请人刘广明的再审申请。
【文尾】
审 判 长 耿宝建
审 判 员 白雅丽
审 判 员 汪 军
二〇一七年四月二十六日
法官助理 孙辉妮
书 记 员 周 萍
C. 行政法的法律关系
行政法律关系，是指受行政法律规范调控的因行政活动（权利活动和非权利活动）而形成或产生（引发）的各种权利义务关系。行政法律关系的主体指参加行政法律关系享有权利，承担义务的当事人。
行政法律关系的客体指行政法律关系中当事人权利，义务所指向的对象。
这种关系既应包括在行政活动过程中所形成的行政主体与行政相对人之间的行政法上的权利义务关系，也应包括因行政活动产生或引发的救济或监督关系。
D. 公民,法人和其它组织在行政程序中,依法享有那些权利
按照现代法治理念，凡法律没有明文禁止的事项即属行政相对人的权利，因此行政相对人存行政法律关系中享有的权利十分广泛，主要包括：
1．请求权。对于应申请的行政行为而言，请求权是相对人最主要的权利，它是相对人可以要求行政主体或其他义务人为一定行为或不为一定行为的权利。基于相对人请求权的行政主体的义务主要包括：提前公开或公布权利人范围和权利事项，满足权利人的知情权；对于申请负有答复的义务，不论申请人是否属于权利人范围，也不论其申请是否符合法律规定；对于符合法定条件的申请人，依法作出有利决定；拒绝授益的，依法说明理由。
2．听证权。听证权是相对人根据法律规定，在行政主体举行听证会时，亲自或委托他人参加听证会，并依法享有或行使知情权、陈述权、申辩权等项权利的权利。听证是行政程序正当性的关键所在，听证权正逐步成为相对人程序权利的核心。
3．陈述权。陈述权是行政相对人享有的陈述相关事实、说明有关理由的权利。基于相对人陈述权的行政主体的义务主要有：告知相对人享有陈述权的义务；允许相对人陈述，为相对人陈述提供时间、地点的义务；记录相对人陈述，促进行政规范化，为行政行为奠定事实基础，并为案卷排他原则的适用创造条件的义务；对相对人陈述进行审查核实的义务；陈述的内容经核实属实或符合合法性要求的，必须作为行政行为的事实根据的义务。
4．申辩权。申辩权是行政相对人或者相关人享有的、对行政主体的观点、认定、理由、决定等进行申诉、辩解的权利。基于相对人或者相关人申辩权的行政主体的义务主要有：告知申辩权的义务；允许行使申辩权，为申辩权行使提供时间、地点和方便的义务；申辩理由依法成立的，必须予以采纳的义务；记录申辩，为可能出现的诉讼中取证奠定基础的义务。
5．知情权。知情权是有关组织或个人享有的知晓行政行为相关事宜的权利，主要包括：①与行政行为设定相关的情况，包括行政行为设定的理由、方式、对象范围、程序限制等；②与行政行为作出有关的情况，包括行为对象范围、行为方式、行为时限、救济途径等；③与行政行为变动相关的情况，包括行政行为撤销、变更、撤回等的理由、补偿事宜等。知情权是一项母权利，它可以派生出多项子权利，如阅览卷宗权、得到通知的权利等。知情权与行政主体的告知义务、公开义务、通知义务等项义务密切相关。
6．参与权。参与权是行政相对人参加行政行为过程，就涉及的事实问题和法律问题阐述自己的主张，从而影响行政主体作出有利于自己的行政决定的权利。与形成权可以直接引起或产生法律效果不同，参与权只是一种程序上的权利，其作用的发挥需要借助于行政主体对相对人意见和建议的赞同和采纳。法律上的参与权主要包括两个层而：①宪法层面的参与权，如公民依据宪法规定对行政行为所享有的批评权、建议权等；②法律层面的参与权，主要包括行政相对人依据行政法规范的规定所享有的诸如陈述权、异议权、申辩权等项行政法权利。
7．平等权。相对人的平等权可以分为两种：①相对人与行政主体之间的平等权。行政相对人平等权的强调，能使行政行为更加贴近于服务行政理念，有利于行政合作关系的建构。②相对人相互之间的平等权。该项平等权对应的义务主体主要有二：一个是与行政行为存在利害关系的第三人，其主要义务是不得侵犯他人的平等权，该项义务正在经历由道德义务向法律义务的转变，此种转变是随着起诉权范围的扩大和“第三者效力”理论而展开的。另一个是行政主体，其义务主要包括：平等对待、平等地分配利益、努力消除事实上的不平等。
