美国行政法之父

① 崔卓兰的成长历程

老师1953年9月12日出生于吉林省吉林市。其童年、少年及青年时代均在困苦与动荡时期度过，正是长期的磨难练就了她仁厚达观的品格，而这种品格在其后来的学术历程中一展无余。
老师1983年毕业于吉林大学宪法学专业，获法学硕士学位，自1976年一直任教于吉林大学法学院，至今已执教30年整。在这30年里，老师在宪法学与行政法学领域默默地钻研着，以其女性独有的敏感和洞察力选择着具有研究价值的课题，从不盲目跟风。1987年至1988年，老师以访问学者身份到美国美利坚大学进修行政法学，回国后于1990年将《美国行政法与行政程序》译为中文，旋即发表了与行政程序相关的诸篇文章，在当时计划经济体制下的中国，主张以法律明文规定的方式对行政主体加以程序约束尚属罕见，这部译著与其后的文章在当时引起了巨大反响，也引导中国更多的行政法学人对行政程序的关注。由于学术成果显著，老师于1991年——这个职称评定极为严格的年代，被评为副教授。1992年至1993年，老师再次奔赴美国，至路易斯克拉克学院研修行政法学。第二次回国后，老师在行政权与行政相对方权利的关系、政府与公民的关系、行政相对方权利的保护、非强制行政行为以及行政规章等方面又有建树。为此，1994年破格晋升为教授，1998年被聘为博士生导师，成为吉林大学哲学社会科学史上第一位女博士生导师。崔卓兰老师所作出的突出成绩为其赢来了多项荣誉，分别于1991年、1992年、1999年被评为吉林大学“先进工作者”；于1998年被评为“吉林大学跨世纪人才”；于1999年、2001年、2003年获得“巾帼建功先进个人”荣誉称号；于2004年被评为“吉林省第八批有突出贡献的中青年专业技术人才”；于2005年被吉林省委、省政府评为“吉林省高级专家”。
作为在行政法学领域作出卓越贡献的中青年行政法学家，崔卓兰老师连续四届当选为中国法学会行政法研究会副秘书长、常务理事，此外还担任中国太平洋学会法律专业委员会委员，吉林省宪法与行政法学会总干事，长春市社联委员，吉林省政协社会法制宗教委员会特邀委员，长春市妇联巾帼法律顾伺团副团长以及吉林省哲学社会科学“十五”规划法学学科规划专家组成员，并且在北京大学宪法与行政法学研究基地担任兼职研究员，在长春理工大学及吉林省法官进修学院担任兼职教授。 我国行政法学研究起步较晚，学者们对于其中核心问题之一——行政主体与行政相对方权利义务的配置缺乏系统梳理。崔卓兰教授经过长期的学术思考，以“权利本位”和“以人为本”的人文关怀为出发点，从行政权与行政相对方权利的关系、行政程序以及行政规章三个角度为构建行政相对方权利保护体系提出了诸多真知灼见，在学术界产生了广泛而深远的影响。
行政权与行政相对方权利关系的研究
崔卓兰教授对于行政权与行政相对方权利关系的研究大体分为三个阶段，在不同阶段均有不同的侧重方面。第一阶段，侧重于以权力制约权力，即通过司法权制约行政权，这一时期大体从20世纪80年代后期沿至90年代初。三权分立学说的集大成者孟德斯鸠说过，要防止权力的滥用，必须以权力制约权力。对于行政权而言，其本身即蕴涵着某种可能的侵犯性与扩张性。老师深谙此理，为此早在1982年于《法学季刊》上发表了一篇题为《西方国家违宪审查制度简介》 (1982年第3期)的文章，将西方违宪审查制度介绍到中国，这篇于1982年宪法颁布之前写就的短文在刚刚经历过文革风暴的中国实属难得，对于国门初开之际中国法学学人学术视野的开阔大有裨益，直至当下，将违宪审查制度引入中国以制约行政权仍是我国诸多学者为之力争之事业。老师在这一阶段发表的较有代表性的论文有： 《论行政处罚及由其引起的诉讼》(《法学杂志》1987年第3期)； 《公民本位：我国行政诉讼法的目的》(《法学》1989年第3期)以及《论对行政的司法监督》(《中国法学》1991年第1期)。其中，《公民本位：我国行政诉讼法的目的》一文发表于《行政诉讼法》颁布实施之前，当时，学者们对我国即将出台的《行政诉讼法》之立法目的的认识迥然有异，大体上有三种代表观点，其一，认为行政诉讼法应以保证人民法院及时准确地审理行政案件为主要目的；其二，认为行政诉讼法应将监督和保障政府行使行政权置于首位；其三，认为维护公民和组织的合法权益才是行政诉讼法的初衷。这三种观点虽不冲突，但体现了三种不同的思路与指导思想，也将影响行政诉讼法的价值取向与发展路径。老师在文章中立场鲜明地选择了第三种观点——以对行政相对人权益的维护作为行政诉讼法的宗旨与基点，并极有创设性地提出“公民本位”概念，这一观点始终如一地贯彻于其学术理念与成果当中，至今不曾改变。此后，崔卓兰教授又在《中国法学》上发表了一篇题为《论对行政的司法监督》的文章，在这篇文章中，老师又与众不同地大胆提出，行政相对方不应被动等待救济，而应成为主动“启动”司法机关监督“装置”的主体，应当将司法监督视为司法机关的权力监督和一般公民的权利监督融为一体的“合力”监督，只有这样，公民权方能得到充分的尊重。
第二阶段，侧重于在平衡国家权力与公民权利的过程中对行政相对方权益的积极保护，这一阶段主要贯穿于20世纪90年代。在行政法律关系中，行政权与行政相对方权利是紧密相连的，也是行政法的核心矛盾，不对行政权的行使予以规制而仅仅给予行政相对方权利单纯的保护是不切实际的。如果说在第一阶段，崔老师寄希望于通过司法机关对行政机关的监督来消极制约行政权的滥用、维护公民权利的话，那么自90年代开始，随着国家经济体制与政治体制的进一步健全与完善，老师则从行政机关与行政相对人关系的梳理着手，主张在二者大体平衡的基础上适度增加行政相对方的权利，即“平衡中适度倾斜”。在此理念指导下，老师写就多篇有重大学术影响的论文，主要有： 《论行政法权利保障功能的发挥》(《法学研究》1994年第4期)； 《论确立行政法中公民与政府的平等关系》(《中国法学》1995年第4期)；《论市场经济下政府角色和行为的转变》(《法制与社会发展》1997年第1期)以及《论行政权、行政相对方权利及相互关系》(《中国法学》1998年第3期)。其中最具影响力的是与时任中国法学会行政法学研究会会长、最高人民法院副院长、北京大学法学院罗豪才教授共同撰写的《论行政权、行政相对方权利及相互关系》一文。该文发表之后即屡被转载，引证率极高，并获得长春社会科学协会社科优秀成果论文类一等奖(政府奖)。罗豪才教授于90年代初曾针对行政主体与行政相对方的权利义务关系提出了著名的“平衡论”，此次与老师合作的文章中最为突出的亮点是在坚持行政权与行政相对方权利终极平衡的原则下，将理论与中国的具体实践相结合，即在官本位、权力至上等传统观念尚未彻底摒弃的中国，要真正实现行政权与行政相对方权利的平衡并不可行，而应当对行政相对方之权利予以适当延伸与拓宽，同时对行政权给予约束，具体而言：凡是法律、法规所不禁止的行为，行政相对方均有权去作，概之“法不规定即自由”；行政管理所涉及的日常生活领域中，所有未被法律、法规所明确划定为行政职权管理范围的事务，一律可作为“剩余权利”划归行政相对方自由行使；行政法所规定的行政主体之各项义务，也可被推定为行政相对方之权利，谓之“推定权利”。当行政相对方为法律所不禁止、行使其“剩余权利”或“推定权利”时，不受行政权的规制，不得对之加以限制、取消、制裁，甚至也不宜进行法律评价。行政权则截然相反，对之任何缺乏法律根据的内容、范围方面的扩大解释，均不被允许。故针对行政权行使者：凡法律、法规未明文规定即授权的，都不得去作，否则将构成违法、越权，必须恪守“公民权利为政府权力天然界限”之基本原则，不得没有法律根据而介入私权领域，对个人生活之必要干预也应止于最低限度；不允许借助于手中的行政权参与市场竞争；在以普通机关法人身份进行民事活动之际，不得利用行政权作为“后盾”而把自己的意志强加于对方。为防止行政权对行政相对方权利的侵害，必须对行政权进行“显性”界定。
