严益州德国行政法

A. 行政合理原则的基本内容

行政合理性原则的基本内容是，或者说，合理性的标准是什么。国外行政法已有种种观点。英国大法官黑尔什姆认说，两个合理的人可以对同一事件得出完全相反的结论，且不能指责这两个相反的结论有任何不合理。这是说，“合理性”与其说是个客观标准，不如说是个主观标准。但排除众人所公认的“不合理”，也许正确立了“合理性”标准。为此，英国一些法官确立了一些“不合理”的标准：“如此荒谬以致任何有一般理智的人不能想象行政机关在正当地行使权力时能有这种标准(格林法官语)”；“如此错误以致有理性的人会明智地不赞同那个观点(丹宁法官语)”；“如此无逻辑或所认可的道德标准，令人不能容忍，以致任何认真考虑此问题的正常人都不会同意它(迪普洛克大法官语)”。15在美国，关于“不合理”的标准比英国更为具体。美国法院将“不合理”一词用在各种不当行为上，诸如：为不当的目的；行使权限时基于偏见；歧视而采取行动；不附理由而作成与前决定不一致的决定；程序不公平；不当的怠于行为或迟延等等。
德国对行政合理性原则的规范比普通法国家更为系统，更具成文化标准。德国行政法把行政合理性原则的基本内容归纳为三项具体原则17，即：
以上这些论述都较为深刻和全面地阐述了行政合理性原则的基本内容，归纳起来，行政合理性原则的基本内容主要有下列三项：
正当性
即行政主体作出行政行为，在主观上必须出于正当的动机，在客观上必须符合正当的目的。
平衡性
即行政主体在选择作出某种行政行为时，必须注意权利与义务、个人所受损害与社会所获利益、个人利益与国家集体利益之间的平衡。
情理性
即行政主体作出行政行为，必须符合客观规律，合乎情理。不能要求行政相对人承担其无法履行或违背情理的义务。

B. 行政许可的基本原则是什么

《行政许可法》在总结我们自己经验、借鉴国外成功做法的基础上, 按照合法与合理、效能与便民、监督与责任这样一种总体思路, 把制度创新放在突出位置, 确立了行政许可的六项原则: 一、合法原则。 行政机关设定和实施行政许可都必须严格地按照法定的权限、法定的范围、法定的程序和法定的条件来进行。 二、便民原则。 行政机关在实施行政许可的过程中, 要尽可能地减少环节、降低成本、提高办事效率, 为社会提供优质服务。 三、公开、公平、公正原则。 所谓公开原则就是作为行政许可的根据必须公开;如果不公开, 不能作为办理许可的根据。再一个, 行政许可实施和实施的结果应该公开, 公民、法人和其他组织有权查询。这个原则可能对政府的工作产生一些重大影响, 比如说原来我们原则上是政府办理了某项许可以后资料归档, 有人要来查, 那是国家档案, 你不能随便查, 谁也说不出来什么。这个法颁布出来以后, 到 7 月1 号, 人家要查我们就得让查。除非三种情况不能够公开: 涉及国家秘密; 涉及商业秘密; 涉及个人隐私。除了这三种情况以外都必须公开。人家要来查, 这是人家的权利, 我们让人家看, 这是我们的义务、责任。如果别人要来查我们不让查, 我们就是违法。因此, 这一块对我们工作产生很大的影响, 增加很多工作量。特别是企业登记，有些登记以后, 人家要来查资料, 我们就得让人家查。所谓公平、公正, 就是办理许可对申请人要一视同仁, 不能够搞歧视。包括两个方面, 一个是国外的公民、企业和国内的公民、企业要一视同仁。凡允许本国公民和企业进入的领域, 外国人和外国企业也能进入, 外国公民和外国企业提出的申请, 和本国公民和本国企业提出的申请要一视同仁, 实行国民待遇。在国内对不同所有制, 国有企业、合资企业、私营企业要一视同仁, 对组织和个人也要一视同仁, 只要符合法定条件。 四、救济原则。 虽然这个救济和困难救济在字面上是一样的, 但在法律上含义不一样。救济原则体现在对申请许可的申请人有三个方面的权力: 一是陈述权、申辩权。什么是陈述权, 就是人家来办理这项申请登记要允许人家把话说完, 我为什么要办这个登记, 我为什么要办这个许可, 人家讲理由 , 得让人家把话说完, 这是人家的权利。所谓申辩权, 你不同意许可, 人家有权申辩, 你不给我许可是不对的, 为什么不对, 人家就讲理由; 二是申请复议的权利和提请诉讼的权利。 人家申辩以后, 我们还不同意给他许可, 人家有权向办证单位的上级机关提出复议申请,要求上级机关纠正他不办证的行为, 或者他直接到法院去告; 三是申请赔 偿的权利。如果由于我们不予许可, 给人家造成了损失, 人家有权要求赔偿 。 五、信赖保护原则。 所谓信赖保护原则, 就是国家行政机关给公民、法人和其他组织给予的许可受法律保护。我们不能够随意地改变已经生效的许可, 除非两种情况: 第一种, 这种许可所依据的法律法规规章已经修改或者废止, 根据已经不存在了, 政府就可以改变; 第二种, 这种许可所依据的客观情况发生了重大变化, 政府为了公共利益的需要可以改变。除了这两种情况以外, 原则上你给人家的许可就不能够随意改变。即便是在这两种情况下改变了, 如果给当事人造成了损失, 政府还要给予补偿。 这个原则是从德国引进的一个行政法的原则。 因为信赖保护原则最早产生在二战以后的德国。二战以后联邦德国的新政府一成立, 在当时那个特殊情况下, 国民对政府没有信心，因此政府工作比较困难。在这种情况下, 当时联邦德国政府就提出了一个信赖保护原则, 意思是政府要取得国民的信任和支持, 政府说话就要算数, 政府做出决定就不能随便改, 要保护公民的合法权益。这个原则实施以后效果非常好, 很快地使政府取得了国民的信任和支持。后来德国的行政法学家就总结研究这个原则, 把它作为德国行政法的一个重要原则。后来欧洲的法学家又总结德国的成功经验, 就确认在欧洲整个行政法里边有这么一个原则。我们在这次研究德国行政许可法律制度时, 感到这个原则和我们现在提出要建立诚信政府的要求是完全一样的, 就把它引入我们的《行政许可法》。颁布以后在国外影响非常好, 现在中国的立法确实是借鉴国外好的做法, 开门立法。在这里我要说明一点, 第四项原则用的是“赔偿”, 第五项原则用的是“补偿”。赔偿和补偿是有区别的。赔偿前提是政府行为违法, 给当事人造成损失用的是赔偿。赔偿的原则是全额赔偿, 人家损失多少, 我们就赔多少, 因为你违法。而补偿的前提是政府行为不违法, 虽然你不违法, 但是这个行为作出以后给当事人可能造成损失 , 这个时候就叫补偿。补偿的原则叫合理补偿。 六、监督原则。 监督原则体现在两个方面, 一个是行政机关内部的监督。上级机关对下级机关的监督, 政府对政府部门的监督。监督什么? 及时发现和纠正在办理许可当中的违法行为。另一个是发证机关、登记机关对自己发的证和登记的企业组织和公民进行监督。而这个法律里边重点是规定了后者, 谁发证, 谁监督这是《行政许可法》立法当中的一个重要制度。