8．申请复议权和提起行政诉讼权。行政相对人对行政主体作出的具体行政行为不服，有权依法申请复议和依法提起行政诉讼。
摘自：李积霞 主编 《行政法与行政诉讼法案例研析》
E. 行政行为以及行政法律关系
行政行为的概念和特征。
行政行为是指行政主体行使行政职权，作出的能够产生行政法律效果的行为。行政行为的概念包括以下几层含义：
（1）行政行为是行政主体所为的行为
（2）行政行为是行使行政职权，进行行政管理的行为
（3）行政行为是行政主体实施的能够产生行政法律效果的行为
行政行为的特征是：
（1）行政行为是执行法律的行为，任何行政行为均须有法律根据，具有从属法律性，没有法律的明确规定或授权，行政主体不得作出任何行政行为。
（2）行政行为具有一定的裁量性，这是由立法技术本身的局限性和行政管理的广泛性、变动性、应变性所决定的。
（3）行政主体在实施行政行为时具有单方意志性，不必与行政相对方协商或征得其同意，即可依法自主作出。即使是在行政合同行为中，在行政合同的缔结、变更、解除与履行等诸方面，行政主体均具有与民事合同不同的单方意志性。
（4）行政行为是以国家强制力保障实施的，带有强制性，行政相对方必须服从并配合行政行为。否则，行政主体将予以制裁或强制执行。这种强制性与单方意志性是紧密联系在一起的，没有行政行为的强制性，就无法实现行政行为的单方意志性。
行政法律关系 是国家行政机关在行政管理活动中所
发生的由行政法规范所调整的各种社会关系。是法
律关系的一种。同其他法律关系相比较，有以下特点：
（一）行政法律关系的一方必须是国家行政机关或受其委
托和授权的机关、团体或个人，即必须有代表国家从事行
政管理的当事人。公民之间、公民与法人之间、法人之间
以及公民、法人与其他社会团体之间不可能产生行政法
律关系。行政机关与公民、法人和其他组织之间、行政机
关之间、行政机关与其他国家机关之间、行政机关与外国
有关机关之间可以依法产生行政法律关系。（二）行政法
律关系中的当事人的地位往往是不平等的。在大部分行
政法律关系中，国家行政机关作为当事人一方，其地位优
于对方当事人，这主要表现在以下3个方面：（1）行政法律
关系的产生一般只要具有这方面职权的国家行政机关的
单方意思表示就能成立，只有在个别情况下，才可能由社
会团体或者公民的意思表示而发生。（2）某些行政法律关
系的消灭也往往因国家行政机关单方面的行为即确定。
（3）国家行政机关可以依法增设或限制、剥夺对方当事人
的某项权利，也可以增设或豁免对方当事人的义务，而对
方当事人不能这样做。（三）行政法律关系的当事人，其权
利和义务等都是由有关法律、行政法规和规章等事先规
定的，行政机关和其他当事人都不能自由选择。（四）行政
法律关系中的违法者，通常要向其主管机关承担责任，有
时还要对受害的公民负责。只有同时具备以上特点的社
会关系，才是行政法律关系。
F. 公民、法人和其他组织参与行政程序时，应当履行哪些义务
协助执行公务、服从行政管理、维护公共利益、遵守法定程序。
G. 行政诉讼法和民事诉讼法有什么区别
1、 性质与任务不同；
2、 前置条件不同；
3 、主体、客体不同；
4、 诉讼权利不同；
5 、举证责任不同。
H. 行政诉讼第三人权利有哪些
行政诉讼中的第三人不象民事诉讼那样分为有独立请求权的第三人和无独立请求的第三人。他不仅与诉讼争议的具体行政行为有利害关系，享有行政实体法上的权利， 而且享有诉讼法上的一些权利。如请求赔偿的权利，上诉的权利等。行政诉讼中第三人的参加，既可以实现诉讼的合并，简化诉讼程序，也可以有助于人民法院查明 事实，保证案件的审判质量，还可以提高办案效率，节省诉讼时间，防止因新的诉讼而带来的人力、物力等审判资源的浪费。