两位作者在这篇文章的末尾指出，行政权与行政相对方权利，其实质是国家权力与公民权利、政府职权与市场主体权利在行政法律关系领域的延伸，两者之良性互动、同步加强，意味着社会中个体利益和整体利益均获维护，公平与效率得到兼顾，标志行政民主与法治化的真正实现。强调公民权利的适度增加只是手段，而国家权力与公民权利的平衡与和谐才是终极目标。这一观点不但启发了当时中国行政法学界诸多学者进行深层次思考，且因应了我国当下“构建和谐社会”这一崭新的治国理念。
第三阶段，侧重于通过对非强制行政行为的倡导实现行政相对方主体地位的提升，这一阶段的工作从20世纪末延续至今。在1993年修宪中，最为引人注目的是将我国的经济体制以根本法形式确定为市场经济。随着市场经济的发育与成熟，计划经济体制下形成的行政法观念与模式受到了挑战，原因在于，市场经济基于以平等、协商及合意为特征的契约精神而建立，但当下行政行为仍然是单方的、强制的和不可协商的。市场经济要求政治与行政模式的回应，要求契约精神的注入，要求行政法律关系主体双方在不存在强制性背景下的协商与合作。崔卓兰老师在此方面所作出的理论贡献为我国行政法学人所公认，其早在1995年即于《吉林大学社会科学学报》上发表了题为《行政法观念更新试论》一文，主张我国的行政法应当适应市场经济的需要，从以“管理”为目的转换为以“服务”为宗旨；从注重“权力”行使转为注重“权利”保障；从依靠“命令”转向依靠“协商”。此后，崔老师又在《非强制行政行为初探》(《行政与法》1998年第3期)一文中从行政指导、行政合同、行政奖励以及行政协调等具体行政行为人手，抽象出其共同性——非强制性，进而在国内首次提出“非强制行政行为”这一创新性概念。“非强制行政行为”概念一经提出，即引起了学界的广泛关注，我国著名行政法学家、行政法学研究会副会长、苏州大学法学院杨海坤教授在其著作《中国行政程序法典化》中给予了充分肯定，认为“崔卓兰教授把行政指导、行政奖励、行政合同、行政调解称之为‘非强制行政行为’，很有新意。”
在提出“非强制行政行为”概念以后，崔老师随后撰写多篇文章对之加以逐步论证，其中较有代表性的是：《论非强制行政行为》(《吉林大学社会科学学报》1998年第5期)；《非强制行政行为——现代行政法学的新范畴》(《行政法论丛》第4卷，2002年《中国行政法学精萃》全文收录)；《从压制型行政模式到回应型行政模式》(《法学研究》2002年第8期，2003年《中国行政法学精萃》全文收录)以及《契约、服务与诚信——非强制行政之精神理念》(《社会科学战线》2005年第4期)等。
“非强制行政”理念的形成是崔卓兰老师公民权利本位思想的延续，非强制行政行为将成为行政机关与公民之间紧张关系的润滑剂，更为实现行政权与公民权的平衡与和谐提供助力。原因在于，在非强制行政行为中，行政主体与行政相对方之间的权利义务关系主要通过双方协商达成的契约、承诺等而产生、变更或消灭，因此具有服务与自愿履行的特点，较之以强制、高压为特点的强制行为而言更易为相对方所接受与配合，更有益于提升相对方的主体地位，也更有益于提高政府服务的质量和水平。
行政程序研究
崔卓兰老师对于行政程序的研究可以回溯至上世纪80年代末。1987年至1988年，崔卓兰老师到美利坚大学进修时即注意到了行政程序法在规范行政权、保障公民权益上所发挥的重要作用，回国后发表了《论程序化行政》(《当代法学》1989年第4期)一文，而在当时的中国行政法学界，对于行政程序撰文论述的学者还极为少见。此后，其申报并完成了国家级课题、中华社科基金青年基金项目——“行政行为的正当程序”。1990年，老师将美国学者欧内斯特·盖尔洪和鲍叶合著的《美国行政法与行政程序》译为中文，将著名的美国行政程序法介绍到中国，旋即又发表了《立法程序化应当注意的几个问题》(《法学与实践》1990年第3期)；《论行政权与行政程序法》(《吉林大学社会科学学报》1993年第2期)以及《论依法行政与行政程序法》(《中国法学》1994年第4期)等多篇文章，并于1996年独著了《行政程序要论》一书，对行政程序进行了系统的论述。
崔卓兰老师是我国最早关注行政程序的学者之一，其早期的文章与著述对学界同行颇有启发，写在《论依法行政与行政程序法》中对行政程序法之重要性予以肯定那句“所谓的依法行政，是指依行政程序法行政，离开行政程序法无以言依法行政”已成为被多方引证的“经典格言”。而且，于其之后，对行政程序加以多方面、多角度研究的行政法学人急剧增加，至1990年代末，中国掀起了行政程序学术研究的高潮，行政程序的法典化成为当时呼声最高的议题，由此引起了实务界的高度重视。当前，《行政程序法》草案尚在论证过程中，但其以法典形式出台指日可待。
根据对行政程序的长期研究和行政程序法草案的制定，崔卓兰老师修订了10年之前写就的《行政程序法要论》一书，并于2005年发表了《行政程序的价值与功能》(《宪政与行政法治评论》2005年第6期)与《论民主与效率的协调兼顾——现代行政程序的双重价值辨析》(《中国行政管理》2005年第9期)二文，继续对行政程序进行着深层次研究与探索，力图为制定一部以规范行政主体行为、保护公民权利为宗旨的行政程序法典提供有理有力的学理支持。
行政规章研究
崔卓兰老师在长期的学术研究及对社会实践的关注下意识到了在行政规章的制定过程中行政权对公众权利的隐性损害。原因很明显，对于具体行政行为而言，当行政机关作出有损于行政相对方之行为时，仅针对一个或几个数量有限的主体，且根据《行政诉讼法》的规定，相对方有权就该行政行为提起行政诉讼；而对于作为抽象行政行为的行政规章而言，其具有法之普遍性、强制性及不可诉性等特征，行政规章制定权的滥用将会令数量众多的相对方利益受损，且因其不可诉而“告状无门”。为此，崔卓兰老师于上世纪90年代初即在《社会科学战线》上发表了《论行政规章及其制定程序》(1992年第4期)一文，试图以程序规范规章制定权的行使，减少权力滥用，防止法繁扰民。此后，又主持申报并完成了两项国家级课题：其一为1996年的国家教委人文社科项目——“违法行政规章及其对策研究”，此间发表了《行政规章可诉性探讨》(《法学研究》1996年第1期，获中国法学会成果二等奖、全国第二届中青年诉讼法学优秀科研成果二等奖)、《瑕疵行政规章形态与成因析》(《法制与社会发展》1999年第4期)、《行政规章的经济分析》(《吉林大学社会科学学报》1999年第5期)等多篇文章；其二是2000年的国家社科基金项目——“行政规章研究”。对于这一课题，崔卓兰老师与于立深老师在发表了《论行政规章监督的法学机理和机制》(《吉林大学社会科学学报》2001年第2期)、《论制定行政规章思维模式的转换》(《吉林大学社会科学学报》2001年第3期)以及《行政规章的性质解析与裁量权模式》(《吉林工业大学学报》2001年第3期)等多篇论文之后，于2002年合著了《行政规章研究》一书作为结题成果，该书从对行政规章予以概念界定和性质解析人手，对规章制定权、裁量权模式、程序设置、监督机理与机制以及规章管制的功能加以递进式梳理与分析，是我国首部对行政规章进行系统研究的著作。该书出版之后反响热烈，获得了同仁的广泛好评，在其他学者的著述中引证率极高，并于2004年获第六次吉林省社会科学优秀成果奖著作类一等奖(政府奖)。中国社科院法学研究所周汉华研究员与浙江大学法学院宋华琳博士在《2002年行政法学研究综述》中对《行政规章研究》给予了高度评价，认为该书是“2002年本领域最为瞩目的成果之一”。