C. 依法行政原则

依法行政原则是法治国家、法治政府的基本要求。法治(Rule of law)要求政府在法律范围内活动 ,依法办事;政府和政府工作人员如果违反法律 ,超越法律活动 ,即要承担法律责任。法治的实质是人民高于政府 ,政府服从人民。因为法治的“法”反映和体现的是人民的意志和利益。 法治不等于“用法来治”(Rule by law) 。“用法来治”是把法单纯作为工具和手段 ,政府运用“法”这一工具和手段来治理国家 ,治理老百姓。单纯“用法来治”的实质是政府高于人民 ,人民服从政府 ,因为政府以治者居 ,人民被视为消极的被治者。

依法行政的基本含意是指政府的一切行政行为应依法而为 ,受法之拘束。德国行政法学者认为依法行政原则包括三项内容:(1)法律创制。指法律对行政权的运作、产生绝对有效的拘束力 ,行政权不可逾越法律而行为; (2) 法律优越。指法律位阶高于行政法规、行政规章和行政命令 ,一切行政法规、行政规章和行政命令皆不得与法律相抵触 ; (3) 法律保留。指宪法关于人民基本权利限制等专属立法事项 ,必须由立法机关透过法律规定 ,行政机关不得代为规定,行政机关实施任何行政行为皆必须有法律授权,否则 ,其合法性将受到质疑。 日本学者认为 ,依法行政在具体制度形式上体现为三项要求:(1)建立议院内阁制、议会制的民主主义 ,通过国会对行政进行政治限制; (2) 在这一前提下 ,行政立法、行政处分和行政程序中 ,存在着立法优先的要求或者立法的统制问题 ;(3)通过法院对行政进行司法方面的事后救济 ,而不限于行政监察之类的行政内部监督。

在我国 ,依法行政原则主要包括下述要求:
首先 ,依法行政的“法”,包括宪法、法律、法规、规章。但在所有这些法的形式中 ,宪法的效力最高 ,法律的效力高于法规 ,法规的效力高于规章。在下位阶法的原则、内容与上位阶法发生冲突时 ,执法机关应适用上位阶法而不应适用与上位阶法相抵触的下位阶法。依法行政首先要求依宪法、法律行政 ,法规和规章只有符合宪法、法律的规定时 ,才能作为
行政行为的依据。
其次 ,依法行政要求政府依法的明文规定行政。政府不严格按法律规定办事 ,不严格依法律规定行政,就不是法治政府。但是 ,依法行政不仅仅要求政府依法的明文规定行政。依法行政还要求政府依法的原理、原则行政。这是因为 :其一 ,法律的具体规定是有限的 ,而法律调整的社会关系和社会事务是无限的。特别是现代社会 ,需要法律调整的社会关系和社会事务越来越广泛 ,越来越复杂 ,法律不可能对每一项社会关系和社会事务都作出明确、具体的规定。从而 ,法律不能不给政府的行政留下大量的自由裁量空间。对于自由裁量行为 ,依法行政对政府的要求是依据和遵守法的原理、原则 ,如公开、公正、公平、诚信、信赖保护、考虑相关因素和不考虑不相关因素等[10 。其二 ,法律规定是受法的原理、原则支配的 ,法的原理、原则不仅指导立法 ,即指导法律的制定 ,而且也指导执法、司法 ,即指导法律的执行和法律争议的裁决。因此 ,政府实施行政行为 ,包括实施行政立法、行政执法、行政司法 ,都不仅要依据法的规定 ,而且要依据法的原理、原则。否则 ,如果行政只拘泥于法的文字 ,拘泥于法的具体规定 ,机械依法 ,其行为就可能背离法的目的 ,产生负面的社会效果。其三 ,法律规定适用于社会事实是需要解释的。在很多情况下 ,具体法律规定的涵义并不是十分明确的和唯一的。在法律规定涵义不十分明确 ,人们对之存在多种理解的情况下 ,执法者如何确定相应法律规定在具体情境中的涵义 ,就必须依据法的原理、原则。否则 ,政府如果可以脱离法的原理、原则而随心所欲地解释法律 ,其就不再是法治政府而是专制政府了。
第三 ,依法行政要求政府依法律规定行政,而依法律规定行政又首先要求依行政管理法的规定行政。政府不严格按照行政管理法规定的范围、条件、标准和限度办事 ,自然谈不上依法行政。但是 ,依法行政不仅仅要求政府依行政管理法的规定行政。依法行政还要求政府依行政组织法和行政程序法的规定行政。行政组织法规定政府的职责、职权。政府违反行政组织法的规定就会越位(即政府内部越权) 、错位(即政府外部越权) 、缺位 (即政府不作为) 。行政程序法规定政府行为的方式、过程、步骤 ,政府违反行政组织法的规定就会导致专断和滥用权力。可见 ,依法行政既要求政府依法定行为规则行政 ,还要求依法定职权和依法定程序行政。
第四 ,依法行政要求政府对行政相对人依法实施管理。因为“行政”的基本涵义就是管理 ,没有依法管理自然谈不上依法行政。但是 ,依法行政不仅仅要求政府对行政相对人依法管理。依法行政还要求政府自身守法 ,要求政府依法提供服务和依法接受监督。政府守法是法治政府的基本要求 ,因为法治首先是依法治官 ,依法规范政府和政府公职人员的行为 ,而不是首先 ,更不是仅仅依法治民 ,只规范行政相对人的行为。至于政府依法提供服务和依法接受监督 ,乃是政府依法行政的题中应有之义 ,因为行政意味着管理 ,而管理在法治社会则意味着服务;依法行政意味着依人民的意志和利益执行公务 ,而依人民的意志和利益执行公务则意味着接受人民通过各种方式和途径实施的监督。政府脱离人民的监督 ,其权力就必然被滥用 ,人民的意志就必然被蹂躏 ,人民的利益就必然被侵犯。

