2016年度十大行政法案列

① 请问杨在明律师律所都发生了哪些大事件呢

2016年1月，律所联合北抄京大学宪法与行政法研究中心、最高检方圆杂志共同创办“在鸣行政法治论坛”，同年4月，由中宣部、中组部等15个部委联合授予“雷锋律师事务所”称号。2017年4月，发起“公益救助金”活动。

② 2016年司法考试的科目重点是哪些科目

试卷一:综合知识。包括:社会主义法治理念、法理学、法制史、宪法、经济法、国际法、国际私法、国际经济法、司法制度与法律职业道德；
试卷二:刑事与行政法律制度。包括:社会主义法治理念、刑法、刑事诉讼法、行政法与行政诉讼法；
试卷三:民商事法律制度。包括:社会主义法治理念、民法、商法、民事诉讼法；
试卷四:实例(案例)分析。包括:社会主义法治理念、法理学、宪法、行政法与行政诉讼法、刑法、刑事诉讼法、民法、商法、民事诉讼法。
在复习的时候，分配给民法和刑法的时间要相应多一些。其次，刑事诉讼法、民事诉讼法、行政法与行政诉讼法等科目的分值，每年也在60-70分，也是非常重要的科目。

③ 司法考试各科最好的老师都有谁

法考的老师们大多是很有经验的老师，知识体系全面，讲课方式各有特色。就我个人而言，特别回感谢刑法陈答永生老师、民法曹兴明老师、行政法与行政诉讼法的吴鹏老师、刑诉法宋桂兰老师和刘玫老师。
陈永生老师讲课的语速略微快，所列举的案例和教材中的总结十分实用，对我学习刑法帮助很大。
曹兴明老师讲课生动，为考生们操碎了心，重点知识点不厌其烦，反复讲解，十分耐心。
吴鹏老师的教材虽然只有40页，但已经涵盖了所有内容，将他的笔记和上课所讲的例子都记住，行政法与行政诉讼法这门课就不用担心啦；吴鹏老师给我传递的不仅是课本知识，还有做题方法和命题套路，这对我通过法考帮助很大。
宋桂兰老师和刘玫老师都十分强调刑诉法体系的构建，她们帮助我搭好了学科的框架，刑诉的学习如虎添翼。
“法考是一座桥，我们要走过去，不能在上面造房子。”通过考试，重要的不仅是知识，还有找到适合自己的方法。相信自己的选择，相信自己选择的老师，朝着正确的方向努力，法考其实并不难。我相信大家一定可以通过法律职业资格考试的！

④ 如何理解行政诉讼法规定的"利害关系"暨如何认定原告主体资格问题

最高法案例: 如何理解行政诉讼法规定的“利害关系”暨如何认定原告主体资格问题

1.行政法上的利害关系。

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《中华人民共和国行政复议法》第十条也有关于利害关系的规定。显然，上述法条规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织；所谓“利害关系”仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织（以下统称当事人）。同时，行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系；除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。因而，举凡债务人夫妻的离婚登记行为、债务人的非抵押房屋转移登记行为、抵押人的公司股东变更登记行为，虽有可能影响民事债权人或者抵押权人债权或抵押权的实现，债权人或者抵押权人因而与上述行政登记行为有了一定的利害关系，但因此种利害关系并非公法上的利害关系，也就不宜承认债权人或者抵押权人在行政诉讼中的原告主体资格。上述债权人的普通债权和抵押权人的抵押权等民事权益，首先应考虑选择民事诉讼途径解决。申言之，只有主观公权利，即公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系，才形成了行政法上权利义务关系，才具有原告主体资格（原告适格），才有资格提起行政诉讼。

2.行政法上利害关系的判断。

公法（行政法）上利害关系的判断，同样较为复杂。原告主体资格问题与司法体制、法治状况和公民意识等因素密切相关，且判断是否具备原告主体资格的标准多重，并呈逐渐扩大和与时俱进态势。其中，保护规范理论或者说保护规范标准，将法律规范保护的权益与请求权基础相结合，具有较强的实践指导价值。即以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益（以下统称权益），作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。实践中，对行政实体法某一法条或者数个法条保护的权益范围的界定，不宜单纯以法条规定的文意为限，以免孤立、割裂地“只见树木不见森林”，而应坚持从整体进行判断，强调“适用一个法条，就是在运用整部法典”。在依据法条判断是否具有利害关系存有歧义时，可参酌整个行政实体法律规范体系、行政实体法的立法宗旨以及作出被诉行政行为的目的、内容和性质进行判断，以便能够承认更多的值得保护且需要保护的利益，属于法律保护的利益，从而认可当事人与行政行为存在法律上的利害关系，并承认其原告主体资格，以更大程度地监督行政机关依法行政。但需要强调的是，个案中对法律上利害关系，尤其是行政法上利害关系或者说行政法上权利义务关系的扩张解释，仍不得不兼顾司法体制、司法能力和司法资源的限制；将行政实体规范未明确需要保护、但又的确值得保护且需要保护的权益，扩张解释为法律上保护的权益，仍应限定于通过语义解释法、体系解释法、历史解释法、立法意图解释法和法理解释法等法律解释方法能够扩张的范围为宜。

