强制行政法第四十一条

A. 行政诉讼原告资格问题

行政诉讼原告资格问题

【摘要】行政诉讼原告资格问题在理论与实务中一直争论不断。

其核心争议点在于原告资格的内涵以及标准问题。

原告资格不仅是一个程序性的问题，更是法院实体审查的范围，本文将围绕这两个问题展开探讨。

【关键词】行政诉讼;原告资格;行政法

一、行政诉讼原告资格的内涵

原告资格问题在学界中存在合法权益说、利害关系说、实际影响说等观点。

笔者认为，行政诉讼资格应该是一种能力并且这种能力能够获得法律上的认可，即从实体法的角度来确定什么人真正具有提起行政诉讼的权利的问题。

并不是所有人都能够提起行政诉讼，而是只有满足法律设定的条件的前提下才具有资格。

从公权力与私权利的角度来看，行政诉讼原告资格问题与一个国家公民权利的保障程度息息相关，当一个国家的利益天平向公民权利倾斜的时候，公民获得权利救济的途径往往更广。

在行政诉讼中，司法机关对行政行为的审查力度就会加大，相应地法律对原告资格的认可度也会随之增强。

从此种角度看，原告资格与行政诉讼的受案范围存在着一定的正向相关关系。

但这不等于说受案范围等同于原告资格，二者仍然存在着一定的差异，前者解决的是哪些行政争议能够纳入司法机关的视野，而原告资格解决的是正当原告的问题。

需要注意的是，这里所说的法律要求的条件并不等同于起诉条件，从宽泛意义上来看，只要起诉人认为具体行政行为侵犯其合法权益即可以提起诉讼，但是法院经过实质审查发现起诉人并不是适格的原告，此时起诉人就会收到法院驳回起诉的裁定，他也就不具备提起诉讼的真正权利。

因此，起诉条件的规定是纯粹程序的设计，采取推定的方式假定起诉人具备原告资格，但是这种资格的具体认定需要经过法院的审理方能确定。

笔者认为具备原告资格的人是实质享有诉权的人，而起诉人充其量是具备原告资格的人的替身。

二、行政诉讼原告资格认定的标准

对于我国《行政诉讼法》中是否有原告资格的规定一直存在着争议，焦点集中在《行政诉讼法》第二条、第四十一条以及司法解释第十二条所确立的是否是原告资格的标准。

笔者认为我国是存在原告资格的规定的，也是存在一定的判断标准的，主要包含程序和实体两个方面的要求。

(一)程序条件

《行政诉讼法》第四十一条第(一)项规定：“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。”作为潜在具备原告资格的起诉人只要主观上认为行政机关所作的行政行为侵犯其合法利益，即具备程序意义上的提起诉讼的资格。

若同时具备第四十一条规定的其他条件，法院应当予以受理。

法院对于是否具备原告资格的起诉人只进行形式上的审查。

从程序角度审视原告资格，我们不难发现首先应该是发动行政诉讼程序的人，并且主观上认为与行政机关存在着行政争议以及行政权力的运作侵犯其合法权益。

之所以在认定原告资格问题上大胆地添加起诉人的主观感受，这首先是对公民起诉权的尊重，在当今公民诉权较之于行政权相对弱小的时代，公民提起行政诉讼的'权利并非处于饱和状态，因此，事实上滥用诉权现象不应该成为法律规制的重点。

这是一种利益博弈的结果，世界各国原告资格的发展几乎都是呈现出从严格到宽松的趋势。

因此笔者认为，从程序条件来看，只要起诉人具备主观要件并且启动行政诉讼程序，在法律意义上就应该推定其具有原告资格，当然这种资格是一种过渡状态，待司法机关进行实质审查后才能成长为适格原告。

(二)实体条件

从《行政诉讼法》及其司法解释的相关规定来看，判断是否具备原告资格的实质要件经历了从“合法权益”标准到“利害关系”标准的转化。

这种转化意味着法律对原告资格所设定的限制条件日益宽松，打开了曾经过于严苛的法律闸门，强化了对公民诉权的保护力度。

但是这种标准仍然不具有确定性，需要最高法院对此项标准进行更为明确的界定，从而对法官的自由裁量权进行有效的约束。

笔者总体上是赞成法院在受理案件后采取“利害关系人”标准对原告资格进行实体审查。

但是应该将此标准予以明确，具体说来有以下几点：1、法律上的利害关系，此处“法律”不应狭义的限定为行政法律，否则将是对诉权的更高程度的限制，这将有违于放宽原告资格的立法目的。

以土地确权案件为例，行政机关确认A享有土地使用权，B认为争议土地系其合法使用的范围，在这一案件中，倘若不赋予B提起行政诉讼的权利，那么该案件也就永远不可能沦落到法院审查的地步，B的权利将成为法外利益，法律再也不能为B保驾护航。