在加强党的先进性建设、提高党依法执政能力的条件下，坚持和实行依法执政，需要从理论与实践的结合上研究以下几个问题。
1．依法执政是什么意义上的原则？依法执政是执政党治国理政的一项重要执政原则，但它主要是作为一项政治原则，还是同时作为保障和规范执政行为的法治原则？如果依法执政主要是作为一项政治原则，它的指导地位是崇高的，它的权威性是极大的，但比较抽象。如十二大党章规定的"党在宪法和法律范围内活动"，就主要是一项政治原则，具有很强的政治指导性。又如，依法行政是一项重要的法治原则，它对行政机关及其公务员的行政行为有一系列的具体要求和规定，具有明确而具体的可操作性。如果依法执政不仅是一项政治原则，同时也是作为保证我们党的执政地位、规范执政行为的法治原则，就应当由宪法对其做出原则性规定，并由法律法规对各种类、各层级的执政行为做出明确实体性和程序性规定，以保证依法执政得到具体实施。
2．依法执政要解决的主要问题是什么？依法执政如果是针对过去以政策、文件和领导人的讲话执政而言，那么，它所要解决的主要是执政的法律规则或法定程序的问题，解决从人治向法治转变的问题；依法执政如果是针对如何保障我们党的执政地位和规范执政行为而言，那么它所要解决的主要就是如何建立和完善法律规范体系和法律程序的问题；依法执政如果是针对提高执政能力的问题，那么它所要坚持的主要是思想教育、制度机制、行为规范等的问题；依法执政如果针对党政关系，那么它所要解决的主要是执政党与国家政权机关相互关系中的职能、权力和体制等问题。我认为，依法执政要综合解决上述四个方面的问题，而关键是要保证党的领导，解决我们党长期执政的执政能力、执政方式以及执政的权威性、合法性等问题。
3．依法执政的主体是谁？毫无疑问，中国共产党作为执政党是依法执政的主体。这种主体具有独占性、排他性的特点，因为它代表中国最广大人民的根本利益，是全心全意为人民服务的新型政党；因为中国不搞两党制、多党制。中央委员会、中央政治局，各地省委、市委等都是依法执政的主体。需要进一步研究的问题是：各级党委、党委的有关部门（如组织部、宣传部、政法委等）、党组、相当级别的党员领导干部，它们能不能作为依法执政的主体，享有依法执政的各项权力和权利，承担依法执政的相关责任和义务？与此相关的问题是，它们在什么条件下构成依法执政的主体？
4．依法执政的具体法律依据是什么？目前我国宪法、立法法、民族区域自治法、国营工业企业法、村民委员会组织法、国防法、工会法等笼统地规定了共产党领导的相关内容。对于执政党的各种主体而言，应当具体依据哪些法律依法执政？对此有两者意见。一种意见认为，可考虑制定一部《政党法》（或者叫做《政党活动法》），以调整和规范执政党与参政党的关系、执政党与国家政权机关的关系、执政党的政策与国家法律的关系、执政党与人民的关系。对于是否制定中国的政党法，我的倾向性意见是否定的。因为，其一，外国制定政党法是以实行两党制或多党制为前提条件，我国实行的是共产党领导的多党合作和政治协商的政党制度，不具备制定政党法的前提。其二，其他国家制定政党法的主要目的，是为了调整政党关系、控制政党行为、规范政党活动、防止政党破坏宪政体制。中国共产党的性质、宗旨、任务和先进性，决定了它没有任何自己的私利，是全心全意为人民服务的先进政党，我国不需要制定一部以防范共产党为宗旨的政党法。当然，我们党坚持和实行依法执政，应当重视研究国外政党法的理论与实践问题。
另一种意见认为，执政党领导国家和社会的执政行为，应当以我国的现行法律体系为依据；在国家政权机关中担任职务的党员干部，应当依照法律履行其法定职责。而执政党内部的管理和建设活动，则以执政党党内的"党规党法"作为依据。这就要求，执政党内部的规范体系与国家的法律体系两者之间应当保持一致，不能存在冲突和矛盾。如果出现冲突，应当有协调解决的程序和机制。
5．依法执政在制度设计上如何处理好几个重要关系？在执政党的政策与国家宪法法律的关系上，应当坚持宪法和法律至上，强调重大决策与立法的紧密结合和协调统一。在执政党与人大的关系上，应当坚持人民至上，强调执政党通过国家政体来实现领导和执政。在执政党与行政机关的关系上，应当坚持依法行政，强调人大对行政机关的监督。在执政党与司法机关的关系上，应当坚持人民法院依法独立行使审判权、人民检察院依法独立行使检察权。在执政党与参政党的关系上，应当强调依法执政和依法参政，坚持一切政党组织和社会团体在法律面前一律平等。
6．违法执政是否承担和怎样承担法律责任？社会主义法治坚持权利与义务相一致、权力与责任相统一的原则。法定权力越大，法律责任也就越重。违法执政是否承担和怎样承担法律责任，这个问题与依法执政的主体相关联。享有执政权力的主体，如果实施了违法执政的具体行为，产生了违法后果---例如某个地方党委或其部门（组织部---用人失察、政法委审批个案）的决策或决定出现重大失误，造成重大损失时，应当怎么办？其一，这种违法执政是否需要承担责任？承担的是政治责任还是法律责任，或是两种责任都要承担？其二，如果违法执政的决策是党委集体做出的，由谁具体承担法律责任？其三，违法执政的主体应承担什么样的法律责任？民事法律责任、行政法律责任、刑事法律责任还是违宪责任？其四，应当由哪个机关依照什么程序来追究违法执政的法律责任？这些都需要在理论与实际结合的基础上，加以研究解决。