由于崔老师长期从事地方立法的论证工作，作为行政规章研究的延伸，老师将研究范围扩展至地方立法研究，正承担着教育部人文社科基金项目——《地方立法研究》以及国家社科基金项目——《地方立法实证研究》两项课题，已形成初步成果，发表了《论地方立法的目的转换》(《行政执法与行政审判》2003年第3期)一文，该文于2005年为《中国行政法学精萃》收录，另外在台湾省的《法令月刊》(2004年第11期)上发表了《中国大陆地方立法的走势》一文，积极促进了海峡两岸行政法学的有益交流。此外，针对地方立法的膨胀发表了《地方立法膨胀趋向的实证分析》(《吉林大学社会科学学报》2005年第5期)一文，从实证角度分析地方立法膨胀现象的成因及可能造成的危害。
无论在任何国家，人们可以终其一生不受民法、刑法、经济法等诸多法律的调整，但不可能不受行政法的制约、不与行政机关打交道。从出生时的注册户口到死亡时的注销户口，从适龄时入学到结婚时登记，从依法交纳税金到接受社会保障等等，行政权均将作用于此。面对行政管理领域的不断扩大，行政事务的逐渐增多，如何保障行政机关依法行政，不损害处于弱势地位之相对方的权益即成为亟待解决的问题。崔卓兰老师钻研行政法学的几十年里，执著地坚持“民权至上”原则，多角度、多方位地围绕着行政相对方权利的维护进行着不懈的理论探索，其著述中所体现出的人文关怀赫然可见。
不觉之间，老师在行政法学领域已耕耘30载，教诲几代人，取得了许多学界同行无法望其项背的卓越成绩。但她却不容许自己有片刻停歇，依然为那须臾不曾改变的信念行走在学术之路上。2005年，经全国哲学社会科学规划领导小组批准设立的国家社科基金重大项目首次面向全国进行招标，此次招投标工作具有很强的政治性、学术性、政策性与导向性，其主要支持关系党和国家事业发展全局、对推动经济社会发展有重要参考价值、对弘扬民族精神和传承民族优秀文化有重大作用的研究课题。以崔卓兰教授为首席专家的课题组所申报的“构建和谐社会的法律制度保障”课题，经过受理投标、资格审查、会议初评、复评答辩、审核批准五个阶段，在四个竞标单位中以多数票通过，成为吉林省唯一获准立项的课题。在以后的两年里，老师将再次投入到繁重的科研工作中，攀登又一学术高峰。 法学是一门实践性很强的学科，行政法更是如此。崔卓兰老师深知理论对实践的指导意义，同时更愿借此机会将其所倡导的对公民权利的保护从抽象的学理研究付诸实践。因此，老师虽承担繁重的科研工作，但却并未推脱一个学者应尽的社会使命与责任，其长年担任吉林省人大常委会立法咨询委员、吉林省政府立法咨询委员、长春市政府立法咨询委员、吉林省检察院专家咨询组成员、吉林省高级人民法院专家咨询委员会委员等多项社会兼职。
老师常教导我等，学者必须有学术良心，要乐于并勇于承担社会责任，选择了学习行政法就要选择保卫最广大民众的利益。老师一直用行动诠释着这样的理念。作为立法机关、行政机关及司法机关的咨询委员和顾问，当国家机关与公民在不同领域交锋时，她总是义无反顾地站在维护公民权益的立场。在对省人大制定的地方性法规和省政府制定的行政规章以及其他行政规范性文件进行立法论证时，她主张人性化立法、程序化立法、授益性立法；在为人民政府作顾问时，她倡导政府依法行政、诚信行政、阳光行政；在为人民法院审判案件作咨询时，她鼓励司法机关摆脱行政机关的影响公正审判、独立审判、公开审判。所幸的是，服务意识和法治观念不断增强的各类国家机关对于学者的建议十分重视，老师的观点得以充分采纳。吉林省人民政府法制办公室即曾在一份材料中写到： “崔卓兰教授自受聘担任吉林省政府立法咨询委员以来，多次应邀为省政府行政立法提供咨询。她提供的立法咨询意见有理论深度，依据可靠，内容具体详尽，符合现实行政管理实际，具有很强的权威性和重要的参考价值‘。近年来，我省的多项立法项目中吸纳了她提出的咨询意见。崔卓兰教授承担省政府立法论证项目最多，为我省立法作出突出贡献，曾受到省政府领导的称赞和肯定。”
老师的“社会”兼职工作不仅体现为在立法、行政、司法机关中担任咨询委员与法律顾问，还表现在需要经常性地处理各地百姓寄来的请求给予法律援助的信件。面对众多的个案，为了让更多的公民在日常生活中“趋利避害、防患未然”，在遇到问题时“知己知彼、保护权益”，老师带领学生们编写了一套《百姓维权丛书》，在医疗服务、房屋拆迁、物业管理、进城打工等诸多与生活息息相关的领域为百姓提供法律指导，这套丛书已陆续出版，而这项维权事业也还将持续下去。 师者，传道、授业、解惑也。法律追求公平与正义，传授法律之人，更应传道于先。跟随老师多年，耳濡目染的不仅是为学之法，更有做人之道。
老师是平实低调的。在我攻读硕士研究生期间，为我们讲授政治学的是年逾古稀的李放教授，李老先生曾是崔老师学生时代的老师，在崔老师的诚邀下回到学校为我们授课。老先生的家距离学校很远，上课时又正值严冬时节，每次来去都极为不便。老先生在讲授学期最后一课时告诉我们，他退休之后从未接受任何学校的聘请，而只在法学院为宪法与行政法学的研究生上课，原因之一即出于对崔老师正直谦逊、与世无争之人品的钦佩。老师的淡泊名利可谓“远近闻名”，于远，老师在行政法学界以创新而闻名，但由于老师不喜宣传，不愿张扬，因此对于大多数人来说多见其文，罕见其人；于近，作为法学院元老级教师，作为哲学社会科学史上的第一位女博导，她有令人羡慕的骄傲资本，但却从不见她恃才傲物、争名夺利，反而无欲无求、安之若素。从教30年来，老师只是在努力尽到自己教师和学者的本分，勤勤恳恳地教书育人、认认真真地钻研学问。
老师是宽容仁厚的。对于年青的同事，老师从不以长辈自居，给予更多的是扶持而非压制，是帮助而非排挤。对待学生，在学术研究上，老师包容多于苛责，启发多于灌输，她一向注重培养我们的开阔性思维，绝不将学生的思想囿于其所研究的领域及所主张的观点之中。在平常生活中，老师细心关注着每个同学的成长，当我们面对抉择时指点迷津，当我们遇到困难时倾力相助。我和爱人双双辞去工作拜于老师门下求学，逢年过节每每欲到老师家里拜访时，老师总是在电话里告之：心意已领，无需登门。后来同学若干一起聊天时谈及此事，方知被“拒之门外”者远不止我们二人。在世风日下的今天，老师依然恪守师德、为人师表，不但慎独己身，且为我辈树立仿效之典范。
老师是乐观坚强的。第一次见到老师是在面试当日。三五成群的同学站在考场门外等待老师们的到来，因不识老师容貌，我等皆关注着眼前走过的每位神似教师之人，老师也正是这时走人我们的视野。此前，我以为老师乃近知天命之年，长期钻研学术之人必面色苍白，神情凝滞，不想站在我们眼前的却是着一袭蓝色牛仔装，笑意盈盈，神采奕奕的中年女性。此后见到的老师总是温和而微笑着的，对工作和生活从无抱怨。但事实上，老师身上的负担并不轻松。老师的父母年事已高，需要更多的照顾；孩子年幼时身体孱弱，是在她的呵护下在家中学完的小学、中学课程，现已通过了法学全国高等教育自学考试的全部课程，为此，吉林大学于2004年在“文明家庭”评比活动中授予老师“杰出母亲”的荣誉称号。虽然工作依然繁重，虽然生活并不轻松，但这些都无法削弱老师的坚强，无法阻碍老师乐观而积极地面对生活。
老师如深谷之幽兰，不炫耀、不逐流、不矫揉、不媚俗，暗发芬芳而不张扬；老师若舒缓之流水，守拙、执著、坚忍、包容，虽利万物而不与争。其虽低调而不消极，虽执著而不顽固。以纳川之胸，忧国、忧民、忧天下；将无欲之心，对人、对事、对生活。