而若承认B的诉权，那么B提起行政诉讼的理由应为行政机关颁发给A土地使用权证的行为侵害了其民事权益。

由此，行政法所承认的法律上的利害关系不应仅限于行政法上的利益。

2、利害关系也有程度的区别，笔者认为，行政诉讼所要求的原告资格应该与具体行政行为存在直接的、现实的利害关系。

直接性是指所受侵害是由具体行政行为造成的，若与具体行政行为所辐射的范围距离较远，则不应当承认其原告资格，其可以通过其他的路径维护自身权益，否则将会使行政机关的执法顾虑增多，也会造成司法权对行政权的过分干预，这样的一种现状也不是良好的法治国家所追求的结果。

现实性要求所受损害是客观存在的，在此不与承认期待利益，法律救济在行政诉讼中应定位为事后救济，否则将可能导致司法机关对行政机关的初次判断权的践踏的后果。

综上所述，行政诉讼原告资格问题仍然是理论与实践的难点，我们需要更为深入的理论研究以及实践总结，并在此基础上寻找公民诉权与行政权链条上的黄金分割点，从而改变以往二者敌对的姿态，消减彼此之间的矛盾和冲突，进而构建更为和谐的值得信赖的官民关系。

参考文献：

[1]胡建淼行政法与行政诉讼法[M]北京：中国法制出版社，2009

[2]罗豪才，湛中乐行政法学(第三版)[M]北京：北京大学出版社，2012

[3]周博论我国行政诉讼的原告资格[D]复旦大学，2012

B. 宪法第四十一条与行政诉讼法第四十一条的不同应该怎么理解

您好！

从您所引用的宪法四十一条的字面解释来看，中华人民共和国公民“有提出批评和建议的权利”，其体现方式有“申诉、控告或者检举”。这样看来，行政诉讼是该权利的其中一种体现方式，除行政诉讼外还有检举等其他方式。

您所引用的行政诉讼法四十一条所规定的则是关于行政诉讼的起诉条件。为提起行政诉讼，原告必须是自身权益受到侵害的主体（在美国法律中类似的概念称为“standing”）。

因此关于您所假设的行政行为不当、但公民并未受到权益侵害的情况，由于该公民自身权益并未受到侵害，其无法根据行政诉讼法提起行政诉讼。但根据宪法，该公民还有检举等其他的救济方式。

上述为本人拙见，欢迎指教。

关于您的问题补充：

在法律级别上，宪法是中国的最高法，其所规定的内容是国家性质、政府组织形式、以及公民的基本权利，其他的法律在宪法以下，称为部门法，另外还有行政法规等又在部门法以下。

而基于宪法所赋予的公民权利以及所赋予的国家机构职能，各部门法（包括行政诉讼法）和行政法规进行具体的立法和规定。这点上正如楼下所说。而且这些规定符合宪法所规定的原则即可（即不与宪法的原则相违背）。

在你的问题中，宪法四十一条所述的公民权利其形式可有多种，行政诉讼只是其中一种，宪法并没有说这是唯一的形式，反而列举了其他形式。在判断是否适合提起行政诉讼时，则要依作为具体部门法的行政诉讼法以及行政法。因此逻辑上和法理上这两条完全没有矛盾。

C. 行政诉讼的原告资格有哪些条件如何认定

行政诉讼原告资格是指行政诉讼的身份条件，在本质上是指起诉人与行政主体的行为或不作为或所争议的行政法律关系的利害关系。我国法律、司法解释有关行政诉讼原告资格的规定主要有两条，一是《中华人民共和国行政诉讼法》(以下称《行政诉讼法》)第四十一条第(一)项规定：“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。”二是《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下称《若干解释》)第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”根据上述规定，行政诉讼原告资格的核心要素可以概括为三个：一是“认为“;二是“法律上的利害关系”;三是“合法权益”，而司法实践中的分歧主要体现在“法律上的利害关系”上。
“法律上的利害关系”是指起诉人与被诉行为之间存在直接利益关系，这种直接利益关系是基于具体的法律关系而产生的。可见，利害关系的前提是有具体的法律关系。
“无利益则无诉权”是行政诉讼法的重要理念。对法律上的利害关系不能孤立地理解。《若干解释》第一条将“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”排除在可诉的具体行政行为之外，意味着可诉的具体行政行为必定对相对人的权利义务从产生实际影响。因此，笔者认为，可以将“具有法律上的利害关系”解释为对行政相对人权利义务产生实际影响。这种实际影响，应当包括积极(不利)影响和消极(有利)影响两种情况。也就是说，如果行政主体的行为对行政相对人的合法权益造成了不利影响，原告资格方可具备。
同时，根据《行政诉讼法》第四十一条和《若干解释》第十二条规定，起诉人必须与被诉具体行政行为有行政法上的利害关系，否则不具备原告主体资格。同行政诉讼法规定的“有事实根据”的要求不同，法院必须首先对起诉人有无主体资格予以严格审查。“与具体行政行为有法律上利害关系”，是指行政机关的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响。可见，这种利害关系必须是一种已经或者必将形成的关系，不能仅是事实上、不确实的，而必须是法律上、已经确定或者必将形成的权利义务关系。