D. 行政征用的征用主体

日本的行政法学者认为：公用收用的主体必须是在法律上有权收用使用必要土地的特定的公共利益的事业主体。在日本，除了国家、地方公共团体因其有权进行行政征用而当然为主体外，公共组织、公共社团、事业团体等特殊法人、特殊会社、特许企业等也可以依法被赋予主体资格。
德国行政法学者认为：行政征用应当通过主权法律行为进行，行政征用是合法的并产生补偿请求权的剥夺具有财产价值的法律地位的主权法律行为。而所谓的法律行为则是指所实施的具有法律意义和法律约束力的措施；主权性则是指该措施属于公法行为。由此可见，德国行政征用的主体为具有主权法律行为实施权的公法人。
日本行政法理论认为：行政征用的客体是指法律上特别规定的具有公共利益性的事业，除《土地收用法》对此加以规定外，《都是计划法》针对具备都市计划设施的事业及市街地开发事业也有相关规定。
德国理论者认为：凡全部或部分属于基本法第14条第1款保护范围并因此属于该条第3款规定的私权利中具有财产价值的所有权利以及特定条件下公权利中具有财产价值的权利都是行政征用的对象。可见，德国行政征用的客体对象不仅包括实物财产，凡是具有财产价值的权利都属于征用客体。 而在法国，行政征用的主体主要包括两类：一是公法人，包括国家、地方团体、公务法人，他们都享有征用权力，但行政机关只能在自己权限范围内进行行政征用，因而被称之为行政机关的专业性权力。到20世纪70年代，所有行政机关都有权进行行政征用。二是私法人，私人享有行政征用权利必须是他所从事的活动具有公共利益性质，并以法律明文规定为限，目前法国法律授予私法人享有公务特许权的情况越来越多。这类私法人主要有：1，受特许人。很多享有公务特许权或公共工程特许权的人为了进行特许业务的需要，除可以请授予特许权的行政主体进行行政征用外，有时法律还规定受特许人自己享有行政征用权力，如高速公路建设受特许人，城市规划执行受特许人等。2，其他私人。如温泉所有人、建筑公司等，由于他们所进行的活动具有公共利益性质，法律有时也授权他们直接享有行政征用权力而不必请求行政主体代为进行行政征用。
法国行政法对行政征用的客体规定的也很宽泛，但在征用制度实施伊始，只针对不动产所有权，而且只有私人所有的不动产才可被征用，行政主体的公产不能作为行政征用的客体，随着征用制度的不断发展，法国还特别规定国家的私产同私人所有的财产一样可以被征用。另外，无形财产也逐渐可以被征用，例如，对国防有价值的发明专利可以作为行政征用的对象。

E. 信赖保护原则的制度设计

综观当今大陆法系各国行政法以信赖保护原则进行的制度设计主要体现在具体行政行为的撤销与废止上，其它体现该原则的制度和抽象行政行为的撤销与废止、法令不溯及既往、公法上的权利失效、计划担保等更适于在更广阔的宪法层面上展开探讨，因而不属于本文探讨的主题。德国是最早确立信赖保护原则的国家之一，其有关该原则的制度化也具有典范作用，以下以德国等大陆法系国家行政法为蓝本，探讨信赖保护原则在具体行政行为的撤销与废止方面的制度构建。
依照依法行政原则，为维护法的纯洁性，违法的行政行为自应撤销，这也是以往形式意义法治行政主义者所着重强调的。然而随着现代福利国家的发展，利益和价值已趋多元化，人们逐渐认识到单靠形式意义的法治行政是不可能实现真正正义的。在许多情况下，法的安定性和法秩序的稳定性成为实现人权的基本前提，而不加限制的任意撤废行政行为，正是对这种安定性和稳定性的破坏。于是人们开始从追求绝对形式意义的法治行政向实质意义的法治行政转变。在这一过程中信赖保护原则发挥了十分重要的作用，可以说现代实质意义上的法治行政正是建立在依法行政与信赖保护二原则不断平衡的基础之上，偏废任何一原则都不可能实现真正的正义。
具体行政行为的撤销与废止在以往形式意义法治行政占据统治地位的时代，是采自由主义。在机械的依法行政的观念的支配下行政主体可以任意撤销违法的行政行为和废止合法的行政行为，而不受任何约束。政府行为的朝令夕改、反复无常必然对人权构成极大的威胁，也与法治国思想下的法的安定性原则背道而驰，以信赖保护原则为基础，对具体行政行为的撤销与废止设置限制，便是当然的选择。德国、日本及中国台湾地区现行法在将信赖保护原则制度化的过程中区分各种不同的行为，如合法行政为和违法行政行为；违法行政行为又区分为授益行为、负担行为及复效行为。针对不同的行为选择不同的制度。 授益行政行为使行政相对人产生既得利益，倘若授益行政行为违法，在符合信赖保护要件的情况下，行政主体如撤销行政行为势必损害相对人的信赖利益。因此联邦德国行政程序法对此采取严格限制。如德国行政程序法第48条第2款明令禁止撤销具有金钱或物之给付内容的行政行为。第48条第3款规定，对非物质的行政行为尽管可以撤销但须依据信赖保护原则给予相应补偿。中国台湾地区的《行政程序法（草案）》以及日本的《行政程序法》也作了类似的规定。①
授益行政行为的废止通常并非由于行政行为的违法性，而往往是客观状态发生变化或其他原因造成。废止原因通常是法定的，德国行政程序法第49条第二款列举规定了授益行政行为废止的四种情形：（1）法规容许或行政行为保留该废止；（2）行政行为附负担，受益人没有或未在为他定出的期限内履行该负担；（3）行政行为所依据的法规或基础事实发生变更，致使该行政行为继续存在将危害公共利益；（4）为避免公益遭受重大损害。德国行政法对上述四种情形区别对待。前两种情形中由于相对人应当预见到废止的可能性，因而不符合信赖保护的构成要件。在后两种情形中，若符合信赖保护的构成要件，则应区别情况提供存续保护与财产保护。 所谓复效行政行为是指对一人授益而同时对另一人生侵益效果的行政行为。③关于复效行政行为如何适用信赖保护原则？大陆法系国家立法上并无明确规定，但综合判例及各国通说仍可窥见信赖保护原则在这一题域内的制度回应。将相对人的权益与第三人的权益进行比较，可将复效行政行为区分为两种情形：
1.对相对人为授益，对第三人为负担。
依据德国的判例及通说，撤销与废止此种行政行为应按照前述授益行政行为来处理，即信赖保护原则发挥作用，限制对行政行为的撤销。我国台湾地区及法国的做法与德国相似。日本通说认为，遇此情形下有必要对相对人的权益与第三人的权益进行权衡，如果第三人权益优越，应承认完全撤销权，即信赖保护原则不能适用。①
2.对相对人为负担，对第三人为授益。
遇此情形下，德国、法国及中国台湾地区的判例及通说均认为应依负担行政行为撤销之法理解决，即可享有完全撤销权，不存在依据信赖保护原则对撤销与废止设置限制。日本则认为，在此情形下如果第三人权益权越，撤销权原则上要受到限制。