② 行政学的发展

行政管理学是现代社会的产物。工业革命带来了社会化大生产和科学技术的进步，为行政管理学的产生奠 行政管理
定了物质基础；行政管理的实践为行政管理学的产生提供了有益的经验材料；政治学、法学、经济学的发展为行政管理学的建立提供了必要的理论基础。 行政管理学概念最早由德国学者L.von施泰因提出，他于1865年撰写的《行政管理学》一书，用行政法的观点阐述行政问题。1887年美国学者T.W.威尔逊发表了《行政管理学之研究》一文，主张政治与行政分离，建立一门独立的行政管理学科。威尔逊因此被誉为行政管理学的奠基人。1893年美国学者F.J.古德诺出版了《比较行政法》，此书成为美国的第一部行政管理学教科书。1900年他出版了《政治与行政》一书，提出行政与政治分离的理论。此后，愈来愈多的学者把行政管理学作为单独学科加以研究。1926年美国学者L.D.怀特撰写了《行政管理学导论》一书，论述了行政管理的重要性，讲求效率的必要性，以及对行政管理进行科学研究的可能性。1927年美国学者W.F.威洛比发表了《行政管理学原理》，比较系统地阐述了行政管理学理论体系。行政管理学作为一门独立学科已基本形成。 行政管理学的产生和形成受到当时工商企业科学管理的影响，并从中吸收了许多原理、方法。1911年美国管理学家F.W.泰勒根据长期实践经验，撰写了《科学管理原理》一书，提出一套企业科学管理的理论。法国管理学家H.法约尔提出了组织管理功能理论，并在实践基础上总结出14条管理原则，对改进行政管理、提高行政效率、建立和发展行政管理学起了积极作用。这个时期，通常被称为科学管理时期或传统理论时期。其理论的主要缺陷表现在过分重视机械效率，忽视社会效益；把行政组织视为封闭式组织系统，忽视组织外部环境的影响；片面强调人的物质利益，忽视人的精神因素，缺乏对人的尊重。 20世纪30年代,世界资本主义经济危机的爆发，工人运动的发展，使传统理论受到很大冲击。1927～1932年美国哈佛大学教授G.E.梅奥等人通过霍桑实验，提出人际关系理论。美国学者C.I.巴纳德在《执行者的职能》中提出均衡理论。20世纪40年代以后，美国学者А.Н.马斯洛提出需求层次理论，美国学者F.赫茨伯格在《工作的动机》提出双因素理论，美国学者D.麦克格雷戈提出X理论和Y理论。与此同时，美国学者H.A.西蒙开创了以行政决策为重点的行政管理学研究的新领域。他从人的有限理性出发，把决策理论、数学方法、计算机学融为一个新的研究体系。美国组织学家J.G.马奇提出理性与组织融合理论；美国政治经济学家C.E.林德布洛姆提出渐进决策理论。他们把行为科学和决策理论用于行政研究，对行政管理学发展产生了很大影响。

③ 行政法学界四大金刚有哪些

芮沐，中国法学“第一翁”

（1908年—）

我国经济法学和国际经济法学的创始人，以百岁高龄被尊为中国法学“第一翁”。1954年后到北京大学法律系工作，曾任北京大学经济法国际经济法研究所所长等职。他执教近70年，亲自指导了12届博士研究生，著有《民法法律行为理论之全部》等。

韩德培，中国环境法学的开拓者

（1911-2009年）

我国国际法学一代宗师，也是中国环境法学的开拓者和奠基人。1979年开创建立了中国高校第一个国际法研究所；1981年推动组建了中国第一个、也是亚洲第一个环境法研究所。他著作等身，其中《国际私法》是我国高等院校第一部统编教材，《环境保护法教程》是我国第一本环境保护法的教材。