3.法律上保护的权益。

⑴将当事人是否具有法律保护的权益，作为判断当事人是否具有原告主体资格的重要标准，与行政行为合法性审查原则也相互契合。法院对行政行为合法性的评判，除了依据行政诉讼法等行政基本法，更要依据行政机关所主管的行政实体法；在实体问题上的判断，更多是依据行政实体法律、法规、规章甚至规范性文件。如果原告诉请保护的权益，并不是行政机关作出行政行为时需要考虑和保护的法律上的权益，即使法院认可其原告主体资格，但在对行政行为合法性进行实体审查时，仍然不会将行政机关未考虑原告诉请保护权益之情形，作为认定行政行为违法的标准。也即，即使当事人所主张的权益客观存在，也可能会间接受到行政行为的影响，但因不属于行政实体法保护的权益，故并不会得到实体裁判支持，原告最终仍然只能承担不利的后果。申言之，即使法院认可其原告主体资格，受理其起诉，因其所诉请保护的权益并不会在诉讼中得到保护和尊重，其起诉也就丧失了必要性，不具备诉的利益；因而不承认其原告主体资格，也并不会侵犯其任何权益。对于仅具有反射性利益，而非法律上权益的当事人而言，也不能以被诉行政行为被作否定性评价后，可能会间接有利于保护其所主张的权益为由取得原告主体资格。申言之，当事人民法上的权益或者习惯法上的权益，只有在有关行政法律规范对其加以保护的情形下，才能成为行政法上保护的权益，才能形成行政法上的利害关系，才能取得原告主体资格，才能请求司法保护该权益。否则，上述相关权益，只宜通过民事诉讼或者针对直接对其设定权利义务的行政行为提起行政诉讼等方式来保护。而且，对行政行为合法性的评价，主要依据行为作出时的事实和法律状态，一般不受事后变化了的事实和法律规定的影响；因而当事人主张的权益，应当是行政机关作出行政行为时已经存在和需要考虑的权益，原则上对于事后形成的权益或者已经消失的权益，当事人无权提起诉讼，除非存在因行政法律关系存续而事后受到影响等特殊情形或者法律有特殊规定。

⑵将当事人是否具有法律保护的权益，作为判断当事人是否具有原告主体资格的重要标准，与现行公益诉讼的立法和实践相一致。行政诉讼的立法宗旨，体现了权利保护和权力监督的统一性。适格原告的起诉，既在主观上维护自身合法权益，又在客观上维护法秩序，监督依法行政，有利于法治国家建设，从而体现出主观为自己，客观为他人的样态。因而，通过适度扩大原告主体资格、坚持合法性全面审查、严格审查标准等，可以在一定程度上弥合行政诉讼主、客观诉讼的争议。但行政诉讼虽有一定的公益性，却显然不能将原告主体资格范围无限扩大，将行政诉讼变相成为公益诉讼。现行行政诉讼法在确定原告主体资格问题上，总体坚持主观诉讼而非客观诉讼理念，行政诉讼首要以救济原告权利为目的，因此有权提起诉讼的原告，一般宜限定为主张保护其主观公权利而非主张保护其反射性利益的当事人。即使在消费者权益保护、环境污染、公共服务等领域，部分原告提起的诉讼，客观上具备一定程度公益诉讼特点，呈现自益为形式而公益为目的的特征；但在原告主体资格上，一般仍然限于提起自益形式的公益诉讼，仍然坚持原告本人需要提供证据证明其存在与普通公众不同的独特的权益，且该种权益受行政实体法律规范所保护，并存在为被诉行政行为侵害的可能性；法律明确规定其属于可以直接提起公益诉讼的主体除外。因而，在行政机关不依法处理投诉举报事项等行政不作为引发的诉讼中，认可因自己法律上的权益受侵害而投诉举报的当事人的原告主体资格，就比认可因公共利益受损而投诉举报的当事人的原告主体资格，更具有正当性。

4.审理方式。

人民法院审理行政案件原则上应当公开进行，但人民法院可依法决定书面审理或者开庭审理、公开开庭或者不公开开庭。不能认为所有的一审行政案件和二审行政案件，都必须要经过公开开庭审理程序。为节约司法成本，减轻各方当事人诉讼负担，对于原告或者上诉人所诉之请求，在法律上显无理由者，人民法院可基于职权，不经言词辩论，直接不予支持。