F. 论行政的合l理性

论行政的合理性
“合理”这一概念,往往与适当、正当、正义、公平、平等和公正具有相同的意义。然而,它与“合法”概念具有比较确定的内涵不同,往往难以确定其界限。我们试图从将它与有关问题相对照的角度,来明确其内容。
(一)制度公正和行为公正
如果对“合理”可以从公平、正义上来理解的话,那么合理或公正首先就应当是对制度的要求,即制度应当合理和公正。制度主要是通过法律来建立的,因而制度公正就转化为对立法的要求,要求在立法时必须坚持公正。如果没有制度上的公正,所制定的法是恶法,那么即使行政合法性原则贯彻得再好,也难以真正实现行政公正。从这一意义上说,合理性高于合法性,合法性从属于合理性。但是,合理和公正又不限于对制度的要求。有了公正的制度,有了合法性原则,由于客观情况的复杂性和自由裁量的存在,仍将出现行动中的不公平,或出现不公平行动的可能性和现实性。因此,对制度的运行仍然需要以公正、合理为原则。行政法的基本原则作为行政主体实施行政行为的一种基本准则,并不是对制度建设的要求,而是对制度运行的一种要求。也就是说,行政合理性原则与行政合法性原则一样,主要是对行政行为的要求而不是对行政法规范的要求,是一种行为公正而不是一种制度公正。制度公正与否尽管与行政法问题密切相关,但主要是一个宪法问题。
(二)西方国家的行政法原则
应当承认,我们的许多概念和原理是从西方引进的,因而我们不妨先来看看西方国家的行政法原则。
在英国,行政法的基本原则有三个,即行政合理性原则、自然公正原则和越权无效原则。其中,行政合理性原则主要是针对行政自由裁量权来设定的。它要求行政机关不得作不合理的判断、不相关的考虑,不得有不合理的动机,实施行政行为不得专横和反复无常;自然公正原则主要是对行政机关实施行政行为的程序性要求。它要求行政机关不得做自己案件的法官,在做出不利于当事人的行政行为之前给予其听证的机会等;越权无效原则,则几乎涵盖了其他所有方面,只要不属于前两项原则约束的问题几乎都可以用越权无效原则来约束。因此,在英国有合理性原则,但没有一个被称为合法性原则的行政法原则。
在德国,行政法的基本原则有合法性原则和比例原则(又称必要性原则、均衡原则)。合法性原则包括法律对法规的创造力、法律优先和法律保留原则。比例原则是指依法对相对人权益的侵害或对相对人设定的负担必须以必要性为前提。就我们的认识而言,它与英国的情况正好相反。它有行政合法性原则,却没有一个被称为合理性原则的行政法原则。
自欧洲一体化以来,主要由欧洲法院发展的欧洲行政法的一般原则,包括比例(均衡)原则、平等原则和保护合理期待原则。可以说,上述原则是大陆法系行政法基本原则与英国行政法基本原则实现某种对接的结果。其中,比例原则与行政合理性原则,保护合理期待原则与自然公正原则都具有某些相同的内容,而平等原则应该说是英国行政法基本原则与大陆法系行政法基本原则共同要求的内容。但是,它们又不完全相同。它们之间的差异性,不仅是因为所使用概念上的区别,而且还在于同一概念所反映的内涵上的区别。例如,英国和德国都有行政自由裁量这一概念,但在内涵上却并不完全相同。一些原则虽然能找到它们的共同之处,但所要求的侧重点并不一样。例如,保护合理期待原则,在德国侧重于实质上的保护,而自然公正原则则侧重于程序保护。具体到特定案件的话,这种差异性将更为明显。
由此看来,对合法性和合理性原则的区别界限,各国都是按本国的国情来确定的。其中,英国更侧重于用公正原则(行政合理性原则和自然公正原则)来约束行政行为,而德国更侧重于用行政合法性原则来保护公民的合法权益。
(三)我国的行政合理性
在我国行政法学界和实践中,行政合理性多指行政行为应具有的内容上的公正性。人们普遍认为,凡是能用法律规则规定的问题都属于合法性问题,只有无法用法律规则规定的问题才有可能是合理性问题,内容公正重于形式公正。也就是说,我国的合理性原则是为了在合法的前提之下又实现合理的问题,是为了解决合法但不合理的问题。这样,合理性原则也就成了一个从属于合法性原则的原则。
自我国制定《行政诉讼法》以后,行政法学上对合理性作这一界定,可能是基于该法的规定。根据该法的规定,除了行政处罚以外,法院只能审查行政行为的合法性问题,而不能审查行政行为的合理性问题。该法同时规定,法院有权审查和推翻违反法定程序和滥用自由裁量权即滥用职权的行政行为。这就说明,行政行为是否遵循正当程序、自由裁量权是否滥用等问题基本上是一个合法性问题,而不是一个合理性问题。为了使更多的行政行为能够得到司法监控,我们就应更多地扩大行政合法性原则的支配范围,缩小行政合理性原则的支配范围。所以,我们没有必要、也不能把程序公正和正当的自由裁量权问题划入合理性原则的内容。
基于上述认识,我国的行政合理性原则与英国的行政合理性原则、自然公正原则并不相同。德国的比例原则也只是我国行政合理性原则的部分内容。我国的行政合理性原则还应包括外国行政法中所称的平等原则的许多内容。我国行政合理性原则大体上可以概括为:行政行为的内容应当合理的基本规则,主要包括平等对待、比例原则和正常判断三个方面。
(四)行政合理性规则的确定
“合理”和“公正”等概念本身,都是抽象的。如果用“公正”来界定“合理”,几乎可以说是在用一个不确定概念来解释另一个不确定概念,并没有对合理性作出准确的解释和回答。这是由合理性问题本身的复杂性和语言表达的抽象性所决定的。另一方面,行政行为在形式上的合理性或公正性,即程序公正是可以通过立法来建立规则的,而行政行为内容上的合理性,尤其是自由裁量行为的适当性的客观标准却难以掌握。对同一个行政行为,不同的人往往会有不同的判断,即有的认为是合理的,而有的却认为是不合理的。因为人们的判断都是主观的,到底哪种判断更符合实际也是难以判断的。正像英国黑尔什姆大法官所说的那样:“两个合理的人可以对同一事件得出完全相反的结论,且不能指责这两个相反的结论有任何不合理。”