D. 行政强制应遵循的原则

行政强制的原则包括：比例原则、平衡原则、正当法律程序原则、行政强制法定原则、教育与强制相结合原则以及救济原则。若违反行政强制行为违反上述原则，则极有可能为违法行政行为。
行政强制，是指行政机关为了预防或制止正在发生或可能发生的违法行为、危险状态以及不利后果，或者为了保全证据、确保案件查处工作的顺利进行而对相对人的人身、财产予以强行强制的一种具体行政行为。从1999年3月起草，《行政强制法（草案）》历经10年，到2009年8月24日终于第三次提请审议，这是一部继《行政处罚法》《行政许可法》后，又一部旨在约束行政权力的法律。经过五次审议，全国人大常委会于2011年6月30日表决通过了行政强制法，进一步规范行政强制的设定和实施。以草案的基本精神而言，在正式发布时不会被消解。真正令人担心的，是发布实施后，具体执行者可能会有一段时间的适应过程。毕竟，我管，你听式的居高临下心态成了行政执法很强的心理定势。但是以人为本的行政文明，是不可逆转的潮流。行政强制包括两个类型，一类是行政强制措施，一类是行政强制执行。
强制类型
行政强制是指因情况紧急，为了达到预期的行政目的，行政主体不以向对方履行义务为前提，即对相对方的人身自由和财产予以强制的活动或制度。
立法背景
历经10年行政强制法草案再次被“激活”，从1999年3月开始起草，到2009年8月24日第三次提请审议，行政强制法草案历经10年，跨第十届、第十一届全国人大常委会。《行政强制法》是继《行政处罚法》、《行政许可法》出台之后，又一部旨在约束行政权力的法律。上述三部法律被誉为我国行政立法的“三部曲”。1996年和2003年，中国分别出台了旨在遏制“乱处罚”的《行政处罚法》和终结“滥审批”的《行政许可法》。有关专家指出，《行政强制法》是行政法领域中的支架性法律，它的制定标志着中国向建成完备的行政法体系迈出重要一步，将对推进政府依法行政，保障和监督行政机关履职，保护公民权益产生重大影响。
根据立法法的规定，法律案如果经过两年没有再次列入常务委员会会议议程审议的，该法律案将终止审议。因此有不少媒体认为，此次三审更多是为了激活这部法律案。对此说法，全国人大常委会法工委行政法室副主任张世诚说，确实到了两年的大限了，再不审议就废案了。但他同时强调，这部法经过各个方面多年的深入研究，应当说审议通过这部法具备一定条件了。
论证评估
设定行政强制须进行事前论证和实施评估，此次提请审议的草案规定，起草法律草案、法规草案，拟设定行政强制的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向指定机关说明设定该行政强制的必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。
行政强制的设定机关应当定期对其设定的行政强制进行评价；对已经设定的行政强制，认为不适当的，应当对设定该行政强制的规定及时予以修改或者废止。同时草案还规定公民、法人或者其他组织可以向行政强制的设定机关和实施机关就行政强制的设定和实施提出意见和建议。
主要内容
1、执法主体必须是正式执法人员，全国人大法律委员会经同国务院法制办研究，建议增加两项内容。草案规定，行政强制措施权不得委托。行政强制措施应当由行政机关具备资格的正式执法人员实施，其他人员不得实施。
2、行政机关不得夜间执行不得停水停电。
3、行政机关不得在夜间或者节假日实施行政强制执行。违反本法规定，在夜间或者节假日实施强制执行的，由上级行政机关或者有关部门责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
4、行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行行政决定。
5、不得查扣公民个人及其家属的生活必需品。
6、草案的内容照顾到了人的基本生存需要问题，在规定行政强制有查封、扣押权力的同时，也规定不得查封、扣押公民个人及其家属的生活必需品。
7、实施行政强制措施不得影响企业正常经营。
8、行政机关依法查询企业的财务账簿、交易记录、业务往来等事项，不得影响企业的正常生产经营活动，并应当保守所知悉的企业商业秘密。
9、查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物。
10、行政强制执行不排斥“执行和解”。行政强制执行可达成执行协议，也就是说，行政强制执行不排斥“执行和解”。草案规定，实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人利益的情况下，与当事人达成执行和解。
11、行政强制行为在引起强制原因的具体行政行为被当事人提起行政诉讼的情况下，一般应暂停强制行为。但为了公共利益和集体利益的需要可以强制执行，被执行人可以对此提出行政复议，复议期间不暂停执行。
行政设定
行政强制的设定：
（一）设定权
行政强制措施的设定
（1）行政强制措施由法律设定；
（2）尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除“限制公民人身自由、冻结存款汇款”和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施；
（3）尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定“查封场所、设施或者财物以及扣押财物”的行政强制措施；
