陈国营律师

① 房屋征收的案例

案例1：征收混淆国有土地与集体土地的征收
山东省泗水县13户农民，收到一份特别的《行政复议决定书》，这份行政复议决定为：确认被申请人泗水县人民政府于2011年4月6日作出的《泗水县人民政府关于对泗城泗河路东林业局片区和泗河路东西古城路北片区实施房屋征收的决定》（泗政发【2011】15号）部分违法，即该房屋征收中涉及征收集体土地上房屋的部分违法。这意味着13户农民，告赢了泗水县人民政府，（泗政发【2011】15号）决定越权征收集体土地上房屋行为，被济宁市人民政府以法律的形式确认违法。
一、积极申请听证、协商，申请文书石沉大海。
2011年4月6日，泗水县政府作出《泗水县人民政府关于对泗城泗河路东林业局片区和泗河路西古城路北片区实施房屋征收的决定》（泗政发〔2011〕15号），该具体行政行为决定将包含泗水县考棚街耿炜、王强等房屋和建设用地在内的房屋和土地予以征收，13户农民对此不服，依法聘请本所律师王卫洲代为维护合法权益。
在行政复议准备阶段，13户农民首先向泗水县政府递交《关
于修改泗河路古城路北片区第一期居民房屋征收改造项目征收房屋
补偿方案的听证申请书》，希望能够对征收房屋的补偿方案予以修改，并以听证的方式征求被征收人的意见。但是泗水县住建局收到申请书没有任何回应。
同日13户农民向泗水县住房和城乡规划建设局递交《泗河路古城路北片区被征收人关于选择征收评估事项通知》，要求更改泗水县住建局为被征收人拟定的评估机构名单，并希望能真正由被征收人独立选择评估机构，对于此份通知，泗水县住建局也没有回应。
在恳请协商处理问题无望的前提下，13户农民毅然决定通过法律程序维护权益，撤销《泗水县人民政府关于对泗城泗河路东林业局片区和泗河路东西古城路北片区实施房屋征收的决定》（泗政发【2011】15号）。
二、被迫走上维权之路。
在复议申请中，律师和13户农民指出指出：一、（泗政发【2011】15号）决定认定事实适用法律错误，超越职权。本案中泗水县政府征收房屋片区范围内，含有大量的集体土地，泗水县政府将其按照国有土地上的房屋进行征收属于认定事实、适用法律错误，同时按照《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，征收集体土地及其附属物应当由省级人民政府或国务院批准，被告的行为业超越了其审批权限。二、征求意见不足30天，程序违法。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条的规定“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”而本案中，泗水县政府于2011年3月3公布征求意见稿，3月21日结束征求意见，2011年4月6日作出决定，很明显征求期限不符合法律规定。 三、征收房屋和土地是为了开发房地产，不属于公共利益，不符合征收条件。四、房屋征收补偿方案违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”的规定；收回土地不予补偿的规定也违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定。
在行政复议期间，泗水县人民政府作出《泗水县人民政府关于（泗政发【2011】15号）文所涉及房屋征收范围的公告》，声称（泗政发【2011】15号）只征收表述范围内的国有土地房屋，不征收表述范围内集体土地上的房屋。济宁市人民政府与13户农民多次进行沟通，希望13户农民撤回行政复议，并且济宁市人民政府组织泗水县政府、泗水县住建局、泗河街道办事处与13户农民进行协调，希望农民撤回行政复议申请，13户农民断然拒绝。
三、农民告赢泗水县政府，征收决定被确认违法。
