中远航运法律咨询

『壹』 航运业或迈进“反垄断时代”

市场调节机制失效   监管上阵

2020年11月25日，为了有效应对新冠肺炎疫情大流行对航运市场的冲击、打击潜在违反竞争的行为，美国联邦海事委员会（FMC）宣布采取相关措施，加强对2M、THE和OCEAN三大全球航运联盟的监管力度。

根据联邦海事委员会发布的公告，委员会已经向三家全球航运联盟发函，要求各大联盟必须每月都向其提交特银游凯定贸易数据，而此前的要求仅为每季度提交一次。

事实上，近一段时间，关于航运业垄断的问题始终是业界关注的焦点。班轮公司及联盟认为市场需求及疫情导致的设施、人员停摆造成了运价的高升，而货主则认为班轮联盟通过合谋和运力控制提升运价，涉嫌垄断。

而高集中度、失效的市场调节机制已经成为相关监管机构强化监管的重要原因，因为行业特殊性一直在享受制度保护的航运业也许会戴上“常态化反垄断”的“金箍”。

高集中度带来垄断隐患

事实上，自2016年，航运业形成2M、THE和OCEAN三大全球航运联盟后，各主要班轮公司就没有停止过抱团竞争的步伐。

近年来，在国际集装箱班轮运输市场上，各大班轮公司持续通过收购、船舶共享、舱位互换和联合服务等多种措施，进一步推动整个行业的洗牌，进而显著提高了整个行业的集中度。

根据Alphaliner数据，截至12月22日，全球运力排名前三的马士基、地中海航运和中远海运集团的总运力磨搭已经达到了全球集装箱班轮总运力的45.3%，而全球排名前10的班轮公司，其总运力已经达到了全球运力的83.7%。

国际航运咨询机构德路里此前发布报告指出，到2021年，全球前7大班轮公司将控制全球集装箱船队3/4的运力。考虑到主要班轮公司是在不同航线提供服务，因此当这些班轮公司将其相关运力分配到相应航线时，其影响力和支配力无疑是占据主导地位的。

从远东—美国和欧洲—北美航线来看，三大全球航运联盟的规模优势明显，市场控制力显著增强，完全能够对远东—美国和欧洲—北美航线的海运费用产生决定性的影响。

由于国际集装箱班轮海运的运价相对透明且经营者的运营成本基本固定，因此，随着整个行业的集中度增强，特别是一些航线内集中度的显著提高，2M、THE和OCEAN等三大全球航运联盟在特定航线内展开价格竞争的动力是不足的，极易形成默契行为。

在形成优势地位后，联盟成员极易通过收取各类附加费，或者在运力不足、运力过剩时通过减少运力等方式达到扩大利润、调节供求和挤压中小班轮公司的目的。

以滞箱费、滞港费为例，FMC此前在调查中认为，上述费用有助于解决空箱、拥堵等问题，在一定程度上加速了国际贸易的流转。但是在遭遇不可抗力后，依然向货主收取显然有失公允。尤其是通过“合谋”的方式收取。

事实上，疫情期间，正是因为这些暴增的费用给美国进口商、出口商、中间商和卡车司机造成了很大的负担，同时也让三大全球航运联盟收获颇丰，因此，才成为FMC监管的重点，并提出需要明确规制和进行调整。

市场调节机制已经失效

在不断提升的行业集中度之外，今年疫情带给集运市场的混乱也是市场机制失效的体现。

当前，我国“抗疫”胜利，推动了生产的全面开工和贸易产品的加速出口。

在第一个从全球“抗疫”斗争中恢复并取得胜利后，我国庞大的生产能力带动了国内经济的全面复苏。

一方面，疫情迫使全球的部分供给加速转移至我国，另一方面，激增的消费需求和全球的应急防疫需要促使我国生产性企业全面开工和加班生产，以应对日益增长的订单量。

为加速相关产品出口，我国的码头、堆场、拖车公司以及全球主要集装箱班轮公司也开足马力满负荷运转，努力将生产的贸易产品运往全球各地。

然而，集装箱、码头和堆场等供给能力是有限制的，结果货物进入码头、堆场受到严重影响，箱源紧张、周转延迟等问题出现的同时，激增的用户需求也进一步推动了相关航线海运价格的暴涨。

根据海关总署发布的11月外贸数据，我国11月份出口实现连续3个月正增长，增速创近20个月以来的新高。《纽约时报》日前也在报道锋唤中指出，我国11月份对美国出口按美元计达519.8亿美元，同比上涨46.1%，创下 历史 纪录。