（4）“法律、法规”以外的其他规范性文件（如规章）不得设定行政强制措施；
（5）法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。
（二）设定程序及评价
1、起草法律草案、法规草案，拟设定行政强制的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政强制的必要性、可能产生的影响以及听取及采纳意见的情况。
2、评价
（1）设定机关：“应当”定期对其设定的行政强制进行评价，并对不适当的行政强制及时予以修改或者废止。
（2）实施机关：“可以”对已设定的行政强制的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政强制的设定机关。
（3）公民、法人或者其他组织：“可以”向“行政强制的设定机关和实施机关”就行政强制的设定和实施提出意见和建议。
基本原则
行政强制合法性原则
（行政强制法定原则）
行政强制的“设定和实施”应当依照法定的“权限、范围、条件和程序”。
行政强制适当原则
（合理性原则）
行政强制的设定和实施应当适当、合理，应当符合比例原则。
（1）“设定”行政强制应当适当
法律、法规的立法机关设定行政强制时，应当保持谨慎的态度，在维护公共秩序和保护公民权利之间掌握平衡。
（2）“实施”行政强制应当适当
①能不实施就不实施
（A）违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的，“可以不”采取行政强制措施；
（B）对没有明显社会危害，当事人确无能力履行，中止执行满3年未恢复执行的，行政机关“不再”执行。
②查封、扣押、冻结的财物价值应当适当
（A）查封、扣押的限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物；
（B）不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品；
（C）冻结存款、汇款的数额应当与违法行为涉及的金额相当。
③选择适当的强制手段
（A）当事人不依法履行行政决定时，应当优先使用非强制手段；
（B）行政机关应当优先使用间接强制手段（代履行、执行罚），在代履行和执行罚无法实现行政目的时，才适用直接强制执行；
（C）多种强制手段都可以实现行政目的，应当选择对当事人损害最小的方式，即符合“比例原则”的要求。
教育与强制相结合原则
（1）经教育能达到行政管理目的的，不再实施强制。
（2）先行催告
①在制作行政强制决定前要催告，实施行政强制时要说理；在催告或者实施前，只要当事人愿意自动履行的，应当立即停止强制执行；
②行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。
（3）在催告过程中一旦发现当事人有故意逃避履行行为的，应当立即执行（教育不能成为恶意逃避惩罚和制裁的漏洞）。
禁止利用行政强制权谋取利益原则
（1）不得使用被查封、扣押的财产；
（2）不得收取保管费；
（3）收支两条线；
（4）合理确定代履行费用。
保障当事人程序权利和法律救济权利原则
（1）陈述权、申辩权
作出对当事人不利的决定前，应当听取当事人的意见。
（2）申请行政复议、提起行政诉讼和申请行政赔偿的权利
①当事人对基础行政决定没有异议，只认为行政强制执行违法的，应当单独就行政强制执行提出行政复议或诉讼；
②当事人对基础行政决定不服的，可以对基础行政决定和行政强制行为提出行政复议或诉讼；
③针对“在法定期限内既不申请复议又不提起诉讼才可强制执行”的情况，由于基础行政决定的救济期限已过，当事人只能就行政强制执行行为寻求救济；
④针对“当事人对基础行政决定不服，提起诉讼后，法院维持了行政决定或者驳回了当事人诉讼请求”的情况，如果进入强制执行阶段，当事人又对强制执行决定提起行政诉讼的，法院应当集中审查强制执行行为本身的合法性。
（3）申请司法赔偿的权利
①行政机关申请人民法院强制执行后，如果法院裁定并执行，且没有变更基础行政决定，因基础行政决定违法导致法院的司法强制执行行为违法，且损害当事人合法权益的，应当由“申请执行的行政机关”承担主要赔偿责任。
②公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的，也有权依法要求其给予赔偿。
法律依据
《中华人民共和国行政强制法》第四条
第四条行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。
《中华人民共和国行政强制法》第五条
第五条行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。
《中华人民共和国行政强制法》第六条
第六条实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合

E. 行政强制法实施条例

法律分析：发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。行政机关采取金融业审慎监管措施、进出境货物强制性技术监控措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。

法律依据：《中华人民共和国行政强制法》 第十条 行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。