由于泗水县政府否认（泗政发【2011】15号）征收决定包含集体土地上的房屋，为取得行政复议的胜利，律师与13户农民进行了辛勤的取证、阅卷和研究。他们将泗水县政府（泗政发【2011】15号）的报批材料，进行逐页逐条分析指出：1、《泗城泗河路西古城路北片区一期房屋征收调查登记公示》已经将集体土地上的农民确定为被征收人，房屋确定为被征收房屋；2、《泗水县城区泗河路东林业局片区和泗河路西古城路北片区旧城改建社会稳定风险评估报告》三“拟征收房屋的基本情况”中陈述到“（一）泗河路东林业局片区：占地36亩。涉及被征收居民房屋114户，其中泗河街道西关社区居民82户；……。（二）四河路西古城路北片区：占地518亩。涉及被征收居民611户，其中泗河街道西关社区、考棚街社区居民503户……。”，在被申请人所陈述的西关街社区82；西关街社区和考棚街社区503户居民，的房屋所依附的土地都属于集体土地，都持有《集体建设用地使用证》；3、在被申请人征收方案中所指的建行、林业局、文化馆、呈龙卫生材料厂、水利局家属院等14个单位国有土地上的所涉及的32户居民和108户居民房屋，分别于考棚街、西关街社区居民房屋交错在一起，如果不包含考棚街和西关街社区那么被征房屋七零八落、相互间隔、互不相连，被申请人难道要征收一片废地吗？显然不合逻辑。4泗水县政府房屋征收部门召开的泗城泗河路西古城路北片区房屋征收补偿方案听证会还特意安排了两个被征收人代表参加。其中一名代表就是泗河街道办事处考棚街的xxx，这位xxx代表的房屋就是集体土地上的房屋，而且他所代表的考棚街内公民，房屋都是在集体土地上。
在铁证如山的情况下，济宁市人民政府经审理认为：泗水县人民政府作出的《泗水县人民政府关于对泗城泗河路东林业局片区和泗河路东西古城路北片区实施房屋征收的决定》（泗政发【2011】15号），将征收范围内集体土地上房屋按照国有土地上的房屋进行征收，属于认定事实不清。
最终决定：确认被申请人泗水县人民政府于2011年4月6日作出的《泗水县人民政府关于对泗城泗河路东林业局片区和泗河路东西古城路北片区实施房屋征收的决定》（泗政发【2011】15号）部分违法，即该房屋征收中涉及征收集体土地上房屋的部分违法。
四、律师评析。
在山东省泗水县，因征地拆迁纠纷而与政府对峙法庭的并不少见，而能够告赢政府撤销《拆迁许可证》或确认《拆迁许可证》违法的几乎从来没有。因为按照《城市房屋拆迁管理条例》办理拆迁许可证只需要具备项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件等五要件，就可以办理拆迁许可证，而这五要件审批权限都在县级政府及其组成部门，在具备拆迁许可五大要件的前提下，由于法院和行政复议机关只是进行形式审查，故即使这些要件存在违法情节，也不会予以采信，特别是其中的国有土地使用权批准文件，由于法律没有规定既定形式，即使存在错误将集体土地收储或批准使用，也因为形式审查的原因而很难被驳倒。在这种形式审查的审理原则下，即使被告、被申请人将其他范围内的土地批文以假乱真，地方法院都极有可能采信。
“而新的拆迁法实施以后，直接由县级政府作出征收决定，征收房屋和土地的决定是否越权会被直接列为审查对象，提高被征收人即被拆迁户维权的控诉范围。律师认为这也是新拆迁法实施以后，泗水县政府首次征收房屋的决定被确认违法的重要原因之一。”北京在明首席杨在明说。
案例2：房屋征收征收补偿标准之争
山东省济宁市中级人民法院
行政判决书
(2012)济行初字第12号
原告孔xx,（原告信息从简）
委托代理人王卫洲，北京市亿嘉律师事务所律师。
委托代理人冯凯，男，1984年4月1日出生，汉族，北京
市亿嘉律师事务所律师助理，住河北省保定市乐凯南大街。
被告泅水县人民政府。住所地泗水县西城新区。
法定代表人冯冲，县长。
委托代理人李x，山东泗达律师事务所律师。
委托代理人李xx，男，1984年3月17日出生，汉族，泗
水县住房和建乡规划建设局房产科主任，住泗水县龙城置村小
区。
原告孔xx诉泗水县人民政府房屋征收决定一案，于2012
年6月11日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议
庭于2012年7月10日公开开庭审理了本案。原告孔xx及
其委托代理人王卫洲、冯凯，被告泗水县人民政府委托代理人
李峰、李龙乾到庭参加诉讼。
2011年4月6日，被告作出泗政发[2011]15号《泗水县
人民政府关于对泗城泗河路东林业局片区和泗河路西古城路北
片区实施房屋征收的决定》，决定对该片区的房屋实施征收。以
下简称《决定》。
原告诉称，被告作出的该《决定》将包含原告房屋和建设
用地以及其他附属物在内的房屋和土地予以征收，原告不服向
济宁市人民政府提起行政复议，复议决定对被告的行为予以维
持。原告认为，被告作出该具体行政行为违法，应予撤销。事
实与理由：一、征收补偿方案征求意见不是30天，程序违法。
被告于2011年3月3日公布征求意见稿，3月21日结束征求意
见，2011年4月6日作出决定，征求意见不符合法律规定。二、