王铁崖，中国国际法学界的一面旗帜

（1913－2003年）

北京大学国际法研究所创始人，国际法研究院士，是中国国际法学界的一面旗帜。新中国成立初，参与了《共同纲领》的起草；1984年、1990年，任香港特别行政区基本法起草委员会委员，参与基本法起草。著有《战争与条约》、《中国旧约章汇编》等，译作《奥本海国际法》。

王名扬，“行政法学界四大金刚”之首

（1916—2008年）

当代著名行政法学家。1946年考取最后一批国民党政府的公派留学生，前往法国巴黎大学法学院攻读博士，1958年学成回国。他参加了我国第一部行政法统编教材《行政法概要》的编写工作。著有《英国行政法》、《美国行政法》等。福布斯网站将其列为“行政法学界四大金刚”之首。

④ 有哪些好的行政法著作可以看

1.王名扬三部曲：
《英国行政法》政法大学出版社《法国行政法》北京大学出版社版《美国行政权法》中国法制出版社
2.哈特穆特.毛雷尔（德），高家伟译：《行政法学总论》，法律出版社
3.盐野宏（日）：《行政法》，北京大学出版社
4.翁岳生：《行政法》（上、下），中国法制出版社

⑤ 中外行政法历史发展的比较

本人认为，为了更好地比较中外行政法的历史发展，应该首先了解各自的发展历史，这是前提所在，然后再分别对中国行政法与大陆法系国家的和英美法系国家行政法的历史发展进行比较。
一、新中国建立以前行政法的产生与发展
现代意义的行政法在中国产生于民国初期。1914年5月18日公布的《行政诉讼条例》，同年7月15日公布的《行政诉讼法》，是中国历史上第一部行政诉讼法。1914年3月21日公布的《平政院编制令》，平政院具有行政法院的性质，行政审判权不属于普通法院，而属于平政院。1932年11月27日，国民党政府颁布了《行政诉讼法》，1945年4月16日又颁布了《行政法院组织法》，这两个法律规定，行政法院与普通法院分立，专门处理行政诉讼案件。它规定行政诉讼有三个步骤，当事人必须先向行政机关提出诉愿和再诉愿，不服的才能向行政法院提起诉讼。
二、新中国行政法的产生与发展
新中国行政法的发展经历了以下四个阶段：
1、行政法的初创阶段（1949－1956年）。这是我国民主与法制建设的初创阶段，没有制定系统的行政法体系，甚至对行政法的认识也是有限的。
2、行政法的倒退与破坏阶段（1957－1977年）。这一时期由于反右运动扩大化和”文化大革命”的爆发，行政法失去了生存的土壤，被破坏殆尽。
3、行政法的恢复阶段（1978－1988年）。从十一届三中全会，特别是82宪法开始，行政法进入了恢复阶段。许多领域的行政法律规范相继制定，初步结束了无法可依的局面。1982年颁布的《民事诉讼法（试行）》规定人民法院依照民事诉讼法审理行政案件，这一规定标志着中国行政诉讼制度诞生的。
4、行政法的发展阶段（1989年－）。1989年颁布的《行政诉讼法》具有重大意义，确立了司法权对行政权的制约机制，给公民的合法权利以切实的保障，促进了行政机关依法行政的水平。近年来，行政机关和公民的法律意识有了极大的提高，权力机关和司法机关对行政权的监督机制发挥着越来越大的作用。中国正朝着“法治国”的目标艰难而稳步地前进着。
三、外国行政法的历史发展
现在人们使用行政法这一概念是指现代意义上的行政法，是资产阶级革命胜利的产物，是在资产阶级民主与法制的理论基础上产生和发展起来的。
一、大陆法系国家行政法的历史发展
大陆法系的行政法产生较早，体系完善、理论发达。其特点主要是各国都有两个法院系统，即普通法院和行政法院；都存在两种法律规则，即公法和私法。法国行政法和德国行政法是其中的杰出代表。但是由于大陆法系各国的历史不同，在行政法的产生和发展上也存在差异。
二、英美法系国家行政法的历史发展
其特点主要是各国都没有独立的行政法院系统；普通法院在审理各种案件（包括行政案件）时，适用同一体系的法律规则。
1、英国行政法
在英国没有明确的法律部门的划分，所以早期的英国没有明确的行政法概念。作为现代意义的行政法是17世纪下半叶开始出现的，它是资产阶级革命和改革的产物。
2、美国行政法
美国行政法受英国行政法的影响产生较晚，美国行政法的产生是同政府积极干预经济相联系的，1887年成立的州际贸易委员会被认为是美国行政法的开始。从罗斯福“新政”开始，美国行政法迅速发展，1946年联邦行政程序法的制定是美国行政法上划时代的法律，该法以美国宪法中的正当法律程序为基础，建立起准司法的行政程序。
四、历史发展比较
外国行政法主要分为两大法系行政法，即为大陆法系国家行政法和英美法系国家行政法。
1、中国行政法与大陆法系国家行政法
虽然中国属于大陆法系国家，但中国行政法相对大陆法系其他国家的，特别是法国、德国的而言，起步较晚。从产生开始，中国的行政法就直接或间接的受到德国行政法的影响。
2、中国行政法与英美法系国家行政法
与英美法系国家相比，中国行政法研究则起步较早，重视程度也较高。中国现代意义的行政法产生于民国初期，而英美法系国家直到19世纪后半叶，其
学者们才开始注意行政法的功能并逐步建立了理论体系。在英国，作为一门科学，行政法研究真正受到重视是20世纪70年代以后的事情；美国行政法的发展是20世纪30年代以后。
从当代行政法的发展趋势来看，中外行政法日趋融合。两大法系互采之长，英美法系的行政法范围向广义演进，既包括程序法，又包括实体法，既包括内部行政法，又包括外部行政法。过去上诉法院把行政案件看作私法案件，由民事庭审理，现在，上诉法院专设了行政庭，审理行政案件。大陆法系行政法已经突破公法的范围，在一些行政领域适用私法，在法德等国，行政私法已成为流行词，公私法的界限日渐模糊。
参考文献：
1、《行政法与行政诉讼法学》，应松年，法律出版社，2004年1月
2、《新编行政法学》，谭宗泽，重庆出版社，2001年。