【案件基本信息】

案号：（2017）最高法行申169号行政裁定

案由： 行政复议

审理法院： 最高人民法院

审理程序： 再审复查与审判监督

【当事人信息】

再审申请人(一审原告、二审上诉人)：刘广明。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)：张家港市人民政府。住所地：江苏省张家港市杨舍镇人民中路33号。

法定代表人：黄戟，市长。

【诉讼记录】

再审申请人刘广明诉被申请人张家港市人民政府（以下简称张家港市政府）行政复议一案，江苏省苏州市中级人民法院于2016年9月13日作出（2016）苏05行初59号行政判决，驳回刘广明的诉讼请求。刘广明不服提起上诉后，江苏省高级人民法院于2016年12月21日作出（2016）苏行终1415号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。刘广明仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员耿宝建担任审判长并主审、审判员白雅丽、汪军参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

【案件基本情况】

一审法院审理查明，2015年11月24日，张家港市发展和改革委员会（以下简称张家港市发改委）向江苏金沙洲旅游投资发展有限公司（以下简称金沙洲公司）作出张发改许备〔2015〕823号《关于江苏金沙洲旅游投资发展有限公司金沙洲生态农业旅游观光项目备案的通知》（以下简称823号通知）。该通知内容涉及项目名称、主要功能及建设内容、项目选址、项目总投资及资金筹措、有效期等五个方面。刘广明于2016年1月通过信息公开的方式取得了上述通知，认为该通知将其位于江苏省张家港市锦丰镇福利村悦丰片一、二组拥有承包经营权的土地纳入其中，该通知存在重大违法情形，遂向张家港市政府提起行政复议，要求确认违法并予以撤销。张家港市政府经审查认为，刘广明与823号通知不具有利害关系，遂于2016年3月21日作出〔2016〕张行复第2号驳回行政复议申请决定，并于2016年3月22日送达刘广明。刘广明不服，向一审法院提起行政诉讼。

一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》）第二十八条第二项的规定，申请人提起行政复议申请，应当与具体行政行为有利害关系。《江苏省企业投资项目备案暂行办法》第十七条规定，项目申报单位凭项目备案机关出具的项目备案通知书，依法办理土地、环保、规划等各方面的手续后方可开工建设。本案中，823号通知系对建设项目的备案行为，是职权机关就申请人申请备案的项目是否符合项目备案条件依法进行审查后作出的行政行为，该行为产生实体影响的利害关系人是备案申请人金沙洲公司，对其他人的合法权益并不产生直接影响。金沙洲公司仅凭该通知是不能实施开发建设的，还必须依法办理土地、环保、规划等各方面的手续后方可开工建设。故刘广明与823号通知并不具有利害关系，其提起的行政复议申请不符合《实施条例》规定的受理条件。根据《实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，应当决定驳回行政复议申请。因此，张家港市政府作出驳回行政复议申请决定符合法律规定，遂判决驳回刘广明的诉讼请求。

刘广明不服一审判决，上诉至江苏省高级人民法院。江苏省高级人民法院以基本相同的事实与理由，驳回上诉，维持一审判决。

刘广明向本院申请再审，请求：1.依法撤销一、二审判决，并依法改判；2.一、二审诉讼费由张家港市政府承担。其申请再审的事实和理由为：823号通知具有行政审批效力。该通知是涉案地块进入征收程序的必备文件。唯有该通知通过，涉案项目才能启动其他程序。因此，823号通知并非只影响到备案申请人金沙洲公司，还直接对用地范围内的土地承包经营权人产生影响。823号通知将再审申请人的土地纳入项目选址范围，对再审申请人的权利义务产生了重大影响。由于823号通知的作出，导致再审申请人的土地因涉案项目需被征收的法律后果，且再审申请人作为相关地块地上附着物所有权人，仍未获得合法补偿，再审申请人的合法权益受到了严重侵害，故再审申请人与823号通知有重大利害关系，再审申请人有权提起行政复议，张家港市政府理应受理并履行行政复议职责。二审法院并未就案件情况向再审申请人进行任何询问即决定进行书面审理，严重违反法律规定。