与此同时，根据近3个月以来的统计，中国—美国、中国—欧洲、中国—东南亚等航线的贸易量暴增，海运运费及附加费疯涨，部分航线涨幅高达4倍以上，有些甚至更高。中国-美国航线海运运费已经创20年新高。

与我国的情况相反，美国等国家和地区的生产仍然受到新冠肺炎疫情的严重影响。

新冠肺炎疫情发生以前，美国对华出口货量相对稳定，每标箱平均海运运价为200 300美元。新冠肺炎疫情大流行以后，美国企业的生产严重开工不足，从事码头装卸、堆场、拖车等服务的相关企业亦不例外，这导致整个物流供应链受阻、集装箱修理和码头作业效率偏低，伴随的相关服务也难以跟上。

当前，正值美国家庭居家隔离推动健身器材、家用电器等居家用品的需求旺盛和传统圣诞节的旺季来临之际，主要班轮公司面对一边是中国出口航线集装箱运费高达4 10倍的涨幅，一边是低下的服务效率，其做法逐渐脱离航运服务的本质，悖离市场调节机制。

日前，有报道称，三大联盟所属的班轮公司纷纷在美国、欧洲等国家和地区的港口提高运价，放空，甚至拒收货物，全速驶往中国港口，以期加速营利。

这种混乱的局面也给出口商等相关方带来了难以回避的问题，他们并不愿意为这种混乱买单，但又不得不被迫接受主要班轮公司施加的压力。

反垄断监管解决市场失灵

长期以来，考虑到航运业属于资金密集型行业、需要具有规模经济效应且该行业对国民经济和国家安全有着极为重要的意义，因此，包括美国在内的国家和地区，对从事航运的经营者提供了许多制度层面的关怀和保护。

然而，当前从事国际海运业务的经营者已经今非昔比。随着主要班轮公司在全行业的强力整合，2M、THE和OCEAN等三大全球航运联盟对美国、中国、欧盟等主要经济体各条贸易航线的市场份额已经显著增强，控制能力显著提高，且有着极高的市场进入壁垒，中小规模航运公司很难进入主要经济体间国际集装箱班轮运输的各个航线市场。

有鉴于此，加强反垄断监管是各国反垄断执法机构保护国际集装箱班轮市场公平竞争秩序的重要手段，特别是在新冠肺炎疫情暴发导致相关市场机制进一步失灵的时候。

正如FMC在其公告中所指出的，联邦海事委员会正在根据《美国法典》第46卷第41307节对备案协议进行审查和监督；委员会将优先考虑监测目前向委员会提交的300多份合作协议；全球三大航运联盟已经列为最优先级，将接受最高审查；根据协议的权威性和地理范围，结合潜在市场条件，这三项联盟协议最有可能引起或促成不利的市场影响；联邦海事委员会若发现任何有迹象表明违反《航运法》第6（g）节竞争标准的行为，将立即与承运人进行讨论以解决这些问题；如有必要，联邦海事委员会将向联邦法院寻求禁令，以禁止联盟协议的进一步实施。

需要指出的是，在这种特殊的经济环境下，我国反垄断执法机构和海运行业监管部门也应当相互协作，加强监管和执法活动，打击垄断行为，解决高寡占市场结构下市场机制失灵的问题，从而保护我国出口商的合法利益。

港航业需警惕垄断行为

中共中央政治局召开会议，对于如何做好明年的经济工作，会议提出一系列要求，其中要求“强化反垄断和防止资本无序扩张”，这是中央政治局会议首次提出反垄断要求。尽管外界解读为本次会议谈及反垄断，意在强调金融创新和互联网领域的公平竞争，但并不意味着其他行业就能够“稳坐钓鱼台”。

尤其对于港航业来说，因为近期的海运价格和附加费的暴涨，引发行业上下游企业对于班轮公司涉嫌垄断的质疑。同时，包括中国、美国、韩国等国家的监管机构也密切关注近期的航运市场，并公布相关监管举措。

港航业具备自然垄断属性

在港航物流领域，长期存在着反垄断的呼声。

比如以省为单位的港口资源整合就曾引发业界对于港口垄断的质疑。实际上，自2011年之后，港口的能力适应度（港口通过能力与完成吞吐量之比）一直都在1.2以上波动，2016年该数值甚至超过1.3。面对港口能力过剩以及盈利能力下降的现实，业界采取了两个举措。