然而,现实和法律的要求是,必须把抽象的概念具体化、确定化,把主观观念客观化和标准化。为此,英国的司法审查是尽可能避免正面阐述合理或公正的含义和要求,避免不同层次上的合理性分歧,而习惯作一种反向思维,即努力找出到底什么或哪些属于不公正、不合理,从而找出一个行政合理性的最低标准。同时,英国的司法审查努力回避从行政行为本身来讨论合理性问题,而尽可能从行政行为的实施动机、目的、相关因素和外人即一般人的判断来认定合理性。此外,英国的司法审查习惯于用判例来确立合理性原则的各项规则。因为,抽象的合理和公正,也只有在具体的判例中才能加以讨论和确定。
我国的行政合理性原则与英国的行政合理性原则尽管并不具有相同的意义,但是英国确定行政合理性规则的方法是值得我们借鉴的。基于这一认识,我们在下文的分析论证中,将更多地采用实证方法。
行政合理性原则的内容
(一)平等对待
平等对待原则是行政主体针对多个相对人实施行政行为时应遵循的规则。在量化情况下,平等对待原则是容易掌握和运用的。然而,在行政法领域,许多问题往往难以量化。因此,我们就有必要用“模糊语言”来表述这一原则。当代学者米尔恩指出:“比例平等原则要求:(a)某种待遇在一种特定的场合是恰当的,那么在与这种待遇相关的特定方面是相等的所有情况,必须受到平等对待;(b)在与这种待遇相关的特定方面是不相等的所有情况,必须受到不平等的对待;(c)待遇的相对不平等必须与情况的相对不同成比例。”这就是说,平等对待包括三种情形,即同等情况同等对待,不同情况区别对待,比例对待。
同等对待有两种情况:第一,行政主体同时面对多个相对人时的同等对待。同等对待规则是一种顺向思维,又称一视同仁。如果作反向思维,这项规则也可称为非歧视性规则、反对歧视规则。在谷某诉某区公安分局案中,原告谷某与第三人吕某因故发生互殴,各有轻微伤。被告对原告作出了拘留10日的处罚,却未对第三人作任何处罚,没有遵循同等对待规则。法院认为,被告的行政行为显失公正,并作出了变更判决。当然,这里的“同时”,不仅仅是指同一个案件,而且应当是指同一时间阶段。第二,行政主体先后面对多个相对人时的同等对待。行政主体对不同时间阶段出现的相对人权利义务的设定、变更或消灭,应当与以往同类相对人保持基本一致,除非法律已经改变。这一规则也可称为遵循行政惯例规则、前后一致规则或反对反复无常规则。不同情况要求区别对待。如果对不同情况给予同等对待,那不是平等。
区别对待规则,要求行政主体在实施行政行为时认真区别各相对人的具体情况。在王标如等七人诉某县水利局案中,被告对未经其批准在湖堤上建有住房的原告作出了限期拆除的处罚决定。原告认为,被告对同样在湖堤上建有住房的县轮船公司未作处罚,而只处罚原告是不公正的。法院认为,县轮船公司建房履行了报批手续,是经有关部门审查并测定后才开始建房的;在建房时,该公司按规定对建筑物的基础工程作了钢筋浇注处理,对堤坝的维护危害不大。⑧法院认为,被告所作的行政行为区别了不同情况。
比例对待规则要求行政主体按不同情况的比重来设定相对人的权利义务。在文兵诉某县农业机械安全监理所案中,被告认定第三人陈先蓬对事故负有主要责任,应赔偿原告损失1800元;认定第三人文忠祥负有重要责任,赔偿原告损失800元;认定原告监护人负有次要责任。被告在这里通过先区分责任的大小,再按比例确定了各责任人的赔偿费用。在同一案件或法律事实中,这种比例往往与各相对人所起作用的大小、情节的轻重相一致。
(二)比例原则
行政法上的比例原则是指行政权虽然有法律上的依据,但必须选择使相对人的损害最小的方式来行使为原则。在德国行政法学上,该原则包括三项内容,即适当性原则、必要原则和狭义的比例原则。适当性原则是指行政行为应合乎法律的目的。必要性原则是指行政权的行使应尽可能使相对人的损害保持在最小的范围内。狭义的比例原则是指行政主体对相对人合法权益的干预不得超过所追求的行政目的的价值。适当性原则基本上属于合法性原则的内容,因而比例原则就是必要性原则和狭义的比例原则两项内容。
必要性原则要求行政主体即使可以依法限制相对人的合法权益、设定相对人的义务,也应当使相对人所受的损失保持在最小范围和最低程度。在张其信诉夏阁镇人民政府案中,被告的拆迁行为是合法的,“但是原房屋所处位置整体上并不影响规划的实施,不需要全部拆除,原告只要拆除超出的部分就符合规划的要求。而且原告原房宅基地位置较好,其历史上长期使用该宅基地,在规划安排时应考虑原告对其老宅基地享有优先使用权。被告在作出具体行政行为时,对上述应当考虑的相关因素不予考虑,导致其具体行政行为超越了适当的程度,不适当地扩大了相对人的损失,实际构成了对相对人合法权益的侵害。所以被告的行政处罚决定显示公正。”
狭义的比例原则要求行政主体即使依法可以限制相对人的合法权益,设定相对人的义务,也不应当使相对人所受的损失超过所追求的公共利益。在王甲诉东乡人民政府案中,原告与王丙商定共同在王丙的承包地上申请建房,但县土地管理局却把该地批给了王丙和周丁建房。原告便擅自在王丙的承包地上建起了砖木结构房4间和车库2间。于是,被告对原告作出了拆除违法建筑物的处罚决定,并通知原告可在周乙的宅基地上建房。 被告的处罚是合法的。但是,在原告符合建房条件、主管部门也愿意批给宅基地,所建房屋符合规划要求,并在房屋已经建成的情况下,而且在行政目的不是为了保护有限的土地资源而仅仅是加强管理(即要求原告履行申请手续)的情况下,拆除决定给原告造成的损失就要大于所追求的公共利益,就不符合比例原则的要求。
比例原则与平等对待的目的都是为了实现行政行为的公正性和合理性,比例原则所要求的某些内容与平等原则所要求的某些内容也会发生重合。但是,它们又是有区别的。平等对待是通过对各相对人之间的比较来认识行政合理性的,比例原则则是通过对事即相对人所具有的情节与所应得到的法律待遇之间的比较来认识行政合理性的。比例原则主要是对负担行政的要求,而平等对待原则的适用则不限于负担行政,还适用于给付行政。符合平等原则的行政行为不一定符合比例原则。坚持比例原则即使能够达到负担行政中的平等对待,也无法实现给付行政中的平等对待。因此,它们是两种不同的思路,也是对行政的两种不同要求,各自具有独立的价值。
(三)正常判断