房屋征收补偿方案违反法律规定，《国有土地上房屋征收与补偿
条例》第十九条“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征
收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”，此外，被
告仅仅补偿被征收的房屋，对收回的国有土地使用权不予补偿，
也违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十八的规定。三、
征收房屋和土地是为了开发房地产、不属于公共利益，不符合
征收条件：四、征收范围内含有大量的集体土地，被告的行为
已超越其审批权限，也不符合建设工程及用地规划，应当撤销。
原告提供如下证据：1、泗政发[2011]15号《泗水县人民
政府关于对泗城泗河路东林业局片区和泗河路西古城路北片区
实施房星征收的决定》；2、济政复决字[2011]62-65号《济
宁市人民政府行政复议决定书》；3、房屋土地权属证明材料：
(1)地上附着物补偿价格表，(2)陈国营与泗水县第一人民医院买
卖协议书，(3)关于卫校内路东地皮处理协议书，(4)陈国营的证
明，(5)原告取得涉案土地房屋权属的说明，(6)泗国用(2000)
字第083100000202-01号国有土地使用权证。证明原告涉案房
屋在征收范围内；4、原卫生进修学校片区内居民的证明，证明
原告在卫校内具有房产；5、济政复决字[2011]29号《济宁
市人民政府行政复议决定书》，证明征收范围内含有大量的集体
土地；6、泗水县气象局证明。用以证明被告张贴的补偿方案
征求意见稿的照片上存有明显雪迹，而下雪的日期是2011年3
月1日，被告是在3月3日张贴的补偿方案征求意见
稿；若是2011年2月20日张贴的补偿方案征求意见稿，照片
上不可能有大量的积雪，以此证明被告对补偿方案征求意见不
足30天：7、律师调查专用介绍信。
被告泗水县人民政府答辩称，一、2011年2月20日泗水
县人民政府发布并张贴了《泗城泗河路东林业局片区和泗河路
西古城路北片区综合改建房屋征收补偿方案（征求意见稿）的
公告》，同年4月1日确定补偿方案，征收补偿方案征求意见的
期限已超过30天，符合有关规定。二、类似房地产的市场价格，
是指在评估时点与被征收房屋类似的房地产的市场价格。类似
房地产的价格既包括被征收房屋的价值，也包括土地使用权的
价值，征收补偿方案并不违反法律规定。三、对该片区房屋的
征收是对旧城区的改建，属于公共利益需要。
四、县政府于2011年6月22日作出《泗水县人民政府关于泗政发[2011]15号文
所涉及房屋征收范围的公告》，对征收范围进行了重新申明，明
确了此次房屋征收的范围为该地块国有土地上的房屋，不包括
集体土地上房屋。
被告提供如下证据：证据1-1、《泗河路西古城路北片区林
业局片区房屋征收补偿方案论证会议纪要》及会议签到薄、照
片。证明就该片区房屋征收补偿方案召开会议进行了论证。证
据1-2、《关于泗城泗河路东林业局片区和泗河路西古城路北片
区综合改建房屋征收补偿方案（征求意见稿）的公告》，附：《泗
城泗河路东林业局片区和泗河路西古城路北片区综合改建房屋
征收补偿方案》、补偿方案公示照片及公证情况。证明该片区房
屋征收补偿方案的征求意见稿进行了公告公示。证据1-3、泗
城泗河路东林业局片区和泗河路西古城路北片区涉及单位及居
民发放明白纸、征求意见书会议、签到薄和现场照片。证明就
该片区补偿方案召开会议征求意见。证据1一3、泗水县人民政
府办公室关于印发泗河路东林业局片区和泗河路西古城路北片
区违法违规建筑认定实施方案的通知。证明县政府印发了涉案
片区违法违规建筑认定实施方案：证据1—5、关于暂停办理泗
城泗河路东林业局片区和泗河路西古城路北片区范围内相关手
续的函。证据1-6、县政府关于召开泗城泗河路东林局片区和
泗河路西古城路北片区房屋征收补偿方案听证会的公告及张贴
照片。证明就关于召开该片区房屋征收补偿方案听证会事宜进
行了公告。证据1-7，泗城泗河路东林业局片区和泗河路西古
城路北片区房屋征收改建项目社会稳定风险评估报告。证明进
行了社会稳定风险评估。证据1-8、泗城泗河路东林业局片区
和泗河路西古城路北片区房屋征收补偿方案听证会通知书存
根。证明听证会通知了相关单位。证据l一9、泗城泗河路东林
业局片区和泗河路西古城路北片区房屋征收补偿方案听证会相