⑥ 财政法与行政法的关系

经济法与行政法的关系
（一）行政法的界定
传统行政法是在资产阶级革命以后以判例发展起来的。本质是在市场经济条件下，对在国民经济运行中政府权力滥用的限制之法。行政法起源于对政府权力的控制（“控权论”），以保护国民不因权力滥用而遭受损害。传统行政法，实际以国家利益、个人利益平衡为本位，以防止行政权膨胀，越界侵害私人利益，应对其加以防范、限制为价值理念，以依法行政、合理行政为基本原则。
部分行政法学者主张，现代行政法认同国家行政权的扩张（“赋权论”）或“平衡论”），认同行政法领域从国家行政扩充至公共行政，认同行政主体及行政相对人的扩张，以使行政法与民法一样呈现边缘化、社会化趋势，对日新月异经济发展有更大的适用度、以使行政法学对当代社会生活有更强的解释力。
大陆法系国家与英美法系主流行政法学界对行政法的认识不一，一般来说，前者较宽，后者较窄。同一法系不同国家，同一国家不同学者对行政法的认识也不一致。我们认为控权仍是最经典的行政法的核心与本体，其宗旨、理念、基本原则和功能有所修正，但未发生根本变化。
按照我国的通说，行政法是“规定国家各个方面行政管理的行政法规的总称”，是“关于国家行政组织及其行为，以及对行政组织及其行为进行监督的法律规范的总称”。我国关于行政法学界对行政法的理解和界定偏于宽泛。
（二）经济法与行政法的区别
经典行政法之本质是在市场经济条件下，对政府权力滥用的限制之法。现代行政法学起源于对政府权力的控制，以保护国民不因权力滥用而遭受损害。美国行政法学家古德诺认为，“行政法是公法的一部分，它规定行政机关的组织和职权，并规定公民在受到行政行为侵害时的行政救济”。我国台湾学者林纪东和管欧都认为，行政法是规定行政权的组织及其作用的法。行政法为政府的组织人事和行政救济法，基本宗旨是依法行政和廉洁高效。
产生并发展于现代市场经济条件下的经济法，即不是从行政法中分化出来的法，更与行政法在立法宗旨、功能作用、调整对象、理论依据、基本原则等方面有着本质的区别。
（三）经济法与行政法的联系
经济法为实现国民经济稳定、协调、持续发展，国家介入社会经济最主要和经常性地运用政府和其他行政主体的权力，因而，经济法与行政法在内容上有交叉，具有密切的相互联系性。

⑦ 行政行为的主要特征是什么

行政行为及其特征的再探讨

作者：石东坡

〔中图分类号〕d922.1 〔文献标识码〕a

国家通过宪法、组织法设立行政组织体制中的各级各类行政机关，并适应社会生活的需要以授权的方式创设其它的行政主体，就是为了对社会公共事务进行组织和管理，以实现国家职能，因此，行政主体的职权性活动控制着社会秩序和发展的方向，代表着国家权力存在的意义。在社会主义国家，行政主体的行为过程与领域又成为人民民主参与管理的实际渠道和重要范围，体现着民主政治的实现程度。所以，在依法治国、建设社会主义法治国家的新时期，运用法律手段对行政行为进行调整，保障依法行政，是行政法制建设的重要环节之一。本文仅就行政行为的几个基本理论问题进行再探讨。

一、行政行为的基本界定与构成要素

行政行为，概括地讲，是指行政主体行使行政职权、进行行政管理的活动。在行政学上，“行政行为”（administrative behavior ）就是行政管理，是美国学者赫伯特·a·西蒙（herbert·a·simon）首创的。借此开拓了运用行为科学方法探讨公共行政的决策、组织、执行机制及其效果，以促进行政效率的崭新研究领域。所以“行政行为”既是行政管理活动的概括性范畴，又代表着行为主义在政治学、行政学中的应用。 在行政法学上， “行政行为”（administrative act 或administrative action，19世纪末叶， 德国“行政法之父”奥特·迈耶确立了这一概念）[1] 则是强调行政主体的职权性活动应当接受法治主义的约束，应当由行政法律规范调整，具有一定的权利义务内容，能带来法律关系产生、变更、消灭，也就是将行政管理作为行政主体实施的法律行为来对待，着重其法律效果。因此，尽管行政行为的客观存在是同一的，但是行政法学不象行政学那样着力揭示行政行为的活动规律，而是将其视为一个概括行政主体的各种具有法律意义的管理活动的范畴。确立行政行为的科学涵义和范围，是运用法律手段调整行政管理活动，健全行政行为法的首要前提。

目前，对行政行为概念的理解尚无定论[2]。笔者认为， 行政行为是行政主体运用行政职权实施行政管理所作出的具有法律意义、产生法律效果的行为。对此应把握以下几点：

第一，从主体上看，行政主体是行政行为的发出者。这是行政行为的主体要素。行政主体是指享有国家行政权力，能够以自己的名义从事行政管理活动，并能独立地承担由此所产生的法律责任的组织。它包括行政机关和法律、法规授权的组织。行政主体的根本任务就是实现行政职能，为此国家才赋予其行政权力和相应的物质条件、人力资本，而行政行为无疑是行政主体表明其活动指向的主要行为。所以，行政主体必然做出行政行为，行政行为也只能由行政主体做出。至于行政主体是以直接的组织决议的方式做出还是通过公务员执行公务的公务行为的方式做出，或者委托其他组织做出，都不影响行政行为的性质。这样，不具备行政主体资格的其它国家机关、社会组织或个人，由于不担负行政职能、不具有行政职权，便不能做出行政行为。

第二，从根据上看，行政行为是行政主体行使行政职权的行为。这是行政行为的权力要素。判断行政主体的全部活动中，哪些属于行政行为，关键是看该行为是否以行政职权为依据。行政主体在存续期间，就是追求国家在相应法律、法规中确定的行政职能的实现，担负起它的社会功能。例如，工商行政管理机关依法维护市场活动秩序；环境保护机关依法防治各种环境污染，实现社会经济效益与环境效益相统一和可持续发展战略。为此，进行职权性活动是行政主体的生命所在。与此同时，为了保证正常、顺利地通过行政行为达到管理的目的，或者履行作为一个社会生活主体的普遍义务，行政主体又必须进行必要的非职权性活动。例如：招标采购办公用品，或者组织进行卫生扫除、接受当地社会治安综合治理检查等等。这些不是行政行为，只对其起着保障、辅助的作用。

第三，从内容上看，行政行为是具有法律意义和产生法律效果的行为。这是行政行为的法律要素。行政行为是行政主体以行政职权为根据的行政管理行为，它不仅包含调节国家、集体和个人三者之间的利益关系格局，协调现实生活与经济、社会发展规划，实现一定的政治、经济、文化要求等等的决策内容，而且包含计划、组织、控制、执行、沟通等操作内容。同时，行政行为在行政法律规范调整下，必须符合所确定的行为模式的要求，否则应由行政主体承担相应的法律责任。这表明，行政行为具有法律要素，但是对法律要素的含义众说纷纭，莫衷一是。笔者认为，其含义应当是：（1 ）行政行为的决策内容和操作内容应与行政法律规范中业已确定的行为模式，即行政主体的实体权利义务与程序权利义务相吻合；（2 ）行政行为在实际行政领域中能够引起行政相对人权利、义务的变化，即使之取得、丧失或变更权利，设定或免除、变更义务，这些行政行为的实际影响不只是一种事实，更主要的是表现为行政主体和行政相对人之间的行政法律关系；（3 ）行政行为的法律效果是指行政行为在行政法律规范或行政法治原则的评价之下，表现出来的合法或违法、不当等实际法律后果，以及相应的法律责任；（4 ）行政行为的实施可能引起新的法律实践活动，如权力机关的质询、上级行政机关的复议、司法机关接受公民以及法人或其他组织的控告等法制监督的活动。因此，那种将行政行为的法律意义仅仅局限于产生行政法律后果的观点是不全面的[3]。