第一，港口资源整合，让区域内可能存在低水平竞争的港口之间进行资本整合和业务整合，从而弱化相互之间的竞争。

第二，清除和治理非法码头，一方面提升港口的绿色和安全水平，另一方面也让正规码头的货物装卸需求有保障。

与此相伴的是，整合在一起的港口企业是否会对船公司产生更强的定价权？

2017年，国家发展改革委公布的港口反垄断调查结果表明，国内部分港口存在要求船舶公司使用本港下属企业提供的拖轮、理货、船代等服务；对本地外贸集装箱收取过高的装卸作业费；向交易对象附加强制拆箱理货、不竞争条款、忠诚条款等不合理交易条件等行为。

国家发展改革委相关负责人表示，这些行为排除和限制了相关市场竞争，影响了公平竞争的营商环境，增加了实体经济运行成本。

但是，需要特别注意的是，上述反垄断调查主要集中在企业本身的部分经营行为上，而非对于港口资源整合的全盘否定。

在港口领域之外，此前，中远海运集团的成立也曾引发业界对于垄断的质疑。

中远海运集团于2016年2月18日在上海正式成立，由中国远洋运输（集团）总公司与中国海运（集团）总公司重组而成，是中央人民政府直接管理涉及国计民生和国民经济命脉的特大型中央企业，总部设在上海。完成合并后的中远海运集团，船队综合运力、干散货自有船队运力、油轮运力及杂货特种船队运力均名列世界第一。

可以看到，因为这样的合并，中国企业参与国际海运领域的竞争具有了更强的能力，2019年中国运输服务贸易逆差收窄就是一个例证。并且，上述两家企业的合并也已经经过了相关的反垄断调查，因此，仅以是否涉嫌垄断来衡量这样的并购行为，显然是不合适的。

笔者认为，市场中的企业，总在谋取自身的竞争优势，这种优势有时候来源于技术壁垒，有时候来源于规模壁垒。规模越大，企业的规模经济效应越显著，就越可能成为市场的门槛，让新进入的企业无利可图。

但是，还有一类企业属于自然垄断企业，通过建立网络化的基础设施来提供服务。这样的服务模式，规模越大越具有经济性，也更有利于 社会 价值的最大化。

港航物流业本身具有一定的自然垄断属性，在一定范围内扩张规模也具有合理性。就港口资源整合来说，由于具有一定的网络效应，而且目前的整合模式中，大型航运企业也参与其中，由此，港方资本和船方资本相互融合，推动相关业务相互融合，也推动相关服务更上台阶，就可能弱化垄断的可能性。

而就中远和中海合并来看，中远海运集团承担着“一带一路”连通全球的重任，对希腊比雷埃夫斯港的投资和运营可以看出中国央企在“一带一路”的关键节点布局的眼光及担当。从国家竞争的视角来看二者的合并，更具有合理性。

“连通全球”需要基础设施的完善，还需要网络化的服务能力，理应获得更大的自由度。欧美国家长期以来对航运业采取“反垄断豁免”政策，其内在的合理性就体现在这里。

企业需有反垄断的合规意识

航运业本身是低回报的产业，2008年以来市场总体处于较为低迷的状态，行业整体盈利能力不容乐观，因此资本市场对航运业的追逐十分有限,仅在部分航运数字化平台上有所投入，但总体来看规模不大，所产生的影响也不大，也未出现巨量资本“烧钱”推动某种新模式推广的现象。

也就是说，中央政治局会议提出的“资本无序扩张”在航运领域并未发生。

但是，面对国家“强化反垄断和防止资本无序扩张”的举措，港航物流企业虽然不是直接的监管对象，却也需要有危机意识和风险意识，并做到躬身自查。

笔者认为，尽管从整体上港航物流业的垄断能力并不强，但也不排除在局部时段、局部市场滥用垄断地位的情况发生，上下游企业时不时在表达港航物流企业的垄断嫌疑。

当下在中美、中欧集装箱班轮航线上，正发生着运价飙升的异常情况。运价上涨的原因，并不完全是因为班轮公司共谋并封存部分运力，而是新冠疫情让集装箱运输的部分环节出现了“肠梗阻”以及美国货物运输需求的强劲。

但是从货主的角度来看，运价整体上涨，运输选择减少，自然会得出班轮公司涉嫌垄断的结论。因此，需要航运企业做好应对反垄断调查、审查、约谈的工作，消除相关管理机构的疑虑，打消垄断嫌疑，并采取多种举措，推动全球集装箱班轮运输正常化。

此外，港航企业也应该积极了解学习市场监管部门的相关法律法规，参加有关部门开展的竞争法政策宣讲会，强化法务部门在竞争中性和合规领域的工作，让航运企业能够合规发展，稳健发展。

作者 | 黄晋

职务 | 中国 社会 科学院国际法研究所竞争法中心副主任