【裁判分析过程】

本院认为，本案的争议焦点是如何理解行政诉讼法规定的“利害关系”暨如何认定原告主体资格问题。

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《中华人民共和国行政复议法》第十条也有关于利害关系的规定。显然，上述法条规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织；所谓“利害关系”仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织（以下统称当事人）。同时，行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系；除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。因而，举凡债务人夫妻的离婚登记行为、债务人的非抵押房屋转移登记行为、抵押人的公司股东变更登记行为，虽有可能影响民事债权人或者抵押权人债权或抵押权的实现，债权人或者抵押权人因而与上述行政登记行为有了一定的利害关系，但因此种利害关系并非公法上的利害关系，也就不宜承认债权人或者抵押权人在行政诉讼中的原告主体资格。上述债权人的普通债权和抵押权人的抵押权等民事权益，首先应考虑选择民事诉讼途径解决。申言之，只有主观公权利，即公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系，才形成了行政法上权利义务关系，才具有原告主体资格（原告适格），才有资格提起行政诉讼。

公法（行政法）上利害关系的判断，同样较为复杂。原告主体资格问题与司法体制、法治状况和公民意识等因素密切相关，且判断是否具备原告主体资格的标准多重，并呈逐渐扩大和与时俱进态势。其中，保护规范理论或者说保护规范标准，将法律规范保护的权益与请求权基础相结合，具有较强的实践指导价值。即以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益（以下统称权益），作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。实践中，对行政实体法某一法条或者数个法条保护的权益范围的界定，不宜单纯以法条规定的文意为限，以免孤立、割裂地“只见树木不见森林”，而应坚持从整体进行判断，强调“适用一个法条，就是在运用整部法典”。在依据法条判断是否具有利害关系存有歧义时，可参酌整个行政实体法律规范体系、行政实体法的立法宗旨以及作出被诉行政行为的目的、内容和性质进行判断，以便能够承认更多的值得保护且需要保护的利益，属于法律保护的利益，从而认可当事人与行政行为存在法律上的利害关系，并承认其原告主体资格，以更大程度地监督行政机关依法行政。但需要强调的是，个案中对法律上利害关系，尤其是行政法上利害关系或者说行政法上权利义务关系的扩张解释，仍不得不兼顾司法体制、司法能力和司法资源的限制；将行政实体规范未明确需要保护、但又的确值得保护且需要保护的权益，扩张解释为法律上保护的权益，仍应限定于通过语义解释法、体系解释法、历史解释法、立法意图解释法和法理解释法等法律解释方法能够扩张的范围为宜。

将当事人是否具有法律保护的权益，作为判断当事人是否具有原告主体资格的重要标准，与行政行为合法性审查原则也相互契合。法院对行政行为合法性的评判，除了依据行政诉讼法等行政基本法，更要依据行政机关所主管的行政实体法；在实体问题上的判断，更多是依据行政实体法律、法规、规章甚至规范性文件。如果原告诉请保护的权益，并不是行政机关作出行政行为时需要考虑和保护的法律上的权益，即使法院认可其原告主体资格，但在对行政行为合法性进行实体审查时，仍然不会将行政机关未考虑原告诉请保护权益之情形，作为认定行政行为违法的标准。也即，即使当事人所主张的权益客观存在，也可能会间接受到行政行为的影响，但因不属于行政实体法保护的权益，故并不会得到实体裁判支持，原告最终仍然只能承担不利的后果。申言之，即使法院认可其原告主体资格，受理其起诉，因其所诉请保护的权益并不会在诉讼中得到保护和尊重，其起诉也就丧失了必要性，不具备诉的利益；因而不承认其原告主体资格，也并不会侵犯其任何权益。对于仅具有反射性利益，而非法律上权益的当事人而言，也不能以被诉行政行为被作否定性评价后，可能会间接有利于保护其所主张的权益为由取得原告主体资格。申言之，当事人民法上的权益或者习惯法上的权益，只有在有关行政法律规范对其加以保护的情形下，才能成为行政法上保护的权益，才能形成行政法上的利害关系，才能取得原告主体资格，才能请求司法保护该权益。否则，上述相关权益，只宜通过民事诉讼或者针对直接对其设定权利义务的行政行为提起行政诉讼等方式来保护。而且，对行政行为合法性的评价，主要依据行为作出时的事实和法律状态，一般不受事后变化了的事实和法律规定的影响；因而当事人主张的权益，应当是行政机关作出行政行为时已经存在和需要考虑的权益，原则上对于事后形成的权益或者已经消失的权益，当事人无权提起诉讼，除非存在因行政法律关系存续而事后受到影响等特殊情形或者法律有特殊规定。