全面理解行政行为的法律要素有助于我们将行政行为和行政主体的事实行为、民事行为区别开来。行政主体的一些活动可能与其职权相关，但不产生法律效果，即属于事实行为，例如气象局的气象资料分析预报、统计局的公布统计数字、司法局的法制宣传教育活动以及有关部门开展的学习“邯钢”模拟市场运算、成本否决法的典型示范活动等。这些与作为法律行为的行政行为不同，根本的一点就在于行政行为要实现的政府职能关系到行政相对人的权益，从而在行政法律规范的前提下产生行政法律效果。当然，不产生行政法律效果的行政主体的活动，不是行政行为。而行政行为除产生行政法上的行政法律效果以外，还可能附带产生其它法律效果，但后者从属于前者。例如行政主体对民事纠纷的裁决，就又产生民事法律效果。

总之，主体要素、权力要素和法律要素必须同时具备，缺一不可，这是我们准确界定行政行为的基本标准。首先，有助于行政主体树立正确的行政管理观念。行政行为作为行政主体行使行政职权的法律行为，虽然以行政职权为根据，但是行政职权是行政主体在法定职务范围内按照一定方式和程序对一定行政事务进行处理的权力，它除了一般权力、国家权力的特征外，更主要的是有着法定性和义务性，所以在看待职权性活动时，行政主体不应仅仅注目于其强制性，而应当看到它们的法律意义，认识到行政行为所受到的法律调整和制约。因此，从构成上讲，行政行为是行政职能、行政权力、行政法律通过行政主体的有机结合的活动表现，几个要素缺一不可。其次，有助于行政相对人明确其行政法律地位。行政相对人对行政行为的法律意义的认识和评价，标志着对自身行政法律地位的认知，所以明确了行政行为的主体要素，有利于行政相对人确定自身权益受到影响的来源；明确了行政行为的权力要素，有利于行政相对人知道相应的遵守与服从义务；明确了行政行为的法律要素，有利于行政相对人寻求权利救济的法律途径。最后，有助于行政法制监督。完整的行政法治应在三个领域展开，即对行政主体的组织、编制和公务人员的法律规范，对行政行为的法律规范以及对行政责任及其追究的法律规范。而其中对行政行为的法律规范，是监督行政主体、追究其违法或不当行使职权的行政责任，进行行政法制监督活动的基本依据。只有立足于行政行为的界定，才能够准确把握行政主体法律责任的活动来源和形态，开展行政复议和行政诉讼，这也有直接的实践作用。

二、行政行为的实质特征和形式特征

界定行政行为是进一步分析其特征的基本前提。所谓行政行为的特征，是指行政行为和其他法律行为相比，主要是相对于立法行为、司法行为所具有的特殊性。概括起来有实质特征和形式特征两个方面。对行政行为的形式特征，认识较一致；而就行政行为的实质特征而言，应当指行政行为因其职权、功能、目的所具备的特点，学术界较少论及，目前有两种观点：一种观点认为，行政行为的特征有单方面性、强制性和政策性；另一种是多数学者主张的观点，认为行政行为的实质特征就是其构成要素[4]。这两种观点均欠妥，亟待澄清， 为此笔者试作以下论述：

首先，公益性，是指在目的上行政行为是为了实现国家和社会公共利益。行政管理活动是一种以社会公共事务为对象的活动。在本质上，行政行为的过程中形成的行政法律关系，是国家、集体、个人三方利益相协调的关系，其中起主导作用的就是行政主体所代表的国家和社会公共利益。而公民、法人和其他组织作为行政相对人，是因为他们的特殊利益在享有和取得的过程中涉及到社会公共利益、国家利益，才被纳入到行政管理领域、成为社会公共事务的。相对人应当服从和遵守行政行为所确定的具体的行政法律义务，才能实现社会稳定、有序和协调发展。例如，要由公安机关针对公共娱乐场所的消防安全措施、设施进行审查，在确保公民娱乐、休息的权利和社会公共秩序与安全的条件下，才颁发《公共场所安全许可证》，准其开业。可见，公益性是行政行为的根本目标指向。

这里需要进一步明确的是：第一，公益性在内涵上包括社会公共利益和国家利益，二者是密切相关的，“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在执行了它的这种社会职能时才持续下去。”但二者在不同的社会制度下又有显著差异。第二，公益性具有价值上的终极性、优先性、协调性。行政行为以实现国家和社会公共利益为根本目标，要对国家、集体、个人利益统筹兼顾、合理安排，必须保证行政主体代表的社会公共利益，只有这样才能体现人民群众的长远利益、根本利益。在利益冲突时要以此作为取舍的标准，例如紧急状态的行政；同时也不能只顾国家利益而不顾乃至严重损害行政相对人的个人、局部利益。只有充分保障公民、法人和其他组织的特殊利益、合法权益，充分调动一切积极因素和群众的创造力，才能保证国家和社会利益的实现。第三，行政行为的公益性不仅要求在行政行为的主观方面，即行政主体的意思表示中，不能以机关自身的本位观念、小团体利益来代替以至侵蚀行政行为的公益性，例如不能为发奖金而滥施罚款，而且还要求公务人员在代表行政主体做出行政行为时不能以权谋私，例如不能因人情而少收环境排污费。第四，行政行为的公益性是行政行为的内在合理性，又是由行政法律规范来予以保证和体现的，公益性与合法性是内容与形式、目的与手段的对立统一关系，不能割裂开来。第五，正因为行政行为的公益性才赋予行政主体以行政优益权，即它可以按自己单方面的意思表示就能构成行政法律关系，在行政行为被依法撤销前可以推定其有效，并可先行执行；行政主体及公务人员在执行公务时，享有职务上的便利，并且要求行政相对人有协助的义务。公益性是行政主体行使优益权的惟一目的，行政优益权也只能用于公益目的，而不得以此作为个人权威和影响力，加以滥用。第六，为了确保行政行为的公益性，通过行政相对人的知情权、参与权和其它程序权利以及行政法制监督主体如权力机关、司法机关的监督权来对行政行为的过程、内容与结果加以控制。例如我国《行政诉讼法》第1条、第2条即规定为了“……保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权”，才由公民提起行政诉讼，由人民法院进行具体行政行为的合法性审查。又如《行政处罚法》第1 条规定“……维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益……”

其次，执行性。与立法行为相比，行政行为具有鲜明的执行法律的功能。布劳克在其《法国行政辞典》中把行政定义为：“公共服务的总体，从事于政府意志的执行和普遍利益规划的实施”[5]。同样， 笔者也认为在法治国家中，行政行为在整个法治实现的机制中，起着将普遍的法律规范与变动不拘的社会生活联系起来，实现法律所确定的社会秩序与社会目标，约束和引导公民、法人和其他组织的活动符合整体社会要求，落实国家职能和法律所确定的权利与义务的作用。所以卢梭形象地说：“政府就是在臣民与主权者之间所建立的一个中间体。”[6]