关材料及会场照片。证明召开了房屋征收补偿方案听证会。证
据1-10、泗水县人民政府第36次常务会议纪要。证明就该片
区房屋征收补偿工作召开了县政府常务会议。证据1-11、关于
对泗城泗河路东林业局片区和泗河路西古城路北片区综合改建
房屋征收补偿方案（征求意见稿）征求意见的情况公示、公示
照片及公证情况。证明对房屋征收补偿方案征求意见的情况进
行了公示和公证。证据1-12、泗政发(2011)16号泗水县人
民政府关于印发泗城泗河路东林业局片区和泗河路西古城路北
片区改建房屋征收补偿方案的通知。证明县政府经过征求意见
后印发了泗城泗河路东林业局片区和泗河路西古城路北片区改
建房屋征收补偿方案。证据1-13、关于泅水县2011年城市棚
户区旧城改造计划纳入国民经济和社会发展计划报告的证明，
附关于泗水县2010年国民经济和社会发展计划执行情况及
2011年计划草案的报告。证明该项目纳入国民经济和社会发展
计划。证据1-14、关于泗城泗河路东林业局片区和泗河路西古
城路北片区符合泗水县土地利用总体规划的证明。证明对该片
区征收符合泗水县城区土地利用总体规划。证据1-15、关于古
城路北地水系景观及城区改造项目的规划审查意见，附泗水县
城市总体规划图。证明该项目通过了规划审查，符合城市总体
规划及相关规划要求。证据1-16、拆迂补偿款专项资金证明。
证明作出房屋征收决定前，征收补偿专项资金足额到位。证据1
-17、安置房户型图，证明安置房户型。证据1-18、泗政发
(2011)15号泗水县人民政府关于对泗城泗河路东林业局片区
和泗河路西古城路北片区实施房屋征收的决定。证据1-19、泗
水县人民政府关于对泗城泗河路东林业局片区和泗河路西古城
路北片区实施房屋征收决定的公告，附征收决定、公告照片。
证明县政府对房屋征收决定进行了公告。证据1-20，泗城泗河
路西古城路北片区一期房屋征收动员会议现场照片。证明召开
了泗城泗河路西古城路北片区一期房屋征收动员会议。证据1
-21、泗城泗河路西古城路北片区一期房屋征收调查登记公示。
证明对泗城泗河路西古城路北片区一期房屋征收调查登记进行
了公示。证据1-22、泗建征字(2011)01号公告，附一期征
收房屋等情况公示及公告，泗建征字(2011)01号公告及照片。
证明就房地产价格评估机构的选定事宜进行了公告。证据1-
23、委托书。证明县住房和城乡规划建设局委托县房屋征收办
公室负责该片区房屋征收与补偿的具体工作。上述证据证明被
诉行政行为程序合法。证据2、泗水县人民政府关于泗政发
[2011]15号文所涉及房屋征收范围的公告。证明县政府就泗
政发[2011]15号文所涉及房屋征收范围重新进行了明确。表
明在《决定》范围内只征收国有土地上的房屋，不包括集体土
地上的房屋。证据3、济政复决字(2011)62-65号行政复议
决定书。证明济宁市政府维持了县政府作出的房屋征收决定的
具体行政行为。
经庭审质证，原告认为被告提交的证据1-1，说明在征收
范围内包含了集体土地。证据1-2征求意见稿和补偿方案的照
片，补偿方案的照片和被告主张的公证书公证的征求意见稿的
照片内容一样，至少有一个是用其它照片顶替的，被告所主张
的内容不符合事实。证据1-3发放明白纸和征求意见书，会议
上未看到被征收入，参会人数不能达到征求意见的效果。证据1
-4侵犯了被征收人的合法权益，被告的所属部门对不配合政府
征收的就认定为违法建筑，是证明被告侵犯原告及被征收人合
法权益的证据。证据1-5城乡建设局不是房屋征收部门，无权
做出该函。证据1-6与事实不符。被征收人均未知情。证据1
-7社会风险评估没有估算到征收的集体土地，此评估报告作出
的评估不合法。证据1-8被通知参加听证的大多数是被告所属
的政府机关部门，被征收入未接到通知，缺乏主要利害关系人
的参与。证据1-9听证的人数太少，被征收涉及到900余户，
参与意见仅是几户，导致听证结果不合理，不公正。证据1-12
不合法，补偿方式不合理，补偿不是按照市场价格进行确定的，
而是由县政府制定的优惠价。证据1-13报告无公章，不能证
明其真实性，不予认可。证据1-14不符合整体规划。证据1
-16中的2000万元不能认定征收补偿是合法的，也不能满足
整个片区的拆迁补偿资金。证据1-20不能证明征收行为合法。
证据1-22未对所有被征收人进行登记，说明被告的程序不合
法。证据2公告所表述的内容不符合事实。证据3复议决定书