将当事人是否具有法律保护的权益，作为判断当事人是否具有原告主体资格的重要标准，与现行公益诉讼的立法和实践相一致。行政诉讼的立法宗旨，体现了权利保护和权力监督的统一性。适格原告的起诉，既在主观上维护自身合法权益，又在客观上维护法秩序，监督依法行政，有利于法治国家建设，从而体现出主观为自己，客观为他人的样态。因而，通过适度扩大原告主体资格、坚持合法性全面审查、严格审查标准等，可以在一定程度上弥合行政诉讼主、客观诉讼的争议。但行政诉讼虽有一定的公益性，却显然不能将原告主体资格范围无限扩大，将行政诉讼变相成为公益诉讼。现行行政诉讼法在确定原告主体资格问题上，总体坚持主观诉讼而非客观诉讼理念，行政诉讼首要以救济原告权利为目的，因此有权提起诉讼的原告，一般宜限定为主张保护其主观公权利而非主张保护其反射性利益的当事人。即使在消费者权益保护、环境污染、公共服务等领域，部分原告提起的诉讼，客观上具备一定程度公益诉讼特点，呈现自益为形式而公益为目的的特征；但在原告主体资格上，一般仍然限于提起自益形式的公益诉讼，仍然坚持原告本人需要提供证据证明其存在与普通公众不同的独特的权益，且该种权益受行政实体法律规范所保护，并存在为被诉行政行为侵害的可能性；法律明确规定其属于可以直接提起公益诉讼的主体除外。因而，在行政机关不依法处理投诉举报事项等行政不作为引发的诉讼中，认可因自己法律上的权益受侵害而投诉举报的当事人的原告主体资格，就比认可因公共利益受损而投诉举报的当事人的原告主体资格，更具有正当性。

就本案而言，根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）、《中央预算内直接投资项目管理办法》、《政府核准投资项目管理办法》、《江苏省企业投资项目备案暂行办法》等规定，发展改革部门对政府投资项目的审批行为和企业投资项目的核准和备案行为，主要是从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面，判断某一项目是否应予审批、核准或备案（以下统称项目审批行为）。考察上述一系列规定，并无任何条文要求发展改革部门必须保护或者考量项目用地范围内的土地使用权人权益保障问题，相关立法宗旨也不可能要求必须考虑类似于刘广明等个别人的土地承包经营权的保障问题。发展改革部门在作出项目审批行为时，也就无需审查项目用地范围内的征地拆迁、补偿安置等事宜，无需考虑项目用地范围内单个土地、房屋等权利人的土地使用权和房屋所有权的保护问题。因此，项目建设涉及的土地使用权人或房屋所有权人与项目审批行为不具有利害关系，也不具有行政法上的权利义务关系，其以项目审批行为侵犯其土地使用权或者房屋所有权为由，申请行政复议或者提起行政诉讼，并不具有申请人或者原告主体资格。具体到本案中，张家港市发改委作出823号通知即使涉及刘广明依法使用的土地，刘广明也不能仅以影响其土地承包经营权为由申请行政复议。张家港市政府以再审申请人的行政复议申请不符合《实施条例》第二十八条第二项的规定为由，作出驳回其申请之决定，符合法律规定。一、二审法院判决并无不当。再审申请人刘广明如认为项目建设过程中行政机关的土地征收与补偿等行为侵犯其合法权益,应当通过其他法定途径解决。

另外，人民法院审理行政案件原则上应当公开进行，但人民法院可依法决定书面审理或者开庭审理、公开开庭或者不公开开庭。不能认为所有的一审行政案件和二审行政案件，都必须要经过公开开庭审理程序。为节约司法成本，减轻各方当事人诉讼负担，对于原告或者上诉人所诉之请求，在法律上显无理由者，人民法院可基于职权，不经言词辩论，直接不予支持。因此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条以及《最高人民法院关于行政诉讼应诉若干问题的通知》的相关规定，对于一审行政案件，合议庭认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉；根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定，对于二审行政案件，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。因本案的主要争议是法律适用问题，二审法院未开庭审理而采用书面方式审理，系法院职权所在且不违反法律规定。再审申请人有关二审法院未经询问即书面审理违法的再审理由，亦不能成立。

综上，再审申请人刘广明的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

【裁判结果】

驳回再审申请人刘广明的再审申请。

【文尾】

审 判 长 耿宝建

审 判 员 白雅丽

审 判 员 汪 军

二〇一七年四月二十六日

法官助理 孙辉妮

书 记 员 周 萍

⑤ 有关“不可诉行政行为”以及“公法上的利害关系”的案例浅析

        “AB基地项目”，由A公司于2014年12月通过C县发改委转报方式向S市发改委申请项目核准。

        2015年1月，S市发改委作出《关于A公司和B公司合资建设“AB基地项目”核准的批复》，同意A公司、B公司合资设立项目公司建设“AB基地项目”。核准文件的有效期为2年，若在核准文件有效期内未开工建设项目的，应在有效期届满前向S市发改委申请延期。