行政行为的执行性应包含以下几点：第一，执行性是行政行为作为实现法治的执行环节的功能的表现，表明行政主体职权活动的法律从属性，要求行政主体依据相应行政法律规范的具体规定，处理社会公共事务，而不能单纯地由行使权力、实现行政主体的单方面意志的本位角度出发。第二，执行性表明行政主体的受制约性，即行政主体在遵循法律的同时，受到权力机关重大决策以及司法审查的制约，只有这样才构成完整的法律运行机制，并维护法制的统一。第三，执行性是行政行为的总体特征，并不排斥行政主体在法律授权的前提下从事法律创制活动和纠纷裁决活动， 例如为了适应改革开放中及时进行制度创新的需要，1985年后，国务院根据全国人大常委会《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》，制定了一系列行政法规。第四，行政行为与司法机关的法律适用活动都是将具有普遍约束力的法律规范适用于特定的社会事务，但是行政行为的执行性表现得较主动、较经常并且较直接，多数情况下构成行政主体与行政相对人的双向法律关系状态，而司法审判活动则典型地呈现出被动性和司法主体与双方当事人两造对抗的三方法律关系状态，特别是在刑事诉讼法、民事诉讼法修改之后的诉讼结构更是这样。第五，紧急行政中执行性非常突出，但同样不能因此忽视行政相对人的了解权等民主权利，行政主体不能以执行性对抗行政相对人要求告知理由和其它参与的权利。

再次，主动性。行政行为的主动性有以下几层意思：第一，行政主体完全依照自己对行政法律规范的理解，按照自己对社会生活的分析和判断，决定是否实施行政行为，实施何种行政行为，不受行政相对人的意志左右。第二，行政主体做出行政行为追求的是一种与自己的意思表示一致的管理效果，因此必须对行政行为的法律效果负责，不论是合法行为还是违法行为。第三，行政主体的主动性不排除行政行为采取不作为的方式、依申请的方式。所谓不作为，是指行为人以消极的、不做出一定的动作来对客体发生作用，例如拒不履行法定职责。这种方式同样包含着行政主体的意思表示，也就是行政主体主观判断的一种表现。又如，演员向文化行政部门申请《演出许可证》时，是否颁发许可证，仍然由行政主体决定。行政相对人的申请并不必然引起行政主体实施相应的行为，可见行政主体的主动性侧重强调行政行为的成立是以行政主体的意思表示为支配要素。第四，行政行为的主动性还表现在行政行为在大多数情况下创建新的法律关系，自由裁量因素比较大。例如经济行政部门决定对我国汽车产业结构进行调整，即成就了其与某一汽车组装企业之间的行政法律关系。第五，行政主体在做出行政行为时有可能片面强调主动性，从而违背了行政行为的公益性、执行性，由此造成一些违法或不当的行政行为，特别是滥用职权的行政行为。所以行政行为的主动性应当以行政主体正确的行政法律意识为主导。第六，行政行为的主动性不能错误地理解为行政相对人处于完全被动的地位。实际上，行政行为之所以具有主动性，是因为行政主体担负的实现国家意志和政府职能的必然要求，而不是来自于国家权力的暴力强制，特别是在社会主义法治国家中，行政行为的主动性必须和行政相对人的积极参与、配合接受相适应，行政法律关系不是单纯的、不对等的管理与被管理关系，而应当是管理、服务、监督相融合的法律关系。例如公民、法人和其他组织享有批评、建议权，根据《行政处罚法》享有听证权。在美国，当事人还有权对听证中的事实争论，提出自拟的裁定结论（美国《行政程序法》第557（c）项规定）[7]。

行政行为的主动性和司法行为的主动性有区别。因为立法者不可能为每一个特定案件都提供详密的法律规范，所以司法行为必须能动地适用法律，也表现出一定的主动性、创造性，这一点与行政行为的主动性在完成社会管理职能、实现法治的作用上是一致的。但是，行政行为的主动性不象司法行为的主动性那样仅针对个别案件，行政行为的主动性在缺少相应明确的法律规范的前提下，往往表现通过制定行政政策或具有普遍约束力的规范性文件的抽象行政行为来进行规范性调整，而司法行为只局限于个别性调整。再者，行政行为的主动性比较普遍，存在于各个部门行政领域，而司法行为的主动性通常反映在疑案审判中，在成文法国家仅表现为类推制度，在判例法国家才表现为一种能够上升为法律原则或法律规范的“法官造法”机制。

最后，程序性。作为法律行为，行政行为必须遵守相应的程序法律规范，具有程序性。程序是指按照一定的次序、步骤作出决定的过程，行政程序是关于行政主体行使行政管理权的过程、步骤、方式和时限，反映了行政行为的形成和秩序，是行政行为的有机组成部分，行政程序法即是调整行政行为的程序部分的法律规范的总和。行政行为的程序性是任何一个行政行为都必须具备的，这不仅因为只有经过一定程序才能做出一定行为，而且对行政主体而言，行政行为必须具备行政程序才能成立，才能保障国家意志在行政主体的管理活动中得以体现，也才能产生法律意义。例如国务院制定行政法规应当按照《行政法规制定程序暂行办法》进行；行政处罚行为应当按照《行政处罚法》规定的简易程序、一般程序、听证程序进行；土地行政部门查处土地违法案件应当按照《土地违法案件查处办法》规定的受理、立案、调查、处理、送达、执行、查封、结案进行。需要指出的是，行政行为的成立，必然有一定的程序因素，但未必与行政程序法的规定相吻合。也正因如此，行政行为的程序性有相互关联的两层含义：第一，行政行为在客观上实际都表现出一定的程序；但更主要的是，第二，行政行为应当体现出遵守法定行政程序，如果程序不合法，不仅影响行政相对人的合法权益，而且妨碍行政职权实现其社会功能，将在法律效果方面致使该行政行为被撤销。

〔收稿日期〕1999—11—20

【参考文献】

[1] 姜明安.外国行政法教程[m].北京：法律出版社，1993.106.

[2] 胡建淼.行政法教程[m].北京：法律出版社，1996.90.

[3] 罗豪才.行政法学[m].北京：中国政法大学出版社，1996.126.

[4] 姜明安.行政法与行政诉讼[m].中国卓越出版公司，1990.238.

[5] 布劳克.法国行政辞典[a].[美]古德诺.政治与行政[m]. 北京：华夏出版社，1987.11.

[6] 法学教材编辑部.西方法律思想史资料选编[z].北京：北京大学出版社，1983.287.

[7] 王名扬.美国行政法（上）[m].北京：中国法制出版社，1995.515.

⑧ 美国行政法是由哪一个机构颁布的

最高法院。

美国联邦最高法院（Federal Supreme Court of the United States），美国联邦法院系统的最高审级和最高审判机关，是唯一由宪法规定的联邦法院。1790年根据《美利坚合众国宪法》成立，设于首都华盛顿。最初由首席法官1人和法官5人组成，1869年根据国会法令规定由首席法官1人和法官8人组成，9位大法官中，有1位是美国首席大法官，其产生过程与另外8位大法官一样。法官均由美国总统征得参议院同意后任命，只要忠于职守，可终身任职，非经国会弹劾不得免职。但年满70岁、任职满10年或年满65岁、任职满15年者，可自动提出退休，另外，美国联邦最高法院大法官的薪水不能被裁减。美国宪法规定，联邦最高法院对涉及大使、其他使节和领事以及一州为诉讼一方的案件有初审权；对州最高法院或联邦上诉法院审理的案件，有权就法律问题进行复审；有权颁发调审令，调审下级联邦法院或法院审理的案件。联邦最高法院还拥有司法审查权，审查联邦或州的立法或行政行为是否违宪。不论是初审案件，还是复审案件，都是终审判决。联邦最高法院开庭时间为每年10月的第一个星期一到翌年6月中旬 。判决以法官投票的简单多数为准，判决书写下各方意见。