我们已经在前文说明,对一个行政行为是否合理或不合理,难以确立一个量化的标准。即使我们可以借助于平等对待和比例原则来判断,也仍然存在是否“平等”、是否“必要”的问题。由此可见,对行政主体是否遵循了平等对待和比例原则又需要新的标准加以判断。
根据国内外的实践,只能以大多数人的判断为合理判断,即舍去高智商者(法学家、法官等)和低智商者(文盲、精神病患者等)的判断,取两者的中间值即正常人、一般人的判断为合理判断。只有当“如此荒谬以致任何有一般理智的人都不能想像行政机关在正当的行使权力”,“如此错误以致有理性的人会明智地不赞同那个观点”,“如此无视逻辑或公认的道德标准,令人不能容忍,以致任何认真考虑此问题的正常人都不会同意它”时,才能被认为不合理。 这样的不合理,也就是显失公正。在深圳先科电子有限公司湖北分公司乔迁之际未经批准张挂条幅受罚案中,江汉区市容环境卫生监察中队根据《武汉市市容环境卫生管理条例》第47条罚款2000元至20000元的规定,作出了罚款两万元的处罚决定。 我们且不论该处罚决定在适用法规上的错误,即使可以适用第47条的规定,在本案中给予最高限额的罚款也是显失公正的。当然,一个判断是不是大多数人的判断,又往往取决于法官的判断。
滥用自由裁量权
(一)判断滥用自由裁量权的标准
在英国,行政合理性原则就是针对自由裁量权而设的,是判断自由裁量权是否合理或是否被滥用的标准。根据英国的经验,我们可以得到判断自由裁量权是否被滥用的下列标准:是否符合正常判断(参见前文),是否具有不合理动机,是否具有不相关考虑,以及是否符合法定目的。
1.不合理的动机。“在执行公务中,自由裁量权总是包含着诚实善意的原则,法律都有其目标,偏离这些目标如同欺诈与贪污一样应当否定。” 行政主体及其公务员在实施行政行为时应具有合理的动机。动机不合理的行政行为,是一种滥用职权的行政行为。行政主体及其公务员耍权威、搞创收、行报复、争利益等行政行为,都不具有合理的动机。方城县公安局民警杨庆林等人为创收,居然授意李学文找人聚赌并告密,然后自己前往抓赌并罚款。 在上述案例中,行政主体作出行政行为时的动机显然是不合理的,所作行为属于滥用职权的行政行为。
2.不相关的考虑。行政主体及其公务员在实施行政行为时,考虑了不应当考虑的事项,或者没有考虑应当考虑的事项,就是不相关的考虑。不相关的考虑可构成滥用自由裁量权,但并非不相关的考虑都属于滥用自由裁量权。只有在行政主体及其公务员考虑了行政法规范明示或默示不应考虑的事项,或没有考虑行政法规范明示或默示应当考虑的事项时所作的行政行为,才属于滥用职权的行政行为。在张珠钦、陈梅恭诉福建省闽清县璜乡人民政府案中,被告考虑到原告尚未清偿有关债务而拒绝为原告办理结婚登记。 这些基于不相关的考虑而实施的行政行为,都属于滥用职权的行政行为。
3.违反法定目的。行政法规范之所以规定或允许行政主体自由裁量,是为了在不同情况下更好地维护和分配公共利益。行政主体在实施自由裁量行政行为时,就应合乎行政法规范设置自由裁量的目的,而不能违反这一目的,否则,就属于滥用自由裁量权。在福清市一建公司不服福建省技术监督局行政处罚申请复议案中,被申请人对申请人作出了没收铝合金(属假冒产品)推拉窗料1.9吨等处罚,但又将其中经检验质量基本合格的980根铝材以10000元的价格“拍卖”给了申请人使用。 《中华人民共和国产品质量法》第1条规定:“为了加强对产品质量的监督管理,明确产品质量责任,保护用户、消费者的合法权益,维护社会经济秩序,制定本法。”结合该法第五章“罚则”的有关规定,该法给予主管部门没收质量不合格产品权力的目的,是为了保护用户、消费者、名优产品企业等的合法权益,制裁假冒伪劣产品的生产者和销售者,而不是其他目的。因此,被申请人将在没收时认定为不合格、在“拍卖”时检验为合格的铝材卖给申请人,违反了上述法定目的,没收和拍卖两者中必有一者属于滥用职权。
应当说明的是,不合理的动机、不相关的考虑和违反法定目的,有时是重合的。在某县经济技术协作经营部诉某地区物价所案中,被告的执法人员具有“公报私仇”的动机,考虑不应当考虑的个人私怨来实施处罚也是一种不相关的考虑,而用职权来解决个人私怨也违反了法定目的。 但是,上述三项规则又有其各自独立的价值。它们各自的侧重点是不同的。不合理的动机,主要是从道德上来判断的。不相关的考虑,主要是从案件情节上来要求的。违反法定目的,则主要是从法律上来认定的。同时,对自由裁量权的滥用的认定,不需要同时具备以上三项标准,而只要存在其中之一即可。在某个案件中,当动机是否合理难以认定时,只要能够认定不相关的考虑或违反法定目的,就可以认定自由裁量权已被滥用。
(二)滥用自由裁量权与显失公正
在英国,滥用自由裁量权的行政行为属于违反行政合理性原则的行政行为。如前所述,我国的行政合理性原则与英国的行政合理性原则存在很大区别。在我国,滥用自由裁量权的行政行为与显失公正的行政行为并不能划等号。这是因为滥用自由裁量权是原因,违法或显失公正是结果。滥用职权这一原因可以导致违法或显失公正两种结果。
滥用自由裁量权的行为可能仅仅是一个违法行为,而不是一个显失公正的行为。在某县经济技术协作经营部诉某地区物价所案中“公报私仇”的处罚,在我国都只是一个违法行政行为,而不属于显失公正的行为。
滥用自由裁量权的行为也可能仅仅是一个显失公正而并不违法的行政行为。在张其信诉夏阁镇人民政府案中,被告没有考虑应当考虑的因素,所作拆迁行为是一个滥用自由裁量权的行为。但被告的行政行为并不违法,只是显失公正而已。
滥用自由裁量权的行为还可能既是一个违法行为又是一个显失公正的行为。在福清市一建公司不服福建省技术监督局行政处罚申请复议案中,被申请人通过没收得到的申请人的铝材又低价“拍卖”给申请人使用,违反法定目的,属于滥用职权。这一行为既违法又显示公正。
滥用自由裁量权由于存在合法性和合理性两种可能,因而就必须用合法性和合理性两项原则予以规范。更重要的是,法院在司法审查中,对行政处罚以外的行政行为应尽可能将滥用自由裁量权作为违法行为来对待,以避免合理性问题不属于司法审查范围而规避司法监控的现象;对行政处罚行为应尽可能作为显失公正来对待,以便作出变更判决,从而避免同一反复,出现累讼。