        2015年3月，C县发改委向A公司发出《关于转发<关于A公司和B公司合资建设“AB基地项目”核准的批复>的通知》,将前述批复转发给A公司，并要求A公司严格落实批复以及相关法律法规的要求，确保项目顺利实施。

        之后，由于土地收储及出让等工作的迟延，导致“AB基地项目”无法在核准文件的2年有效期内开工建设。于是，2016年12月，A公司根据批复的要求，向C县发改委提交了核准文件的延期申请。但C县发改委并未将该延期申请文件转报到S市发改委，导致项目核准文件过期失效。

        出于某些原因，对于上述情况，A公司、B公司皆未提起行政诉讼或向县、市发改委提出任何异议。但B公司的股东之一W公司却认为C县发改委不转报申请的行为属于“行政不作为”，侵害了其合法权益，准备就该“行政不作为”提起行政诉讼。

        引例中，W公司拟起诉的C县发改委不转报申请的行为，具有一定的特殊性。该行为属于下级行政机关与上级行政机关的内部行为，并无直接的对外效力。这就不难让人产生疑问：C县发改委不转报申请的行为是否具有可诉性？

        关于不可诉行政行为的类型、范围，主要规定于《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称“《行政诉讼法》”）第十三条，以及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（法释[2018]1号，以下简称“《行政诉讼法司法解释》”）第一条。

        根据《行政诉讼法》第十三条，国防外交等国家行为、抽象行政行为、内部人事管理行为、行政终局裁决行为不属于行政诉讼受案范围。

        根据《行政诉讼法司法解释》第一条，以下行为不属于行政诉讼受案范围：

        1、刑事司法行为；

        2、行政机关的调解或仲裁行为；

        3、行政指导行为；

        4、驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；

        5、不产生外部法律效力的行为；

        6 、过程性行为（包括准备、论证、研究、层报、咨询等）；

        7、根据法院文件作出的执行行为；

        8、上级对下级作出的行为（如检查、听取报告等）；

        9、针对信访事项作出的行为（如登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等）

        10、对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

        不难发现，W公司拟起诉的C县发改委不转报申请的行为，属于《行政诉讼法司法解释》第一条列举的 “层报”类过程性行为 ，并且其不直接产生外部法律效力。故而，笔者初步认为该行为的可诉性存在问题。

        部分研究者认为，行政行为需具有职权性、单方性、效果性。职权性，即是行政主体运用行政职权的行为；单方性，即以行政主体单方的意思表示即可发生法律效力; 效果性，即该行为发生了法律效果。[1]  内部行政行为对外不直接发生效力，因而并不具有效果性，一定意义上也不具备单方性。

        在《颍上县恒运矸石厂、安徽省颍上县凯事建材有限责任公司再审审查与审判监督行政裁定书》（案号“（2017）最高法行申295号”）中，最高法院认为，行政行为需具有单方性、个别性、法效性。“ 法效性强调的则是，行为直接对外发生法律效果。所谓直接，是指法律效果必须直接对相对人发生，亦即行政行为一旦作成，即导致法律关系的发生、变更、消灭。所谓对外，是指行政行为对于行政主体之外的人发生法律效果，行政机关之间或行政机关内部的意见交换等行政内部行为因欠缺对外性而不具有可诉性 。” 就本文引例而言，C县发改委的内部层报行为，显然不具有直接对外的法效性。

        不过，前沿行政法理论和司法实践早已对内部行政行为的外化及其可诉性进行研究。最高人民法院在其发布的《指导案例69号：王明德诉乐山市人力资源和社会保障局工伤认定案》中认为，当事人认为行政机关作出的程序性行政行为侵犯其人身权、财产权等合法权益， 对其权利义务产生明显的实际影响，且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济 ，而对该程序性行政行为提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。

        按照该指导案例及相关观点，过程性行为要获得可诉性， 必须同时具备两个条件：1、过程性行为对当事人的权利义务产生了实质性影响；2、当事人无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济。

        具体到本文引例，为便于讨论，我们假设准备起诉的系行政相对人A公司，笔者认为A公司似可通过提起针对S市发改委的不作为（即对其延期申请无任何反馈）获得救济。本案行政法律关系实际发生于行政机关S市发改委与行政相对人A公司之间，C县发改委仅起接受材料和内部层报职能。对于A公司而言，其关注的事实应该是提交的延期申请未获市发改委答复，而不是C县发改委是否履行了内部层报手续。因而， 本文引例的过程性行为并不满足最高院在指导案例69号中明确的可诉性条件 。