《中 华人民共和国行政诉讼法》第二十七条“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通 知参加诉讼。”从该条可以看出，行政诉讼中的第三人是指同被提起诉讼的具体行政行为有利害关系而参加到诉讼中来的公民、法人和其他组织。
行政诉讼中第三人的特征：
1、行政诉讼中第三人是原、被告之外的公民、法人或其他组织，并且必须是行政法律关系的主体。第三人主体具有多样性，可以是一个，也可以是多个。
2、 行政诉讼中第三人是同被诉的具体行政行为有利害关系的人。行政诉讼中第三人的存在是以他有行政法上的权利义务为前提，如果同被诉具体行政行为没有行政法上 的权利义务关系，他就不能成为行政诉讼中的第三人。例如，甲向乙借款二万元，后经政府批准，用该款建房一所，但是水利部门认为甲的房屋系建在河道旁，影响 泄洪，乡政府越权审批无效，责令甲拆除房屋。甲对处罚不服，起诉后，乡政府可以作为第三人参加诉讼，而乙却不能以第三人的身份参加诉讼。因为是水利局的具 体行政行为并没有消灭甲、乙之间的民事借贷关系。乙与被诉具体行政行为没有行政法上的权利义务关系，他们之间的民事权利可以通过民事诉讼的途径来实现。
3、行政诉讼中第三人参加诉讼必须是在诉讼开始之后和审结之前，否则，就不会发生第三人参加诉讼的问题，这是与民事诉讼中第三人共同具备的特征。
4、 行政诉讼的第三人参加诉讼的目的在于维护自己独立的合法权益。行政诉讼的第三人参加到行政诉讼中来，既不为了维护原告的权益，也不是为了维护被告的权益， 而是为了维护自己的合法权益。其参加诉讼的标的与原、被告之间争议的标的具有同一性，是因为具体行政行为影响了他的权利义务。
I. 行政诉讼法律关系的构成要素
行政法律关系由行政法律关系的主体、客体、内容等要素构成。
(1)行政法律关系主体
行政法律关系主体，又称行政法主体，指行政法权利(职权)、义务(职责)的承担者。行政法律关系的主体由行政主体和行政相对人构成。行政主体是依法行使行政职权、并对其后果承担责任的国家行政机关和法律法规授权的组织。与行政主体对应的行政相对人可以是我国公民、法人和其他组织，也可以是在我国境内的外国组织、外国人及无国籍人。
(2)行政法律关系的客体
行政法律关系的客体，是指行政法律关系参加者的权利、义务所指向的对象。行政法律关系客体的范围十分广泛，但可概括为如下三种：①物。指一定的物质财富，如土地、房屋、森林、交通工具等。②智力成果。指一定形式的智力成果，如著作、专利、发明等。③行为。指行政法律关系主体为一定目的的有意识的活动，如纳税、征地、交通肇事、打架斗殴等。行为包括作为和不作为。
(3)行政法律关系的内容
行政法律关系的内容，是指行政法上的权利(职权)和义务(职责)。当然，行政法律关系的内容还包括引起法律关系变动的原因和事实等，但核心部分是权利(职权)和义务(职责)。
公民在行政法上的主要权利有自由权、平等权、参加国家管理权、了解权、保护隐私权、请求权、建议权、举报权、控告权、批评权、申诉权等：主要义务则有遵守宪法、法律、法规，服从行政命令，协助行政管理等。
J. 请求权，当事人能力，诉权的区别
请求权是指权利人得请求他人为特定行为（作为、不作为）的权利。债权为典型的请求权回。
正当当事人能力答，是指就特定的诉讼，有资格以自己的名义成为原告或者被告，因而受本案判决拘束的当事人，因此又称为当事人适格。
诉权：是由诉的法律制度所确定的，赋予当事人进行诉讼的基本权利，是指公民所享有的请求国家维护自己的合法权益的权利。即赋予民事法律关系主体在其权利受到侵犯，或者权利义务关系发生争执时，具有进行诉讼的权能。诉权完整内涵包含程序含义和实体含义两个方面：
程序含义，是指程序上向法院请求给予司法救济的权利。
实体含义，是指请求保护民事权益或者解决民事纠纷的权利，亦即公民有权请求法院同意其在实体上的具体法律地位或具体法律效果的主张。