认定的内容与事实不符。对被告提交的其它证据无异议。
被告认为原告提交的证据3中的买卖协议书系无效的，该
土地是国有资产，国资局未进行确认。证据5县政府已重新公
告了不包含集体土地。证据6不能证明原告的主张，2月份降雪
4次，所以2月20日公示时照片上面的雪迹是2月16日的降雪。
不能证明是原告主张的3月1日的降雪。
经质证对证据作如下确认，被告提交的证据1-18，系本案
被诉的具体行政行为，不能作为证明被诉行政行为合法的证据；
被告提供的其他证据与本案具有关联性，系被告作出具体行政
行为的程序性证据，对待证事实具有证明力，予以确认。
原告提交的证据1系本案被诉具体行政行为，予以确认；
证据2、5与本案具有关联性，予以确认；证据3、4能够证明
原告房屋在征收范围内，予以确认；证据7被告无异议，予以
确认。证据6能够证明2-3月的降雪情况，但仅凭照片上的雪
迹和当事人的记忆，尚不能证明原告的主张。
经审理查明以下事实，2011年4月6日，被告作出泗政发
[2011)15号《泗水县人民政府关于对泗城泗河路东林业局片
区和泗河路西古城路北片区实施房屋征收的决定》，将包括原告
房屋在内的涉案片区国有土地上的房屋予以征收，原告对《决
定》不服，向济宁市人民政府提起行政复议，济政复决字[2011]
62-65号复议决定对被告作出的《决定》予以维持。原告不服
向本院提起诉讼。
另查明，案外人王强等人因不服被告作出的该《决定》，曾
向济宁市人民政府提起行政复议，复议机关经复议认为：该《决
定》将征收范围内集体土地上的房屋按照国有土地上的房屋进
行征收，属于认定事实不清。但在行政复议期间，被申请人泗
水县人民政府于2011年6月22日作出了《关于泗政发[2011]
15号文所涉房屋征收范围的公告》，对征收范围进行重新申明。
该《公告》部分改变了原具体行政行为，即撤销原具体行政行
为中对集体土地上房屋征收的部分。遂于2011年7月11日作
出济政复决字[2011]29号复议决定，确认该《决定》中涉及
征收集体土地上房屋的部分违法。
本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二
条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的
房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。该《条例》
第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收
决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。根据立法精
神，对被征收房屋的补偿，应参照就近区位的新建商品房的价
格，以被征收入在房屋被征收后居住条件、生活质量不降低为
宜。本案中被告制订的征收补偿方案中规定，选择货币补偿的，
被征收主房按照该地块多层产权调换安置房的优惠价格补偿，
优惠价格显然低于市场价格。对产权调换的，安置房超出主房
补偿面积的部分由被征收入出资，超出10平方米以内的按优惠
价结算房价，超出10平方米以外的部分按市场价结算房价；被
征收主房面积大于安置房面积的部分，按照安置房优惠价增加
300元/n1：标准给予货币补偿。对被征收房屋的补偿价格也显然
低于被征收人的出资购买价格。补偿方案上述规定对被征收入
显失公平，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二、
第十九条规定，依法应予撤销。经本院审判委员会讨论决定，
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2
目之规定，判决如下：
撤销被告泗水县人民政府于2011年4月6日作出的泗政发
[2011]15号《泗水县人民政府关于对泗城泗河路东林业局片
区和泗河路西古城路北片区实施房屋征收的决定》。
案件受理费50元，由被告泗水县人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院
递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省
高级人民法院。
审判长陈庆文
审判员张玲
审判员李传平
山东省济宁市中级人民法院
二0一二年九月六日
书记员王黎