        本文引例中，作为行政相对人的A公司以及A公司的合作方B公司皆不准备采取维权措施，B公司的股东之一W公司却有意起诉。那么，W公司是否属于适格的原告？

        按照《行政诉讼法》第二十五条的规定，与行政行为有利害关系的主体可以提起行政诉讼。《行政诉讼法司法解释》第十二条对“与行政行为有利害关系”进行了列举式解释，但该等解释不能用来直接回答上述问题。

        在《王龙英、常州市金坛区人民政府城乡建设行政管理:房屋登记管理(房屋登记)再审审查与审判监督行政裁定书》（案号“(2017)最高法行申4983号”）、《关卯春、浙江省住房和城乡建设厅城乡建设行政管理:其他(城建)再审审查与审判监督行政裁定书》（案号“(2017)最高法行申4361号”）以及《刘英超、上海市人民政府再审审查与审判监督行政裁定书》（案号“(2017)最高法行申4295号”）中，最高人民法院皆认为：

        1、 在行政诉讼中，利害关系是指公法上的利害关系，并不包括私法意义上的利害关系。

        2、公法上利害关系的判断，一般以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护公民、法人或者其他组织所诉请保护的权利或法律上的利益，为重要标准。

        3、只有行政实体法对当事人所主张的权益明确加以保护的情形下，该权益才能成为行政法上受保护的权益，当事人与行政行为之间形成行政法上的利害关系，并取得可请求司法保护的原告主体资格。换言之， 只有当起诉人诉请保护的权益，恰好落入行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法律规范的保护范围时，起诉人的原告主体资格才能被承认。

        4、人民法院对行政行为合法性进行评价，主要依据行政行为作出时的事实和法律状态，一般不受事后变化了的事实等影响，因而公民、法人或者其他组织主张的权益，应当是行政机关作出行政行为时已经存在和需要考虑的权益。

        具体到本文引例，笔者认为：

        1、A公司作为行政相对人，具有成为相关行政诉讼适格原告的可能性。

        2、B公司作为A公司的合作方，且系项目核准批复中明确的“AB基地项目”的建设方之一，故而其项目建设和经营权可被认定为属于与核准行政行为相关的利益，具有成为相关行政诉讼适格原告的可能性。

        3、W公司是B公司的股东，在民商法的私法层面，享有相关股东权益，并通过股权对于“AB基地项目”的建设和经营具有私法上的利害关系。但是，若讨论其通过股权所建立的利害关系是否能够被认定为公法意义上的利害关系，笔者暂持否定态度。

        行政行为的可诉性问题以及原告的主体适格性问题一直是行政诉讼的常见争议焦点，律师办案及司法实践中需要重点关注。本文引例案情虽然具有一定的特殊性，但其反映的问题却十分典型，故进行初步的研究和总结，望能产生抛砖引玉之效。