作者简介:叶必丰,1963年生,武汉大学法学院教授、博士生导师。

G. 请结合行政法的基本原则分析行政强制法的第十条

《行政强制法》第十条主要内容是行政强制措施的设定问题 因为<行政强制法>涉及公权与版私权之间的权平衡，涉及相对人自由安全、权益与他人、社会公众的自由安全、权益之间的平衡因此其设定的平衡问题必须慎之又慎。 并且该法旨在加强对行政权的控制与规制，必然会受到相关执法部门的阻力，行政机关与司法机关也在此过程中不断博弈，所以行政强制措施的设定问题可以看做是一个多方博弈的结果。 这是对这一条的法理理解。

其具体内容为：
1.国务院（行政法规）：尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除限制公民人身自由、冻结存款、汇款和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。
2.国务院各部委（部门规章）：不得设定任何行政强制措施。
3.地方人大（地方性法规）：尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定查封场所、设施或者财物或扣押财物的行政强制措施。
4.地方政府（地方性规章）：不得设定任何行政强制措施。
5.其他规范性文件：不得设定任何行政强制措施。

H. 德国行政法的特点有那些

《德国行政法》对德国行政法进行了系统扼要的介绍。全书共八章，主要内容为：德国行政法的基本概念和基本原则；德国行政组织；行政活动的法律方式；行政程序和行政执行；法律救济。最后，根据1998年版本翻译的德国《联邦行政程序法》，作为附录置于书后，供学习时参考。丛书可供各级政府法制部门、司法行政审判和行政检察部门、各级人大法制工作部门的工作人员，各大专院校和有关研究机构中从事行政法学教学、研究的人员，法学专业的学生以及其他关注国家行政法发展的读者使用。

I. 行政事实行为的行为理论

行政事实行为是否和民事事实行为之间有一定的联系呢？民事事实行为的理论是否适合行政事实行为呢？这要从分析行政事实行为、具体行政行为的关系入手。
行政行为以是否对外发生法律效力为标准可以划分为行政法律行为和行政事实行为。行政法律行为是指行政主体作出的以对外发生法律效力为目的行政行为，包括抽象行政行为、具体行政行为、行政合同。具体行政行为是行政法律行为中最为重要的一个类型。
因此，只考察具体行政行为和行政事实行为的关系。值得一提的是，国外的行政法理论中提到的行政事实行为，也是和具体行政行为（行政处分）相对应的概念。
具体行政行为在行政作用上，是行政主体使用最广泛，最能将行政权具体化，而且是数量最多的行政行为。在这里之所以只对行政事实行为和具体行政行为进行对比，主要是基于这样的理由：首先，行政行为是一个大的概念，作为行政机关作出的事实行为理所当然属于其中的一种。
在中国行政法学界，虽然有一部分人认为行政行为仅仅是指法律行为，而不包括行政事实行为，但是，这种观点是没有道理的，也是不符合逻辑的。学者们之所以认为行政行为不包括行政事实行为，原因不外乎有两个：一是在行政法学研究刚刚起步的阶段，行政事实行为的概念还未被中国行政法学者所接受，行政行为的概念就先入为主的被界定为法律行为。
后来，虽然提出了行政事实行为的概念，但由于惯性的作用，加之学者们的怀旧情结，行政行为概念的应有之义并未被广泛的接受；二是由于对国外行政行为的理论还不是十分的了解，不可避免的进行一些不恰当的对照。作为最早提出行政事实行为概念的德国，行政行为的概念当中不包括行政事实行为。
但是，德国行政行为的概念与中国学者提出的行政行为的概念并非具有相同的含义。在德国行政法理论中，行政行为和中国的具体行政行为的涵义相同，因此，德国的行政行为自然不应当包括行政事实行为。而中国具体行政行为的上位概念是行政行为，因此行政事实行为应和具体行政行为同属于行政行为。

J. 比例原则的历史

比例原则的思想最早可追溯至英国大宪章的规定，人们不得因为轻罪而受重罚。19世纪，德国的警察法中首次出现比例原则观念，之后比例原则在理论与实践中均得到了极大的发展。德国行政法学者奥托·迈尔（Ottomayer）在1895年出版的《德国行政法》中，主张“警察权力不可违反比例原则”。1923年在同书第三版中认为，“超越必要性原则即违法的滥用职权行为”。20世纪初，德国另一位行政法学者弗莱纳（F·Fleiner）在《德国行政法体系》一书中用“不可用大炮打小鸟”的名言，比喻警察行使权力的限度。观念上倡行的结果是比例原则在法律上的体现。1931年的《普鲁士警察行政法》规定，警察处分必须具有必要性方属合法。同时该法第14条对必要性定义为：“若有多种方法足以维持公共安全或秩序，或有效地防御对公共安全或秩序有危害之危险，则警察机关得选择其中一种，惟警察机关应尽可能选择对关系人与一般大众造成损害最小方法为之。”此一立法例证，被德国各邦广泛采纳。[1]在司法实践中，当时的高级行政法院将警察采取的措施是否超过为实现目的所需的必要限度作为审查内容之一。随着民主、法制的发展，比例原则后来超越了警察法领域，被德国联邦法院赋予宪法地位，但其核心内容仍是行政成本应与行政效果之间保持合理的比例关系。比例原则要求行政主体的行政活动，在合法的范围内，注意合理的比例和协调。