参考文献：

[1] 周律格. 试论内部行政行为的外化和其可诉性[J]. 湖北函授大学学报. (2018)第31卷第10期：86页

⑥ 房拆迁纠纷案例：直管公房遇拆迁却遭拒绝承租人变更，你该怎么办

直管公房承租人的变更，涉及的不仅仅是国有资产的转化，还牵涉到众多相关方的利益。由于历史遗留原因，北京市老城区的房屋权属状况较为复杂，即使是属于政府直管的公房也面临大量的权属争议。 登记在父亲名下的公房，儿子在父亲死后未办理承租人变更手续的情况下居住了近二十年。
在拆迁前夕前去办理变更承租人手续却被房管部门以原承租人死亡时其户籍并未迁到涉案房屋为由拒绝更名。
那么，直管公房承租人变更的条件究竟是什么?不满足这些形式条件父辈的公房难道孩子就没有资格继承了吗?本文将通过在明律师梁红;丽代理的刚乙与西城区人民政府变更公房承租人一案为大家详细进行解读。
【基本案情：面临拆迁申请变更承租人被拒】
事实上，一般情况下公房承租人去世后其子女并不会在第一时间去变更承租人，只有在遇到拆迁或者腾退涉及具体利益时才会想到需要变更。
在明律师梁红丽代理的刚乙公房拆迁纠纷一案中，由于刚乙居住的公房填有其已故父亲刚甲的名字，刚乙自其父亲去世后二十余年居住于涉案公房内。
2016年房屋将要拆迁，刚乙申请变更承租人却遭到了西城区房管局的拒绝，理由是刚甲去世时刚乙的户籍并不与刚甲为同一户籍。
经过了解，刚乙系刚甲儿子，一直居住在刚甲在印刷厂的地下室数年之久。
1991年印刷厂收回地下室，了解其家庭困难后分配给其一套公房。
但是由于其父亲才是该厂职工所以填写的是其父亲名字，刚乙一直居住在涉案房屋内，由于历史原因一直没有办理更名手续。
针对此案，梁红丽团队律师查阅了大量关于公房承租人变更的案例和相关法规，并根据本案特点提出了相应的办案思路。
根据京政发(1987)109号北京市人民政府《关于城市公有房屋管理的若干规定》，承租人外迁或死亡，原同住者要求继续承租的，须经出租单位同意，并新订租赁合同。
《北京市公有住宅租赁合同》第七条规定，租赁期限内，乙方外迁或死亡，乙方同一户籍共同居住两年以上又无其他住房的家庭成员愿意继续履行原合同，其他家庭成员又无异议的，可以办理更名手续。
简单来说，变更承租人需要满足5个条件：一、承租人外迁或死亡;二、申请人须与承租人为同一户籍的家庭成员;三、需申请人与承租人共同居住满两年以上;四、申请人无其他房屋;五、申请人其他家庭成员无异议，且提出异议的家庭成员也具备上述条件。
进行公房承租人变更之时，房屋主管单位会针对这些形式要件进行审查，形式要件的满足与否直接决定了公房主管单位是否进行承租人变更。
【律师办案：从实体条件满足入手，以实体胜形式】
梁红丽律师遂指导刚乙起诉了西城区人民政府(根据行政法相关规定，宣房三分部是被授权经营、管理直管公房的事业单位所属房屋管理分部，因其不具有行政诉讼被告的主体资格，对事业单位所属房屋管理分部的行为不服，人民法院作为行政案件受理的，应由设立该机构的西城区人民政府为被告)。
在诉讼证据中，梁红丽律师协助刚乙提供了其数位邻居的证人证言证明其长期居住在涉案房屋，提供了居委会的证明以及印刷厂出具的证明信。
然而法院经审理后认为，原承租人刚甲于1996年10月16日死亡并注销户口，2016年刚甲之子刚乙向宣房三分部提出书面申请，要求变更承租人。
宣房三分部经调查认定刚乙户口于2014年6月迁入涉案房屋，故于2016年7月作出答复，不同意原告的更名申请。
法院依据此事实驳回了刚乙的诉讼请求。
案件进行到此似乎进入了僵局。
梁红丽律师此时想到可以使用刚乙妻子的身份提起承租人变更的诉讼。
在案件进行过程中，经过与西城区政府的沟通，我们得知刚乙的母亲张丙同样申请过变更承租人。
张丙已无完全民事行为能力，目前由刚乙的几个姐弟进行照看，西城政府出具了张丙的变更承租人申请书以及相关证据材料。
西城政府在答辩中主张了同住家庭成员的异议，因此并未给刚乙办理承租人变更。
对于刚某一家居住于此的不争事实，西城政府表示通过刚甲的遗嘱、邻居的证言、居委会的证明可以予以认可，但是其同住家庭成员的异议不可忽视。
案件到此，可以说是向前迈进了极大的一步。
经过与当事人进行沟通，梁红丽律师把办案思路放在了解决刚乙的家庭内部异议纠纷上面，并进行积极协调沟通。
2017年12月底，北京市四中院组织刚乙及刚乙妻子与刚乙母亲、姐姐进行协商，双方经过沟通，刚乙同意从拆迁补偿款中支付给其母亲、姐姐70万元人民币，其母亲、姐姐协助到西城相关部门办理变更承租人，双方在法院签订了协议书。
到此，案件在刚乙形式要件欠缺但是符合实质要件的情况下顺利完成公房承租人变更，刚乙获得拆迁补偿的权益得以了维护。
虽然此案在进行中出现了一个小插曲，也说明了实质条件与形式条件的不可分性。
刚乙具备了办理承租人变更的文书条件，但是其母亲、姐姐一方却并没有同意其进行变更，房管部门以此为依据迟迟不办理承租人变更也有其合理因素客观存在。
直管公房承租人的变更，涉及的不仅仅是国有资产的转化，还牵涉到众多相关方的利益。
由于历史遗留原因，北京市老城区的房屋权属状况较为复杂，即使是属于政府直管的公房也面临大量的权属争议。
这样的权属争议不仅仅来自政府和老百姓之间，也来自同住的家庭成员之间，这使得直管公房问题始终比较突出。
所以北京市住建委在2018年5月出台直管公房的管理规范，以此进一步规范直管公房的管理。
在明拆迁律师最后要提示大家的是，遇到直管公房承租人变更困难，可以先根据文章归纳的条件审查自身是否符合相关条件。
如果欠缺某些形式要件，则需要提供充足的证据进行证明。
同时，由于房屋管理规范以及行政诉讼规范的繁多，遇到自己不能解决的问题时要及时咨询律师，寻求专业的法律帮助。